Етапи правотворчого процесу в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Етапи правотворчого процесу в Україні

Валентин Іванович Романчук, аспірант Київського університету права НАН України

Резюме

У статті висвітлюються питання щодо визначення етапів правотворчого процесу і розкриття змісту цих етапів. Автором обґрунтовано, що етапи законотворчості являють собою спеціальну процедуру розробки і проходження усіх стадій розгляду законопроекту до його прийняття Верховною Радою України та підписання Президентом України. Доведено, що законодавчий процес є найбільш складним порівняно з іншими видами правотворчих процедур.

На основі проведеного науково-правового дослідження сформульовано визначення правотворчого процесу як урегульованої Конституцією і законами України структурованої, послідовної, упорядкованої, заснованої на фундаментальних принципах системи етапів формування права, формально-логічним вираженням якої є закон, інший нормативно-правовий акт або інше джерело права. Аргументовано, що етапи правотворчого процесу певним чином відповідають етапам законотворчого процесу з урахуванням відповідних особливостей. правотворчий конституція закон

Як спеціальна процедура правотворчості виокремлена судова правотворчість, у результаті якої формується правовий висновок Верховного Суду в рішенні під час перегляду справи в касаційному порядку або розгляду зразкової справи. Доведено, що етапи судової правотворчості певним чином відрізняються від етапів традиційного нормотворення.

Узагальнено й систематизовано етапи правотворчого процесу. Аргументовано, що на першому етапі правотворчості виявляється потреба у формуванні відповідного акта правотворчості. Доведено, що основними етапами правотворчого процесу є розроблення проєкту нормативно-правового акта або іншого акта правотворення, а також проведення експертизи, правової оцінки та аналізу відповідного акта. З'ясовано, що доопрацювання та формування остаточного проекту акта правотворчості є факультативним (необов'язковим) етапом правотворчості. Визначено, що завершальними етапами правотворчого процесу є розгляд і прийняття уповноваженим суб'єктом акта правотворчості, його оприлюднення та набрання ним чинності.

Ключові слова: правотворчий процес, акти правотворчості, етапи правотворчості, суб'єкти правотворчості.

Summary

Valentyn Romanchuk. Stages of the law-making process in Ukraine.

The article covers the issue of defining the stages of the law-making process and revealing the content of these stages. The author substantiates that the stages of law-making represent a special procedure for developing and passing all stages of consideration of a draft law before its adoption by the Verkhovna Rada of Ukraine and signing by the President of Ukraine. It has been proven that the legislative process is the most complicated in comparison with other types of law-making procedures.

On the basis of the conducted scientific and legal research, the author formulated the definition of the law-making process as regulated by the Constitution and laws of Ukraine, a structured, consistent, orderly system of stages of law formation based on fundamental principles, the formal and logical expression of which is a law, another regulatory legal act or another source rights On this basis, it is argued that the stages of the law-making process in a certain way correspond to the stages of the law-making process, taking into account the relevant features.

The author singled out judicial law-making as a special procedure of law-making, as a result of which a legal opinion of the Supreme Court is formed in a decision during the review of a case in the cassation procedure or consideration of a model case. It has been proven that the stages of judicial law-making differ in a certain way from the stages of traditional rule-making.

Based on the conducted scientific and legal analysis, the author summarized and systematized the stages of the law-making process. It is argued that at the first stage of law-making, the need for the formation of a corresponding act of law-making is identified. It has been proven that the main stages of the law-making process are the development of a project of a normative legal act or other law-making act, as well as conducting an examination, legal assessment and analysis of the relevant source of law. It was found that finalizing and forming the final draft of the law-making act is an optional (optional) stage of law-making. It was determined that the final stages of the law-making process are the consideration and acceptance by the authorized subject of the law-making act, its publication and its entry into force.

Key words: law-making process, law-making acts, law-making stages, law-making subjects.

Постановка проблеми. Правотворчість є структурованим послідовним процесом, що уможливлює певним чином упорядкувати етапи формування права. Формально-логічним вираженням правотворчості є закон, інший нормативно-правовий акт або інший акт правотворчості (наприклад, правові висновки Верховного Суду, що володіють значною кількістю ознак судового прецеденту).

Огляд наукової літератури свідчить, що більшість вчених ототожнюють етапи правотворчого і законодавчого процесів, попри їх відмінність. Зокрема, правотворчий процес є ширшим за законодавчий процес і охоплює такі особливі види процедур, як, наприклад, судова правотворчість.

