Верховна рада України в правовому механізмі формування та реалізації державної політики у сфері підтримки місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Верховна рада України в правовому механізмі формування та реалізації державної політики у сфері підтримки місцевого самоврядування в Україні

Олександр Миколайович Ткаченко, аспірант кафедри конституційного і адміністративного права юридичного факультету Київського авіаційного університету Oleksandr Tkachenko, postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law Law Faculty of Kyiv Aviation University

Резюме

Ткаченко О. М. Верховна Рада України в правовому механізмі формування та реалізації державної політики у сфері підтримки місцевого самоврядування.

У статті охарактеризовано місце та роль Верховної Ради України в правовому механізмі формування та реалізації державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування. Визначені конституційно-правові передумови та чинники, що зумовлюють необхідність державної підтримки місцевого самоврядування Україні з боку Верховної Ради, та обґрунтовано її провідну роль у правовому механізмі реалізації державної політики у відповідній сфері. Визначено, що в Україні необхідність державної підтримки місцевого самоврядування зумовлена тим, що органи місцевого самоврядування беруть участь у реалізації переважної більшості основних функцій держави, у зв'язку з чим держава повинна наділяти їх не тільки повноваженнями по здійсненню її завдань і функцій на місцях, а й необхідними для їх виконання матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами. Констатовано, що Верховна Рада забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної підтримки місцевого самоврядування шляхом здійснення законодавчої та інших парламентських функцій, під якими слід розуміти основні напрями та види її діяльності, що відображають її місце та роль у механізмі здійснення функцій держави, в тому числі функції державної підтримки місцевого самоврядування. За результатами аналізу відповідних положень Конституції України виділені головні функції Верховної Ради, до яких належать представницька, законодавча, установча, організаційна, контрольна, бюджетна та зовнішньополітична, розкрито їх зміст у контексті формування та реалізації державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування в Україні. Зокрема, встановлено, що Верховна Рада України, визначаючи правові засади місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідних законів, у такий спосіб встановлює правові, організаційні та матеріально- фінансові його самостійності, що слід розцінювати як одну із форм його державної підтримки з боку парламенту.

Ключові слова: місцеве самоврядування, принцип державної підтримки місцевого самоврядування, Верховна Рада України, функції Верховної Ради України, повноваження Верховної Ради України.

Summary

Oleksandr Tkachenko. Verkhovna Rada of Ukraine in the legal mechanism of formation and implementation of state policy in the field of local self-government support.

The article describes the place and role of the Verkhovna Rada of Ukraine in the legal mechanism of formation and implementation of state policy regarding support of local self-government. The constitutional and legal prerequisites and factors that determine the need for state support of local self-government in Ukraine by the Verkhovna Rada are determined, and its leading role in the legal mechanism for the implementation of state policy in the relevant sphere is substantiated. It was determined that in Ukraine the need for state support of local self-government is due to the fact that local self-government bodies participate in the implementation of the vast majority of the main functions of the state, in connection with which the state must grant them not only the powers to carry out its tasks and functions on the ground, but and material, financial and other resources necessary for their implementation. It was established that the Verkhovna Rada ensures the formation and implementation of state policy in the field of state support for local self-government through the implementation of legislative and other parliamentary functions, which should be understood as the main directions and types of its activities, which reflect its place and role in the mechanism of implementation of state functions, including the function of state support of local self-government. Based on the results of the analysis of the relevant provisions of the Constitution of Ukraine, the main functions of the Verkhovna Rada are highlighted, which include representative, legislative, institutional, organizational, control, budgetary and foreign policy, and their content is revealed in the context of the formation and implementation of state policy on supporting local self-government in Ukraine. In particular, it was established that the Verkhovna Rada of Ukraine, determining the legal basis of local self-government by adopting relevant laws, in this way establishes its legal, organizational and material and financial independence, which should be considered as one of the forms of its state support from the parliament.

Key words: local self-government, the principle of state support of local self-government, the Verkhovna Rada of Ukraine, the functions of the Verkhovna Rada of Ukraine, the powers of the Verkhovna Rada of Ukraine.

