Засадничі сегменти громадянства та людиноцентризм: філософсько-правове опредметнення

Размещено на http://www.allbest.ru

Засадничі сегменти громадянства та людиноцентризм: філософсько-правове опредметнення

Софійська Ірина

доктор юридичних наук, професор,

професор кафедри теорії права та конституціоналізму Національного Університету «Львівська політехніка»



SOFINSKA Iryna

Doctor of Law, Professor,

Professor of the Department of Theory of Law and Constitutionalism of the Lviv Polytechnic National University

Lviv, Ukraine

Abstract

In this article, I focus primarily on the modern philosophical, legal, and political background of citizenship, its concept, and relevant modes of acquisition and termination; partly, they are enshrined in the European Convention on Citizenship (1997). At the end of 2023, this narrative is particularly fragile and relevant. The purpose of the article is to substantiate the interdependence between the modes of acquisition and termination of citizenship, taking into account both traditional and emancipatory values (promotion of homocentrism, the rule of law) and modern political and legal challenges, as well as the irreversibility of the constitutional enshrining in the preamble of the Constitution of Ukraine in 2019 following the European integration aspirations of Ukrainian citizens. Most segments of citizenship require a review of the relevant national legislation and its thorough updating (primarily, it concerns the acquisition by a person of a dual (multiple) citizenship after birth without loss of primary citizenship, posthumous citizenship, legal confirmation of deprivation of citizenship, renunciation, etc.). The fact that some highly-ranked public officers possess dual (multiple) nationalities (if one of them corresponds to the country-aggressor) is not even a challenge but a threat to Ukraine's national security. Such people who are public officers, work for law enforcement agencies, exercise state-authority powers, and have access to state security, treasury, and secrets, create a dilemma regarding loyalty to Ukraine, specifically during the declared `state of emergency' or another extraordinary regime. What legal algorithm is applied when a citizen is disloyal? And if both (all) states of a person's citizenship declare war against each other? What legal algorithm should be applicable in the event of disloyalty committed by a citizen? Another aspect of this issue concerns the regulation of (in)voluntary change of citizenship resulting in latent dual (multiple) citizenships of persons who lived (live) in the annexed and (temporarily) occupied territory of Ukraine, starting from March 2014. Relevant national legislation regarding citizenship issues should focus on citizenship termination modes in such conditions. Alternative (in)voluntary citizenship acquisition modes (naturalization, option, or transfer) by persons who lived in the annexed and (temporarily) should result in the exact, proportionate, and justifiable pathway of its termination. We don't want to make Ukrainian citizens flee the war to conceal identity, lose their ties with Ukraine while acquiring dual citizenship of the EU member-state that has hosted and protected them for years.

Keywords: citizenship; acquisition of citizenship; naturalization; dual (multiple) citizenship; termination of citizenship; refugees.



Анотація

Концепт громадянства, як і актуальні способи й механізми набуття та припинення, передбачено в Європейській конвенції про громадянство (1997), однак на кінець 2023 року цей наратив став надзвичайно крихким. Мета статті - обґрунтувати взаємозалежність між способами набуття та припинення громадянства, ураховуючи як традиційні й емансипативні цінності (пропагування людиноцентризму, правовладдя) і політико-правові виклики сьогодення, так і незворотність конституційного закріплення в преамбулі Конституції України 2019 року євроінтеграційного прагнення громадян України. Більшість сегментів громадянства потребують перегляду національного релевантного законодавства та його ґрунтовного оновлення (передусім ідеться про набуття особою альтернативного подвійного (множинного) громадянства після народження без втрати первинного громадянства, посмертне громадянство, законодавче закріплення позбавлення громадянства, відмову від нього тощо). Наступне питання стосується набуття (і наявності) подвійного (множинного) громадянства в осіб, які є службовцями органів публічної влади, правоохоронних органів і здійснюють державно-владні повноваження, мають доступ до державної безпеки, скарбниці й таємниці, що створює дилему щодо вірності цих осіб усім і кожній державі їхнього громадянства зокрема. Постає питання, яким має бути механізм, якщо обидві (усі) держави громадянства особи перебувають у стані війни між собою; який юридичний алгоритм слід застосовувати у випадку вчинення особою- громадянином державної зради. Інший аспект цього питання стосується регламентування (не)добровільної зміни громадянства та наявності латентного подвійного (множинного) громадянства осіб, які проживали (проживають) на анексованій та (тимчасово) окупованій території України. Чинне релевантне законодавство не врегульовує питання припинення громадянства в умовах продовженого воєнного стану, з огляду на набуття альтернативного громадянства після народження (у зв'язку з натуралізацією, оптацією чи трансфертом) особами, які проживали на анексованій і (тимчасово) окупованій, починаючи з березня 2014 року, території України.

Ключові слова: громадянство; набуття громадянства; натуралізація; подвійне (множинне) громадянство; припинення громадянства; утікач.

громадянство людиноцентризм конституційний євроінтеграційний



Вступ

8 листопада 2023 року Комісія Європейського Союзу рекомендувала розпочати переговори про вступ України до цього наднаціонального утворення, а 25 червня 2023 року минув рік від часу отримання Україною статусу кандидата на членство в ньому. Перманентна (але фрагментарна і спорадична) активізація різноманітних глобалізаційних, цивілізаційних та міграційних процесів у світі, з огляду на незворотність євро- інтеграційних прагнень України, задекларованих у преамбулі Конституції України (Stetsiuk, 2023), як і технологічні трансформації та поширення COVID-19 протягом 2020-2023 років, активна фаза війни в Україні, починаючи з 24 лютого 2022 року, засвідчують необхідність переосмислення політико- правового конструкту громадянства України, ураховуючи збереження європейської ідентичності й унаочнення матриці громадянства Європейського Союзу.

