Фінансова самодостатність територіальних громад в умовах децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уманський національний університет садівництва

Фінансова самодостатність територіальних громад в умовах децентралізації

Б.С. Гузар, кандидат економічних наук,

С.А. Пташник, кандидат економічних наук

Анотація

У статті досліджено теоретичні засади фінансової самодостатності територіальних громад та децентралізації, з'ясовано причини кризових явищ та особливості їх прояву на місцевому рівні; проаналізовано тенденцій забезпечення фінансової самодостатності територіальних громад: вітчизняні реалії, а також тригери нестабільності та їх вплив на фінансову самодостатність територіальних громад.

Ключові слова: місцеві бюджети, територіальна громада, фінансова децентралізація, доходи місцевих бюджетів, видатки місцевих бюджетів, податки.

Annotation

Huzar B. S., Ptashnyk S. A.

Financial self-sufficience of territorial communities under decentralization conditions

The article examines the theoretical foundations of financial self-sufficiency of territorial communities and decentralization, explains the causes of crisis phenomena andfeatures of their manifestation at the local level; trends in ensuring the financial selfsufficiency of territorial communities were analyzed: domestic realities, as well as triggers of instability and their impact on the financial self-sufficiency of territorial communities.

The purpose of the article is to deepen the theoretical foundations, develop scientific and methodological approaches, and substantiate practical recommendations for improving mechanisms for ensuring financial self-sufficiency of territorial communities in Ukraine. The theoretical principles of financial self-sufficiency of territorial communities are analyzed. Provision of financial self-sufficiency of territorial communities in conditions of decentralization is considered. The challenges and the new reality in which the territorial communities found themselves require a quick, effective response and the renewal of the mechanisms for ensuring their financial self-sufficiency as a criterion for the effectiveness of the administrative-territorial reform and changes accompanying decentralization. Attention is being paid to the problems of forming a financial policy with high adaptability in the face of internal and external challenges, strengthening the financial and organizational autonomy of local self-government bodies, etc. The above-mentioned issues are becoming especially relevant due to the growing need to develop new approaches to managing local economic development in the conditions of war and post-war recovery.

The scientific principles of improving the mechanisms of strengthening the financial self-sufficiency of territorial communities in the conditions of the war in Ukraine and slowing down the pace of the decentralization reform are proposed and substantiated. The war in Ukraine increased financial instability and reduced the stability of socioeconomic systems at various levels, which, in turn, are significant obstacles to the provision of public services for the population and life in general. Powerful local self-government as an independent institution ofpublic power and self-sufficient communities is a vivid indicator of the effectiveness of the administrative-territorial reform and the changes that accompanied decentralization.

Key words: local budgets, territorial community, delegation of decentralization, local budget revenues, local budget expenditures, taxes.

Постановка проблеми

Масштабні зміни в суспільному житті, обумовлені поширенням пандемії, а з лютого 2022 року широкомасштабною війною росії проти України, посилили фінансову нестабільність, порушили стійкість соціально-економічних систем різних рівнів, змусили органи влади та місцевого самоврядування по-новому підходити до формування фінансової та соціально -економічної політики, переглядати власні прогнози економічного розвитку. З іншого боку, завдяки реформі децентралізації, яка створила передумови для формування самодостатніх громад, нечуваній здатності до самоорганізації та спроможності самостійно вирішувати поточні і непередбачувані проблеми, органи місцевого самоврядування змогли стримувати ворога, забезпечувати життєдіяльність громад, зберегти (де було можливо) організаційну та функціональну стійкість.