Постановка проблеми

На сучасному етапі одним із пріоритетних напрямів державної політики є утвердження місцевого самоврядування, яке в Основному Законі України проголошене правом територіальної громади села, селища, міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140)¹. При цьому становлення та розвиток місцевого самоврядування є завданням не лише відповідних територіальних громад та обраних ними органів, а й держави, яка покликана створювати необхідні політико-правові, організаційні, матеріально-фінансові та інші передумови для його розвитку як однієї з підвалин демократичного ладу. Йдеться про формування політики щодо державної підтримки місцевого самоврядування, яка, як слушно зауважив один із фундаторів місцевого самоврядування проф. І. П. Бутко, «...повинна виходити з розуміння того, що розвиток місцевого самоврядування - одна з найважливіших функцій будь-якої демократичної держави»². державна політика місцеве самоврядування

Конституційно-правові орієнтири державної підтримки місцевого самоврядування в Україні визначені у відповідних положеннях Конституції України (ст. 7, ч. 1 ст. 142), Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 9), яка була ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року 452/97-ВР³, Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»⁴, згідно з яким місцеве самоврядування в Україні має здійснюватися на основі «принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування» та багатьох інших законодавчих актах.

Виходячи із розуміння державної підтримки розвитку місцевого самоврядування як функції держави, слід зазначити, що в її реалізації (як і будь-якої іншої функції держави) повинні брати участь у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, практично усі органи державної влади, що вважається аксіомою у загальній теорії держави і права.

При цьому в системі державних органів ключова роль у механізмі її формування та реалізації належить (або повинна належати) Верховній Раді України як єдиному органу законодавчої влади в Україні, що зумовлює потребу в з'ясуванні її місця та ролі у відповідній сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання державної підтримки місцевого самоврядування в тому чи іншому аспекті досліджувались у наукових працях М. О. Баймуратова, М. Т. Барановської, О. В. Батанова, Н. І. Бодак, В. І. Борденюка, О. М. Бориславської, І. П. Бутка, Н. К. Ісаєвої, Б. В. Калинов- ського, М. І. Корнієнка, В. В. Кравченка, П. М. Любченка, С. В. Малікова, М. О. Пухтинського, О. О. Фролова, А. В. Цабеки та багатьох інших авторів. Проте в більшості відповідних праць питання місця та ролі Верховної Ради України в механізмі формування державної політики у відповідній сфері, як правило, не розглядалися або розглядалися, здебільшого, фрагментарно. Зокрема, в таких працях основна увага акцентувалась на аналізі питань законодавчого забезпечення діяльності місцевого самоврядування, хоча цим зміст державної підтримки місцевого самоврядування з боку парламенту не вичерпується. Тож доводиться констатувати, що на даний час питання участі Верховної Ради України у формуванні та реалізації державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування в Україні залишилися, по-суті, поза межами комплексних наукових досліджень. Зокрема, поза межами відповідних досліджень залишись питання змісту її функцій у сфері формування державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування.

Формулювання мети статті

Виходячи з цього метою цієї статті є визначення місця та ролі Верховної Ради України в правовому механізмі формування та реалізації державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування та обґрунтування відповідних методологічних підходів щодо наукового аналізу змісту її діяльності по реалізації відповідної державної функції.

Виклад основного матеріалу

Суспільна потреба у формуванні державної політики щодо підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні об'єктивно зумовлена тим, що місцеве самоврядування, як наголошується в літературі, ніде в світі «.. .не може обійтися без відповідної підтримки з боку держави, зокрема, фінансової»⁵. В Україні необхідність його державної підтримки зумовлена, зокрема тим, що органи місцевого самоврядування беруть участь у реалізації переважної більшості основних функцій держави⁶, у зв'язку з чим держава повинна наділяти їх не тільки повноваженнями по здійсненню її завдань і функцій на місцях, а й необхідними для їх виконання матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами⁷.

Конституційно передумови формування державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування у відповідних положеннях Конституції України, згідно з якими: в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7); держава повинна брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримувати його та компенсувати витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади (ч. 3 ст. 142), хоча цим зміст державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування не вичерпується.

Міжнародно-правові передумови формування державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування містить Європейська хартія місцевого самоврядування, яка є частиною національного законодавства України, яким повинні керуватися у своїй діяльності практично всі органи державної влади при вирішенні питань становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Обов'язок держави підтримувати місцеве самоврядування випливає також зі змісту ч. 1 ст. 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», в якій місцеве самоврядування в Україні визначається як «гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади . самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Сюди ж слід віднести положення ст. 4 цього Закону, згідно з яким місцеве самоврядування в Україні має здійснюватися на основі «принципу державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування».

