Якість законопроектної діяльності та її вплив на кримінально-правову політику

Размещено на http://www.allbest.ru/

Якість законопроектної діяльності та її вплив на кримінально-правову політику

Острогляд Олександр Васильович,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри права та правоохоронної діяльності Державного університету "Житомирська політехніка", професор кафедри права та публічного управління ЗВО ""Університет Короля Данила"

Анотація

Мета. Метою роботи є проаналізувати вплив законопроектної діяльності Верховної ради України на подальшу реалізацію кримінально-правової політики. Визначити сучасний стан дотримання народними депутатами вимог законодавчої техніки в галузі кримінального права України. Базою такого аналізу є офіційно розміщені на сайті парламенту законопроекти внесення змін до Кримінального кодексу України. Методика. Методика включає комплексний аналіз та узагальнення наявного науково- теоретичного матеріалу та формулювання відповідних висновків та рекомендацій. Під час дослідження використовувались наступні методи наукового пізнання: термінологічний, системно-структурний, порівняльно-правовий та метод аналізу (при аналізі та порівнянні наявного законодавчого матеріалу з законопроектами). Результати. В процесі дослідження визнано, що питання відповідальності народних депутатів за їх законопроекту роботу в галузі кримінального права (і не тільки) потребують подальшого дослідження та вдосконалення правового регулювання. Наукова новизна. В процесі дослідження встановлено, що законопроектна робота в галузі кримінального права (елемент правотворчості, як форми реалізації кримінально-правової політики), як передумова належного правозастосування (як іншої форми реалізації кримінально-правової політики), потребує вдосконалення. Її реалізація на даному етапі вдосконалення кримінально-правого регулювання фактично є критичною. Практична значимість. Результати дослідження можуть бути використані у правотворчій діяльності для розробки необхідних змін до чинного кримінального законодавства України, а також для продовження подальших теоретичних досліджень в цій сфері.

Ключові слова: кримінально-правова політика, парламент, законотворчість, законопроект, Кримінальний кодекс, стаття.

Oleksandr Ostrohliad

Ph.D in Law, Associate Professor of Law and Law enforcement activity Department, State University ""Zhytomyr Polytechnic",

Professor of Law and Public Management Department, Higher Education Institution ""King Danylo University"

THE QUALITY OF LEGISLATIVE ACTIVITY AND ITS IMPACT ON CRIMINAL LAW POLICY

Purpose. The purpose of the work is to analyze the impact of legislative activities of the Verkhovna Rada of Ukraine on the further implementation of the criminal law policy. To determine the current state of compliance by people's deputies with the requirements of the legislative technique in the field of criminal law of Ukraine. The basis of such an analysis is the draft law amending the Criminal Code of Ukraine officially posted on the website of the parliament. Methodology. The methodology includes a comprehensive analysis and generalization of the available scientific and theoretical material and the formulation of relevant conclusions and recommendations. During the study, the following methods of scientific knowledge were used: terminological, systemic-structural, comparative-legal, and the method of analysis (when analyzing and comparing existing legislative material with draft laws). Results: In the process of research, it was recognized that the issue of the responsibility of people's deputies for their work in the field of criminal law (and not only) requires further research and improvement of legal regulation. Originality. In the process of research, it was established that legislative work in the field of criminal law (an element of law-making, as a form of implementation of criminal law policy), as a prerequisite for proper law enforcement (as another form of implementation of criminal law policy), needs improvement. Its implementation at this stage of improvement of criminal law regulation is actually critical. Practical significance. The results of the research can be used in law-making activities to develop the necessary changes to the current criminal legislation of Ukraine, as well as to continue further theoretical research in this area.

Key words: criminal law policy, parliament, law-making, draft law, Criminal Code, article. кримінальний правовий депутат

Постановка проблеми. Основним джерелом кримінально-правової політики України є її закони. Кримінальний кодекс України 2001 року передбачив, що законодавство України про кримінальну відповідальність становить Кримінальний кодекс України, який ґрунтується на Конституції України та загальновизнаних принципах і нормах міжнародного права, а також, що кримінальна протиправність діяння, а також його караність та інші кримінально-правові наслідки визначаються тільки Кримінальним кодексом.

Закони України про кримінальну відповідальність в подальшому підлягають включенню до Кримінального кодексу України. Значення цього документу важко переоцінити, оскільки саме Кодекс встановлює підстави кримінальної відповідальності, окреслює коло суспільно-небезпечних діянь, визначає види та розмір покарань за їх вчинення та ін. [4, с. 132].