2014 року підписано Угоду про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (Угода про..., 2014), яка стала правовим підґрунтям внесення змін у преамбулу Конституції України (1996) 7 лютого 2019 року, а також основним стратегічним орієнтиром проведення системних соціальних, законодавчих та економічних реформ в Україні (Про внесення змін., 2019). У контексті необхідних конституційних змін щодо закріплення цивілізаційного вибору європейської ідентичності українського народу та стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі преамбулу Конституції України (1996) було доповнено, тож нині абзац п'ятий звучить так: «Верховна Рада України від імені Українського народу» прийняла Конституцію України, підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу та незворотність європейського та євроатлантичного курсу України». Загалом джерела конституційного права (зокрема конституції, основні закони) 25 європейських держав з різним статусом «європейськості» містять положення, які стосуються європейської інтеграції, приєднання до Європейського Союзу та верховенства права Європейського Союзу (Австрія, Бельгія, Болгарія, Греція, Грузія, Ірландія, Іспанія, Італія, Кіпр, Латвія, Литва, Мальта, Німеччина, Об'єднане Королівство, Португалія, Румунія, Словаччина, Угорщина, Україна, Фінляндія, Франція, Хорватія, Чехія, Чорногорія та Швеція).

Серед очевидних позитивних результатів виконання Угоди про асоціацію (2014) у сфері міграції слід виокремити запровадження безвізового режиму між Україною та ЄС 2017 року, мета якого - забезпечити мобільність осіб і надати можливість громадянам України легально перетинати кордон України з ЄС без візи (дозволу компетентного органу на в'їзд на територію держави-члена ЄС). Саме завдяки безвізовому режиму стало можливим масове транскордонне переміщення утікачів від війни в Україні, які з 24 лютого 2022 року змогли перетнути кордон з прикордонними державами- членами ЄС і безперешкодно опинитися в ЄС (було активовано Директиву ЄС 2001/55/EC про тимчасовий захист, яка досі «працює» в інтересах українців1, оскільки Рада Європи суголосно прийняла імплементаційне рішення Ради ЄС 2022/382 від 4 березня 2022 року, надаючи тим, хто тікає від війни в Україні, право на тимчасовий захист).



Мета і завдання дослідження

Мета статті полягає в спробі окреслити філософсько-правове опредметнення людино- центризму та засадничих сегментів громадянства на підставі комплексного висвітлення сучасних викликів вимушеної міграції. Аргументування людиновимірного й універсального характеру громадянства (способів його набуття і припинення) є первинним завданням цієї статті. Релевантні аналітичні й статистичні експертні доповіді та прогнози дають чітку установку на подальше переосмислення і модернізацію концепції громадянства під впливом людино- центризму (Sharp, 2023).

Спектр застосованих методів у дослідженні - від аналізу до порівняльно-статистичного. Крім традиційних наукових методів дослідження (синтез, аналіз, аналогія, узагальнення, прогноз), у статті використано й інші методи дослідження. Серед них - аналіз даних і порівняльно- статистичний методи, які дали змогу з'ясувати, що серед держав-членів ЄС (що прийняли найбільшу кількість громадян України, які втекли від війни, починаючи з 24 лютого 2022 року) щорічно в пріоритеті в громадян України були Польща, Італія, Німеччина, Іспанія, Чехія та Румунія (рис. 1), оскільки найчастіше саме їхнє громадянство набували громадяни України у зв'язку з натуралізацією.

Усі використані в статті методи допомагають відобразити тенденцію переосмислення та регламентування громадянства (способів набуття і припинення) у світі. Історико-правовий підхід дав змогу розглянути правове регулювання окремих сегментів громадянства в українському законодавстві 1918 року. Соціологічний метод використано для формулювання чіткої позиції щодо визначення громадянства як постійного в часопросторі правового й ефективного зв'язку між державою та особою, без зазначення етнічного походження особи, що передбачає певний набір взаємних прав, обов'язків і привілеїв.

Результати й обговорення

Модель громадянства Європейського Союзу як наднаціонального утворення (supranational body) визріла та набула чітких політико-правових обрисів після прийняття Маастрихтської угоди (1992). Водночас найвагоміше переосмислення громадянства ЄС відбулося у вигляді реалізації на практиці концепції «вільного пересування осіб» (freedom of movement of persons), передбаченого в ст. 20(2)(а), 21(1) Угоди про функціонування ЄС (у редакції після набуття чинності Лісабонської угоди в грудні 2009 року): громадянство ЄС є атрибутивним, додатковим до національного громадянства кожної держави-члена Європейського Союзу (Foster, 2009). Громадянство держав-членів ЄС часто є мотивом (причиною та метою) міграції (легальної та нелегальної, видимої чи латентної). Тому прикордонні з ЄС держави вздовж міграційних маршрутів відчувають загрозу власній безпеці та дестабілізацію внутрішнього правопорядку (недієздатність), як наслідок - втрачають довіру громадян до національних органів публічної влади.

«Дублінські критерії» щодо міграції, прийняті 2013 року й доповнені 2020 року, не стали ефективними. Пропонований основними інститутами ЄС інструмент для контролю міграції в ЄС - аутсорсинг міграції - виявився комплексним, політично більше заангажованим, економічно не виправданим конструктом, ніж правовим. Міграційна політика ЄС потребує ґрунтовного фахового переосмислення та політико-правового компромісу щодо запровадження Нового пакту з питань міграції та притулку (New Pact on Migration and Asylum)1, озвученого в червні 2023 року під час саміту Ради Європи. У низці державах-членах ЄС (як і безпосередньо в ЄС) протягом 20232024 років вже відбулися, передбачено чергові парламентські (ЄС2, Іспанія, Нідерланди, Польща, Словаччина, Франція, Австрія, Бельгія, Литва, Португалія, Румунія, Хорватія) і президентські вибори (Литва, Румунія, Словаччина, Фінляндія, Хорватія), а тому «міграційна» карта набуває дедалі більш політично заангажованого популістського забарвлення.

Людиноцентризм у світоглядному ядрі громадянства та міграції. З часу набрання чинності Лісабонською угодою (2009) траєкторію міграційних наративів ЄС у контексті набуття громадянами України альтернативного громадянства держав-членів ЄС після народження у зв'язку з натуралізацією можна темпорально сегментувати так:

2014-2017 роки (доінтеграційні - Угода про асоціацію, зокрема «кризові» для ЄС 2015/2016 роки);

2017-2022 роки (євроінтеграційні/довоєнні - запровадження безвізового режиму, зокрема «ковідні» 2020-2023 роки),

з 2022 року (воєнний час), зокрема активація Директиви ЄС про тимчасовий захист для громадян України, які втекли від війни, і надання Україні статусу «кандидата на вступ у ЄС»).