У правовому відношенні це означає, що у формуванні та реалізації державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування повинні брати участь у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, практично усі органи державної влади. Серед них - вирішальну роль у формуванні та здійсненні такої політики має відігравати Верховна Рада як єдиний орган законодавчої влади. Така її роль зумовлена хоча б тим, що відповідно до Конституції України органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Виходячи зі змісту відповідних положень Конституції України, що визначають конституційний статус Верховної Ради України, слід зазначити, що її основне суспільно-політичне призначення як загальнонаціонального, колегіального, представницького органу державної влади полягає у визначенні засад державної політики практично у всіх сферах суспільного життя, в тому числі у сфері державної підтримки місцевого самоврядування. При цьому вона забезпечує формування та реалізацію державної політики у відповідних сферах суспільного життя шляхом здійснення законодавчої та інших парламентських функцій, під якими слід розуміти основні напрями та види її діяльності, що відображають її місце та роль у механізмі здійснення функцій держави, в тому числі функції державної підтримки місцевого самоврядування.

Слід зауважити, що у вітчизняній доктрині конституційного права відсутній єдиний підхід щодо визначення системи парламентських функцій. Зокрема: Ю. Г. Барабаш до головних парламентських функцій відносить законодавчу, установчу, номінаційну, парламентського контролю⁸; Т. І. Гудзь - законодавчу, фінансову, парламентського контролю, установчу, зовнішньополітичну⁹; В. І. Борденюк - представницьку, законодавчу, контрольну, установчу (організаційну), бюджетну¹⁰; Х. В. Приходько - законодавчу, представницьку, установчу (державотворчу), парламентського контролю, бюджетно-фінансову, зовнішньополітичну¹¹; В. М. Шаповал - законодавчу, бюджетну, контрольну¹².

При цьому певні розбіжності спостерігаються при визначенні змісту функцій Верховної Ради України, який відображається в її повноваженнях, визначених у Конституції України. Зокрема, це стосується установчої функції, зміст якої, на думку одних авторів¹³, відображається в її повноваженнях щодо прийняття або внесення змін до Конституції України, а, на думку інших авторів - в повноваженнях парламенту щодо формування Кабінету Міністрів України, інших державних органів та органів Верховної Ради України¹⁴. На думку ж Ю. Г. Барабаша, повноваження щодо призначення (обрання) посадових осіб, припинення їхніх повноважень складають зміст номінаційної функції парламентів¹⁵. Певні непорозуміння виникають щодо змісту фінансової функції, яка «полягає у прийнятті державного бюджету та встановленні податків»¹⁶, хоча встановлення податків складає зміст законодавчої функції. З цієї причини не зовсім коректною виглядає також і назва «бюджетно-фінансова функція», оскільки вона охоплює різні напрями діяльності Верховної Ради, що складають зміст її бюджетної та законодавчої функцій. Слід також визнати некоректним трактування фінансової функції як такої, що зводиться до затвердження Державного бюджету та внесення до нього змін, здійснення контролю за його виконанням, прийняття рішення щодо звіту про його виконання¹⁷.

Аналіз конституційних повноважень Верховної Ради України дає підстави, на нашу думку, виділити такі її головні функції: представницьку, законодавчу, установчу, організаційну, контрольну, бюджетну та зовнішньополітичну. Як орган державної влади загальної компетенції, вона здійснює вказані функції практично в усіх сферах суспільного життя, в тому числі й у сфері державної підтримки місцевого самоврядування. Між вказаними парламентськими функціями існує відповідний взаємозв'язок, коли здійснення однієї функції супроводжується здійсненням повноважень, що складають зміст інших функцій, у результаті чого іноді складно провести межу між різними парламентськими функціями. Таке розмежування можливе лише на теоретичному рівні. Зокрема, такий характер властивий бюджетній функції. При цьому Верховна Рада України здійснює відповідні парламентські функції як безпосередньо на пленарних засіданнях, так і опосередковано - через відповідні парламентські комітети, тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії, народних депутатів України, а також Уповноваженого Верховної Ради з прав людини та Рахункову палату.

