Прокурор як учасник адміністративного судочинства: особливості процесуального статусу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України

Прокурор як учасник адміністративного судочинства: особливості процесуального статусу

Андрій Анатолійович Куйбіда, аспірант відділу проблем державного управління та адміністративного права

Резюме

Куйбіда А. А. Прокурор як учасник адміністративного судочинства: особливості процесуального статусу.

Розкрито актуальні питання участі прокурора в адміністративному судочинстві: правові підстави, процесуальний статус, права та обов'язки, форми участі. На підставі методології комплексного системного аналізу встановлено, що під час представництва інтересів держави прокурор реалізує не свої владні прокурорські повноваження, що визначають суть його матеріальної правосуб'єктності, а процесуальну правоздатність, установлену нормами процесуального права. Окреслено низку проблемних питань у законодавчому регулюванні участі прокурора в адміністративному процесі, запропоновано відповідні зміни законодавства.

Ключові слова: прокурор, процесуальний статус, адміністративне судочинство, адміністративний позов, форми участі, повноваження прокурора. прокурор адміністративний судочинство процесуальний

Summary

Andriy Kuybida. The prosecutor as a participant in administrative jurisdiction: features of the procedural status.

Current issues of the prosecutor's participation in administrative proceedings are revealed: legal grounds, procedural status, rights and obligations, forms of participation. Based on the methodology of a complex system analysis, it was established that during the representation of the interests of the state, the prosecutor does not exercise his powerful prosecutorial powers, which determine the essence of his material legal personality, but the procedural legal capacity established by the rules of procedural law. A number of problematic issues in the legislative regulation of the prosecutor's participation in the administrative process have been identified, and relevant changes in the legislation have been proposed.

Key words: prosecutor, procedural status, administrative proceedings, administrative lawsuit, forms of participation, powers of the prosecutor.

Постановка проблеми

Прокурор як учасник адміністративного судочинства володіє спеціальним процесуальним статусом, особливості якого певною мірою впливають на процесуальну форму розгляду адміністративних спорів. При цьому представництво, що здійснюється прокуратурою в адміністративних справах, не є типовою функцією цього правоохоронного органу. Прокурор є допоміжним учасником адміністративного провадження і набуває такого процесуального статусу у зв'язку з існуванням виключних обставин, що прямо передбачено матеріальним та процесуальним законом.

Оскільки такі обставини обмежують можливість виконання основного завдання адміністративного судочинства - справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, законодавець, покладаючи функції представництва на прокурорів, розширює коло суб'єктів правозахисної діяльності в адміністративному судочинстві, наділяючи останніх нетиповими для них повноваженнями.

Чинний Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) недостатньо чітко визначає роль і процесуальне становище прокурора, проте сутність і правильне вирішення зазначеної проблеми має теоретичне й практичне значення, сприяє розумінню правової природи участі прокурора в адміністративному судочинстві, визначає характер взаємовідносин прокурора з іншими учасниками судового процесу та зміст його процесуальних прав та обов'язків.

З огляду на наведене метою цієї статті є дослідження процесуального статусу прокурора в адміністративному судочинстві та, у зв'язку із цим, особливостей процесуальної форми розгляду адміністративних справ за участю прокурора.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання еволюції, сучасного стану та особливостей процесуального становища прокурорів в адміністративному судочинстві було предметом дослідження низки вче- них-правників. Зокрема, слід виділити роботи Я. Берназюка, В. Боровського, І. Соболєвої, Б. Шабаровського, А. Павлюк, В. Гордєєва, І. Нестеренко та ін. Поряд з тим останні законодавчі зміни, практика вищих судів та ускладнення процесуальної форми розгляду адміністративних справ унаслідок науково-технологічного прогресу потребують нового погляду на визначену проблематику.

Мета

Враховуючи наведене, метою цієї статті є дослідження процесуального статусу прокурора в адміністративному судочинстві та особливостей процесуальної форми розгляду адміністративних справ за участю прокурора.

Викладення основного матеріалу

Згідно зі ст. 55 Конституції України (далі - Конституція) загальним правилом національної правової системи є гарантована можливість кожного звернутися до суду за захистом своїх прав, свобод і законних інтересів. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно- правових відносин діють адміністративні суди (ст. 125 Конституції)1.