Стаття 3 ККУ врегульовує питання неможливості застосування кримінального закону за аналогією і заборону внесення змін інакше ніж через закони про внесення змін до цього Кодексу та/або до кримінального процесуального законодавства України, та/або до законодавства України про адміністративні правопорушення.

В цьому аспекті важливим є взаємний вплив законотворчості та кримінально- правової політики. Що є визначальним Закон чи Політика?

Як підкреслює П.Л. Фріс, не закон визначає політику, а навпаки він є результатом реалізації політики на рівні правотворчості. Таке розуміння, слід зауважити, є загальноприйнятим у науці [5, с. 33].

В подальшому, звичайно, саме якість Закону вливає на належну реалізацію кримінально-правової політики в формі правозастосування.

Якщо ж говорити про правотворчість, як форму реалізації кримінально-правової політики, то, наприклад, Є.В. Лащук зазначає, що зміст правотворчої кримінально - правової політики полягає у створенні, зміні, скасуванні чи зупиненні дії норм кримінального права. Основну роль у зазначеному процесі відіграє процедура створення законодавчих актів, тому важливим різновидом правотворчої політики є законотворча політика, що пов'язана з оптимізацією законодавчої діяльності парламенту [3, с. 42]. Процедура створення законопроекту і подальшого його прийняття парламентом як закону доволі складний і тривалий процес, що потребує, зокрема, експертної оцінки законопроекту та обговорення його фахівцями з різних галузей права. Попри це трапляються непоодинокі випадки прийняття законодавчих актів сумнівної якості. Численні вади таких законопроектів можна побачити на прикладі аналізу відомого українським юристам проекту Закону (реєстр. № 2897 від 3 червня 2015 р.) "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження кримінальних проступків" [3, с. 42-43].

Як зазначає Джон Кенеді (Junior Administrator (IV/c)/Associate Professor, Lecturer at Magister Program, IAIN Bengkulu) оновлення кримінального законодавства завжди є потребою країни разом, що пов'язана із розвитком злочинів, які вчиняються на території країни. Якщо країна не оновлює кримінальне законодавство, то її можна класифікувати як країну, яка не може здійснити правову еволюцію у сфері кримінального права. Іншими словами, оновлення кримінального законодавства має бути прямо пропорційним розвитку злочинності. Говорячи про злочинність і оновлення кримінального права, цей процес, звичайно, не можна відокремити від вивчення кримінально-правової політики. Злочини, які виникають у суспільстві, не можна відокремити від зусиль уряду подолати їх за допомогою нормативних актів, виданих як продукт законодавчої влади. Тому часто кажуть, що кримінально-правова політика є частиною правоохоронної політики [і, с. 68].

Відповідно ключовим в вдосконаленні кримінально-правового регулювання має бути те, що б зміни покращували стан попереднього регулювання. В цьому аспекті важливим має бути планування нормотворчої діяльності, щоб зміни були прогнозованими, науково обґрунтованими, наскільки це можливо звичайно. В іншому випадку, як це вже неодноразово бувало, це викликатиме наступні зміни до вже внесених.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Серед останніх досліджень в цій сфері варто виокремити праці: Дж. Кенеді, Є. Лащука, П.Фріса та ін.

Постановка завдання. В рамках цієї статті не ставиться за мету проаналізувати та вирішити всі аспекти удосконалення законопроектної роботи. Метою цієї праці є показати, що незважаючи на певні кроки парламенту, відповідальність його представників за законопроектну роботу залишається на низькому рівні.

Виклад основного матеріалу дослідження. На початку аналізу варто підкреслити, що роль ВРУ в удосконаленні кримінально-правового регулювання є ключовою і визначальною. Саме парламент є єдиним органом, що несе повну відповідальність за якість чинного кримінального закону.

І коли цей орган через своїх представників приймає м'яко кажучи дискусійні норми, то наслідки можуть бути дуже не прогнозованими.

З останніх прикладів таких норм можна назвати "Проект Закону про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо зменшення строку відбування покарання засудженим, яким призначено покарання у виді позбавлення волі на певний строк, у зв'язку із суспільно корисною діяльністю, пов'язаною з генеруванням електричної енергії". Цей законопроект в ЗМІ та соціальних мережах було висвітлено під кричущим заголовком "Нардеп пропонує ув'язненим крутити педалі в обмін на зменшення строку: у мережі відреагували" fhttps://life.pravda.com.ua/societv/2023/0Q/iQ/2566iQ/). І хоча законопроект ще не знято з розгляду fhttps://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/427Q4). але завдяки суспільному резонансу він навряд чи буде прийнятий.