Однією з головних функцій Верховної Ради України є її представницька функція, яка визначається як вид і напрям діяльності парламенту України, що полягає в представництві Українського народу у здійсненні законодавчої влади шляхом виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізації та захисту його інтересів¹⁸. Проте, як було показано вище, не всі автори визнають наявність у Верховної Ради України відповідної функції. Так, наприклад, В. М. Шаповал, визнаючи представницький характер Верховної Ради через виборний порядок її формування та її колегіальність, водночас вважає, що «такої функції не існує, адже відсутні конкретні повноваження парламенту, які б її «матеріалізовували»¹⁹. На нашу думку, така аргументація виглядає не зовсім переконливою і не може слугувати підставою для заперечення наявності у Верховної Ради представницької функції. Це пояснюється тим, що зазначена функція, суть якої у загальному плані полягає в акумуляції та відображенні волі й інтересів Українського народу через обраних народних депутатів, пронизує діяльність Верховної Ради України при здійсненні нею практично всіх її повноважень, які визначені в Конституції й які складають зміст відповідних парламентських функцій, зокрема, законодавчої, бюджетної і т. п.

Представницька функція Верховної Ради України здійснюється і в процесі формування державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування в Україні. Зазначена функція, суть якої відображається у врахуванні інтересів територіальних громад при вирішенні питань становлення та розвитку місцевого самоврядування, потенційно може здійснюватися в процесі реалізації більшості повноважень Верховної Ради, визначених у ст. 85 Конституції України. Зокрема, ця функція може здійснюватися в процесі реалізації її повноважень щодо: 1) внесення змін до Конституції України; 2) прийняття законів; 3) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; 4) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; 5) затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; 6) надання законом згоди на обов'язковість міжнародних договорів України.

Наступною головною функцією Верховної Ради України, яка зумовила її визначення в статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади, є законодавча функція. Таке визначення, як роз'яснив Конституційний Суд України у своєму Рішенні у справі щодо повноважності Верховної Ради України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002, «означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений ухвалювати закони»²⁰.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України зміст цієї парламентської функції відображається в її повноваженнях щодо прийняття законів як нормативно-правових актів, що регулюють найбільш важливі суспільні відносини. Необхідність законодавчого регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі здійснення місцевого самоврядування, зумовлена тим, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Такий підхід відображений і в частині першій статті 140 Основного Закону, згідно з якою місцеве самоврядування має здійснюватися в межах «в межах Конституції і законів України».

Основні напрями участі Верховної Ради України у формуванні державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування шляхом реалізації законодавчої функції визначені в ст. 92 Конституції України. Зокрема, відповідно до ч. 1 цієї статті виключно законами України мають визначатися: територіальний устрій України, відповідно до якого маж будуватися система місцевого самоврядування (п. 13); засади місцевого самоврядування (п. 15); статус столиці України; спеціальний статус інших міст (п. 16); організація і порядок проведення виборів і референдумів (п. 20). За змістом ч. 2 ст. 92 виключно законами України мають встановлюватися місцеві податки і збори (п. 1).

Крім того, відповідні орієнтири здійснення законодавчої функції у сфері місцевого самоврядування визначені в розділі ХІ «Місцеве самоврядування» Конституції України. В ньому міститься більше десяти посилань на закони, в яких мають визначатися: особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, порядок здійснення місцевого самоврядування, статус сільських, селищних, міських голів, депутатів місцевих рад, виконавчих органів ради та їхні повноваження, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування (статті 140, 141, 146).

Слід також зазначити, що правові норми, спрямовані на підтримку місцевого самоврядування, містяться в багатьох інших законах, які регулюють суспільні відносини в різних сферах суспільного життя, зокрема у сфері освіти, культури, фізкультури і спорту, охорони здоров'я, соціального захисту населення тощо.

Визначаючи правові засади здійснення місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідних законів, Верховна Рада України у такий спосіб встановлює правові, організаційні та матеріально-фінансові його самостійності, що слід розцінювати як одну із форм його державної підтримки з боку парламенту.

Водночас треба зазначити, що Верховна Рада України в процесі формування державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування використовує форму закону при здійсненні багатьох інших повноважень, які безпосередньо не пов'язані із законодавчим регулюванням відповідних суспільних відносин. Зокрема, йдеться про затвердження законами Державного бюджету України та внесення до нього змін, а також загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля. Зазначені правові акти, які є обов'язковими до виконання, можуть містити відповідні заходи щодо підтримки місцевого самоврядування.