Активація Директиви про тимчасовий захист, яку вже давно вважали застарілою (оскільки її не застосували під час міграційної кризи 2015 року), засвідчила ґрунтовне переосмислення політики надання притулку (тимчасового захисту) в ЄС. Згодом, після активації Директиви про тимчасовий захист навесні 2022 року, держави-члени ЄС розробили швидкі відповіді на рух утікачів з України, однак для різних держав-членів ЄС запровадження передбачених (але виняткових) засобів і заходів стало викликом, оскільки мінімальні стандарти підтримки користувачів тимчасового захисту є обов'язковими (Carrera, & Ineli Ciger, 2023). Засоби й заходи в межах Директиви про тимчасовий захист, які були застосовані державами-членами ЄС, допомогли декільком мільйонам громадян України, які опинились у складних життєвих обставинах і втекли від війни, і це значно послабило ймовірні гуманітарні проблеми всередині держави. Однак масова вимушена міграція громадян України за кордон спричинила обґрунтовані побоювання серед науковців щодо наслідків для подальшого демографічного, соціального, економічного розвитку держави. Структура вимушеної міграції втікачів від війни суттєво відрізняється від звичайних (нормальних) міграційних процесів, оскільки «левову частку» серед них становлять жінки (понад 80 %) працездатного віку (понад 55 %) з дітьми. Це засвідчує посилення дисбалансу в актуальній на 2023 рік статево- віковій структурі населення України.

Кількість утікачів від війни не балансується, достатньо зваженою (об'єктивною) видається інформація агентства Eurostat. Загалом понад 4 млн осіб - утікачів від війни в Україні отримали протягом 2022 року тимчасовий захист в ЄС (рис. 2), найбільша кількість громадян України з таким статусом живе в Німеччині та Польщі. Можна стверджувати, що Польща та Чехія, периферійні держави-члени ЄС і прикордонні для України, які приєдналися до ЄС 2004 року, прийняли загалом 1 млн 600 тис. та 520 тис. осіб - утікачів від війни в Україні відповідно, що в декілька разів перевищує загальну щорічну післякризову іммігрантську статистику цих держав.

Загалом, за даними агентства Eurostat, понад 4 млн осіб - утікачів від війни в Україні отримали протягом 2022-2023 років тимчасовий захист в ЄС, найбільше прийняли громадян України (Німеччина, Польща, Чехія, Іспанія, Італія та Румунія). Нині є декілька ймовірних сценаріїв (не)повернення в Україну втікачів від війни (ідеться про вимушену зовнішню міграцію громадян України з кінця лютого 2022 року): за оптимістичними прогнозами, повернуться 50 % осіб, зокрема тих, які отримали в ЄС тимчасовий захист, за песимістичними прогнозами - лише 25-30 % (Libanova, Pozniak, & Tsymbal, 2022). Саме тому вкрай необхідно ініціювати на національному рівні розроблення стратегії репатріації та реінтеграції втікачів від війни, а після завершення війни - її поступове заправа- дження глобально та локально.

Повертаючись до наративу про подвійне (множинне) громадянство, зауважимо, що серед зазначених держав-членів Єс в Іспанії його наявність заборонена (ст. 24(3)), Італії, Польщі, Чехії та навіть Румунії - дозволена. Подвійне громадянство є серйозною проблемою для Німеччини. Від осіб, які бажають набути німецьке громадянство після народження у зв'язку зі звичайною натуралізацією, вимагають відмови від попереднього (первинного) громадянства (ст. 10 (4)), однак є винятки (ст. 12): вони стосуються передусім людей похилого віку та жертв політичних переслідувань (ст. 10(6)). Заявники також можуть зберегти своє громадянство, якщо вони юридично не можуть відмовитися від нього або якщо від них не можна очікувати здійснити це, ураховуючи надмірні витрати або принизливі процедури, які використовують у державі їхнього походження (первинного громадянства). Те саме стосується ситуацій, якщо відмова від іноземного громадянства спричинить серйозні складнощі для особи-заявника, зокрема економічні недоліки або проблеми з майном чи активами у випадку повернення в державу їхнього походження (первинного громадянства). Серед держав-членів ЄС, які зазвичай вимагають від іммігрантів відмовитися від попереднього (первинного) громадянства як правову передумову звичайної натуралізації, Німеччина є унікальною, оскільки громадяни ЄС звільнені від виконання цієї вимоги (ст.12(2)). Також іноземці, які мають статус утікача й відповідні документи, що підтверджують набуття цього статусу відповідно до ст. 28 Конвенції про статус біженців від 28 липня 1951 року, є звільнені від обов'язку припинити їхнє первинне громадянство (ст. 12(1)(4)).

Безумовно, Україна не хоче втратити тих громадян, які стали втікачами внаслідок російського вторгнення, починаючи з 24 лютого 2022 року на підставі Директиви набули статусу «тимчасового захисту» в державах-членах ЄС і довгостроковій перспективі, виконавши всі необхідні передумови, зможуть із часом набути громадянство держави перебування (проживання) у зв'язку з натуралізацією, а тому стати біпатридами (особами з подвійним громадянством) (Sofinska, 2022). Навряд чи вони становитимуть загрозу національній безпеці України.

Вступ України до ЄС є найбільш мотиваційним фактором для повернення втікачів від війни та трудових мігрантів, які осіли в державах-членах ЄС. До прикладу, уже навесні 2024 року ті українці, які втекли від війни в Польщу, отримали статус тимчасового захисту, успішно складуть тестування на знання польської мови (і пред'являть сертифікат) та матимуть офіційний стабільний дохід зможуть набути після народження альтернативне польське громадянство у зв'язку з винятковою натуралізацією (подвійне громадянство в Польщі дозволене). Видається, що концепція подвійного (множинного) громадянства, як і загалом релевантне законодавство України у сфері громадянства, потребує суттєвого перегляду/переосмислення та якісних змін у контексті пропагування людиноцентризму й забезпечення національної безпеки. У середньо- строковій перспективі має бути застосовано домовленості між Україною та ЄС (державами- членами ЄС) про повоєнне врегулювання питань щодо повернення втікачів від війни в Україну, регламентування наявності подвійного (множинного) громадянства, що не стане підставою для припинення їхнього первинного українського громадянства (у вигляді втрати чи позбавлення громадянства, а також примушування до виходу з громадянства або відмови від нього).