Інший же законопроект, який на стадії його розробки оминули увагою ЗМІ і соціальні мережі, отримав вже статус Закону України "Про внесення змін до Кримінального, Кримінального процесуального кодексів України та інших законодавчих актів України щодо удосконалення видів кримінальних покарань" і набере чинності 28.03.2024 року. Хоча вже після його прийняття 23.08.2023 року розгорілася жвава дискусія щодо його доцільності в такому вигляді, оскільки запропоноване покарання у вигляді пробаційного нагляду умовами відбування мало чим відрізняється від звільнення від покарання з випробуванням в порядку статей 75-76 КК України.

Але можна сподіватися, що вже отриманий розголос, надасть народним депутатам необхідний стимул удосконалити прийняті норми до моменту набрання ними чинності.

Саме тому досить часто ставиться питання, щоб встановити в ККУ так звані "запобіжники", які б унеможливлювали безсистемне і неконтрольоване його доповнення, оскільки часто зміни до ККУ вносяться шляхом приховання в змінах до інших Законів України. Перший крок в цьому напрямку було зроблено 19 травня 2020 року Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедури внесення змін" (набрання чинності, відбулось 11.06.2020 року. І як помітно, цей Закон, що також вносив зміни до ККУ не називається про внесення змін до ККУ), який стаття 3 "Законодавство України про кримінальну відповідальність" була доповнена ч. 6 в наступній редакції "Зміни до законодавства України про кримінальну відповідальність можуть вноситися виключно законами про внесення змін до цього Кодексу та/або до кримінального процесуального законодавства України, та/або до законодавства України про адміністративні правопорушення". Проте, майже одразу ця норма була порушена. 19.06.2020 приймається Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення залучення інвестицій та запровадження нових фінансових інструментів", яким вносяться зміни до ККУ ст.ст. 199, 222-1, 222-2, 223-1, 223-2 (виключається), 224, 232, 232-1, 232-3. А потім ще ряд змін, що порушують новоприйняту вимогу [4, с. 133І-

Окремий акцент зроблено на положенні цієї норми саме тому, що нібито таке просте технічне питання назви законопроекту дозволяє приховати від уваги громадськості важливі зміни до кримінального законодавства, які, судячи з назви, мали б вноситися до іншого галузевого законодавства.

Іншим запобіжником від безладного доповнення КК України може бути висвітлення в ЗМІ і соціальних мережах (бо вони вже стали частиною нашого життя і часто громадяни за їх допомогою більш оперативно реагують на ситуацію шляхом надання їй розголосу) законопроектної діяльності ВРУ, особливо до того часу поки проект не отримав статус Закону.

Тому діяльність ВРУ має перебувати під постійним контролем громадськості; ЗМІ і соціальні мережі є дієвим доповненням для такого контролю; ЗМІ варто розглянути можливість спеціалізації журналістів саме на контролю над законопроектною роботою.

На сьогодні тільки у вересні поточного року зареєстровано 9 законопроектів, які мають відношення до кримінального законодавства України в жовтні - 12. Жодним чином не заперечуючи необхідність розвитку законодавства як такого, слід підкреслити, що така кількість за один місяць пропозицій чи змін до кримінального законодавства навряд чи є прийнятною.

Зрозуміло, що в умовах сьогодення, коли висновки профільних наукових відділів не є обов'язковими, зупинити "вал" змін може лише суспільний розголос.

Стосовно зареєстрованих законопроектів, то необхідність прийняття окремих з них, викликає серйозні сумніви. Для ілюстрації можна навести ряд прикладів:

- Проект Закону про внесення змін до статті 263 Кримінального кодексу України щодо посилення відповідальності за незаконне придбання, передачу чи збут вогнепальної зброї, бойових припасів, вибухових речовин або вибухових пристроїв в умовах воєнного або надзвичайного стану (Номер, дата реєстрації: 10041 від 13.09.2023) передбачає посилення відповідальності за вказані дії в ч.1 ст. 263 ККУ в умовах воєнного або надзвичайного стану шляхом доповнення вказаної статті ч.2.