Однак вони за своєю природою не є законами і не можуть містити норм права. Зокрема, така природа законів про Державний бюджет випливає зі змісту терміну «бюджет», який у Бюджетному кодексі України визначається як «план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду» (п. 1 ч. 1 ст. 1). Проте сьогодні в Україні продовжується практика призупинення законами про Державний бюджет України дії чинних актів законодавства, внесення до них відповідних змін, що суперечить правовим позиціям Конституційного Суду України, сформульованим у його рішеннях.

Зазначене стосується і відповідних загальнодержавних програм, які містять комплекс узгоджених за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням завдань і заходів, спрямованих на розв'язання найважливіших проблем у відповідних сферах суспільного життя та здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України. Тому такі закони не можуть розглядатися як форми реалізації законодавчої функції Верховної Ради України, зміст якої полягає в регулюванні відповідних суспільних шляхом встановлення норм права.

У сучасних умовах парламенти, поряд із законодавчою функцією, здійснюють установчу функцію. Її зміст відображається в їхніх повноваженнях щодо прийняття конституції або внесення до неї змін. Не є винятком у цьому відношенні й Верховна Рада, якій також притаманна відповідна функція, зміст якої відображається в її повноваженнях щодо «внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції» (п. 1 ч. ст. 85 Основного Закону).

Однак деякі автори ототожнюють установчу функцію (яку іноді називають державотворчою, організаційною) в частині, що стосується внесення змін до Конституції, із законодавчої функцією або зводять її зміст у тому чи іншому варіанті до формування або до участі у формуванні відповідних державних органів, зокрема органів виконавчої та судової влади, органів Верхової Ради - комітетів, комісій тощо²¹.

На думку В. М. Шаповала, таке трактування установчої функції, з одного боку, є некоректним, оскільки, «призначаючи конкретну особу на конкретну посаду або звільняючи її з посади, Верховна Рада нічого стосовно таких посади чи особи не встановлює», а з другого - «ігнорує концептуальне за значенням поняття установчої влади». У зв'язку з цим він пропонує визначити відповідну функцію як політично-кадрову, а установчу функцію Верховної Ради - «асоціювати з її повноваженнями щодо ревізії Основного Закону.. .»²².

За такого підходу прикладом реалізації Верховною Радою України установчої функції стосовно всіх ланок державного механізму, в тому числі щодо місцевого самоврядування є прийняття в 1996 р. нової Конституції України, яка за своєю природою є актом установчої влади народу, який, як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України від 11 липня 1997 року № 3-зп/1997 «тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття»²³.

Зокрема, в новій Конституції України Верховна Рада, відображаючи прагнення Українського народу розвивати і зміцнювати демократичну державу: закріпила принцип, згідно яким в «Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7), визначила конституційні засади його організації та здійснення (ст. ст. 140-141); матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування та засади його фінансової підтримки з боку держави (ст. 142), орієнтовний перелік питань, віднесених до компетенції місцевого самоврядування (ст. 143); засади самостійного вирішення питань, віднесених законом до повноважень місцевого самоврядування, та судового захисту його прав (ст. ст. 144, 145). Відповідно до Конституції система місцевого самоврядування в Україні в організаційному відношенні включає: територіальні громади сіл, селищ і міст, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, сільського, селищного, міського голову, районні та обласні ради як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси відповідних територіальних громад.

У такий спосіб Верховна Рада запровадила на конституційному рівні інститут місцевого самоврядування, основне функціональне призначення якого полягає в залученні громадян України до управління державними справами на місцевому рівні адміністративно-територіального устрою України як безпосередньо, так через відповідні органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України.

До проявів реалізації Верховною Радою України установчої функції щодо місцевого самоврядування слід віднести також прийняття Закону України від 01.02.2011 р. № 2952-VI. «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»²⁴. Цим Законом було унормовано порядок проведення чергових виборів та строки повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових виборах.

Крім того, на ревізію окремих положень Основного Закону, що визначають конституційні засади місцевого самоврядування, було спрямовано чимало інших законопроектів про внесення змін Конституції України, які з тих чи інших причин не були прийнятті парламентом. Серед них слід згадати проекти законів «Про внесення змін до Конституції України» від 01.07.2003 р. № 3207-1²⁵, «Про внесення змін до Конституції України (щодо забезпечення реалізації прав територіальної громади) від 03.10.2008 р. № 3252²⁶, «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)» від 26.06.2014 р. № 4178а²⁷, «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (доопрацьований) від 01.07.2015 № 2217а²⁸.