Сучасний концепт громадянства полягає в постійному в часопросторі правовому й ефективному зв'язку між державою та особою без зазначення етнічного походження особи, що передбачає певний набір взаємних прав, обов'язків і привілеїв (Sofinska, 2018). Саме громадянство, принципи, способи та механізми як його набуття, так і припинення, наявність в особи подвійного (множинного) громадянства 2023 року стали надзвичайно крихкими (Taleb, 2018). Актуальність опредметнення стосується осіб, які є службовцями органів публічної влади, правоохоронних органів і здійснюють державно- владні повноваження, мають доступ до державної безпеки, скарбниці й таємниці (Sofinska, 2018). Така ситуація створює дилему щодо вірності таких осіб усім і кожній державі їхнього громадянства (окремо релевантним видається факт, якщо обидві (усі) держави громадянства особи перебувають у стані війни між собою).

Нині громадянство є інструментом й ефективним механізмом контролю, оскільки 97 відсотків населення світу отримують доступ до громадянства з огляду на те, де вони народилися або громадянами якої держави є їхні батьки (Shachar, 2022). У 1960-х роках більшість держав світу передбачала на законодавчому рівні такий алгоритм дій у сфері громадянства: «набуття громадянином першої держави за власним бажанням громадянства другої держави має наслідком автоматичну втрату ним громадянства першої держави». З того часу політико- правова траєкторія визнання та регламентування концепту подвійного громадянства ґрунтовно змінилася: понад 70 % держав використовують на законодавчому рівні толерантніший підхід, який дозволяє громадянам першої держави за власним бажанням набувати громадянство другої держави без автоматичної втрати ними громадянства першої держави (Vink et al., 2021).

У найширшому значенні припинення громадянства - це втрата постійного в часопросторі зв'язку між особою та державою (конкретна особа перестає бути громадянином держави) (Prener, 2022). Основні способи припинення громадянства диференціюють залежно від волевиявлення особи (або його відсутності):

вихід з громадянства, коли особа

добровільно припиняє своє громадянство;

позбавлення, втрата громадянства,

скасування набуття громадянства (зокрема денатуралізація), коли особу позбавляють

(набутого) громадянства конкретної держави примусово за ініціативою компетентних органів публічної влади (Shachar, Baubock, Bloemraad, & Vink, 2017).

Європейська конвенція про громадянство 1997 року (далі - ЄКГ) як результат «кодифікації міжнародного звичаєвого права щодо громадянства» передбачає такі форми (способи) припинення громадянства особи (Autem, 1999):

втрата громадянства ex lege або за ініціативою держави-учасниці ЄКГ (ст. 7);

за власною ініціативою (фактично йдеться про вихід особи з громадянства чи відмову від нього, ст. 8) (Європейська конвенція..., 1997).

Отже, за власною ініціативою особа може позбутися громадянства у формі виходу з нього або відмови від нього. Ці концепти добровільного припинення громадянства особи взаємно пов'язані, але в жодному разі не тотожні. Якщо вихід особи з громадянства передбачає її постійне проживання за кордоном і добровільне набуття альтернативного громадянства після народження, то відмова особи від громадянства стосується виключно осіб, які проживають у державі.

Відмова як спосіб добровільного припинення громадянства особою, яка проживає в державі громадянства, передбачена в релевантному національному законодавстві низки держав-членів ЄС (Данія, Естонія, Ірландія, Італія, Кіпр1, Латвія, Мальта, Нідерланди, Німеччина, Норвегія, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Фінляндія, Хорватія, Швеція), але виключно якщо така особа вже набула альтернативне громадянство або має його набути в майбутньому і не стане апатридом (особою без визначеного громадянства).

У релевантному законодавстві України передбачено вихід з громадянства (ст. 17, 18 базового Закону) як спосіб добровільного припинення громадянства особою, яка «постійно проживає за кордоном». Такий спосіб добровільного припинення громадянства є традиційним для більшості держав-членів ЄС (Австрія, Бельгія, Болгарія, Греція, Іспанія, Словенія, Угорщина, Франція, Чехія). Вважаємо несподіваною і водночас цікавою нещодавню ідею запровадження відмови від громадянства як способу добровільного припинення громадянства України особою, яка проживає в Україні (нагадаймо, що саме таку норму у формі «зречення» було передбачено в Законі «Про громадянство УНР» від 2 березня 1918 року) (Andriienko, Brytchenko, Subotenko, & Chekhovych, 2000).

Отже, форми (способи) припинення громадянства особи, передбачені в ст. 7 ЄКГ, можна поділити на декілька груп:

автоматичне припинення громадянства (у випадку добровільного набуття іншого громадянства, але не за народженням);

втрата громадянства (відсутність справжнього зв'язку в часопросторі між державою-учасницею та її громадянином, який постійно проживає за кордоном; добровільна служба в іноземному військовому формуванні; усиновлення дитини, якщо дитина набуває іноземного громадянства або має іноземне громадянство одного чи обох усиновителів);

позбавлення громадянства (зокрема денатуралізація як результат поведінки особи, яка завдає серйозну шкоду життєво важливим інтересам держави-учасниці; якщо під час неповноліття дитини встановлено, що визначені у внутрішньодержавному праві умови, які дозволили їй набути ex lege громадянство держави-учасниці, більше не виконуються);

скасування набуття громадянства (у випадку набуття громадянства держави-учасниці внаслідок шахрайських дій, подання неправдивих відомостей або приховування будь-якого суттєвого факту, що стосується заявника).

Перші три групи підстав припинення громадянства особи не можуть бути застосовані, якщо відповідна особа стане внаслідок цього особою без визначеного громадянства, однак це не стосується скасування набуття особою громадянства й позбавлення громадянства у вигляді денатуралізації (ці положення ЄКГ (1997) можуть бути застосовані лише в тих європейських державах, де ЄКГ є чинною).