У зв'язку з цим на науково-концептуальному рівні виникає необхідність в обґрунтуванні та систематизації етапів саме правотворчого процесу.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі питання правотворчості досліджували такі науковці, як І. П. Бахновська, Д. М. Бєлов, Є. А. Гетьман, Г. І. Дутка, Є. П. Євграфова, В. С. Ковальський та І. П. Козін- цев, Ю. С. Лепех, С. М. Мельничук, З. О. Погорєлова, В. І. Риндюк, Т. В. Скомороха, О. В. Скрипнюк, В. А. Телицька, С. В. Чабур, В. А. Шатіло та ін. Водночас більшість наукових робіт у цій сфері присвячені саме етапам законотворчого процесу. З огляду на необхідність розмежування правотворчого і законотворчого процесів, потрібно констатувати, що питання щодо визначення етапів правотворчого процесу висвітлені у науці конституційного права недостатньо.

Постановка мети і завдань дослідження. Метою статті є визначення етапів правотворчого процесу в Україні та з'ясування змісту кожного з них. Для реалізації цієї мети виконані такі завдання: 1) досліджено наукові підходи до розуміння поняття правотворчого процесу та етапів його здійснення; 2) обґрунтовано висновок про те, що етапи правотворчості певним чином відповідають етапам законотворчого процесу з урахуванням відповідних особливостей, зумовлених наявністю у складі правотворчого процесу окремих спеціальних процедур; 3) обґрунтовано й систематизовано етапи правотворчого процесу.

Результати дослідження (основний матеріал). Правотворчий процес здійснюється через правотворчі процедури та стадії, кожна із яких має своє змістове вираження: початковою стадією правотворчого процесу загалом є виявлення потреби правової регламентації тієї або іншої групи чи сфери суспільних відносин; завершальною стадією є стадія набрання нормативно правовим актом чинності. До найбільш дієвих стадій і юридичних дій правотворчого процесу науковці відносять такі, як: стадія правотворчої ініціативи, стадія проведення експертизи нормативно правових актів, стадія перевірки та затвердження концепції законопро- єктів, стадія обговорення нормативно правових актів; свої особливості має правотворчий законодавчий процес, правотворчий нормативний процес, правотворчі процеси органів місцевої адміністрації та місцевого самоврядування1.

Більшість наукових досліджень присвячені саме етапам законотворчого процесу, який розглядається як спеціальна процедура розробки та проходження усіх стадій розгляду законопроєкту до його прийняття парламентом та підписання Президентом України. Законодавчий процес з огляду на важливість значення та вищу юридичну силу закону є найбільш складним процесом порівняно з іншими видами процесу нормот- ворчості.

Зокрема, Н. Ю. Задирака визначає етапи законотворчого процесу як стадії розробки, прийняття та вступу в силу законодавчих актів (законів), які мають правові межі початку та закінчення. На думку вченої, дотримання принципів, етапів і стадій цього процесу є обов'язковим незалежно від структури законодавчого органу, що дає змогу знизити імовірність прийняття неефективних законів та гарантує стабільний розвиток суспільних відносин2.

Інші науковці вважають, що стадії законодавчого процесу можна визначити як самостійні етапи тісно зв'язаних процедурних дій, які спрямовані на створення закону. Стадія законодавчого процесу завжди виступає елементом підготовки і надання офіційного значення закону, а визначення кількості стадій залежить від розуміння законодавчого процесу3.

Своєю чергою О. С. Лисенкова теоретично визначає такі стадії законодавчого процесу, як: реалізація права законодавчої ініціативи, розгляд проєкту закону в законодавчому органі, прийняття закону, підписання закону Президентом та його опублікування, набрання законом чинності4.

Водночас, якщо узяти до уваги, що правотворчий процес складається не лише із законотворчої процедури, а також передбачає й інші види процедур з підготовки і прийняття нормативно-правових актів, то потрібно виходити з того, що особливості таких процедур та, відповідно, етапи проходження можуть відрізнятися. Головним чином, в основу такої відмінності покладено суб'єкта нормотворчості.

