Засади законодавчого регулювання інституціоналізації системи гарантування вкладів фізичних осіб

Размещено на http://www.allbest.ru/

Засади законодавчого регулювання інституціоналізації системи гарантування вкладів фізичних осіб

Венгер В. М.

У статті здійснено правовий аналіз підходів до розуміння природи повноважень Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд), які впливають на інституційнереформування відповідної системи гарантування вкладів. Подано авторське розмежування повноважень Фонду. Відповідно до запропонованого підходу повноваження Фонду щодо функціонування системи гарантування вкладів розподілено на дві підгрупи: управлінські та господарські. Також виокремлено владно-розпорядчі, адміністративні та контрольні повноваження, які поширюються здебільшого на виведення неплатоспроможних банків із ринку і процедури ліквідації банків. Проаналізовано потребу в перегляді таких повноважень під час інституційного реформування Фонду, що має відбуватися з урахуванням природи таких повноважень і конституційного регулювання відповідних правовідносин. Наголошено, що досвід відповідного законодавчого унормування діяльності державних «регуляторів» і функціонування саморегулівних організацій у суміжних сферах може бути основою для подальшого інституційного реформування системи гарантування вкладів фізичних осіб. неплатоспроможність дискреція банки інституціоналізація

Ключові слова: неплатоспроможність, дискреція, банки, інституціоналізація, принцип поділу влади, повноваження суб'єкта гарантування вкладів.

Volodymyr Venher

Постановка проблеми

Функціонування бан- є практичний аспект такого розмежування, ківської системи в умовах ринкової економіки вимагає пошуку ефективного балансу між забезпеченням суспільного інтересу через стимулювання економічного росту у фінансовому секторі та гарантуванням права приватної власності. Інституційний аспект регулювання відповідних правовідносин є ключовим, адже адміністративне втручання держави в ринкові правовідносини має бути обмеженим і пропорційним меті такого втручання. Конституційно-правовий дискурс щодо правового статусу Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд) і правової природи його повноважень потребує ретельнішого аналізу відповідної проблематики. З теоретичного погляду розмежування адміністративних повноважень, властивих органам публічної влади, і господарських функцій є основою для розподілу публічного та приватноправового регулювання. Водночас у діяльності окремих юридичних осіб публічного права таке розмежування потребує додаткової аргументації та безпосередньо впливає на застосування конституційного принципу поділу влади й інших фундаментальних засад національної правової системи. У діяльності таких спеціальних суб'єктів, як Фонд важливим оскільки це не тільки впливає на функціонування банківської системи та її балансування, а й безпосередньо обумовлює реалізацію фундаментальних прав людини.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Науковий інтерес до правового регулювання діяльності системи гарантування вкладів фізичних осіб сконцентрований переважно на функціональній проблематиці реалізації Фондом своїх повноважень. Важливий акцент робиться на певних напрямах його практичної діяльності. Зокрема, у працях К. Алексійчук, С. Безвуха, В. Белова, Н. Білоглазової, Т. Бойчук, С. Глуговської, І. Дзери, Ю. Іванова, О. Іскізарова, Н. Кравченко, О. Лобач, Т. Мазур, О. Печеного, В. Примака, О. Ревчук, Н. Соловйової, М. Чемериса, Є. Ходака, Г. Капліної, І. Трепіцина, В. Агаркової, Т. Лат- ковської, Ю. Хрустальова, О. Реверчук, Д. Тала- лая та інших учених розкрито окремі елементи правового статусу Фонду й особливості їхнього впливу на реалізацію деяких його повноважень. Водночас системний аналіз природи повноважень Фонду та конституційно-правові аспекти його подальшого інституційного реформування потребують додаткового опрацювання. З огляду на це метою статті є аналіз правової природи повноважень Фонду та засад законодавчого регулювання інституціоналізації системи гарантування вкладів фізичних осіб.

Виклад основного матеріалу дослідження

Правовий статус Фонду регулюють приписи Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі - Закон № 4452-VI)¹. Зокрема, цей нормативно-правовий акт спрямований на визначення особливостей функціонування національної системи гарантування вкладів фізичних осіб. Додатково він регулює і питання виведення неплатоспроможних банків із ринку та ліквідації банків. Для виконання цих функцій діє Фонд, повноваження якого не обмежуються виключно забезпеченням функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб. Отже, Фонд на національному рівні фактично здійснює кілька блоків повноважень щодо забезпечення належного функціонування банківської системи України, які відповідно до міжнародних стандартів можуть здійснювати різні інституції Верховна Рада України, Про систему гарантування вкладів фізичних осіб, Закон України 4452-VI, ухвалено 23 лю-того 2012 (з останніми змінами, внесеними Законом України 2823-IX, ухваленим 1 грудня 2022), https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/4452-17#Text. Див., напр.: EU, European Parliament and Council, Direc-tive 2014/49/EU on deposit guarantee schemes (recast) Text with EEA relevance, April 16, 2014, https://eur-lex.europa.eu/legal-con- tent/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014L0049; EU, European Parlia-ment and Council, Directive 2014/59/EU establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms and amending Council Directive 82/891/EEC, and Directives 2001/24/EC, 2002/47/EC, 2004/25/EC, 2005/56/EC, 2007/36/EC, 2011/35/EU, 2012/30/EU and 2013/36/EU, and Regulations (EU) No 1093/2010 and (EU) No 648/2012, Text with EEA relevance, May 15, 2014, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ ?uri= celex%3A32014L0059/.. Слід зазначити, що і в цій частині українська національна система гарантування вкладів має резерви для додаткової імплементації міжнародних стандартів Ю. А. Іванов, «Система гарантування вкладів як фактор стабільності критичної інфраструктури у кредитно-банківській сфері», Південноукраїнський правничий часопис 4 (2019): 105.. Проте в Україні було обрано саме такий підхід до регулювання та інституціоналізації відповідних правовідносин і, як результат, - відповідну модель діяльності Фонду.