В Україні відмінність між концептами «втрати» і «позбавлення» громадянства ще не набула офіційного тлумачення. Позбавлення громадянства найчастіше трактують науковці як реакцію держави на вчинення особою-громадянином дій всупереч інтересам держави. Найчастіше такий спосіб примусового припинення громадянства особи є забороненим на законодавчому (конституційному) рівні, однак може бути застосований у виняткових випадках (зокрема ураховуючи спосіб набуття особою громадянства).

Конституційний принцип щодо «неможливості позбавлення громадянина України громадянства України», передбачений у ст. 25 Конституції України (1996), потребує ґрунтовного перегляду, оскільки його часто застосовують у конотації із «запобіганням виникненню випадків безгромадянства». Вочевидь, ідеться про тих осіб, які набули громадянство від народження (філіація) на підставі права крові (ius sanguinis), тобто за походженням. І це правильно, передусім якщо особа постійно проживає в державі громадянства (в Україні) і має постійний зв'язок з нею (перелік передумов його збереження, як і підстав втрати, визначений у судовій практиці ЄСПЛ, зокрема у справах про порушення ст. 8 і 14 ЄКЗПЛ як альтернативно, так і кумулятивно, але він не є вичерпним).

Але інша ситуація щодо набуття особою альтернативного громадянства після народження у зв'язку з будь-яким видом натуралізації (звичайною, винятковою чи привілейованою), оптацією чи трансфертом (два перші способи - добровільні, останній - примусовий). Позбавлення громадянства може стосуватися тих осіб, які набули громадянство у зв'язку з натуралізацією (у контексті денатуралізації) (Tripkovic, 2021). Очевидний приклад денатуралізації спостерігаємо в рішенні Суду справедливості ЄС у справі Rottmann (Janko Rottmann v. Freistaat Bayern, 2010), коли суд встановив, що держава самостійно може визначати підстави позбавлення громадянства (денатуралізації), але результатом такої дії не може стати безгромадянство особи (Tripkovic, 2022).

Очевидним результатом припинення громадянства (а саме у випадку наявності в особи від народження громадянства лише однієї держави) стає її безгромадянство (statelessness). Це негативне явище, статус особи. Часто науковці називають безгромадянство невидимою проблемою, яку складно відслідкувати, а тому й подолати. Особи без визначеного громадянства є «невидимими» для національного законодавства, фактично вони не існують, їх складно ідентифікувати й зареєструвати в конкретній державі. Такі люди залишаються непобаченими та непочутими на місцевому, регіональному й державному рівнях. І аж на міжнародному рівні вони набувають чітких обрисів, стають видимими, тож безгромадянство є проблемою світового масштабу (Waas, 2008).

Відповідно до Конвенції ООН про скорочення безгромадянства 1961 року, у кожної держави- підписанта є можливість зробити відповідну заяву та зарезервувати за собою право позбавляти громадянства за дії, які здійснені особою всупереч інтересам держави, навіть якщо ця особа стане апатридом (особою без визначеного громадянства) (Конвенція ООН про скорочення, 1961).

Імовірно, саме про позбавлення громадянства йдеться, коли розмірковуємо про осіб, які набули його у зв'язку з натуралізацією, - у такому контексті воно фігурує як денатуралізація. Однак слід визначити чіткі критерії між денатуралізацією та скасуванням набуття громадянства. Традиційно денатуралізація передбачає позбавлення особи громадянства, набутого у зв'язку з натуралізацією, за вчинення дій всупереч інтересам держави громадянства, від часу виявлення цих дій (a priori).

Скасування набуття громадянства, навпаки, має зворотну силу a posteriori, оскільки акт компетентного органу скасовує саме набуття особою громадянства (незалежно від часу) й особа вважається такою, яка ніколи не була громадянином цієї держави ex tunc\ Підтвердження цієї тези спостерігаємо, до прикладу, у ст. 21 базового Закону України про громадянство (2001), де зазначено, що «рішення про

оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України відповідно до ст. 8, 10 цього Закону

шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України» (Про громадянство України..., 2011).

Типовими підставами припинення громадянства (у формі втрати) є набуття альтернативного громадянства після народження та здійснення особою (державної чи військової) служби на користь іншої держави (Sofinska, 2018). Припинення громадянства у формі втрати фігурує переважно у двох видах: по-перше, на підставі рішення компетентного органу держави, по-друге, автоматично. Втрата громадянства, набутого у зв'язку з натуралізацією, називається денатуралізацією, однак у цьому випадку можлива й інша форма припинення громадянства - скасування набуття громадянства (залежить від положень національного законодавства та відповідальності за вчинені особою дії).

В Україні сучасне законодавство про громадянство не використовує громадянство як кваліфікаційну підставу участі в органах публічної влади. Звісно ж, п. 2(6) ст. 19 Закону України «Про державну службу» (2015) встановлює, що «на державну службу не може вступити особа, яка має громадянство іншої держави» (Про державну службу, 2015). Однак сфера дії цього закону на коло осіб суттєво звузилася з осені 2019 року2.

На підставі даних аналітичної доповідки до щорічного послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2018 році» стало відомо, що протягом 2017 року «виявлено 441 факт набуття іноземного громадянства представниками [органів публічної влади] державних органів та органів місцевого самоврядування, насамперед із числа секретоносіїв [осіб, які мали доступ до державної таємниці]». Ці довоєнні дані засвідчують, що громадяни України, які є службовцями органів публічної влади, правоохоронних органів і здійснюють державно-владні повноваження, мають доступ до державної безпеки, скарбниці й таємниці, по-перше, не можуть бути біпатридами, по-друге, повинні бути винятково громадянами України за народженням, а не набути громадянство України у зв'язку з натуралізацією. Питання вірності осіб з подвійним (множинним) громадянством, які є службовцями органів публічної влади держави одного зі своїх громадянств, створює нові сучасні виклики щодо

