Трансформація Закону України "Про землеустрій": проблеми і перспективи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Білоцерківський національний аграрний університет

Сумський національний аграрний університет

Національний університет біоресурсів і природокористування України

Інститут демографії та проблем якості життя НАН України

ТРАНСФОРМАЦІЯ ЗАКОНУ УКРАЇНИ «ПРО ЗЕМЛЕУСТРІЙ»: ПРОБЛЕМИ І ПЕРСПЕКТИВИ

А.М. Третяк, д. е. н., професор, член-кореспондент НААН України, професор

М. Третяк, д. е. н., професор, професор кафедри геодезії та землеустрою,

Т.М. Прядка, к. е. н., доцент, доцент кафедри геодезії та землеустрою,

Л.А. Гунько, к. е. н., доцент, Н.А. Третяк, к. е. н., старший дослідник

Анотація

земельний устрій закон землеустрій

У статті досліджено концептуальні напрями трансформації закону «Про землеустрій», які мають бути засновані на парадигмі «новітнього землевпорядкування», яка передбачає перехід існуючої методології землевпорядного проектування «земельна ділянка - режим її використання - землекористування як сукупність земельних ділянок - територія» до новітньої - «простір - територія - система землекористування - режим землекористування - земельна ділянка». Термін «новітнє землевпорядкування» включає знання щодо конституційної вимоги «особливої охорони земель» і «сталого (збалансованого) землекористування» які виражаються через категорію «відтворення земельних та інших природних благ», яка розуміється в широкому розумінні як триєдиний процес, що включає: «відновлення (охорону) екологічних систем землекористування» - «експлуатацію земельних та інших природних ресурсів» - «розумне землегосподарювання». До нових напрямів землевпорядкування, які необхідно унормувати в новому законі відносяться: землевпорядний процес розроблення та зміст експериментальних проектів землеустрою (експериментального проектування); землевпорядний процес розроблення та зміст стратегії розвитку земельного устрою України та регіональних стратегій земельного устрою; землевпорядний процес розроблення та зміст концепції інтегрованого розвитку землекористування територіальної громади; впорядкування (консолідація, зведення в масиви) земельних ділянок власників земельних часток (паїв); землевпорядний процес розроблення та зміст проектів формування землекористування структурних елементів екологічної мережі в межах територій територіальних громад; землевпорядний процес розроблення та зміст проектів зонування земель за типами (підтипами) землекористування за межами населених пунктів в межах територій територіальних громад; землевпорядний процес розроблення та зміст проектів відновлення порушених (знищених) земельних та інших природних ресурсів у наслідок воєнних дій; землевпорядний процес розроблення та зміст проектів формування меж землекористування сільськогосподарських підприємств із земельних ділянок власників земельних часток (паїв); порядок інвентаризації земельних ділянок та ідентифікації прав на землю і інші природні ресурси, знищених або пошкоджених внаслідок надзвичайних ситуацій, бойових дій та терористичних актів; склад та зміст технічної документації щодо інвентаризації земельних ділянок та ідентифікації прав на землю і інші природні ресурси, знищених або пошкоджених внаслідок надзвичайних ситуацій, бойових дій та терористичних актів; удосконалення землевпорядного процесу розроблення та змісту схем землеустрою щодо розвитку землекористування окремих категорій земель та територіальних громад, проектів організації сівозмін, водоохоронних зон тощо.

Ключові слова: землеустрій, система землевпорядкування, землекористування, новітнє землевпорядкування, трансформація закону «Про землеустрій».

Annotation

TRANSFORMATION OF THE LAW OF UKRAINE «ON LAND ORGANIZATION»: PROBLEMS AND PROSPECTS

The article considers the conceptual directions of the transformation of the law «On Land Organization», which should be based on the paradigm of «latest land planning», which provides for the transition of the existing methodology of land planning design «land plot - mode of its use - land use as a set of land plots - territory» to the latest - «space - territory - land use system - land use regime - land plot». The term «modern land planning» includes knowledge about the constitutional requirement of «special land protection» and «sustainable (balanced) land use» which are expressed through the category of «restoration of land and other natural assets», which is understood in a broad sense as a triune process that includes: «restoration (protection) of ecological land use systems» - «exploitation of land and other natural resources» - «smart land planning». Among the new directions of land planning that need to be standardized in the new law are: the land planning process of development and content of experimental land organization projects (experimental design); the land planning process of development and content of the strategy for the development of the land system of Ukraine and regional strategies of the land system; the land planning process of development and content of the concept of integrated development of land use of territorial community; arrangement (consolidation, grouping into arrays) of land plots of land share owners; the land planning process of development and content of projects for the formation of land use structural elements of the ecological network within the territories of territorial communities; the land planning process of development and content of land zoning projects by types (subtypes) of land use outside settlements within the territories of territorial communities; the land planning process of development and content of restoration projects of damaged (destroyed) lands and other natural resources as a result of military actions; the land planning process of development and content of projects for the formation of boundaries of land use of agricultural enterprises from land plots of land share owners; the procedure for inventorying land plots and identifying rights to land and other natural resources destroyed or damaged as a result of emergencies, hostilities and terrorist acts; the composition and content of technical documentation for inventorying land plots and identifying rights to land and other natural resources destroyed or damaged as a result of emergencies, hostilities and terrorist acts; improvement of the land planning process of development and content of land organization schemes regarding the development of land use of certain categories of land and territorial communities, projects of crop rotation, water protection zones, etc.