Для виконання передбачених приписами Закону № 4452-VI завдань визначено, що Фонд діє як юридична особа публічного права, має відокремлене майно, яке є об'єктом права державної власності і перебуває в його господарському віданні, та може самостійно володіти, користуватися та розпоряджатися цим майном. Водночас, задля акумулювання, збереження та примноження коштів системи гарантування вкладів фізичних осіб, Фонд визначено як економічно самостійну установу, яка має самостійний баланс, поточний та інші рахунки в Національному банку України (далі - НБУ), зокрема й рахунки умовного зберігання (ескроу), а також рахунки в цінних паперах у депозитарних установах - банках України. При цьому Фонд є установою, що не має на меті отримання прибутку, і наділений низкою регулятивних і контрольних повноважень Про систему гарантування вкладів фізичних осіб..

Означене регулювання дає підстави визначити комплексний правовий статус Фонду, якому властиве поєднання ознак юридичної особи публічного права з делегованими владно-управлінськими повноваженнями, при цьому Фонд наділений порівняно високим ступенем організаційної (власна система інституційно відокремлених керівних органів) і функціональної (порівняно автономне здійснення покладених законом повноважень) незалежності (від зовнішніх суб'єктів, насамперед органів державної влади) і самостійності (щодо суб'єктів системи гарантування вкладів фізичних осіб, насамперед банків).

Такий правовий статус зумовлений природою наданих Фонду повноважень. У Законі № 4452-VI визначено, що основним завданням діяльності Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, виведення неплатоспроможних банків із ринку та здійснення ліквідації банків (частина перша ст. 4 Закону № 4452-VI). Для виконання відповідного завдання Фонд здійснює низку повноважень. Важливо наголосити, що юридична природа цих повноважень різна. З огляду на теоретико-правове розуміння їхнього змісту та практики застосування Фондом, їх можна згрупувати в кілька блоків.

* Повноваження щодо гарантування вкладів фізичних осіб. Ідеться про повноваження щодо забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб. Такі повноваження за їхньою природою можна додатково розподілити на власне управлінські та господарські. Управлінські повноваження Фонду спрямовані на визначення засад діяльності системи гарантування вкладів і забезпечення її ефективності. Зокрема, але не виключно, йдеться про те, що Фонд: веде реєстр учасників Фонду; акумулює кошти системи гарантування вкладів, здійснює контроль за повнотою і своєчасністю перерахування зборів кожним учасником Фонду; здійснює аналіз фінансового стану банків з метою виявлення ризиків у їхній діяльності та прогнозування потенційних витрат Фонду на виведення неплатоспроможних банків із ринку та відшкодування коштів вкладникам; здійснює інші організаційні й інформаційні повноваження задля управління системою гарантування вкладів фізичних осіб. Господарські повноваження Фонду стосуються саме управління коштами та їх примноження. У діяльності Фонду, очевидно, не йдеться про отримання прибутку в традиційному розумінні для господарської діяльності, проте потреба примноження акумульованих коштів все ж актуалізує відповідний економічний пріоритет і має впливати на основні види діяльності в цій сфері. Зокрема, але не виключно, йдеться про те, що Фонд: інвестує кошти Фонду в державні цінні папери України й облігації міжнародних фінансових організацій, що розміщуються на території України; здійснює емісію корпоративних облігацій; видачу векселів.

• Виконавчо-розпорядчі повноваження - це діяльність Фонду, спрямована на реалізацію заходів із належного виконання рішень для забезпечення стабільності банківської системи. Зокрема, але не виключно, йдеться про те, що Фонд здійснює заходи щодо: підготовки до запровадження процедури виведення банку з ринку, зокрема й організаційні заходи щодо проведення відкритого конкурсу та визначення найменш витратного способу виведення банку з ринку; проведення процедури виведення неплатоспроможного банку з ринку, зокрема й через виконання плану врегулювання, здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банку.