України в Автономній Республіці Крим та його заступників; членів Кабінету Міністрів України, перших заступників і заступників міністрів; Голову та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голову та членів Антимонопольного комітету України, Голову та членів Рахункової палати, Голову та членів Центральної виборчої комісії, голів і членів інших державних колегіальних органів; Секретаря Ради національної безпеки і оборони України та його заступників; Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України та його заступників, Голову Фонду державного майна України та його заступників, Голову Національного агентства з питань запобігання корупції та його заступників; народних депутатів України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників; Уповноваженого із захисту державної мови; 9) службовців Національного банку України; голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників і заступників; депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голову Ради міністрів Автономної Республіки Крим та його заступників, міністрів Автономної Республіки Крим; депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування; суддів Конституційного Суду України; постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України; суддів; прокурорів; працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування; працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання державної форми власності, а також навчальних закладів, заснованих державними органами;

військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до закону; осіб рядового та начальницького складу правоохоронних органів та працівників інших органів, яким присвоюються спеціальні звання, якщо інше не передбачено законом; працівників патронатних служб; уповноважених з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. цінностей, патріотизму й національної безпеки в Європі та світі.

Коли детальніше розмірковуємо про подвійне громадянство (в європейському та світовому контексті відоме як «біпатризм») або множинне громадянство, то маємо на увазі такий правовий статус особи, коли вона одночасно володіє громадянством декількох держав. У контексті такого опредметнення біпатризму, а також виникнення в особи відчуття множинної вірності, ретроспективно в українському законодавстві щодо громадянства 1918 року були затверджені положення: «громадянин

Української Народної Республіки не може бути громадянином іншої держави» (п. 10 т. зв. Березневого закону), «громадянину Української

Держави забороняється одночасно бути громадянином чи підданим іншої держави» (п. І.2 т.зв. липневого закону).

Сучасне законодавство України не передбачає чіткої заборони подвійного громадянства. Подвійне (множинне) громадянство de jure в Україні не є передбаченим на законодавчому рівні, однак існує via facti (до прикладу, діти, народжені в «змішаному шлюбі», від народження стають біпатридами, з огляду на різні громадянства батьків (характерні принципи набуття ними громадянства від народження) або популярний нині «бебі туризм», коли мама на підставі туристичної візи їде народжувати дитину в держави, у яких діє принцип абсолютного права ґрунту ius soli (передусім Аргентина, Бразилія, Канада чи США), з'являється комбінація з ius sanguinis per via materna).

Наявність в особи подвійного громадянства може стати підставою для втрати (автоматичного припинення) громадянства першої держави. Таке положення наявне в законодавстві України про громадянство («право громадянства відпадає, коли громадянин Української Держави приймає громадянство або підданство іншої Держави» (п. ІІ.17 т.зв. липневого закону 1918 року); крім того, «хто без належного дозволу вступить до підданства іншої Держави, той підлягає карі, зазначеній в ч. I ст. 325 "Улож. о Наказ", і йому забороняється повертання на Україну» (п. ІІ. 19 т.зв. липневого закону 1918 року); «якщо громадянин України добровільно набув громадянство іншої держави» (ст. 20 п. 1 Закону 1991 року) (Про громадянство України, 1991); «добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави» (ст. 19 п. 1 чинного Закону 2001 року)). Дилема виникає у зв'язку з тим, що особи, які не добровільно (від народження) набули подвійне (множинне) громадянство, вже досягли віку вступу (обрання) на деякі посади органів публічної влади в Україні.

Загалом припинення громадянства (незалежно від способу) є конституційною підставою припинення повноважень деяких службовців органів публічної влади України (до прикладу, членів парламенту, ст. 71 ч. 3; суддів Конституційного Суду України, ст. 1491 п. 3), але не стосується глави держави, члена Кабінету Міністрів України тощо (навіть немає тотожних передумов для позбавлення мандата в релевантному законодавстві, до прикладу, ст. 13, 15, 18 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» 2014 року зі змінами).

Українське законодавство передбачає (ст. 17 базового Закону), що українське громадянство можна припинити: по-перше, унаслідок виходу з громадянства України; по-друге, унаслідок втрати громадянства України; по-третє, за підставами, передбаченими міжнародними договорами України. Інші відомі способи припинення громадянства (відмова, позбавлення громадянства, скасування набуття громадянства (зокрема денатуралізація) не є передбаченими в чинному релевантному законодавстві, тому вважаємо, що його потрібно доопрацювати, ураховуючи європейські правові стандарти та виклики сьогодення.

Отже, серед держав-членів ЄС, які підписали й ратифікували ЄКГ (конвенція є чинною), національне законодавство лише восьми з них передбачає позбавлення громадянства у випадку вчинення особою державної зради чи актів тероризму (Австрії, Данії, Нідерландів, Норвегії, Румунії, Фінляндії). Таке покарання (доведене в судовому порядку) є як у державах- членах ЄС, які підписали, але не ратифікували ЄКГ (Італія, Латвія, Мальта, Франція), так і в тих, які навіть не підписали її (Бельгія, Греція, Естонія, Ірландія, Кіпр, Литва, Словенія). Решта держав-членів ЄС (де конвенція є чинною) не передбачають у національному законодавстві позбавлення громадянства у випадку вчинення особою державної зради чи актів тероризму (Болгарія, Люксембург, Німеччина, Португалія, Словаччина, Угорщина, Чехія, Швеція) (Vink et al., 2021). Припинення громадянства особи за вчинення нею державної зради передбачено в національному законодавстві низки держав- членів ЄС у формі втрати громадянства (Німеччина) або позбавлення громадянства (Австрія, Бельгія, Болгарія, Греція, Данія, Естонія, Ірландія, Італія, Латвія, Литва, Мальта, Нідерланди, Румунія, Словенія, Фінляндія, Франція), однак після вироку суду. В інших державах-членах ЄС немає кореляції між вчиненням особою державної зради та припиненням її громадянства (Іспанія, Люксембург, Польща, Словаччина, Угорщина, Хорватія, Чехія, Швеція).