Хоча сам автор законопроекту в пояснювальній записці зазначає: "разом з тим, як констатують працівники правоохоронних органів, на даний час існують проблеми з реальним притягненням до відповідальності осіб, винних у передбачених частиною першою статті 263 КК України діяннях. Крім того, існуюча санкція за вказані кримінальні правопорушення не забезпечує належним чином профілактику відповідних правопорушень. З урахуванням всього викладеного вище, доцільним є посилення відповідальності за найбільш небезпечні форми незаконного поводження зі зброєю - придбання, передачу та збут вогнепальної зброї, бойових припасів, вибухових речовин та вибухових пристроїв, вчинені в умовах воєнного або надзвичайного стану".

Таким чином автор наголошуючи на проблемах з реальним притягненням до відповідальності, пропонує вирішити його за рахунок посилення санкції, покладаючи саме на неї профілактику відповідних правопорушень. Вказане положення викликає як мінімум сумнів.

- Наступний законопроект про внесення змін до пункту 2 примітки до статті 201 -2 Кримінального кодексу України щодо відповідальності за незаконне використання з метою отримання прибутку гуманітарної допомоги, благодійних пожертв або безоплатної допомоги (Номер, дата реєстрації: 10043 від 13.09.2023) передбачає зменшення розмірів незаконного використання гуманітарної допомоги. Тобто законодавець прагне виправити своє поспішне попереднє рішення, яке до речі відбулося не так давно 2022 року, саме таким чином. Хоча дослідниками в цій сфері неодноразово зазначалося, що для притягнення до кримінальної відповідальності за такі дії достатньо наявної статті 191 ККУ "Привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем".

- Деякі законопроекти про прочитанні викликають лише одне запитання - навіщо? Наприклад, Проект Закону про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо забезпечення юридичного імунітету Голови, інших членів Рахункової палати відповідно до євроінтеграційних зобов'язань України (Номер, дата реєстрації: 10049 від 14.09.2023) передбачає уточнення складу кримінального правопорушення. Зокрема, замість діючої норми статті 351 -1 "Перешкоджання діяльності органу державного фінансового контролю, Рахункової палати, члена Рахункової палати" (яка вже і так була змінена 13.07.2023 року)

"1. Невиконання службовою особою законних вимог органу державного фінансового контролю, Рахункової палати, члена Рахункової палати, створення штучних перешкод у їх роботі, надання їм завідомо неправдивої інформації"

Пропонується:

"Стаття 351-1. Перешкоджання діяльності органу державного фінансового контролю, Рахункової палати, Голови, іншого члена Рахункової палати або втручання у їх діяльність

1. Невиконання службовою особою законних вимог органу державного фінансового контролю, Рахункової палати, Голови, іншого члена Рахункової палати, надання їм завідомо неправдивої інформації, вплив на них у будь-якій формі з метою перешкодити виконанню службових обов'язків або добитися прийняття незаконного рішення".

Зміст цього уточнення? Голова Рахункової палати не є її членом?

- Кілька слід про стабільність кримінального закону в ракурсі розгляду законопроектної роботи ВРУ. Проект Закону про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексу України щодо вдосконалення відповідальності за деякі злочини проти основ національної безпеки України (Номер, дата реєстрації: 10136 від 09.10.2023) передбачає зміни до статті 55 ККУ. Вказана норма вже змінювалася за час свого існування згідно із Законами № 270-VI від 15.04.2008, № 1682-VII від 16.09.2014, № 2617-VIII від 22.11.2018, № 805-IX від 16.07.2020, № 1231-IX від 16.02.2021, № 2108-IX від 03.03.2022, № 2198-IX від 14.04.2022, тобто вже 7!!! разів.

Напевно потрібно було б просто змінити один раз формулювання ч.і цієї статті, а не додавати до неї окремі можливі випадки її застосування.

- наступний аналізований Проект Закону про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо встановлення кримінальної відповідальності за неефективне використання бюджетних коштів при здійсненні публічних закупівель (Номер, дата реєстрації: 10151 від 13.10.2023) передбачає зміни до статті 210 КК України "Зловживання бюджетними коштами".

Серед пропонованих змін, зокрема, у абзаці першому частини першої статті: слова "а так само" замінити словами "у тому числі" (зміна викликає сумнів, оскільки пропонована зміна відноситься до русизмів, кращий варіант зокрема/серед них); також пропонується абзац другий частини першої статті після слів та знаку "групою осіб," доповнити словами та знаком "або вчинені в умовах воєнного або надзвичайного стану," - виникає запитання як в цьому випадку вказаний стан впливає на перетворення на кваліфікований склад? І чи не призведе така зміна до продовження дискусії "в умовах воєнного стану чи з використанням воєнного стану?".