Keywords: land organization, land planning system, land use, modern land planning, transformation of the law «On Land Organization»

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ

Будь-яка держава світу базується на основних чинниках свого розвитку, до яких завжди належали: земля, праця (робоча сила) та капітал, однак у сучасних економічних умовах до них приєдналася й інформація. У сукупній єдності та взаємозалежності цих факторів земля завжди займала перше місце. Це зумовлено тим, що земля - це не лише базис, а й умова розвитку та існування держави. З огляду на це земельна політика - основа державної діяльності, більше того, ця політика має бути ефективною. В іншому випадку вона не забезпечувала б розвитку. Проте говорити про наявність в Україні ефективної земельної політики було б не правомірно [1]. Більше того, нині продовжується загострення проблем, пов'язаних із відсутністю ефективної земельної політики на загальнонаціональному, регіональному та рівнях територіальних громад. Існують невирішені проблеми щодо планування розвитку землекористування та землевпорядкування в цілому [2].

Зокрема, авторами розглянуто тенденції оцінки запитів в пошуковій системі «Google» напрямів реалізації землеустрою в Україні та у світі, станом на 11.02.2022 та 23.03.2024 роки (табл. 1).

Таблиця 1

Тенденції оцінки запитів в пошуковій системі «Google» напрямів реалізації землеустрою в Україні та у світі, станом на 11.02.2022 р. та 23.03.2024 р.

Примітка: Google - назва однієї з найпотужніших пошукових систем у Всесвітній мережі Інтернет

Як показує аналіз таблиці в Україні спостерігається тенденція різкого зменшення запитів в пошуковій системі Google щодо напрямів здійснення землеустрою. Разом з тим, напрями «Новації в землеустрої», «Екологічний землеустрій», «Соціальний землеустрій» та «Еколого-економічний землеустрій» у світовому середовищі - кількість запитів зростають. Найбільш затребуваними є напрями: «Технічний землеустрій» (408 тис. запитів), «Соціальний землеустрій» (378 тис. запитів), «Правовий землеустрій» (324 тис. запитів). Одночасно, у світовому співтоваристві найбільш затребуваними є теж ці напрями.

Таким чином, проблеми розвитку землеустрою актуалізуються і потребують невідкладного удосконалення інституціонального середовища. А саме, невирішені проблеми пов'язані із не вдосконаленим земельним законодавством, і зокрема закону України «Про землеустрій».

МЕТА ДОСЛІДЖЕННЯ

Метою статті є дослідження основних напрямів трансформації закону України «Про землеустрій» та формування наявних проблем.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ ДОСЛІДЖЕННЯ

Сучасний землеустрій відповідно до Земельного кодексу України включає в себе заходи визначені статтею 183, основними із яких є:

а) «... наукове обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, формування раціональної системи землеволодіння і землекористування, створення екологічно сталих агроландшафтів тощо;

б) надання інформації... шляхом встановлення особливого режиму та умов використання й охорони земель;

в) встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно - територіальних одиниць, територій природно -заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико - культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів;

г) прогнозування, планування і організацію раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях;

ґ) організацію території сільськогосподарських підприємств, установ і організацій з метою створення просторових умов для еколого-економічної оптимізації використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, впровадження прогресивних форм організації управління землекористуванням, удосконалення структури і розміщення земельних угідь, посівних площ, системи сівозміни, сінокосо - і пасовищезміни;

д) розробку і здійснення системи заходів із землеустрою для збереження природних ландшафтів, відновлення та підвищення родючості ґрунтів,..., запобігання іншим негативним явищам;

е) організацію території підприємств, установ і організацій з метою створення умов сталого землекористування та встановлення обмежень і обтяжень (земельних сервітутів) у використанні та охороні земель несільськогосподарського призначення;

є) отримання інформації щодо кількості та якості земель, їхнього стану та інших даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель» [3].