Так, етапи законотворчої процедури і процедури прийняття інших нормативно-правових актів Верховною Радою України регламентуються Законом України «Про Регламент Верховної Ради України»5. Зокрема, законодавча процедура визначена розділом IV цього Закону, аналіз якого дає змогу виокремити такі етапи відповідної процедури: 1) ініціювання прийняття закону; 2) розробка і оформлення проєкту закону, його реєстрація; 3) попередній розгляд законопроєктів у комітетах парламенту; 4) за необхідності, доопрацювання проєкту закону; 5) включення законопроєктів до порядку денного сесії Верховної Ради України; 6) проведення наукової, юридичної чи іншої, у тому числі на відповідність міжнародним актам, експертизи законоп- роєктів; 7) проходження законопроєктів трьох читань на розгляді Верховної Ради України; 8) остаточне доопрацювання законопроєкту та прийняття його голосуванням на пленарному засіданні Верховної Ради України; 9) підписання закону Президентом України; 10) опублікування закону та набрання ним чинності.

Певні особливості має процедура прийняття нормативно-правових актів Кабінетом Міністрів України. Зокрема, на підставі аналізу розділу 4 «Підготовка проектів актів Кабінету Міністрів» Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого урядовою постановою від 18 липня 2007 р. № 9506, можна виокремити такі етапи нормотворчої процедури Уряду (до актів нормативно-правового характеру належать постанови): 1) отримання завдання на розробку проєкту постанови (може бути зазначено в перехідних положеннях закону, визначено у Програмі діяльності Уряду тощо); 2) розробка проєкту постанови; 3) проведення експертиз (цифрової, антикорупційної, економічної, правової та ін.) проєктів постанов, у тому числі опрацювання на відповідність зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС); 4) проведення погоджень і консультацій, у тому числі консультацій з громадськістю; 5) проведення консультацій із Європейською Комісією; 6) опрацювання проєктів актів Кабінету Міністрів у Секретаріаті;

розгляд проєктів постанов на засіданні урядових комітетів і на засіданні Кабінету Міністрів України;

затвердження остаточного проєкту постанови; 9) офіційне опублікування та набрання чинності.

Необхідно зауважити, що процедура розробки і прийняття постанов Уряду з окремих питань має особливості, що визначаються окремими законами. Наприклад, це стосується розроблення регуляторних актів, що здійснюється з урахуванням положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»7 і Методики проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. № 3088.

До того ж Уряд бере безпосередню участь у законопроєктній роботі Верховної Ради України, зокрема, розробляє проєкти законів (наприклад, про Державний бюджет на відповідний рік, а також інші проєкти, які ініційовані Кабінетом Міністрів України або які доручено розробити Уряду). Ця процедура урегульована розділом 6 «Законопроектна діяльність» Регламенту Кабінету Міністрів України.

Певні особливості має процедура ухвалення нормативно-правових актів органами місцевого самоврядування, яка визначена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»9 і деталізована у регламентах відповідних рад.

Наприклад, відповідно до Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради від 4 листопада 2021 р. № 3135/317610, процедура прийняття нормативно-правових актів відповідною радою охоплює такі етапи: 1) ініціювання розробки проєкту акта ради; 2) розробка проєкту відповідного акта; 3) подання розробленого проєкту акта на розгляд ради; 4) реєстрація проєкту акта; 5) розгляд про- єктів рішень Київради постійними комісіями; 6) проведення правової та, за необхідності, інших видів експертизи; 7) доопрацювання проєкту акта; 8) включення розгляду проєкту відповідного акта до порядку денного ради; 9) розгляд проєкту акта на пленарному засіданні ради та його прийняття; 10) оприлюднення та набрання чинності актом.

У визначених випадках процедура прийняття нормативно-правових актів також включає проведення аналізу регуляторного впливу (стосовно актів регуляторного характеру), проведення публічного обговорення проєктів актів (проєкти, що стосуються містобудівної документації, питань землеустрою тощо).

Як свідчать вищенаведені положення законодавства, деякі етапи процедури прийняття нормативно-правових актів різними суб'єктами правотворчості є універсальними, зокрема, це стосується ініціювання, розробки, доопрацювання, проведення експертизи, обговорення, у тому числі публічного, прийняття, оприлюднення та набрання чинності.

Водночас, визначаючи етапи правотворчого процесу, потрібно звернути увагу на деякі особливі процедури правотворення, зокрема, такий вид, як судова правотворчість. Хоча судовий прецедент як джерело права не є характерним для вітчизняної системи права, проте в сучасних умовах існування судової право- творчості не викликає сумнівів.