В суспільстві є розуміння того, що самодостатні громади та потужна система місцевого самоврядування - це основа відновлення, а відтак і сталого поступу України. Достатній обсяг фінансових ресурсів та можливість їх нарощення - запорука довгострокового розвитку територіальних громад. Разом з тим, нові виклики та нова реальність, в якій опинилися територіальні громади, потребують швидкого, дієвого реагування та оновлення механізмів забезпечення їх фінансової самодостатності як критерію ефективності адміністративно - територіальної реформи і змін, якими супроводжується децентралізація. Посилюється увага до проблем формування фінансової політики з високою адаптивною здатністю в умовах дії внутрішніх та зовнішніх викликів, зміцнення фінансово-організаційної автономії органів місцевого самоврядування тощо. Означені питання набувають особливої актуальності ще і в силу наростаючої потреби розроблення нових підходів до управління місцевим економічним розвитком в умовах війни та повоєнного відновлення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Різні аспекти окресленої проблематики стали предметом наукових пошуків як вітчизняних, так і зарубіжних вчених. Так, особливості розвитку територіальних громад та їх фінансового забезпечення широко представлено в науковому доробку як вітчизняних (П. Жук, О. Західна, О. Кириленко, І. Луніна, В. Опарін, Х. Патицька, Проць, Н. Спасів, А. Ткачук), так і зарубіжних вчених (М. Олсон, Е. Остром, А. Токвіль, П. Гураль, К. Іонассен); вплив кризи на соціально-економічнні системи різних рівнів обговорюється в дослідженнях Я. Жаліло, А. Олешко, Л. Лісогор, Н. Рубіні і ін. Обґрунтування теоретичних та практичних аспектів бюджетної політики розвитку регіонів та громад є предметом наукового пошуку Г. Возняк, Т. Кізими, Л. Лисяк, Б. Пшика, К. Павлюк, Ю. Раделицького, Сторонянської і ін. фінансовий самодостатність територіальний громада

Мета статті обґрунтування практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізмів забезпечення фінансової самодостатності територіальних громад в Україні.

Методика досліджень

Для досягнення поставленої мети у рамках дослідження було використано сукупність загальнонаукових і спеціальних методів, які забезпечили ґрунтовність, об'єктивність і достовірність викладених положень і сформульованих висновків, зокрема: теоретичного узагальнення, порівняння, систематизації та формалізації - для розкриття сутності фінансової самодостатності та поглиблення теоретичних основ децентралізації;

статистичного аналізу, логічного узагальнення - для аналізування сучасного стану, тенденцій та змін забезпечення фінансової самодостатності громад.

Результати дослідження

Станом на 2022 р. в Україні налічується понад 90 територіальних громад (6,0 % ТГ в Україні), чисельність жителів у яких не перевищує п'яти тисяч осіб. Зважаючи на це, стверджувати про однакові вихідні можливості для саморозвитку та потенціал громад, різниця між чисельністю населення у яких ставить 838,0 разів, не можна.

З зазначеного можемо зробити висновок: саме в умовах об'єднання територіальних громад було забезпечено акумулювання в межах більшості адміністративно-територіальних формувань достатньої ресурсної бази, яка є передумовою для їх спроможності до саморозвитку і забезпечення самодостатності на довгострокову перспективу. А внаслідок децентралізації на місцевий рівень управління було передано повноваження, які дозволили органам місцевого самоврядування управляти власними ресурсами та розпоряджатися коштами, які надходять до місцевого бюджету. З іншої сторони, виникає закономірне питання: які межі можливостей громад з різним потенціалом?

У цьому контексті акцентувати лише на розмірах громад недоцільно, хоча це один з основних чинників формування потенціалу ТГ і забезпечення її спроможності до саморозвитку. Однак досягнення самодостатності громади відбувається і на основі ефективності прийняття управлінських рішень щодо розвитку території, якості людського капіталу, налагодження соціальних взаємодій, місця розташування громади тощо. Часто це питання лежить у площині розміщення на території громади потужного бюджетоутворюючого підприємства, яке забезпечує її робочими місцями, ефективно взаємодіє з органом місцевого самоврядування і є відповідальним перед громадою. Звичайно, говорити про самодостатність громади, яка значною мірою залежить від одного суб'єкта господарювання не доводиться, адже це характеризується високою ризикованістю. Проте ця ситуація спостерігається у територіальних громадах в Україні, і орган місцевого самоврядування може скористатися нею як «плацдармом» для розвитку. Дослідимо цей аспект.