• Адміністративно-владні повноваження - це управлінські повноваження Фонду щодо регулювання функціонування банківської системи, які є адміністративними за своєю природою. Фактично цей блок повноважень сутнісно прирівняний до повноважень органу державної влади. Зокрема, але не виключно, йдеться про те, що Фонд: здійснює регулювання участі банків у системі гарантування вкладів фізичних осіб; надає фінансову підтримку банкам; установлює порядок звернення із запитами до клієнтів, вкладників та інших кредиторів банку; вивчає та аналізує тенденції розвитку ринку ресурсів, залучених від вкладників учасниками Фонду.

• Контрольні повноваження - це також за своєю природою адміністративні повноваження, притаманні діяльності органу державної влади. Зокрема, але не виключно, йдеться про те, що Фонд: а) бере участь в інспекційних перевірках проблемних банків за пропозицією НБУ; б) застосовує до банків та їхніх керівників відповідно фінансові санкції і накладає адміністративні штрафи; в) здійснює перевірки банків відповідно до закону.

Запропонований тут підхід до групування (класифікації) функцій і повноважень Фонду дає змогу більш чітко розмежувати їхню природу та основні напрями діяльності Фонду. Такий аналіз дає підстави вважати, що станом на сьогодні до компетенції Фонду належать доволі різні за своєю сутністю повноваження, поєднання яких у діяльності одного суб'єкта в умовах ринкової економіки потребує належного балансування в законодавчому регулюванні відповідної сфери. Це особливо важливо, коли йдеться про інституційне реформування.

Так, повноваження Фонду щодо гарантування вкладів фізичних осіб очевидно є природними. Їхня пріоритетність у діяльності Фонду є безсумнівною. Ці повноваження є доволі нестандартними, оскільки передбачають досягнення спеціальної мети - фактично забезпечення довіри до банківської системи України. З огляду на це важливо наголосити на юридичних відмінностях природи понять «гарантування вкладу» і «страхування вкладу». Перше поняття має більш публічно-правовий характер і спрямоване на вжиття державою спеціальних заходів для гарантування стабільності фінансової системи держави, на спонукання фізичних осіб мати банківські вклади і цим самим - на стимулювання залучення коштів у банківську систему України. Натомість страхування банківського вкладу є дещо іншим за своєю природою, більш приватноправовим інструментом забезпечення «цілісності», доступності для вкладника, збереженості від ризиків самого вкладу.

Щодо застосування поняття «страхування вкладу» - якщо сторони договору (банк і вкладник) вважають за потрібне захистити вклад, то вони добровільно використовують цивільно- правові інструменти страхування (зазвичай залучаючи страховика - третю особу для здійснення відповідної діяльності) О. І. Копилюк, О. М. Музичка, Ю. В. Тимчишин, «Безпе- коорієнтований підхід до формування системи страхування де-позитів: вітчизняний і світовий досвід», Фінансово-кредитна діяльність: проблеми теорії та практики 4, № 31 (2019): 47-55, https://fkd.net.ua/index.php/fkd/article/download/2807/2847/6404.. Мета страхування цілком практична - зберегти вклад повністю або частково й уникнути ризиків його втрати. Розмір відшкодування у разі настання ризиків визначається сторонами самостійно в договорі страхування та може мати різні обсяги, розміри чи форми. «Гарантування вкладу» не може і не має сприйматись як інструмент, повністю тотожний «страхуванню вкладу». Щодо гарантування, то тут не йдеться про повне відшкодування вартості (обсягу, розміру) «втраченого» вкладу. Відшкодування коштів вкладникам у разі неплатоспроможності банку є фактично зобов'язанням держави забезпечити певний мінімальний рівень захисту прав і законних очікувань найбільш вразливих категорій споживачів фінансових послуг. Не випадково йдеться тільки про гарантування вкладів для фізичних осіб і тільки в певних межах - застосовуються обмеження через, наприклад, встановлення граничного розміру відшкодування коштів за вкладами й інших обмежень. Визначаючи такий механізм гарантування вкладів, держава (через забезпечення функціонування системи гарантування вкладів і діяльність Фонду) бере на себе додаткові позитивні зобов'язання у сфері приватноправових відносин (між банком і фізичною особою). Мета такого зобов'язання очевидна - забезпечення вищого рівня довіри до банківської системи та її стабільності. При цьому природа грошового зобов'язання Фонду й особливості забезпечення його виконання В'ячеслав Краглевич, «Захист прав та інтересів фізичних осіб - вкладників від знецінення гарантованої суми відшкоду-вання за вкладами», Підприємництво, господарство і право 9 (2020): 43-8, https://doi.Org/10.32849/2663-5313/2020.9.08. мають бути предметом окремого дослідження, оскільки є похідними від реалізації повноважень Фонду.