Наприклад, обґрунтовуючи існування в Україні судової правотворчості, деякі науковці зазначають, що наразі спостерігається унікальний процес синтезу англо-саксонської і романо-германської правових традицій, що, зокрема, проявляється у взаємному проникненні правових інститутів; у межах цього процесу в романо-германських правових системах з'являється у різних видах і формах правовий прецедент і відповідно судова доктрина як джерело права.

Свідченням того, що в Україні судова правотворчість має місце, є положення частин 5 та 6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до яких висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права; висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права12.

Тобто закон покладає обов'язок щодо врахування правових висновків Верховного Суду не лише на суди всіх рівнів та юрисдикцій (у тому числі сам Верховний Суд) під час застосування відповідної норми права, а й на суб'єктів владних повноважень, що, своєю чергою, свідчить про важливе значення відповідних правових висновків, набуття ними статусу, вищого за судове рішення.

Крім того, згідно з ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України13, ч. 4 ст. 236 Господарського процесуального кодексу України14, ч. 4 ст. 263 Цивільного процесуального кодексу України15 при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. До того ж, відповідно до ч. 6 ст. 368 Кримінального процесуального кодексу України, обираючи і застосовуючи норму закону України про кримінальну відповідальність до суспільно небезпечних діянь при ухваленні вироку, суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду16.

Безперечно, судова правотворчість є особливим видом правотворчості, а тому її етапи дещо відрізняються від етапів традиційного нормотворення. Зокрема, такими етапами є: 1) виникнення необхідності у формуванні правового висновку щодо застосування конкретної норми права у спірних правовідносинах (для здійснення суддівської правотворчості має обов'язково існувати судовий спір); 2) аналіз існуючих правових висновків щодо застосування відповідної норми права; 3) формулювання правового висновку в судовому рішенні під час розгляду справи у касаційному порядку або розгляду справи Верховним Судом як зразкової.

Висновки

Проведене у цій статті дослідження дає підстави зробити висновок, що правотворчий процес - це врегульована Конституцією і законами України структурована, послідовна, упорядкована, заснована на фундаментальних принципах система етапів формування права, формально-логічним вираженням якої є закон, інший нормативно-правовий акт або інше джерело права.

Етапами правотворчого процесу є: 1) виявлення потреби у формуванні джерела права; 2) розроблення проєкту нормативно-правового акта або іншого джерела права; 3) проведення експертизи, правової оцінки та аналізу відповідного джерела права, зокрема, на предмет узгодження з іншими актами правотворчості, міжнародними актами, врахування громадських інтересів або інтересів окремих регіонів; 4) доопрацювання і формування остаточного проєкту акта правотворчості; 5) розгляд і прийняття уповноваженим суб'єктом акта правотворчості; 6) оприлюднення та набрання чинності актом правотворчості.

Література

Чабур С. В. Правотворчий процес і правотворчі процедури. LEXPORTUS. 2017. № 2 (4). С. 120-129.

Задирака Н. Ю. Теоретико-правові питання законотворчості: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.01. Київ, 2005. 191 с.

Погорєлова З. О. Законодавчий процес в Україні: проблеми теорії і практики: дис. ... канд. юрид. наук 12.00.01. Київ, 2004. 173 с.

Лисенкова О. С. Конституційне закріплення суб'єктів законодавчої ініціативи у Верховній Раді України: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Київ, 2006. 187 с.

Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10.02.2010 № 1861-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/1861-17 #Text

Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України: постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/950-2007-%D0%BF#Text

Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Закон України від 11.09.2003 № 1160-IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1160-15#Text

Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/280/97-%D0%B2%D1%80#Text

Про затвердження Регламенту Київської міської ради: рішення Київської міської ради від 4 листопада 2021 р. № 3135/3176. URL: https://kmr.gov.ua/uk/content/reglament-kyyivrady.

Гетманцев Д., Блажівська Н. Судові доктрини, що потребують перегляду з адміністративно-процесуального погляду. Право України. 2018. № 2. С. 85-101.

Про судоустрій і статус суддів: Закон України від 02.06.2016 № 1402-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 1402-19#Text

Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 2747-15#Text

Господарський процесуальний кодекс України від 06.11.1991 № 1798-XII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 1798-12#Text

Цивільний процесуальний кодекс України від 18.03.2004 № 1618-IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1618- 15#Text

Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 № 4651-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 4651-17#Text

Размещено на Allbest.ru/