У національній системі правового захисту значна роль відводиться і прокуратурі. Відповідно до ст. 1311 Конституції та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор має право звернутися до суду із позовом або вступити у справу, порушену за позовом іншої особи, на будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист прав громадян, а також у випадку порушення або загрози порушення інтересів держави. Наведені норми щодо участі прокурора у розгляді справ судами мають загальний характер. Їх положення конкретизуються у відповідних процесуальних законах (кодексах). Так, згідно з ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами2.

Отже, першою особливістю процесуального статусу прокурора в адміністративному судочинстві є його подвійне регулювання як на рівні спеціальних матеріальних норм, так і на рівні процесуального законодавства. Матеріальна правосуб'єктність прокурора, безперечно, відрізняється від матеріальної правосуб'єк- тності інших учасників судового розгляду, та визначає цілі його процесуальної діяльності. Поряд з тим, беручи участь у розгляді справ, що виникають з публічно-правових відносин, прокурор реалізує не свої владні прокурорські повноваження, що визначають суть його матеріальної правосуб'єктності, а процесуальну правоздатність, установлену нормами процесуального права.

Відразу варто відмітити, що в новій редакції КАС України від 2018 року законодавець встановив повноваження прокурора на представництво інтересів виключно держави, повноваження прокурора на представництво інтересів громадянина не набуло подальшого розвитку. Це цілком відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії, згідно з якими представництво інтересів особи органами прокуратури має бути зведене до мінімуму, а будь-які випадки виконання цієї функції прокуратурою повинні бути тільки допоміжними щодо доступності послуг центрів правової допомоги3.

Говорячи про прокурора як про особливого учасника адміністративного судочинства, В. Боровський визначає його процесуальне становище як «правозаступництво», виходячи із того, що основними завданнями прокурора є захист законних інтересів держави, а його діяльність, у чому б вона не проявлялася, завжди є наглядовою4. Ряд авторів визначають прокурора в суді першої інстанції як «процесуального позивача», який несе усі права й обов'язки адміністративного позивача, за винятком права на укладання мирової угоди (примирення). Поряд з тим І. Соболєва вважає, що в адміністративній справі поряд із прокурором, як позивач, що має матеріально-правовий інтерес, бере участь особа, в інтересах якої справу розпочато5. Інші вчені наполягають, що прокурор виступає представником держави, оскільки процесуальне становище прокурора поступово наближається до статусу сторони у справі, що діє насамперед від імені та на користь держави6.

Аналіз літератури дає підстави дійти висновку, що статус прокурора в адміністративному судочинстві має двоїстий характер. Так, під час подання адміністративного позову статус прокурора аналогічний статусу адміністративного позивача. При вступі прокурора у справу, відкриту за позовом іншої особи, процесуальний статус прокурора схожий на процесуальний статус представника.

Це значною мірою відповідає положенню, закріпленому ч. 5 ст. 53 КАС України, згідно з якою у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. За відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві й у такому випадку прокурор набуває статусу позивача.

Поряд з тим процесуальний статус прокурора в адміністративному судочинстві відрізняється від статусу представника. В одних випадках повноваження прокурора є ширшими, в інших - вужчими. Так, згідно з ч. 4 ст. 54 КАС України прокурор має право підтримувати позов і вимагати вирішення спору по суті навіть після відмови від позову позивачем (органом державної влади, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах). Це положення підкреслює самостійний процесуальний статус прокурора, і його незалежність від органу, який він представляє. Водночас прокурор, на відмінну від представника, не наділений правом закінчувати справу шляхом примирення (ч. 1 ст. 54 КАС України). Відсутність у прокурора права на укладення угоди про примирення зумовлено тим, що зазначене виняткове право належить лише сторонам у справі, тобто суб'єктам спірних матеріальних правовідносин. Оскільки прокурор не є суб'єктом матеріальних правовідносин, то він не може мати зазначеного права.

Отже, в адміністративному процесі прокурор має особливий, спеціальний процесуальний статус, який відрізняється від процесуального статусу позивача та представника.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва7. Це положення деталізовано в ч. 4 ст. 53 КАС України, згідно з якою прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень щодо залишення позовної заяви без руху (ст. 169 КАС України).