Наступною важливою функцією Верховної Ради України є організаційна функція, зміст якої відображається і її конституційних повноваженнях щодо формування або участі у формуванні органів виконавчої та судової влади, інших державних органів, парламентських органів (комітетів) та інших структур тощо (пункти 12, 12^і, 16-21, 25 ч. 1 ст. 85 Конституції). Такий напрям діяльності парламентів у науці конституційного права іноді називають номінаційною функцією або установчою функцією, хоча Верховна Рада, як вже зазначалося, нічого стосовно таких посади чи особи не встановлює.

Залишаючи поза межами докладного аналізу зміст організаційної функції щодо формування відповідних державних органів, відзначимо лише, що Верховна Рада не наділена повноваженнями щодо призначення на посади та звільнення з посад посадових осіб органів місцевого самоврядування. Проте це не означає, що вона взагалі не вирішує питань, що стосуються організації місцевого самоврядування. Зокрема, у сфері місцевого самоврядування зміст організаційної функції відображається в її повноваженнях щодо утворення і ліквідації районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції). Це зумовлено тим, що система місцевого самоврядування має будуватися відповідно до системи адміністративно-територіального устрою, що визначена в ч. 1 ст. 133 Конституції²⁹.

Крім того, проявом реалізації Верховною Радою організаційної функції у сфері місцевого самоврядування є призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (п. 30 ч. 1 ст. 85 Конституції). Чергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою у зв'язку із закінченням строку повноважень місцевих рад, сільських, селищних міських голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах, а позачергові - у разі дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, районної, міської, районної у місті, сільської, селищної ради, сільського, селищного, міського голови.

Однією із головних функцій Верховної Ради України є функція парламентського контролю, зміст якої зводиться до контролю за діяльністю насамперед органів виконавчої влади, зокрема Кабінету Міністрів України. Правові передумови здійснення Верховною Радою такого контролю передбачені у відповідних положеннях ч. 1 ст. 85 Конституції України, згідно з якими до її повноважень належить: здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції та закону (п. 13); здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією та законом (п. 33). При цьому такий контроль Верховна Рада може здійснювати як безпосередньо, так і опосередковано - через визначені Конституцією парламентські органи (комітети, тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії), народних депутатів України, Рахункову палату та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. У результаті чого парламентський контроль у літературі поділяється на безпосередній і опосередкований.

Водночас слід зазначити, що Верховна Рада може здійснювати контроль у всіх сферах діяльності Кабінету Міністрів чи інших органів виконавчої влади, в тому числі у сфері державної підтримки місцевого самоврядування. Зокрема, правові передумови здійснення Верховною Радою контролю за діяльністю Кабінету Міністрів у сфері державної підтримки місцевого самоврядування містить ст. 39 Закону «Про Кабінет Міністрів України»³⁰, в якій визначаються основні напрями державної підтримки місцевого самоврядування з його боку.

Правові передумови здійснення опосередкованого контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері державної підтримки місцевого самоврядування з боку комітетів Верховної Ради передбачені в ст. 89 Основного Закону, згідно з якою вони забезпечують «виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України», а з збоку народних депутатів України - в ст. 86, згідно з якою вони можуть звертатися із запитами до Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади з відповідних питань.

Крім того, відповідно до Конституції України до державних органів, через які Верховна Рада України здійснює опосередкований парламентський контроль, належать Рахункова палата, яка здійснює від її імені контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням (ст. 98), а також Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, основне функціональне призначення якого полягає у здійсненні парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 101).

Виходячи зі змісту ч. 1 ст. 15 Закону «Про Рахункову палату»³¹, до проявів державної підтримки місцевого самоврядування з боку Рахункової палати слід віднести здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), зокрема, щодо: законності, повноти нарахування, своєчасності сплати і зарахування до місцевих бюджетів закріплених за ними загальнодержавних податків і зборів або їх частки; правильності визначення та розподілу, своєчасності і повноти перерахування трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами, законності та ефективності використання таких трансфертів розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів за видатками місцевих бюджетів; законності та ефективності використання коштів місцевих бюджетів у частині видатків, які визначаються функціями держави і передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню.