Це доволі важливий аспект, оскільки розуміння цієї фундаментальної відмінності між «гарантуванням» і «страхуванням» пояснює природу повноважень Фонду, спеціальний порядок його формування, а головне - його роль і значення в банківській системі України. Адже, беручи додаткові зазначені вище зобов'язання, держава повинна мати можливість більш жорсткого регулювання відповідної сфери правовідносин і здійснення ефективного контролю. Очевидно, в інших державах використовуються різні (інколи дуже відмінні) механізми (схеми) гарантування депозитів. Згадані вище акти Європейського Союзу (далі - ЄС) Зокрема: European Parliament and of the Council, Directive 2014/49/EU on deposit guarantee schemes (recast) Text with EEA relevance, April 16, 2014, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014L0049. дають велику міру дискреції навіть державам - членам ЄС щодо вибору найоптимальнішої моделі гарантування вкладів. В окремих країнах відповідна мета гарантування вкладів може бути досягнута через встановлення загальнообов'язкового страхування депозитів, що в країнах, які розвиваються, і в країнах із порівняно невисоким розвитком ринкової економіки є вкрай ризикованим. Тому обрана в Україні модель має достатньо підстав для застосування, є доволі централізованою та адміністративною.

Власне, інші, розглянуті вище, групи повноважень Фонду це доволі яскраво демонструють. Усі повноваження Фонду щодо функціонування системи гарантування вкладів розподілено на дві підгрупи: управлінські та господарські. Управлінські функції спрямовані на інституціоналізацію самої системи гарантування вкладів і не так на вкладників, як на взаємодію Фонду з банками - учасниками цієї системи. Господарські повноваження фактично є спеціальним видом комерційної діяльності, оскільки передбачають вжиття заходів для збереження і примноження коштів (звісно ж, не йдеться про прибуток у його суто комерційному розумінні), зібраних від учасників системи гарантування вкладів. Відповідні функції та повноваження є за своєю природою ринковими і в розвинених демократичних державах повинні реалізовуватися з мінімальним втручанням держави. Попри пропозиції окремих авторів щодо адміністративно-правового регулювання цієї сфери Див. Н. А. Соловйова, «Сфера гарантування вкладів фі-зичних осіб як об'єкт адміністративно-правового регулюван-ня», Прикарпатський юридичний вісник 3 (2021): 67-71, https:// doi.org/10.32837/pyuv.v0i38.899., безумовне застосування такого підходу видається надмірним, адже це не державно-владна, а інвестиційно-фінансова діяльність, яку в умовах ринкової економіки зазвичай не може ефективно проводити суб'єкт владних повноважень. Цей компонент компетенції Фонду є найбільш незалежним і потребує значного рівня самостійності (самоврядності).

Інші повноваження Фонду мають дещо відмінний зміст. Зокрема, виконавчо-розпорядчі повноваження мають подвійну природу. З одного боку, здійснення процедур щодо виведення банку з ринку може за певних обставин вважатися ринковим заходом (окремою самостійною господарською діяльністю), делегованим державою спеціальному суб'єкту. Водночас здійснення регулювання процедур і механізмів виведення банку з ринку є за своєю суттю адміністративною діяльністю. Ба більше, зазначені вище адміністративно-владні (регулювання ринку) та контрольні повноваження (перевірки, контроль і притягнення до відповідальності) фактично перетворюють Фонд в установу зі статусом, прирівняним до статусу центрального органу виконавчої влади. Надання таких повноважень відповідно до Конституції та законів України має здійснюватися із забезпеченням безпосереднього функціонального взаємозв'язку (не обов'язково прямої підпорядкованості) з діяльністю органів державної влади (насамперед НБУ та Кабінету Міністрів України (далі - КМУ)).

Теперішня інституційна модель формування керівних органів Фонду передбачає такий взаємозв'язок. Приписами Закону № 4452-VI передбачено порядок формування адміністративної ради Фонду (і, як наслідок, призначення на посаду та звільнення з посади директора - розпорядника Фонду, а також затвердження персонального складу виконавчої дирекції Фонду) з безпосереднім впливом органів державної влади (до складу адміністративної ради Фонду призначаються: один представник від КМУ, два представники від НБУ, один представник від профільного комітету Верховної Ради України). Фонд підзвітний Верховній Раді України, КМУ та НБУ насамперед через уповноваження цих суб'єктів здійснювати делегування та відкликання своїх представників в адміністративну раду Фонду, а також через подання Фондом до цих же суб'єктів річного звіту разом з аудиторським висновком.

Отже, державний контроль за реалізацією повноважень Фондом забезпечено доволі системно. Водночас юридично важливим є вирішення питання можливості поєднання усіх означених груп повноважень в одному суб'єктові відповідно до Конституції України. Власне, це питання й стало одним з основних аргументів звернення Верховного Суду України Верховний Суд України, Пленум, Про звернення до Кон-ституційного Суду України з конституційним поданням щодо відповідності (конституційності) Закону України «Про систе-му гарантування вкладів (фізичних осіб» положенням статті 6, частини першої статті 8, частини четвертої статті 13, статей 21, 22, частин першої, четвертої, п'ятої статті 41 Конституції України, Постанова 13, 3 липня 2015, https://ccu. gov.ua/sites/default/files/37.pdf. до Конституційного Суду України щодо перевірки конституційності приписів Закону № 4452-VI. Пленум Верховного Суду України вважає, що Закон № 4452-VI за своїм змістом порушує приписи статті 6 Конституції України (зокрема принцип поділу влади), наділяючи Фонд повноваженнями, по суті, регулювання банківської діяльності в Україні, тобто повноваженнями та функціями органу державної влади. Станом на час підготовки цієї статті відповідне конституційне подання ще не було розглянуто.