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у випадку порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому як поняття «інтереси держави», так і «нездійснення або неналежне здійснення повноважень» є оціночними, а наявність чи відсутність таких юридичних фактів остаточно встановлюється судом. Верховний Суд, наприклад, при тлумаченні поняття «інтереси держави» застосовує широкий підхід і включає до них необмежене коло законних інтересів держави, які не піддаються класифікації, і в кожному конкретному випадку повинні бути аргументовані прокурором (постанова Верховного Суду від 05.11.2019 р. у справі № 804/4585/18)8.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень. Якщо прокурор не здійснить такого повідомлення, у нього не виникає права на представництво інтересів держави в суді. Так, Верховний Суд наголошує, що прокурор може представляти інтереси держави у виключних випадках, які прямо передбачені Законом України «Про прокуратуру». Будь-яке розширене тлумачення підстав для такого представництва не відповідає принципу змагальності (постанова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13.04.2022 р. у справі № 815/1484/18)9.

Крім цього, Закон України «Про прокуратуру» встановлює обмеження щодо права представництва прокурором інтересів держави в певних видах правовідносин. Зокрема, не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням і діяльністю медіа, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань.

У випадку підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Варто відмітити, що КАС України не оперує поняттям «процесуальні повноваження», таке поняття виходять із положень ст. 19 Конституції, згідно з якою органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Водночас у ч. 1 ст. 54 КАС України закріплено, що прокурор має процесуальні права й обов'язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права закінчувати справу примиренням.

У цьому аспекті цікавою є позиція законодавця, в якій він формулює підстави участі прокурора в адміністративному процесі та його процесуальний статус: 1) при нездійсненні або здійснені неналежним чином захисту інтересів держави з боку органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб - державний представник; 2) за відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду - позивач. Як видається, законодавець намагався уникнути одночасної наявності двох позивачів у справі, в якій кожен із них має різний процесуальний інтерес: орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи - задоволення позовних вимог з метою уникнення будь-якого виду відповідальності за невиконання або неналежне виконання обов'язку щодо захисту інтересів держави; прокурор - задоволення позовних вимог з метою захисту інтересів держави.

Однією із форм представництва інтересів держави прокурором в адміністративному судочинстві є його право вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження. При цьому КАС України не встановлює процесуальної форми такого вступу, а лише встановлює вимогу щодо обґрунтування прокурором підстав для такого представництва і можливість суб'єкта, стосовно якого прокурор здійснює представництво оскаржувати підстави такого представництва. Як убачається із наявної судової практики, такий вступ відбувається на основі відповідної заяви прокурора з її подальшим розглядом судом і винесення ухвали про її задоволення або відхилення.

Окрему проблематику становить питання щодо участі конкретного прокурора у розгляді конкретного публічно-правового спору, а не прокуратури як органу взагалі10. Так, усталена судова практика свідчить, що, як правило, інтереси держави в адміністративному процесі представляє прокурор прокуратури, територіальна юрисдикція якого збігається або є найближчою до суду, що розглядає справу (постанова Верховного Суду від 21.09.2022 р. у справі № 925/632/19). У цій постанові Суд посилається на наказ Генерального прокурора від 21.08.2020 р. № 389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді». У п. 11.1 наведеного наказу зазначається, що прокурор, який подав позов не за місцем розташування прокуратури, може сам брати участь у судових засіданнях за своїм позовом лише у виключних випадках та за погодженням з Офісом Генерального прокурора (п. 11.1 Наказу)11. Такий підхід суперечить чинному законодавству. Положення статей 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», статей 53, 54 КАС України визначають процесуальні повноваження саме прокурора, який бере участь у справі, а не прокуратури як органу. При цьому йдеться про конкретного прокурора, який вступив у процес розгляду конкретного публічно-правового спору, а не про будь-якого прокурора прокуратури України12. Наведене положення значною мірою кореспондує положенням, закріпленим у ч. 3, 4, 6 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру». Проте в цій статті правом представництва, окрім прокурора, який брав участь у судовому розгляді справи, законодавець наділяє прокурорів вищого рівня незалежно від їх участі в розгляді справи. Це положення значною мірою є суперечливим і породжує ряд колізійних наслідків.

Так, однією із форм участі прокурора в адміністративному судочинстві є апеляційне або касаційне оскарження рішень суду першої та апеляційної інстанції відповідно. Положення ст. 295 КАС України передбачають 30-денний строк на подання апеляційної скарги на рішення суду та 5-денний строк - на ухвалу суду. Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений у разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених ч. 2 ст. 299 цього Кодексу. Згідно з ч. 2 ст. 299 КАС України незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у випадку, якщо апеляційна скарга прокурора, суб'єкта владних повноважень подана після спливу одного року з дня складення повного тексту судового рішення, крім випадків подання апеляційної скарги суб'єктом владних повноважень у справі, про розгляд якої він не був повідомлений або до участі в якій не був залучений, якщо суд ухвалив рішення про його права та (або) обов'язки. Аналогічне положення щодо касаційного провадження закріплені у ч. 1, 3 ст. 329, ч. 5 ст. 333 КАС України.