Оскільки акцент у дослідженні поставлено саме на питанні забезпечення фінансової самодостатності територіальних громад, звернемо увагу на особливості формування доходів бюджетів громад, напрями здійснення видатків, рівень залежності від державного бюджету та розвиток міжбюджетних відносин.

Аналіз проведено на прикладі територіальних громад Черкаської області. Обрання для дослідження рівня фінансової самодостатності територіальних громад цього регіону пов'язане з декількома чинниками.

Черкаська область активно включилася у реформу адміністративно - територіального устрою на її початку, і вже у 2015 році у регіоні було утворено 15 ОТГ. Це дасть змогу прослідкувати особливості забезпечення фінансової самодостатності адміністративно-територіальних формувань базового рівня на усьому шляху реформування АТУ.

Особливістю Черкаської області є наявність на її території порівняно великої кількості міст обласного значення, що дозволить порівняти рівень фінансового забезпечення міських, сільських і селищних громад та громад з центром у містах обласного значення.

Регіон доцільно обрати як об'єкт дослідження умов та дій органів місцевого самоврядування щодо збереження власної фінансової самодостатності в кризових умовах (пандемія, війна). Адже в умовах повномасштабного вторгнення РФ в Україну, яке розпочалося з 24 лютого 2022 р., територіальні громади області є тиловими. Відповідно, органи місцевого самоврядування функціонують і надалі, громади розвиваються, проте стикнулися з абсолютно новими викликами, зумовленими переміщенням великої кількості населення з північних, південних і східних областей, релокацією підприємств, формуванням та діяльністю гуманітарних штабів тощо.

Перш ніж перейти до аналізу показників фінансової самодостатності територіальних громад Черкаської області, акцентуємо коротко на особливостях їх формування і розвитку.

Аналізуючи динаміку обсягів власних доходів бюджетів територіальних громад Черкаської області за період 2017-2022 рр. (рис. 1), помітною є тенденція до зростання надходжень.

Рис. 1. Динаміка власних доходів бюджетів територіальних громад Черкаської області, грн/особу, 2017-2022 рр.

Джерело: складено на основі [1]

За аналізований період власні доходи бюджетів громад на особу зросли у 4,4 рази, з урахуванням інфляції - у 4 рази. Знизився також рівень дотаційності - з 9,0 % до 7,7 %. Зважаючи на такі тенденції, можна зауважити, що з кожним роком в області утворювалися територіальні громади з вищим рівнем фінансової спроможності, що і забезпечило позитивну динаміку.

Важливо, що 26 з 73 громад (тобто лише 35,3 %) характеризуються доходами, вищими від середнього показника, який становить 10381,4 грн на особу.

За результатами децентралізації вищий рівень власних доходів бюджетів характерний для ТГ з кращими вихідними умовами (вигідне географічне розташування - приміські громади, розвинута економіка і наявна соціальна інфраструктура - ТГ з центром у містах-районних центрах).

В цьому контексті актуалізується питання джерел наповнення бюджетів територіальних громад. В умовах децентралізації, внаслідок прийняття змін до Бюджетного і Податкового кодексів [2, 3] наприкінці 2014 р. відбулося розширення доходної бази бюджетів територіальних громад через:

зміну нормативів розподілу надходжень від справляння загальнодержавних податків і зборів ;

запровадження нових податків, які справляються до місцевих бюджетів (зокрема, акцизного податку з пального та реалізації підакцизних товарів);

передачу з державного до місцевого бюджету надходжень окремих податків (єдиного податку, майнових податків);

формування нової системи міжбюджетних трансфертів і вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів.

Аналіз структури доходів бюджетів територіальних громад Черкаської області (рис. 2.) доводить ключову роль у їх наповненні податкових надходжень (60,0 %).