Єдиною державою у світі, де на законодавчому рівні за вчинення особою державної зради (браку вірності державі громадянства особи) чи актів тероризму передбачене припинення громадянства у формі скасування набуття (nullification) громадянства, є Ізраїль. У ст. 11(b)(2) закону про громадянство (1952) зазначено, що набуття громадянства особою, яка вчинила дію, що є порушенням вірності Ізраїлю, здійснивши акт тероризму, як це визначено в Законі про боротьбу з тероризмом, державну зраду, як визначено в ст. 97-99 Кримінального кодексу, або набула громадянство чи право на постійне

проживання в Ірані, Афганістані, Лівані, Лівії, Судані, Сирії, Іраку, Пакистані, Ємені, Ґазі,

скасовується (Herzog, 2010). Внесення змін і

доповнень до закону про громадянство (1952) протягом 2008-2017 років дало змогу припинити громадянство осіб, які вчинили акти тероризму (Harpaz, & Herzog, 2018).

Упродовж останніх років до українського парламенту було подано декілька законопроєктів щодо врегулювання питання подвійного громадянства громадян України на законодавчому рівні, однак без очевидного успіху. До прикладу, одна з пропозицій стосувалася позбавлення громадянства України, по-перше, осіб, які отримали «камуфляжні» (фейкові) паспорти ДНР/ЛНР; по-друге, прихильників «русского міра», які пов'язані з підтримкою сепаратистських дій та дій російської окупаційної влади в Криму, на півдні та сході України, коригували авіаудари по цивільній інфраструктурі України. Такі думки є непоодинокими, у світі є прецеденти застосування цього правового інституту, однак вони доволі неоднозначні та контраверсійні.

Справді, питання регламентування добровільної/примусової зміни громадянства та наявності латентного подвійного (множинного) громадянства станом на початок 2023 року є надзвичайно актуальним, передусім унаслідок воєнної агресії, анексії Автономної Республіки Крим (за результатами «Кримського референдуму» 2014 року), окупації частин Донецької та Луганської областей Росією. Чинне релевантне законодавство про громадянство не врегульовує це питання (не передбачає припинення громадянства за таких умов, ідеться про позбавлення громадянства, його втрату та скасування набуття у зв'язку з натуралізацією, денатуралізацію). З одного боку, ідеться про колаборантів, осіб, які співпрацювали з окупантами та коригували авіаудари по цивільній інфраструктурі України (крім позбавлення громадянства, потрібно буде застосовувати ще й люстрацію, якщо такі особи виявлять бажання в майбутньому бути обраними чи призначеними до органів публічної влади України).



Висновки

Тож видається необхідним доопрацювати релевантне законодавство України у сфері громадянства, по-перше, у контексті чіткого регламентування можливості набуття громадянами України подвійного (множинного) громадянства від народження та після народження (передбачивши диференційовану відповідальність за добровільне набуття громадянства держави- агресора й діяльність усупереч інтересам України), по-друге, сегментування способів припинення громадянства (вихід, відмова, втрата, позбавлення громадянства, скасування набуття громадянства (денатуралізація), ураховуючи дії чи бездіяльність конкретної особи).

Україна не зацікавлена втратити тих громадян, які стали втікачами внаслідок російського вторгнення, починаючи з лютого 2022 року, набули статус «тимчасового захисту» в державах- членах ЄС і, виконавши всі необхідні передумови, зможуть із часом набути громадянство держави перебування (проживання) у зв'язку з натуралізацією, а тому стати біпатридами (особами з подвійним громадянством) (Софінська, 2023). Навряд чи вони становитимуть загрозу національній безпеці України. Концепція подвійного (множинного) громадянства потребує фахових і якісних змін у контексті гарантування людино- центризму, правовладдя та убезпечення національної ідентичності й безпеки.



References

Analytical report on the annual message of the President of Ukraine to the Verkhovna Rada of Ukraine

"On the internal and external situation of Ukraine in 2018". (2018). Kyiv: NISD. Retrieved from

https://niss.gov.ua/sites/default/files/2019-02/Analit_Dopovid_Poslannia_2018.pdf.

Andriienko, V., Britchenko, S., Subotenko, V., & Chekhovych, S. (2000). Law "On Citizenship of the

Ukrainian People's Republic" (March 2, 1918). Collection of normative legal acts on Ukrainian

citizenship (1918-2000) (pp. 4-5). Kyiv: Kontynent

Autem, M. (1999). The European Convention on Nationality: is a European Code on Nationality possible? Trends and Developments in National and International Law on Nationality: Proceedings of the 1st European Conference on Nationality (pp. 19-34). Strasbourg.

Carrera, S., & Ineli Ciger, M. (2023). EU responses to the large-scale refugee displacement from Ukraine: an analysis on the temporary protection directive and its implications for the future EU asylum policy. Firenze: European University Institute. Retrieved from https://hdl.handle.net/1814/75377.

Foster, N. (2009). Blackstone's EU Treaties and Legislation 2009-2010. Oxford University Press.

Harpaz, Y., & Herzog, B. (2018). Report on Citizenship Law: Israel. RSCAS/GLOBALCIT-CR, 2018/2.

Retrieved from https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/56024/RSCAS_GLOBALCIT_CR_

2018_02.pdf? sequence=1 &isAllowed=y.

Herzog, B. (2010). The Revocation of Citizenship in Israel. Israel Studies Forum, 25(1), 57-72.

Libanova, E.M., Pozniak, O.V., & Tsymbal, O.I. (2022). Scale and Consequences of Forced Migration of the Population of Ukraine as a Result of Armed Aggression of the Russian Federation. Demography and Social Economy, 2(48), 37-57. doi: 10.15407/dse2022.02.037.

Prener, Ch. (2022). Denationalisation and Its Discontents: Citizenship Revocation in the 21st Century: Legal, Political and Moral Implications. Brill Nijhoff.

Shachar, A. (2022). Gated citizenship. Citizenship Studies, 26(4-5), 625-637. doi:

10.1080/13621025.2022.2091247.

Shachar, A., Baubock, R., Bloemraad, I., & Vink, M. (2017). The Oxford Handbook of Citizenship. Oxford Academic. doi: 10.1093/oxfordhb/9780198805854.001.0001.