Отже, постає питання про можливість дотримання прокурором, який не брав участі у справі, строків на апеляційне або касаційне оскарження та про звернення прокурора за представництвом інтересів держави після спливу строків, визначених у ч. 2 ст. 299, ч. 5 ст. 333 КАС України.

У зв'язку із цим убачається за необхідне внесення відповідних змін до ст. 54 КАС України, доповнивши її положенням про те, що строк подачі апеляційної чи касаційної скарги для прокурора у справі, у якій він участь раніше не брав, виникає з моменту його ознайомлення з останнім рішенням суду у цій справі13.

Ще одним дискусійним питанням є право подання прокурором додаткових доказів при апеляційному оскаржені рішення у справі, в якій він не брав участі. Так, згідно з ч. 1, 4 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів і вимог апеляційної скарги. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього. Як убачається із наведеної норми, правом подання додаткових доказів при поданні апеляційної скарги наділені виключно учасники справи. Судова практика виходить із того, що прокурор, який не брав участі у справі, але здійснює апеляційне оскарження рішення, прийняте внаслідок її розгляду, подає додаткові докази не в інтересах органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб як учасника справи, а в інтересах держави. Хоча сам процесуальний механізм такого подання закріплений на рівні матеріальних норм (ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»), а не на рівні процесуального законодавства.

Висновки

Особливістю процесуального статусу прокурора в адміністративному судочинстві є допоміжний характер його представництва, яке виникає виключно з підстав, установлених матеріальним законом. Першочерговий захист інтересів держави повинні забезпечувати державні органи та органи місцевого самоврядування. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави в суді відповідає усталеній судовій практиці розвинутих європейських країн, рекомендаціям Венеціанської комісії та Європейського суду з прав людини.

Поряд з тим сучасне законодавче регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві характеризується наявністю ряду колізійних норм, які насамперед, пов'язані з формами участі прокурора в розгляді публічно-правового спору. Враховуючи це, вважаємо за доцільне запропонувати такі зміни до чинного законодавства:

у п. 3, 4, 6 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» виключити положення щодо права представництва інтересів прокурорами вищого рівня незалежно від його участі в розгляді справи. Закріпити, що право представництва виникає виключно у прокурора (в аспекті посади), який брав участь у розгляді справи. У зв'язку із цим визнати наказ Генерального прокурора від 21.08.2020 № 389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили в частині права представництва інтересів держави іншим прокурором, ніж той, що подав адміністративний позов;

доповнити ч. 4 ст. 257 КАС України п. 5 - за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи про представництво інтересів держави, в яких здійснюється прокурором;

доповнити ст. 54 КАС України положенням про те, що строк подачі апеляційної чи касаційної скарги для прокурора у справі, у якій він участь раніше не брав, виникає з моменту його ознайомлення з останнім рішенням суду у даній справі.

Література

1. Конституція України. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

2. Кодекс адміністративного судочинства України. Відомості Верховної Ради України. 2005. № 35-36. № 37. Ст. 446.

3. Берназюк Я. Особливості представництва прокурором інтересів держави в суді: нове законодавство та актуальні підходи Верховного Суду.

4. Боровський В. Р. Особливості діяльності прокурора в адміністративному процесі. Юридична наука, 2020. № 1 (103). С. 98-107. С. 99.

5. Соболєва І. Прокурор в адміністративному процесі: проблеми реалізації його процесуального статусу. Knowledge, Education, Law, Management. 2020. № 3 (31). Vol. 2. Р. 175-178. Р. 176.

6. Берназюк Я. Названа праця.

7. Про прокуратуру: Закон України. Відомості Верховної Ради України. 2015. № 2-3. Ст. 12.

8. Берназюк Я. Названа праця.

9. Там само.

10. Шабаровський Б. Чому у розгляді справи має брати участь прокурор, який подав позов, а не той, якому ближче до суду?

11. Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді: наказ Офісу Генерального прокурора від 21.08.2020 № 389.

12. Шабаровський Б. Названа праця.

13. Соболєва І. Названа праця. С. 176.

Размещено на Allbest.ru