Для визначення перспективних напрямів законодавчого регулювання інституціоналізації системи гарантування вкладів фізичних осіб та оптимальної моделі функціонування Фонду варто проаналізувати законодавче регулювання діяльності органів державної влади, установ та організацій, які за своєю правовою природою і функціональним призначенням повинні мати високий рівень незалежності, самостійності й автономності. З метою більш предметного представлення відповідного матеріалу розглянемо окремо законодавство щодо діяльності «регуляторів», які є органами державної влади, та законодавство щодо суб'єктів, які є самоврядними (саморегулівними) і за своєю природою, і за функціональною спрямованістю.

Законодавство, що визначає діяльність інших державних «регуляторів» економічної діяльності. Діяльність органів державної влади, які тією чи тією мірою (прямо чи опосередковано) здійснюють регулювання ринкових відносин у демократичній державі, безумовно, вимагає їх інституційної незалежності, функціональної самостійності, процедурної відкритості та прозорості. Ступінь втручання інших органів державної влади в роботу таких органів не може бути надмірним, навіть якщо вони перебувають у безпосередньому підпорядкуванні. Застосування концепції дискреційних повноважень у діяльності будь-якого суб'єкта владних повноважень вимагає збереження за ним певної автономності в ухваленні рішень у конкретних ситуаціях, особливо якщо йдеться про вищі органи влади Ю. Г. Барабаш, «Дискреційні повноваження вищих орга-нів влади: правова природа та умови ефективного застосуван-ня», Університетські наукові записки 4, № 24 (2007): 51, http:// nbuv.gov.ua/UJRN/Unzap_2007_4_9.. Як наслідок, перебування органу державної влади в системі органів виконавчої влади не може автоматично означати повного підпорядкування такого органу вищим органам.

У багатьох випадках органи (навіть в умовах чіткої системи ієрархії та субординації) мають зберігати функціональну незалежність і самостійність під час ухвалення рішень, які належать до їхньої виключної компетенції. Наприклад, реєстрація нормативно-правових актів Міністерством юстиції України здійснюється з огляду на необхідність дотримання певних критеріїв і процедур. До того ж юридична підпорядкованість Міністерства юстиції України КМУ як вищому органу в системі органів виконавчої влади не може означати можливість втручання уряду (наприклад, через зобов'язання зареєструвати конкретний нормативно-правовий акт усупереч встановленим вимогам, процедурі) у «реєстраційну» діяльність Мін'юсту.

В окремих випадках вимога забезпечення незалежності й автономності є критично важливою і фактично обумовлює зміст існування самого органу (залежність зведе нанівець здійснення частини чи всіх повноважень). До таких органів із певними застереженнями належать: Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Антимонопольний комітет України, Національне агентство України з питань запобігання корупції, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку (далі - Національна комісія), Пенсійний фонд України (далі - ПФУ).

Показовим є приклад Національної комісії. Основи її правового статусу та повноваження закріплено Законами України «Про державне регулювання ринків капіталу та організованих товарних ринків»¹¹ та «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки» Верховна Рада України, Про державне регулювання ринків капіталу та організованих товарних ринків, Закон України 448/96-ВР, ухвалено 30 жовтня 1996 (з останніми змінами та доповненнями), https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/448/96-%D0%B2%D1%80#Text. ^{Верховна Рада України, Про ринки капіталу та організо-вані товарні ринки, Закон України 3480-IV, ухвалено 23 лютого 2006 (з останніми змінами та доповненнями),} https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/3480-15#Text.. Національна комісія є державним колегіальним органом, який підпорядкований Президенту України, підзвітний Верховній Раді України. Вона складається з Комісії як колегіального органу та центрального апарату. Комісія може утворювати свої територіальні органи. Голова, члени Національної комісії, керівні працівники та спеціалісти центрального апарату й відповідних територіальних органів є державними службовцями. Повноваження Національної комісії за своєю природою є адміністративними та цілком спрямовані на формування і реалізацію державної політики у відповідній сфері. Водночас для цього органу законами передбачено порівняно високий рівень інституційної та організаційної незалежності. Приписами ст. 6 Закону України «Про державне регулювання ринків капіталу та організованих товарних ринків» передбачено гарантії унемож- ливлення свавільного звільнення з посад (припинення повноважень) її членів. Крім того, ін- ституційну модель функціонування цього органу варто розглянути під кутом відповідних юридичних позицій Конституційного Суду України Див., зокрема: Конституційний Суд України, Рішення 5-р/2019, 13 червня 2019, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ v005p710-19#Text. та вжити законодавчих та організаційних заходів для уникнення застосування підходів, які можуть сприйматись як такі, що суперечать Конституції України.