До проявів державної підтримки місцевого самоврядування з боку Уповноваженого з прав людини слід віднести здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, до яких, зокрема, належать, права громадян України на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

До головних функції Верховної Ради України належить також бюджетна функція, яку іноді некоректно називають бюджетно-фінансовою. Зміст бюджетної функції відображається в її повноваженнях по затвердженню Державного бюджету України та внесенню змін до нього, в контролі за його виконанням та прийнятті рішення щодо звіту про його виконання (п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції). Зокрема, до проявів державної підтримки місцевого самоврядування з боку Верховної Ради в контексті реалізації бюджетної функції слід віднести затвердження в Державному бюджеті України обсягів міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджет- них трансфертів.

До числа головних функцій Верховної Ради належить зовнішньополітична функція, яка деякими авторами відноситься до її супутніх функцій. Зокрема, відповідно до п. 32 ч. 1 ст. 85 Конституції зміст цієї функції відображається в її повноваженнях щодо надання законом згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсації міжнародних договорів України, хоча цим її зміст не вичерпується. У сфері державної підтримки місцевого самоврядування це, зокрема, дістало відображення в ратифікації відповідними законами України Європейської хартії місцевого самоврядування та Додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах органу місцевого самоврядування.

Висновки

Утвердження місцевого самоврядування є одним із головних завдань будь-якої сучасної демократичної, соціальної, правової держави. Розв'язання цього завдання нерозривно пов'язано з формуванням державної політики щодо підтримки розвитку місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу.

Об'єктивна потреба у формуванні такої політики в Україні зумовлена, зокрема тим, що органи місцевого самоврядування беруть участь у реалізації переважної більшості основних функцій держави. Саме тому держава повинна наділяти їх не тільки повноваженнями по здійсненню її завдань і функцій на місцях, а й необхідними для їх виконання матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами. Це пояснюється тим, місцеве самоврядування ніде в світі не може обійтися без відповідної підтримки з боку держави.

У формуванні та реалізації державної політики щодо підтримки місцевого самоврядування повинні брати участь у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, практично усі органи державної влади. Однак, виходячи зі змісту відповідних положень Конституції України, слід зазначити, що вирішальну роль у процесі формування та здійснення такої політики має відігравати Верховна Рада як загальнонаціональний, колегіальний, представницький орган державної влади, основне суспільно-політичне призначення полягає у визначенні засад державної політики практично у всіх сферах суспільного життя, в тому числі у сфері державної підтримки місцевого самоврядування. При цьому Верховна Ради забезпечує формування та реалізацію державної політики у відповідних сферах суспільного життя шляхом здійснення комплексу відповідних парламентських функцій, до яких належать представницька, законодавча, установча, організаційна, контрольна, бюджетна та зовнішньополітична функції. Як орган державної влади загальної компетенції, вона здійснює вказані функції практично в усіх сферах суспільного життя, в тому числі й у сфері державної підтримки місцевого самоврядування. Зміст відповідних функцій Верховної Ради відображається в її повноваженнях, що визначаються виключно Конституцією України. Визначаючи, наприклад, правові засади здійснення місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідних законів, Верховна Рада України у такий спосіб встановлює правові, організаційні та матеріально-фінансові його самостійності, що слід розцінювати як одну із форм його державної підтримки з боку парламенту.

При цьому Верховна Рада України здійснює відповідні парламентські функції як безпосередньо на пленарних засіданнях, так і опосередковано - через відповідні парламентські комітети, тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії, народних депутатів України, а також через Уповноваженого Верховної Ради з прав людини та Рахункову палату.

Литература

1 Конституція України : від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР : станом на 1 січ. 2020 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ _Sh_0W/ 254к/96-вр#Text

2 Бутко І. Децентралізація по-французькі. Місцеве та регіональне самоврядування України. 1994. № 1-2. С. 87.

3 Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування : Закон України від 15.07.1997 р. № 452/97-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/452/97-вр#Text

4 Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/280/97-%D0%B2%D1%80#Text

5 Корнієнко М. І. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно-правові питання : навч. посіб. Київ : Алерта, 2005. С. 42.