Рис. 2. Структура доходів бюджетів ТГ Черкаської області, 2021 р., %

Джерело: складено авторами на основі [1]

Значною є частка міжбюджетних трансфертів - 33,9 %, невеликою - неподаткових доходів і доходів від операцій з капіталом - 6,1

Бюджетоформуючими податками для громад України і аналізованого регіону є ПДФО (37,1 %) і єдиний податок (11,2 %), тобто податки, які сплачуються з доходів населення. Вагому роль відіграють майнові податки (6,6 %) і акцизний податок (4,1 %). Інші надходження забезпечують 1,0 % доходів бюджетів. Акцентуємо коротко на закономірностях, проблемах і особливостях справляння податків, які відіграють основну роль у наповненні бюджетів громад.

Аналізуючи справляння ПДФО до бюджетів громад, видно, що найбільші обсяги надходжень від податку отримують громади, на території яких функціонує велика кількість підприємств.

Висновки

Отже, за результатами проведеного аналізу забезпечення фінансової самодостатності територіальних громад на прикладі громад Черкаської області, який проводився з метою визначення основних проблем цього процесу, можна виділити певні дискусійні аспекти. Виходячи з того, що в умовах реформи АТУ та утворення територіальних громад відбулося зростання диспропорцій їх фінансової спроможності та економічного розвитку, варто виділити основні проблеми, з якими стикаються ТГ у процесі забезпечення власної самодостатності.

Основним чинником, який має переважаючий вплив на формування доходів бюджетів територіальних громад, є вихідні умови їх об'єднання (географічне розташування, пролягання через територію важливих транспортних шляхів, розвинена соціальна інфраструктура, функціонування на території потужних підприємств): в умовах децентралізації більше ресурсів отримали громади, які мали кращі позиції і до реформи. Адже більше ПДФО надходить до бюджетів громад, на території яких функціонують підприємства, акцизу - ті громади, через які проходять важливі автошляхи або які є приміськими, плати за землю і податку на нерухому майно, відмінне від земельної ділянки, - громади, на території яких знову ж таки функціонують підприємства (адже основну частку цих податків сплачують юридичні особи). Відповідно все більше зростає прірва між розвиненими та депресуючими громадами, які, через відсутність достатньої кількості потужних платників податків, не можуть забезпечити свою самодостатність.

Здавалося б, забезпечити вирівнювання диспропорцій та нівелювати вплив цього чинника покликаний механізм горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів. Проте через недосконалу систему розрахунку індекса податкоспроможності (який обчислюється виключно на основі врахування ПДФО) відбуваються перекоси у наданні базової дотації та невідповідність між потребами і отриманим ресурсом.

Водночас на базовий рівень передано доволі значні повноваження, які часто підкріплені цільовими субвенціями на їх виконання. Проте в умовах подій останніх років і низки перманентних криз навіть політика держави щодо міжбюджетних трансфертів характеризується нестійкістю, відповідно на «плечі» органів місцевого самоврядування територіальних громад покладено значне навантаження. Тому першочерговим завданням, аналізуючи видатки з бюджетів громад, місцеві ради вбачають у наданні якісних і достатніх соціальних послуг. Економічний розвиток громади (попри позитивну динаміку видатків) фінансується все ще за залишковим принципом, що теж не має суттєвого впливу на зміцнення самодостатності громад.

Література

1. Офіційний державний веб-портал. Міністерству фінансів України.

2. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин. Закон України № 79-VIII від 28.12.2014.

3. Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи. Закон України № 71-VIII від 28.12.2014.

4. Коваль В. М. Фінансова самодостатність територіальних громад: теоретичний дискурс. Світ фінансів. 2021. № 4 (69). С. 63-76.

5. Возняк Г. В., Капленко Г. В., Коваль В. М. Децентралізація як основа зміцнення фінансової самодостатності та розвитку територіальних громад. Економіка і суспільство. 2022. № 42.