Інший важливий приклад - це ПФУ Правовий статус і функції цього органу докладно аналізувати складно, оскільки триває його фактична реорганізація, зокрема через приєднання до ПФУ з 1 січня 2023 р. Фонду соціального страхування України Див. Верховна Рада України, Про внесення змін до Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страху-вання» та Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», Закон України 2620-IX, ухвалено 21 ве-ресня 2022, п. 1 розділу VII «Прикінцеві та перехідні положен-ня», https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/2620-20#n515.. Водночас саме ПФУ є органом, який здійснює керівництво й управління системами загальнообов'язкового державного пенсійного та соціального страхування, зокрема, але не виключно, здійснює адміністративне управління Накопичувальним фондом, соціальні та інші виплати, передбачені законодавством України, та інші функції (частина перша ст. 58 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування»). З огляду на завдання цього дослідження слід зазначити, що мету перетворення ПФУ в неприбуткову самоврядну організацію було зафіксовано давно, зокрема ще в первинній редакції Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування». Також було передбачено, що до перетворення ПФУ в неприбуткову самоврядну організацію він функціонує як центральний орган виконавчої влади Див. Верховна Рада України, Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, Закон України 1058-IV, ухва-лено 9 липня 2003 (у редакції станом на момент прийняття), п. 12 розділу XV «Прикінцеві положення», https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/1058-15/ed20030709#Text.. Відповідні приписи діють дотепер: ПФУ функціонує як центральний орган виконавчої влади; на працівників ПФУ та його територіальних органів, які здійснюють повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій ПФУ, поширюється дія Закону України «Про державну службу»; голова правління ПФУ та його заступники призначаються на посади та звільняються з посад КМУ в порядку, встановленому Законом України «Про державну службу» Див. Про загальнообов'язкове державне пенсійне стра-хування (у редакції станом на 30 січня 2023), п. 12 розділу XV «Прикінцеві положення», https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 1058-15/ed20230101#Text.. Цей приклад є доволі показовим щодо балансування державної політики між використанням ринкових інструментів інституціоналізації загальнообов'язкового державного страхування та збереженням державного контролю за функціонуванням ключового суб'єкта в цій сфері.

Законодавство, що регулює діяльність самоврядних і саморегулівних організацій. Національне законодавство щодо нормативного регулювання утворення та діяльності самоврядних і саморегулівних організацій є строкатим. Спеціального закону України, який би системно й вичерпно регулював статус самоврядних чи само- регулівних організацій, досі немає. Хоча проєкти відповідних законів до Верховної Ради України подавали неодноразово. Наприклад, у 2009-2011 рр. у Верховній Раді України розглядали одразу кілька законопроектів за відповідною тематикою, проте жоден із них не було ухвалено. До того ж усі вони використовували різні поняття та відмінну термінологію: «саморегулюючі організації» Верховна Рада України, Про саморегулюючі організації, Проект Закону, реєстраційний номер 4841, 16 липня 2009, http:// w1.c1.rada.gov. ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=4841&skl=7., «саморегулівні і самоврядні об'єднання» Верховна Рада України, Про фахові саморегулівні і само-врядні об'єднання, Проект Закону, реєстраційний номер 4841-1, 10 вересня 2009, http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc 4_1?pf3511=36102., «саморегулювальні організації» Верховна Рада України, Про саморегулювальні організа-ції, Проект Закону, реєстраційний номер 4841-д, 23 липня 2010, http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=48 41-%D0%B4&skl=7.. Зазначені законопроєкти у своїй основі спиралися на розуміння «саморегулівного» характеру діяльності як певного формату об'єднання осіб (фізичних та/або юридичних) з метою організації спільної діяльності в ринкових умовах та спільного представлення власних інтересів у взаємодії з органами державної влади. У наукових напрацюваннях та аналітичних матеріалах сформувалося різне бачення Див., напр.: В. В. Кочин, Цивільно-правові відносини уча-сті суб'єктів підприємництва у саморегулівних організаціях (Київ: НДІ приватного права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака НАПрН України, 2015); І. Лавриненко, Х. Файчак та ін., Зелена книга «Саморегулювання в Україні», https://regula- tion.gov.ua/book/50-zelena-kniga-samoreguluvanna-v-ukraini та ін. питання природи таких організацій та особливостей їх функціонування.

Узагальнюючи відповідні підходи (як спроби законодавчого регулювання, так і наукові розробки й аналітичні напрацювання), для завдань цього дослідження видається доцільним виділити такі основні ознаки самоврядних і саморегу- лівних організацій:

* Правова природа таких організацій походить від права на об'єднання та фактично є однією з форм самостійної ініціативної діяльності. Тут показовим може бути порівняння з функціонуванням громадського об'єднання (для юридичних осіб - громадських спілок) Ідеться про застосування окремих ознак діяльності, а не про повне ототожнення з функціонуванням громадських об'єд-нань, зокрема, зважаючи на виняток, передбачений у п. 5 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про громадські об'єднання». Див. Верховна Рада України, Про громадські об'єднання, Закон України 4572-VI, ухвалено 22 березня 2012, https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/4572-17#Text.. Звісно, для тих чи тих видів діяльності держава може визначати спеціальне обов'язкове чи добровільне об'єднання, проте їхнім підґрунтям все ж є основні засади свободи об'єднання: неприбутковість, рівність учасників, воля учасників до визначення формату та змісту діяльності, забезпечення функціональної дискреції тощо.