6 "Бамдемок (ВзЬ (МЇ4ц^ев^е самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та

^вза^єм(з^д|і^нсЯ^їі^ігуЗ!йі'^л§^,Й|^нів9^ьк<пі;!иіуі^івоиі^20І0:⁷).^С5'а³і^їбаі!⁴⁷а ін. ; ред. М. Козюбра. Київ : Ваіте, 2021. С. 361-371.

⁹ Конституційне право : підручник / О. С. Бакумов та ін. ; ред.: О. С. Бакумов, Т. І. Гудзь, М. І. Марчук. Харків : МВС України, Харків. нац. ун-т внутр. справ, 2019. С. 294-296.

¹⁰ Борденюк В.І. Цит. праця. С. 327.

¹¹ Конституційне право України : Акад. курс: підруч. / ред. Ю. С. Шемшученко. Київ : ТОВ «Вид-во «Юрид. думка», 2008. Т. 2. С. 315, 321.

¹² Шаповал В. М. Феномен конституційного права : монографія. Київ : Ін-т законодавства Верхов. Ради України, 217. С. 191.

¹³ Конституційне право : підручник / Ю. Барабаш та ін. ; ред. М. Козюбра. Київ : Ваіте, 2021. С. 366; Шаповал В. М. Цит. праця. С. 192

¹⁴ Конституційне право : підручник / О. С. Бакумов та ін. ; ред.: О. С. Бакумов, Т. І. Гудзь, М. І. Марчук. Харків : МВС України, Харків. нац. ун-т внутр. справ, 2019. С. 295; Конституційне право України : Акад. курс: підруч. / ред. Ю. С. Шемшученко. Київ : ТОВ «Вид-во «Юрид. думка», 2008. Т. 2. С. 322; Совгиря О. В., Шукліна Н. Г. Конституційне право України : навч. посіб. Київ : Юрінком-Інтер, 2007. С. 324, 366.

¹⁵ Конституційне право : підручник / Ю. Барабаш та ін. ; ред. М. Козюбра. Київ : Ваіте, 2021. С. 367.

¹⁶ Конституційне право : підручник / О. С. Бакумов та ін. ; ред.: О. С. Бакумов, Т. І. Гудзь, М. І. Марчук. Харків : МВС України, Харків. нац. ун-т внутр. справ, 2019. С. 295.

¹⁷ Конституційне право України : Акад. курс: підруч. / ред. Ю. С. Шемшученко. Київ : ТОВ «Вид-во «Юрид. думка», 2008. С. 322.

¹⁸ Там само. С. 315.

¹⁹ Шаповал В. М. Цит. праця. С. 191.

²⁰ Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) : Рішення Конституц. Суду України від 17.10.2002 р. № 17-рп/2002. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v017p710- 02#Text

²¹ Конституційне право України : Акад. курс: підруч. / ред. Ю. С. Шемшученко. Київ : ТОВ «Вид-во «Юрид. думка», 2008. С. 322-323; Совгиря О. В., Шукліна Н. Г. Цит. праця. С. 324, 366.

²² Шаповал В. М. Цит. праця. С. 192.

²³ Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України Постанови Верховної Ради України від 1 жовтня 1996 року «Про тлумачення статті 98 Конституції України» (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України) : Рішення Конституц. Суду України від 11.07.1997 р. № 3-зп. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-97#Text

²⁴ Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів : Закон України від 01.02.2011 р. № 2952-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2952-17#Text

²⁵ Про внесення змін до Конституції України : Проект Закону від 01.07.2003 р. № 3207-1. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=15410

²⁶ Про внесення змін до Конституції України (щодо забезпечення реалізації прав територіальної громади) : Проєкт Закону України від 03.10.2008 р. № 3252. URL: https://wLc1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf35n=33502

²⁷ Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування) : Проєкт Закону України від 26.06.2014 р. № 4178а. URL: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51513

²⁸ Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) : Проєкт Закону України від 15.07.2015 р. № 2217а. URL: https://w1.cLrada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_Upf351U55812

²⁹ Борденюк В. І. Цит. праця. С. 120, 125.

³⁰ Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 27.02.2014 р. № 794-VII : станом на 3 серп. 2023 р. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/794-18#Text

³¹ Про Рахункову палату : Закон України від 02.07.2015 р. № 576-VIII : станом на 31 берез. 2023 р. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/576-19#Text

Размещено на Allbest.ru