Найбільше запитань викликає остання пропозиція до цієї статті "доповнити примітку до статті частиною такого змісту:

"2. Терміни "замовник", "публічна закупівля", "уповноважена особа" вживаються у значенні, визначеному в Законі України "Про публічні закупівлі", термін "неефективне використання бюджетних коштів" вживається у значенні, визначеному у Бюджетному кодексі України"", оскільки Бюджетний кодекс України не містить визначення "неефективне використання бюджетних коштів".

- Проект Закону про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України щодо посилення відповідальності за порушення вимог пожежної та техногенної безпеки (Номер, дата реєстрації: 10175 від 23.10.2023) передбачає зміни до статті 270 КК України. Вказану статтю передбачається доповнити частиною третьою, яка фактично вводить адміністративну преюдицію і поновлює дискусію щодо відповідальності двічі за одне і теж.

Стосовно інших законопроектів запитань менше, але загальна тенденція зрозуміла і зберігається - кількість змін до кримінального законодавства має бути такою, що відповідає потребам суспільства, а не необхідності законодавчої роботи кожного конкретного депутата.

Висновки. Таким чином, можна зробити кілька узагальнень:

- питання наслідків недотримання процедурних аспектів законопроектної діяльності, зокрема, щодо назви законопроекту, потребує подальшого вдосконалення;

- можна констатувати, що стан законопроектної роботи потребує вдосконалення на процедурному рівні, народним депутатам потрібно приділяти більшої уваги якості своєї роботи, оскільки прийняття необдуманих змін призводитиме до неправильного застосування прийнятої норми в майбутньому;

- поки вказані зміни не будуть внесені лише громадський контроль через різні форми, в тому числі через засоби масової інформації і соціальні мережі, може стримати недосконалу роботу парламенту в сфері кримінально-правового регулювання.

Список використаних джерел

1. і. John Kenedi. Criminal Policy (Penal Policy) In The Effectiveness Of Law Enforcement In Indonesia. Multicultural Education. Volume 6, Issue 1, Winter 2020. pp. 68-74

2. Кримінальний кодекс України від 5 квітня 2001 р.: станом на 28.04.2023 р. / Верховна Рада України. URL : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2341-14

3. Лащук Є.В. До питання про форми реалізації кримінально-правової політики. Вісник Верховного Суду України. 2016. № 1. С. 39-46. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/vvsu_2016_1_7

4. Острогляд О.В. Закон як джерело кримінально-правої політики. Право та державне управління. 2022. № 4. С. 130-137

5. Фріс П.Л. До розуміння змісту політики у сфері боротьби зі злочинністю та основних напрямів кримінально-правової політики. Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка. Спеціальний випуск. 2011. № 5. С. 30-38.

6. References

1. John Kenedi (2020). Criminal Policy (Penal Policy) In The Effectiveness Of Law Enforcement In Indonesia. Multicultural Education. Volume 6, Issue 1,. pp. 68-74 (in English)

2. Kryminalnyi kodeks Ukrainy vid 5 kvitnia 2001 rs] [Criminal codex of Ukraine]: stanom na 28.04.2023 r. / Verkhovna Rada Ukrainy. Available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2341-14. (in Ukrainian)

3. Lashchuk, Ye.V. (2016) Do pytannia pro formy realizatsii kryminalno-pravovoi polityky [On the issue of forms of implementation of criminal law policy]. Visnyk Verkhovnoho Sudu Ukrainy, 1, 39-46. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/vvsu_2016_1_7 (in Ukrainian)

4. Ostrohliad, O.V. (2022) Zakon yak dzherelo kryminalno-pravoi polityky [The law as a source of criminal law policy]. Pravo ta derzhavne upravlinnia, 4, 130-137. (in Ukrainian)

5. Fris, P.L. (2011). Do rozuminnia zmistu polityky u sferi borotby zi zlochynnistiu ta osnovnykh napriamiv kryminalno-pravovoi polityky [Towards an understanding of the content of policy in the field of fighting crime and the main directions of criminal law policy]. Visnyk Luhanskoho derzhavnoho universytetu vnutrishnikh sprav imeni E.O. Didorenka. Spetsialnyi vypusk, 5, 30-38. (in Ukrainian)

Размещено на Allbest.ru