• Діяльність таких організацій безпосередньо поширюється тільки на їхніх учасників і має диспозитивний характер. Повністю обмежити (ізолювати) поширення впливу таких організацій на третіх осіб, звісно, не можна, адже вони й опосередковано впливають на різні види правовідносин, проте основним цільовим об'єктом їхнього впливу можуть бути тільки їхні учасники.

• Основним завданням таких організацій є представлення їхніх учасників у взаємовідносинах із державою (безпосередньо з суб'єктами владних повноважень) як інституційно (представлення та захист інтересів), так і функціонально (визначення механізмів і допустимих інструментів взаємодії учасників саморегулівної організації з певними органами публічної влади при здійсненні їхніх повноважень).

• Одним із ключових завдань для таких організацій є впорядкування певного порівняно вузького виду діяльності (напрацювання, розвиток, а в окремих випадках і встановлення стандартів діяльності; здійснення контролю за їхнім дотриманням) в умовах ринкової економіки, професійної багатоманітності тощо. Вплив керівних органів саморегулівної організації на її учасників не може бути всеохопним та універсальним: учасники все ж мають залишати за собою певну міру організаційної, функціональної (для господарюючих суб'єктів - комерційної) самостійності.

• Регулятивний вплив таких організацій є обмеженим. Вони можуть здійснювати певні делеговані від держави повноваження/функції, проте виконання таких функцій не може повністю підмінювати/замінювати діяльність органу державної влади у відповідній сфері.

До суб'єктів, діяльність яких прямо або опосередковано (за своєю сутністю) визначено як саморегулівну, самоврядну, слід зарахувати Національну асоціацію адвокатів, Моторне (транспортне) страхове бюро України, Національну асоціацію арбітражних керуючих України. Крім саморегулівних і самоврядних організацій загальнодержавного, обов'язкового типу, законодавство передбачає можливість створення подібних структур, у певних визначених сферах, на добровільних засадах, кількість яких не обмежена. Наприклад, правовий статус саморегулів- них організацій оцінювачів регулюється Законом України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» Верховна Рада України, Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні, Закон України 2658-III, ухвалено 12 липня 2001, https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2658-14#Text.. Відповідно до ст. 16¹ Закону України «Про архітектурну діяльність» Верховна Рада України, Про архітектурну діяльність, Закон України 687-XIV, ухвалено 20 травня 1999, https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/687-14#Text. в Україні можуть створюватися і діяти саморегулівні організації у сфері архітектурної діяльності. Крім зазначених вище прикладів, слід зауважити, що самоврядні та саморегулівні організації можуть створюватись на підставі Закону України «Про громадські об'єднання», Господарського кодексу України тощо. Сутність діяльності таких організацій так само полягає в захисті інтересів своїх членів, рівності учасників, неприбутковості, самоуправлінні тощо.

Запропоновані тут моделі інституціоналіза- ції державного регулювання та саморегулювання окремих сфер економічної діяльності є лише орієнтиром для відповідних законодавчих змін. В умовах ринкової економіки модель функціонування Фонду як самоврядної організації, метою якої буде тільки забезпечення функціонування системи гарантування вкладів, була б оптимальною і найкраще відображала б його природу і функції. Проте перехідний період становлення як ринкових, так і демократичних інститутів в Україні значно ускладнює такий підхід та вимагає більш обережного ставлення до цієї моделі. Повне перетворення Фонду в орган державної влади (з відповідним жорстким адміністративно-правовим регулюванням функціонування) може призвести до порушення принципу поділу влади. Оптимальним видається продовження використання теперішнього правового статусу Фонду з визначенням перспективи перейти згодом до моделі саморегу- лівної організації. Слід зазначити, що нинішня модель у багатьох своїх елементах відповідає як конституційним засадам функціонування відповідного типу інституцій в Україні, так і сучасним викликам, що вкрай загострилися з війною. Водночас збереження теперішнього статусу Фонду все ж вимагає зменшення його адміністративних повноважень.

Висновки

Визначаючи засади законодавчого регулювання інституціоналізації системи гарантування вкладів фізичних осіб, потрібно брати до уваги, що теперішні повноваження Фонду мають різну правову природу. Постає потреба в комплексному аналізі можливості їх поєднання в діяльності одного суб'єкта. Повноваження щодо забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб (як управлінські, так і господарські) є властивими Фонду та потребують поглиблення відповідно до міжнародних стандартів та євроінтеграційних зобов'язань України. До того ж важливо забезпечити баланс між втручанням держави та саморегулюванням ринковими інструментами відповідної сфери. Владно- розпорядчі, адміністративні та контрольні повноваження щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків під час ін- ституційного реформування Фонду можуть бути дещо зміненими та відкоригованими з урахуванням їхньої природи і конституційного регулювання відповідних правовідносин. Зокрема, слід зважати на те, що юридично різними за своєю природою є поняття «гарантування вкладу» і «страхування вкладу». Це доволі важливий аспект, який додатково пояснює функціональну спрямованість повноважень Фонду, спеціальний порядок його формування, а головне - роль і значення в банківській системі України. Критично важливо, щоб уся система гарантування вкладів фізичних осіб і процедура виведення банків із ринку були юридично чіткими й передбачуваними. Для досягнення цієї мети всі основні механізми, процедури та форми діяльності повинні мати належне регулювання на рівні закону. Досвід відповідного законодавчого унормування діяльності державних «регуляторів» і функціонування саморегулівних організацій у суміжних сферах може бути основою для подальшого ін- ституційного реформування системи гарантування вкладів фізичних осіб.