Термін «землеустрій», за дослідженнями А.М. Третяка, виник в 1906 р. [4]. Раніше під час здійснення землевпорядних процесів використовували терміни «земле вимірювання», «межування», «поземельний устрій». Незважаючи на те, що термін «землеустрій» з'явився в історії України на початку XX ст., роботи з межування земель відомі з Київської Русі. Перші масштабні межові роботи на території України проводилися під час переписних описів, коли загалом була відсутня ясність у кількості та якості земель маєтків та вотчин, державних, монастирських, церковних, селянських земель [5]. На початку 1930-х років термін «внутрішньогосподарський землеустрій» з'явився у спеціальній та навчальній землевпорядній літературі у зв'язку з масовою колективізацією та необхідністю землеустрою новостворених сільськогосподарських підприємств. У редакції Земельного кодексу 1970 року було закріплено, що «проект внутрішньогосподарського землеустрою, як і всі землевпорядні заходи, є державними та виконується за рахунок державних коштів» [6], а також вимоги, що стосуються внутрішньогосподарського землеустрою, обов'язковість проведення внутрішньогосподарського землеустрою кожному колгоспу і радгоспу.

З ухваленням у 1991 році нового Земельного кодексу розробку проектів внутрішньогосподарського землеустрою було включено до складу самостійних землевпорядних дій. В результаті обсяги робіт із складання проектів внутрішньогосподарського землеустрою суттєво знизилися [1]. Тобто, тогочасна земельна політика, непослідовність правового регулювання земельних відносин повністю зруйнували систему землеустрою, що діяла в країні.

Однак, у 2003 році було прийнято закон України «Про землеустрій», який вперше вказав на обов'язковість проведення землеустрою у випадках зміни меж об'єктів землеустрою, надання та вилучення земельних ділянок, перерозподілу земельних ділянок, що використовуються громадянами та юридичними особами, для здійснення сільськогосподарського виробництва. Потрібно зауважити, що до цього закону з 2003 по 2024 рік було внесено 40 разів зміни, і в кожен раз відбувалися значні зміни, часто з видаленням із закону деяких абзаців чи цілих статей [7].

У результаті сучасної земельної реформи змінився земельний лад, змінилися цілі та завдання землеустрою, які необхідно пов'язувати із відновленням властивостей землі як незамінного природного ресурсу, зі створенням інноваційної системи землеволодіння (землекористування), що дозволяє розвивати та підвищувати ефективність виробництва сільськогосподарської продукції, з формуванням та забезпеченням сталості земельно-майнового комплексу, що становить основу агропромислового сектору економіки

Сьогодні можна вже говорити про те, що перетворення, започатковані в нашій країні у 90-ті роки минулого століття, лише частково досягли своєї мети. Фактично перерозподіленими виявилися лише сільськогосподарські угіддя, а більшість земель іншого призначення, так і залишилися у державній власності.

Чітку державну земельну політику не вибудовано, базові напрями розвитку земельної галузі, у тому числі основи державного управління земельними ресурсами не визначено. Хаотичне та безсистемне правове регулювання земельних питань органами державної влади призвело до масових земельних спорів, корупційних проявів у питаннях надання земель, заплутаності земельних відносин та соціальної напруженості у суспільстві [1].

Зниження ролі землеустрою та ліквідація його інститутів сприяли руйнуванню сільськогосподарського та природоохоронного землекористування та втраті державою функції управління земельним фондом, відсутності точних даних про кількісний та якісний стан земельного фонду країни [8].

Для вирішення цих проблем необхідно побудувати нову модель системи землеустрою, а за дослідженнями українських вчених [9], - системи землевпорядкування. За проведеними дослідженнями «землевпорядкування - це інституція із соціально-економічного середовища, яка забезпечує порозуміння та керованість у цьому середовищі, опрацьовуючи та інтерпретуючи для землекористувачів інформацію про факти та явища створення земельної власності, упорядкування використання земель і інших природних ресурсів та функціонування земельних відносин і земельного капіталу. Інтерпретація фактів і явищ землевпорядкування здійснюється за допомогою специфічних правових норм, методів, принципів та професійних суджень землевпорядників» [9]. У вузькому розумінні, за їх констатацією, «землевпорядкування - інституція трансформації за допомогою специфічних методів, підходів (формальна складова інституції) і професійних суджень (неформальна складова інституції) фактів землекористування на мову цифр і стандартів, для порозуміння та керованості в соціально-економічних середовищах» [9].

Трансформація закону «Про землеустрій» має бути заснована на концепції «новітнього землевпорядкування», яка передбачає перехід існуючої методології землевпорядного проектування «земельна ділянка - режим її використання - землекористування як сукупність земельних ділянок - територія» до новітньої - «простір - територія - система землекористування - режим землекористування - земельна ділянка». Термін «новітнє землевпорядкування» включає знання щодо конституційної вимоги «особливої охорони земель» і «сталого (збалансованого) землекористування» які виражаються через категорію «відтворення земельних та інших природних благ», яка розуміється в широкому розумінні як триєдиний процес, що включає: «відновлення (охорону) екологічних систем землекористування» - «експлуатацію земельних та інших природних ресурсів» - «розумне землегосподарювання».