6. Молодожен Ю. Самодостатність територіальних громад: системний підхід: монографія. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2010. 370 с.

7. Шаталова Л. Теоретичні основи визначення категорії «самодостатність» як дефініції державного управління. Вісник Хмельницького національного університету. Серія : Економічні науки. 2012. Т. 1. № 5. С. 41-45.

8. Маслоу А. Психологія буття: Пер. с англ. М.: Рефл-бук. К.: Ваклер, 1997. 304 с.

9. Козак В. І. Публічне управління в системі координат: децентралізація - місцеве самоврядування - демократія. Теорія та практика державного управління. 2017. № 2(57). С. 133-137.

10. Бондаренко Т. В. Аналіз основних джерел формування власного капіталу на промисловому підприємстві. Економіка. Управління. Інновації. 2023. Вип. 2 (10). С. 45-51.

11. Тимечко І. Територіальна громада у транскордонному просторі: чинники, закономірності, пріоритети розвитку: монографія. Львів: ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М. І. Долішнього НАН України», 2019. 444 с.

12. Патицька Х. Територіальна громада в політико-правовій практиці сучасної України. Соціально-економічні проблеми сучасного періоду України. 2014. № 4 (108). С. 320-328.

13. Спасів Н. Я. Фінанси об'єднаних територіальних громад: детермінанти та пріоритети розвитку: монографія. Тернопіль: ТНЕУ, 2018. 480 с.

References

1. Official state web portal. Ministry of Finance of Ukraine.

2. On making changes to the Budget Code of Ukraine regarding the reform of inter-budgetary relations. Law of Ukraine No. 79-VIII dated 28.12.2014.

3. On making changes to the Tax Code of Ukraine and some legislative acts of Ukraine regarding tax reform. Law of Ukraine No. 71-VIII dated 28.12.2014.

4. Koval, V. M. (2021). Financial self-sufficiency of territorial communities: theoretical discourse. The world of finance, 2021, no. 4 (69), pp. 63-76. (in Ukrainian).

5. Vozniak, G. V., Kaplenko, G. V., Koval, V. M. (2022). Decentralization as a basis for strengthening financial self-sufficiency and development of territorial communities. Economy and society, 2022, no. 42.

6. Molodozhen, Yu. (2010). Self-sufficiency of territorial communities: a systematic approach. Odesa: ORIDU NADU, 2010. 370 p. (in Ukrainian).

7. Shatalova, L. (2012). Theoretical foundations of the definition of the category "self-sufficiency" as a definition of public administration. Bulletin of the Khmelnytskyi National University. Series: Economic sciences, 2012, vol. 1, no. 5, pp. 41-45. (in Ukrainian).

8. Maslow, A. (1997). Psychology of being: Trans. with English M.: Refl-buk. K.: Wakler, 1997. 304 p. (in Ukrainian).

9. Kozak, V. I. (2017). Public administration in the coordinate system: decentralization - local self-government - democracy. Theory and practice of public administration, 2017, no. 2(57), pp. 133-137. (in Ukrainian).

10. Bondarenko, T. V. (2023). Analysis of the main sources of equity capital formation at an industrial enterprise. Economy. Management. Innovations, 2023, issue 2 (10), pp. 45-51. (in Ukrainian).

11. Tymechko, I. (2019). Territorial community in the cross-border space: factors, regularities, development priorities. Lviv: State University "Institute of Regional Studies named after M. I. Dolishny National Academy of Sciences of Ukraine", 2019. 444 p. (in Ukrainian).

12. Patytska, H. (2014). Territorial community in political and legal practice of modern Ukraine. Socio-economic problems of the modern period of Ukraine, 2014, no. 4 (108), pp. 320-328. (in Ukrainian).

13. Spasiv, N. Ya. (2018). Finances of united territorial communities: determinants and priorities of development. Ternopil: TNEU, 2018. 480 p. (in Ukrainian).

Размещено на Allbest.ru