Sharp, D. (2023). Immigration, Naturalization, and the Purpose of Citizenship. Pacific Philosophical Quarterly, 104(2), 408-441. doi: 10.1111/papq.12428.

Sofinska, I. (2018). Philosophical and legal vision of the doctrine of citizenship. Lviv: Kameniar.

Sofinska, I. (2022). Ten steps in the (re)construction of post-war Ukraine (legal and political dimensions). Ariel University. Retrieved from https://www.ariel.ac.il/wp/mecarc/sample-page/ten-steps- in-the-reconstruction-of-post-war-ukraine-legal-and-political-dimensions.

Sofinska, I. (2023). Deprivation of citizenship: a dilemma or a problem-phenomenon? Law of Ukraine, 3, 72-86. doi: 10.33498/louu-2023-03-072

Stetsiuk, P. (2023). Ensuring the irreversibility of the European and Euro-Atlantic course of Ukraine: constitutional and legal aspects. Kyiv: Tsentr Razumkova.

Taleb, N.N. (2018). Skin in the Game: Hidden Asymmetries in Daily Life. Random Housen.

Tripkovic, M. (2021). Transcending the boundaries of punishment: On the nature of citizenship

deprivation. British Journal of Criminology, 61(4), 1044-1065. doi: 10.1093/bjc/azaa085.

Tripkovic, M. (2022). Renouncing criminal citizens: Patterns of denationalization and citizenship

theory. Punishment & Society, 25(2), 363-385. doi: 10.1177/14624745221080705.

Vink, M., Baaren, L., Baubock, R., Honohan, I., & Manby, B. (2021). GLOBALCIT Citizenship Law Dataset. EUI Research Data. Retrieved from https://hdl.handle.net/1814/73190.

Waas, L. (2008). Nationality Matters: Statelessness under International Law. School of Human Rights Research Series, 29, 21.

Список використаних джерел

Аналітична доповідь до Щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2018 році». Київ : НІСД, 2018. 688 с. URL: https://niss.gov.ua/sites/default/files/2019-02/Analit_Dopovid_Poslannia_2018.pdf.

Закон «Про громадянство Української Народної Республіки» (2 березня 1918 року). Збірка

нормативно-правових актів з питань громадянства України (1918-2000) / упоряд. :

В. Андрієнко, С. Бритченко, В. Суботенко, С. Чехович. Київ : Континент, 2000. С. 4-5.

Autem M. The European Convention on Nationality: is a European Code on Nationality possible? Trends and Developments in National and International Law on Nationality : Proceedings of the 1st European Conference on Nationality. Strasbourg, 1999. P. 19-34.

Carrera S., Ineli Ciger M. EU responses to the large-scale refugee displacement from Ukraine: an analysis on the temporary protection directive and its implications for the future EU asylum policy. Firenze : European University Institute, 2023. URL: https://hdl.handle.net/1814/75377.

Foster N. Blackstone's EU Treaties and Legislation 2009-2010. Oxford University Press, 2009. Р.632-633.

Harpaz Y., Herzog B. Report on Citizenship Law: Israel. RSCAS/GLOBALCIT-CR, 2018/2. June 2018.

URL: https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/56024/RSCAS_GLOBALCIT_CR_

2018_02.pdf?sequence=1&isAllowed=y.

Herzog B. The Revocation of Citizenship in Israel. Israel Studies Forum. 2010. No. 25 (1). P. 57-72.

Libanova E. M., Pozniak O. V., Tsymbal O. I. Scale and Consequences of Forced Migration of the Population of Ukraine as a Result of Armed Aggression of the Russian Federation. Demography and Social Economy. 2022. No. 2 (48). P. 37-57. doi: 10.15407/dse2022.02.037.

Prener Ch. Denationalisation and Its Discontents: Citizenship Revocation in the 21st Century: Legal, Political and Moral Implications. Brill Nijhoff, 2022.

Shachar A. Gated citizenship. Citizenship Studies. 2022. Vol. 26. Issue 4-5. P. 625-637. doi: 10.1080/13621025.2022.2091247.

Shachar A., Baubock R., Bloemraad I., Vink M. The Oxford Handbook of Citizenship. Oxford Academic, 2017. doi: 10.1093/oxfordhb/9780198805854.001.0001.

Sharp D. Immigration, Naturalization, and the Purpose of Citizenship. Pacific Philosophical Quarterly. 2023. Vol. 104. Issue 2. P. 408-441. doi: 10.1111/papq.12428.

Софінська І. Філософсько-правова візія доктрини громадянства. Львів : Каменяр, 2018. 346 с.

Sofinska I. Ten steps in the (re)construction of post-war Ukraine (legal and political dimensions). Ariel University, 2022. URL: https://www.ariel.ac.il/wp/mecarc/sample-page/ten-steps-in-the-reconstruction- of-post-war-ukraine-legal-and-political-dimensions.

Софінська I. Позбавлення громадянства: дилема чи проблема-феномен? Право України. 2023. № 3. С. 72-86. doi: 10.33498/louu-2023-03-072.

Стецюк П. Забезпечення незворотності європейського та євроатлантичного курсу України: конституційно-правові аспекти : аналіт. доп. Київ : Центр Разумкова, 2023. 13 с.

Taleb N. N. Skin in the Game: Hidden Asymmetries in Daily Life. Random Housen, 2018. 304 p.

Tripkovic M. Transcending the boundaries of punishment: On the nature of citizenship deprivation. British Journal of Criminology. 2021. No. 61 (4). P. 1044-1065. doi: 10.1093/bjc/azaa085.

Tripkovic M. Renouncing criminal citizens: Patterns of denationalization and citizenship theory. Punishment & Society. 2022. Vol. 25. Issue 2. P. 363-385. doi: 10.1177/14624745221080705.

Vink M., Baaren L., Baubock R., Honohan I., Manby B. GLOBALCIT Citizenship Law Dataset. EUI Research Data, 2021. URL: https://hdl.handle.net/1814/73190.

Waas L. Nationality Matters: Statelessness under International Law. School of Human Rights Research Series. 2008. Vol. 29. Р. 21.

Principal Segments of Citizenship and Homocentrism: Philosophical and Legal Justification

...