Список використаної літератури

1. Барабаш, Ю. Г. «Дискреційні повноваження вищих органів влади: правова природа та умови ефективного застосування». Університетські наукові записки 4, № 24 (2007): 49-54. http://nbuv.gov. ua/UJRN/Unzap_2007_4_9.

2. Іванов, Ю. А. «Система гарантування вкладів як фактор стабільності критичної інфраструктури у кредитно-банківській сфері». Південноукраїнський правничий часопис 4 (2019): 102-5. https://doi.org/10.32850/sulj.2019.4.3.23.

3. Копилюк, О. І., О. М. Музичка, Ю. В. Тимчишин. «Безпеко- орієнтований підхід до формування системи страхування депозитів: вітчизняний і світовий досвід». Фінансово-кредитна діяльність: проблеми теорії та практики

4. 31, № 4 (2019): 47-55. https://fkd.net.ua/index.php/fkd/ article/download/ 2807/2847/6404.

5. Кочин, В. В. Цивільно-правові відносини участі суб'єктів підприємництва у саморегулівних організаціях. Київ: НДІ приватного права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака НАПрН України, 2015.

6. Краглевич, В'ячеслав. «Захист прав та інтересів фізичних осіб - вкладників від знецінення гарантованої суми відшкодування за вкладами». Підприємництво, господарство і право 9 (2020): 43-8. https://doi.org/10.32849/2663-5313/ 2020.9.08.

7. Лавриненко, І., Х. Файчак, та ін. Зелена книга «Саморегулювання в Україні». https://regulation.gov.ua/book/50-zelena-kniga- samoreguluvanna-v-ukraini.

8. Соловйова, Н. А. «Сфера гарантування вкладів фізичних осіб як об'єкт адміністративно-правового регулювання». Прикарпатський юридичний вісник 3 (2021): 67-71. https://doi. org/10.32837/pyuv.v0i38.899.

Bibliography

1. Barabash, Yu. “Dyskretsiini povnovazhennia vyshchykh orhaniv vlady: pravova pryroda ta umovy efektyvnoho zastosuvannia” [“Discretionary Powers of Higher Authorities: Legal Nature and Conditions of Effective Application”]. University Scientific Notes 4, no. 24 (2007): 49-54. http://nbuv.gov.ua/UJRN/ Unzap_2007_4_9 [in Ukrainian].

2. Ivanov, Yu. “Systema harantuvannia vkladiv yak faktor stabilnosti krytychnoi infrastruktury u kredytno-bankivskii sferi” [“The Deposit Guarantee System as a Factor in the Stability of Critical Infrastructure in the Credit and Banking Sphere”]. South Ukrainian Law Journal 4 (2019): 102-5. https://doi.org/10.32850/ sulj.2019.4.3.23 [in Ukrainian].

3. Kochyn, V. Tsyvilno-pravovi vidnosyny uchasti subiektiv pidpryiemnyt- stva u samorehulivnykh orhanizatsiiakh [Civil-law relations of participation of business entities in self-regulatory organizations]. Kyiv: Academician F. H. Burchak Scientific Research Institute of Private Law and Entrepreneurship of National Academy of Legal Sciences of Ukraine, 2015 [in Ukrainian].

4. Kopylyuk, O., O. Muzychka, and Yu. Tymchyshyn. “Security-based Approach to Deposit Insurance System: Domestic and World Experience.” Financial and Credit Activity: Problems of Theory and Practice 31, no. 4 (2019): 47-55. https://fkd.net.ua/index. php/fkd/article/download/2807/2847/6404 [in Ukrainian].

5. Krahlevych, Vyacheslav. “Protection of the Rights and Interests of Individuals-depositors from the Devaluation of the Guaranteed Amounts of Compensation under Deposits.” Entrepreneurship, Economy andLaw 9 (2020): 43-8. https://doi.org/10.32849/2663- 5313/2020.9.08 [in Ukrainian].

6. Lavrynenko, I., Kh. Faichak, et al. Zelenaknyha “Samorehuliuvannia v Ukraini” [Green book “Self-regulation in Ukraine”], https:// regulation.gov.ua/book/50-zelena-kniga-samoreguluvanna-v- ukraini [in Ukrainian].

7. Soloviova, N. “Field Guarantee of Deposits of Individuals as an Object of Administrative and Legal Regulation.” Subcarpathian Law Herald 3 (2021): 67-71. https://doi.org/10.32837/pyuv. v0i38.899 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru