Функціонування Державного реєстру виборців в умовах сучасних викликів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича

Функціонування державного реєстру виборців в умовах сучасних викликів

Опінко С.О., аспірант кафедри політології та державного управління

Анотація

У статті автор розглядає та аналізує сучасні виклики в функціонуванні автоматизованої інформаційно-комунікаційної системи «Державний реєстр виборців». Електоральна інфраструктура України зазнала серйозних пошкоджень внаслідок російської агресії. Проведення наступних, післявоєнних загальнодержавних та місцевих виборів в Україні є надзвичайно складною організаційною та адміністративною проблемою. Однією з найскладніших проблем є оновлення та актуалізація відомостей у Реєстрі, оскільки до виборчих списків необхідно включити мільйони українців, які були вимушені змінити місце свого проживання через російську агресію. Традиційно складними є питання забезпечення прозорості та безпеки Реєстру. Після початку дії воєнного стану в Україні робота Реєстру була припинена, проте згідно до офіційних заяв представників Центральної виборчої комісії, функціонування Реєстру може бути відновлено найближчим часом. Тому важливим та актуальним є пошук оптимальних шляхів вирішення проблем функціонування Реєстру.

Автором статті встановлено найбільш оптимальну модель адміністрування Реєстру, яка передбачає залучення широкого кола суб'єктів до оновлення відомостей Реєстру. Вказано на необхідність переформатування системи здійснення публічного контролю над роботою Реєстру. Виокремлено потенціал процесів цифрової трансформації для оновлення відомостей Реєстру, розглянуто ключові безпекові виклики в функціонуванні Реєстру. Підкреслено неможливість оновлення відомостей Реєстру в умовах продовження дії воєнного стану в Україні.

Вирішення адміністративних проблем, забезпечення прозорості та безпеки роботи Державного реєстру виборців як умови довіри до виборчого процесу, електоральної активності, відіграє важливу роль в легітимації післявоєнних виборів та легітимності органів влади сформованих за результатами виборів.

Ключові слова: Державний реєстр виборців, виборчі списки, російська агресія, електоральна легітимація, легі- тимність, адміністрування виборів, цифровізація, виборчий процес, внутрішньопереміщені особи.

Abstract

THE FUNCTIONING OF THE STATE REGISTER OF VOTERS IN THE CONDITIONS OF THE MODERN CHALLENGES

In the article, the author examines and analyzes modern challenges in the functioning of the automated information and communication system «State Register of Voters». The electoral infrastructure of Ukraine has suffered significant damage because of Russian aggression. Conducting the upcoming post-war nationwide and local elections in Ukraine is an extremely difficult organizational and administrative problem. One of the most challenging issues is the updating and actualization of information in the Register, as millions of Ukrainians who were forced to change their place of residence due to Russian aggression need to be included in the electoral lists. Issues of ensuring the transparency and security of the Register are traditionally difficult. After the imposition of martial law in Ukraine, the operation of the Register was suspended, however, according to official statements from representatives of the Central Election Commission, the Registry's functionality may be resumed in the near future. Therefore, the search for optimal solutions to address the issues surrounding the functioning of the Registry is crucial and relevant.

The author of the article has identified the most optimal model for administering the, which involves engaging a wide range of entities in updating the Registry's information. The necessity of reformatting the system of public oversight over the Register operations is emphasized. The potential of digital transformation processes in updating the information of the Register is highlighted, and key security challenges in the Registry's functioning are discussed. The author of the article underscores the impossibility of updating the information in the Register amid the continuation of the state of war in Ukraine.

Addressing administrative issues, ensuring transparency, and securing the operation of the Registry are crucial conditions for fostering trust in the electoral process, promoting electoral activity, and plays a significant role in legitimation post-war elections and the legitimacy of the authorities formed because of those elections.

Key words: State Register of Voters, voter lists, Russian aggression, electoral legitimation, legitimacy, election administration, digitalization, electoral process, internally displaced persons.

Постановка проблеми

В публічному дискурсі України все частіше обговорюють проблему організації наступних загальнодержавних та місцевих виборів в Україні. Згідно до законодавства, за умов дії воєнного стану проведення виборів в Україні є неможливим. Після закінчення дії воєнного стану українське суспільство, зовнішні партнери України, та більшість політичних сил всередині держави будуть наполягати на якомога швидшому проведенні виборів, тому нині необхідно розробити модель організації та адміністрування післявоєнних виборів із урахуванням поточних викликів.

В електоральній інфраструктурі України Державному реєстру виборців відведено ключове місце (далі Реєстру), оскільки його функціонування відіграє вважливу роль у забезпеченні легі- тимності виборів і сформованих органів влади. На початку повномасштабної агресії робота Реєстру була тимчасово припинена, проте згідно до останніх заяв представників Центральної Виборчої Комісії (далі ЦВК) досить ймовірно, що функціонування Реєстру буде відновлено вже найближчим часом [21]. Це актуалізує питання функціонування Реєстру в умовах спричинених повномасштабною російської агресією викликів і пошуку шляхів вирішення актуальних проблем роботи Реєстру.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Різні аспекти функціонування Реєстру привертають увагу широкого кола дослідників з політичних, правових наук та фахівців із державного управління. Особливу увагу варто приділити працям таких авторів як: Бучин М. [1], Заставна О. [6], Коваленко М. [9] [10], Піроженко М. та Хромова Ю. [13], Сивухін В. [19], Юрійчук Є. [23]. Важливе місце серед наукових доробків посідає спільне дослідження національних експертів Ради Європи Ключковського Ю. та Венгера В. на тему організації післявоєнних виборів [8], також звертаємо увагу на попередні розвідки автора цієї статті, присвячені проблемам адміністрування виборчого процесу в післявоєнний період [24]. Проблема організації наступних післявоєнних виборів та функціонування Реєстру висвітлена в аналітичних матеріалах Громадської мережі «ОПОРА» [5].

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Нині у вітчизняній науці відсутні актуальні наукові розробки присвячені організації та функціонуванню роботи Реєстру в післявоєнний період.

Мета статті

Окреслити ключові виклики в функціонуванні Реєстру, розглянути та проаналізувати можливі варіанти вирішення даних проблем.

Виклад основного матеріалу дослідження

Функціонування Реєстру в Україні здійснюється на основні Закону України «Про державний реєстр виборців» [14], окремі аспекти робити Реєстру висвітлені у «Виборчому кодексі України» [2] та Законі України «Про Центральну виборчу комісію» [18]. Відповідно до законодавства Реєстр це: «автоматизована інформаційно-комунікаційна система, призначена для зберігання, обробки даних, які містять передбачені цим Законом відомості, та користування ними, створена для забезпечення державного обліку громадян України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України» [14]. Система управління реєстром складається з 3 рівнів: 1) розпорядник Реєстру - ЦВК, забезпечення діяльності Реєстру покладено на Службу розпорядника Реєстру, створену в складі секретаріату ЦВК; 2) органи ведення Державного реєстру виборців - територіальні представництва ЦВК, структурні підрозділи районної, районної у містах державної адміністрації та структурні підрозділи виконавчих органів місцевого самоврядування у містах обласного значення, у районах міста обласного значення; інформаційний комунікаційний державний реєстр

регіональні органи адміністрування Реєстру - регіональні представництва ЦВК, структурні підрозділи державних адміністрацій [14; 18; 12].

Функціонування Реєстру відіграє ключову роль у процесах легітимації влади. Так, Коваленко М.Г. вказує, що від ефективності та успішності процесу реєстрації виборців залежить забезпечення виборчих прав громадян та здатність здійснити народне волевиявлення, а отже можливість держави забезпечити реалізацію принципу народного суверенітету [10, с. 56-57]. На думку Юрійчук Є. від ефективності, політичної неупередженості, відкритості та публічності функціонування Реєстру залежить формування довіри або недовіри до Реєстру, що впливає на процеси електоральної легітимації влади [23, с. 75-77]. Про нагальну необхідність актуалізації даних Реєстру для проведення післявоєнних виборів вказують Ключковський Ю. та Венгер В. На думку вчених, якщо дані Реєстру не будуть вчасно актуалізовані: «Наслідком можуть стати масові порушення виборчих прав громадян, створення умов для масштабних фальсифікацій під час виборів, спотворення реального волевиявлення Українського народу, а отже підриву як законності виборів, так і легітимності органів, сформованих за їх результатами [8, с. 15].

У ст. 3 п. 1 Закону України «Про державний реєстр виборців» серед засад ведення Реєстру вказано: постійність, публічність і поновлювальність відомостей [14]. Проте, у зв'язку з початком повно- масштабної російської агресії та запровадження режиму воєнного стану ЦВК прийняла постанову № 61 від 24 лютого 2022 р., якою тимчасово припинено роботу Реєстру [17], а отже його дані не оновлювалися майже два роки. Наприкінці жовтня 2023 р. заступник голови ЦВК Віталій Плукар заявив, що лише для технічного відновлення роботи Реєстру потрібно щонайменше 4 місяці [20]. Саме проблема відновлення роботи та оновлення даних Реєстру є однією з найскладніших, оскільки до виборчих списків необхідно включити одразу декілька категорій виборців: внутрішньоперемі- щених осіб, біженців що перебувають за кордоном і осіб на деокупованих територіях.

Одностайною є думка про необхідність запровадження перехідного періоду від завершення режиму воєнного стану до початку виборчого процесу. Вчені, політики та експерти вважають, що тривалість перехідного періоду повинна складати не менше шести місяців [5; 8; 11]. У зв'язку з російською агресією, оновлення даних Реєстру та складання списків виборців є першочерговим завданням, ймовірно, що в післявоєнний період ЦВК необхідно буде переформовувати систему виборчих округів відповідно до реальної кількості населення в регіонах.

Щодо моделі адміністрування Реєстру, тут вчені висловлюють різні думки. Так, Юрій- чук Є. вважає, необхідним створення незалежної системи органів адміністрування Реєстру, з виключення з цього переліку органів місцевого самоврядування, а також обласних та районних державних адміністрацій [23]. Натомість, Ключ- ковський Ю. та Венгер В. пропонують досить радикальний підхід до адміністрування Реєстру в післявоєнний період. Вчені розглядають можливість до повернення системи реєстрації виборців, яка діяла при формуванні загальних списків виборців у 2005-2006 роках із урахуванням особливостей роботи Реєстру [8, с. 15]. На думку вчених необхідно на законодавчому рівні створити комплексну програму оновлення роботи Реєстру, продовжити залучення органів місцевого самоврядування для формування відомостей Реєстру, зокрема, використовувати з даною метою базу даних реєстрів територіальних громад, окрім того до формування даних Реєстру пропонується залучити Міністерство розвитку громад та територій України, Асоціацію міст України та фахівців громадських організації [8, с. 15]. Логічно, на нашу думку, доповнити даний перелік Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України та Міністерством цифрової трансформації України. Відзначимо, що в переліку суб'єктів адміністрування Реєстру автори не вказують обласні, районні, районні в містах державні адміністрації. Вважаємо, що виключення їх із процесу адміністрування Реєстру (за винятком деокупованих територій, де не вдасться відновити місцеве самоврядування) є вимогою часу, окрім того, залучення значної кількості суб'єктів для актуалізації даних Реєстру, є тимчасовим та необхідним заходом для адміністрування післявоєнних виборів, у майбутньому необхідно буде відійти від подібних практик.

Відповіддю на більшість викликів адміністрування Реєстру є процеси цифрової трансформації, які попри війну активно тривають в Україні. Так, наприкінці 2022 року ст. 19, 20 та 21 Закону України «Про Державний реєстр виборців» були доповнені нормами, що дозволяють виборцям усередині країни та поза її межами звертатися до органів влади в електронній формі з накладанням кваліфікованого електронного підпису з приводу внесення до Реєстру або задля зміни персональних даних в Реєстрі, зокрема задля зміни виборчої адреси [14]. Частково дані можливості була запровадженні ще в 2020 році постановою ЦВК № 121 від 25 червня 2020 р. [16], яка до того ж регулює технічні аспекти подання електронних звернень. Згідно до інформації на веб-порталі державних послуг «Дія», [3] нині, перелічені послуги є недоступними у зв'язку з запровадженням в Україні воєнного стану та обмеженням роботи Реєстру. Член ЦВК Сергій Постівій зазначає, що ЦВК розглядають можливість використання застосунку «Дія» задля реєстрації виборців за кордоном [20]. На нашу думку, до використання застосунку «Дія» в будь-яких, пов'язаних з виборчим процесом процедурах, варто відноситися з певним скептицизмом, зокрема через відсутність соціологічних досліджень, які б визначили реальний рівень довіри до застосунку. В 2021 році перший заступник міністра цифрової трансформації Олексій Вискуб заявляв, що рівень довіри до «Дії» вищий, ніж до держави, хоча, на основі яких даних було зроблено дану заяву, досі не зрозуміло [4].

Технічно робота Реєстру може бути відновлена вже найближчим часом, проте, на нашу думку, актуалізація відомостей Реєстру за умов продовження дії воєнного стану є неможливою з багатьох причин. Серед ключових чинників варто виділити: продовження мобілізації, високий рівень внутрішньої та зовнішньої міграції українців, загрози кібербезпеці Реєстру, складна без- пекова ситуація в державі, необхідність виділення додаткового фінансування. Тому на даний момент необхідно зосередити свою увагу на розробці концептуальних засад, формуванні та оновленні законодавчої та інституційної бази роботи Реєстру.

Традиційно складним у роботі Реєстру є питанням публічного контролю. Відповідно до Закону України «Про державний реєстр виборців», публічній контроль здійснюється політичними партіями, які мають власні фракції в поточному складі парламенту [14]. Під час проведення виборів і референдуму дані політсили можуть звернутися до ЦВК та отримати доступ у режимі читання до відомостей Реєстру, зокрема до відомостей, що містять персональну інформацію про виборців [14]. Щодо цього положення виникають одразу два зауваження: перше, обмеження кола суб'єктів, що здійснюють публічний контроль за Реєстром до парламентських партій; друге, обмеження публічного контролю за роботою Реєстру тільки на період виборів та референдуму. Ст. 12 «Виборчого Кодексу України» чітко встановляє принцип рівності для всіх учасників виборчого процесу [2], надання ж доступу до реєстру лише окремим політичним силам надає їм перевагу над рештою учасників виборчого процесу. Згідно ст. 26 частини другої Закону України «Про державний реєстр виборців», дані Реєстру можуть використовуватися задля: «перевірки достовірності відомостей про виборців, які поставили свої підписи ... на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради та сільського, селищного, міського голови за народної ініціативи» [14], обмеження партійного контролю на період виборів і референдуму не дозволяє політичним партіями (та безпартійним обранцям) проконтролювати даний процес. Окрім того, відсутність публічного контр- олю над Реєстром у міжвиборчий період зменшує рівень довіри до Реєстру.

З іншого боку, варто брати до уваги реалії партійної системи України. Для прикладу, на останніх місцевих виборах 2020 р. своїх кандидатів висунули 144 політичні партії, з яких 113 здобули хоча б один мандат, при цьому кількість зареєстрованих в Україні партій перевищує 370 політсил [22]. Спроби всіх політичних партій, які є суб'єктами виборчого процесу, отримати доступ до роботи Реєстру, може перевантажити роботу ЦВК та навіть поставити під загрозу проведення виборів. Окрім того, сумнівним є надання доступу політичним партіям до особистих даних виборців, хоча постанова ЦВК № 95 від 2 червня 2020 р. врегульовує дане питання, встановлює юридичну відповідальність у разі зловживанням доступу до Реєстру та регулює інші питання захисту особистих даних виборців [15]. Враховуючи реалії виборчих процесів в Україні, оптимальним, на нашу думку, буде надання всім політичним партіям - учасникам виборчого процесу - можливості отримати загальні статистичні відомості з Реєстру про кількість виборців та їх територіальний розподіл. Для забезпечення законності при спробі відкликання місцевих обранців варто прописати процедуру, за якої такі обранці зможуть детально ознайомитися з результатами перевірки підписів.

Щодо залучення інституцій громадянського суспільства до здійснення публічного контролю над роботою Реєстру, то тут ситуація є досить двоякою. На необхідності впровадження такої форми контролю вказує Сивухін В.С. [19, с. 103], з іншого боку Юрійчук Є.П. вважає, що надто широке залучення представників громадських організацій, а отже надання доступу до особистої інформації виборців всім суб'єктам виборчого процесу є абсурдним [23, с. 74]. Цікаву думку, нещодавно висловили фахівці «ОПОРИ», які пропонують провести незалежний аудит Реєстру у відповідності до міжнародних стандартів [5, с. 2], проте, не до кінця зрозуміло на кого саме пропонується покласти його виконання. Логічним на нашу думку, буде залучення до даної роботи представників міжнародних організацій (зі встановленням певних обмежень у доступі до особистих даних виборців), а також проводити такий аудит з певною періодичністю, наприклад, між виборчими циклами, коли політичні партії не здійснюють публічного контролю над роботою Реєстру. Позитивним у забезпеченні прозорості, є відображення кількісних та якісних даних про роботу Реєстру в щорічних звітах голови ЦВК [7]. Варто розуміти, що забезпечення прозорості роботи Реєстру є необхідною умовою для забезпечення легітимності виборчого процесу, що є надважливим в контексті євроінтеграції України.

Повномасштабна російська агресія актуалізувала безпекову складову в роботі Реєстру та в питанні захисту особистих даних виборців. Інформаційна інфраструктура, а особливо Державні Реєстри часто стають об'єктами зовнішніх та внутрішніх кібератак, а особисті дані українців потрапляють на «чорний ринок». За таких умов існують об'єктивні ризики у процесі відновлення роботи Реєстру, що неодмінно вплине на рівень довіри українців. Російська агресія привернула увагу до проблеми захисту паперових списків виборців. Згідно ст. 73 Виборчого Кодексу України після проведення виборів виборча документація, в тому числі списки виборців, потрапляє на зберігання в центральні та місцеві архіви [2]. Влітку 2022 р., під час російської окупації міста Херсон, росіяни захопили паперові списки виборців, які були на зберіганні в місцевому архіві після чергових президентських виборів 2019 р., дана інформація була використана росіянами при проведенні псевдореферендумів, та в інших незаконних цілях [24, с. 136]. Це підкреслює необхідність посилення фізичного захисту виборчої документації, аж до можливості повного знищення відомостей з архіву, у разі оголошення режиму воєнного стану, чи в разі інших загроз національній безпеці.

Висновки

Отже, в сучасних умовах функціонування Державного Реєстру виборців зіткнулося з низкою проблем та викликів, вирішення яких є необхідною умовою для проведення та легітимації післявоєнних виборів. Першочерговою є проблема вибору оптимальної моделі адміністрування Реєстру, враховуючи наслідки російської агресія доцільним є залучення фахівців з різних державних та недержавних структур, широке залучення до оновлення даних Реєстру органів місцевого самоврядування, зокрема використання даних із реєстрів територіальних громад, що є необхідними для тотального оновлення даних, проте в майбутньому необхідно розробити окрему, незалежну систему органів введення та адміністрування Реєстру.

Складним є забезпечення публічності та прозорості Реєстру, для цього необхідно провести аудит Реєстру, можливо, за участі представників міжнародних організацій, що дозволить забезпечити легітимацію післявоєнних виборів. Доцільним є перегляд нинішнього формату публічного контролю, який здійснюють представленні в парламенті політичні партії.

Для функціонування Реєстру важливими є питання безпеки особистих даних виборців. Саме від можливостей держави забезпечити безпеку даних виборців, багато в чому буде залежати формування довіри або навпаки недовіри до Реєстру, також вважаємо, що використання додатку «Дія» для оновлення даних Реєстру є не своєчасним.

На даний момент, необхідно розробити чіткий план актуалізації даних Реєстру та оновити норма- тивно-інституційні основи роботи Реєстру, проте актуалізація та оновлення даних Реєстру повинні розпочатися лише по завершенню дії воєнного стану.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямку. Надалі актуальними залишаються дослідження адміністрування післявоєнних виборів, його цифровізації та захисту особистих даних виборців.

Список використаних джерел

1. Бучин М. А. Правові аспекти формування списків виборців в Україні. Політологічні студії. 2016. Вип. 5. С. 24-33.

2. Виборчий кодекс України : Кодекс України від 19.12.2019 р. № 396-IX : станом на 31 груд. 2023 р.

3. Громадянство та міграція. Гід з державних послуг - Гід онлайн Дія.

4. Дзюба О. «Довіра до Дії вища, ніж довіра до держави»: заступник Мінцифри. dev.ua.

5. Дорожня карта виборчої реформи в Україні 2023 в умовах воєнного часу. ОПОРА - Громадянська мережа - вибори в Україні - Election in Ukraine. 5 с.

6. Заставна О.П. Реєстрація виборців як передумова реалізації конституційного виборчого права громадян. Галицькі студії: Юридичні науки. 2023. № 2. С. 28-34.

7. Звіти Центральної виборчої комісії. Центральна Виборча Комісія.

8. Ключковський Ю., Венгер В. Передумови та виклики для організації й проведення виборів в Україні у післявоєнний час. Рада Європи. 40 с.

9. Коваленко М. Г. Організаційно-правові питання взаємодії Державного реєстру виборців та Реєстру територіальної громади. Державне будівництво та місцеве самоврядування. 2016. Вип. 31. С. 147-156.

10. Коваленко М. Роль державної реєстрації виборців у забезпеченні виборчих прав громадян України. Вісник Міжнародного гуманітарного університету. 2017. № 30. Т. 1. С. 56-59.

11. Парламентські партії підписали “угоду” про вибори лише після війни. ДОКУМЕНТ. Новинарня - новини України, що воює.

12. Питання діяльності органу (відділу) ведення Державного реєстру виборців та регіонального органу (відділу) адміністрування Державного реєстру виборців : Постанова ЦВК від 26.02.2016 р. № 58 : станом на 1 лип. 2020 р.

13. Піроженко Н. Хромова Ю. Вдосконалення автоматизованої інформаційно-телекомунікаційної системи «державний реєстр виборців»: виклики сьогодення. Актуальні проблеми державного управління. 2015. Вип. 4. С. 115-119.

14. Про Державний реєстр виборців : Закон України від 22.02.2007 р. № 698-V : станом на 31 груд. 2023 р.

15. Про Порядок доступу до відомостей Державного реєстру виборців представника політичної партії для здійснення нею публічного контролю за веденням Державного реєстру виборців : Постанова Центр. вибор. коміС. від 02.06.2020 р. № 95.

16. Про Порядок надсилання виборцем заяв, запитів, передбачених статтями 19-21 Закону України «Про Державний реєстр виборців», із використанням мережі «Інтернет» : Постанова ЦВК від 25.06.2020 р. № 121.

17. Про тимчасове припинення функціонування автоматизованої інформаційно-комунікаційної системи “Державний реєстр виборців” на час дії воєнного стану : Постанова ЦВК від 24.02.2022 р. № 61

18. Про Центральну виборчу комісію : Закон України від 30.06.2004 р. № 1932-IV : станом на 1 січня 2024 р.

19. Сивухін В. С. Аспекти обробки персональних даних державного реєстру виборців. Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. 2013. № 3. С. 98-105.

20. Стешенко А. Підготовка до виборів: реєстрація через Дію, нові дільниці для ВПО й військових.

21. ЦВК ухвалила рішення про часткове відновлення функціонування Державного реєстру виборців. Центральна виборча комісія.

22. Що не так з “ринком” партій. ОПОРА - Громадянська мережа - вибори в Україні - Election in Ukraine.

23. Юрійчук Є. П. Роль державного реєстру виборців в Україні в процесі електоральної легітимації політичної влади. Науковий часопис НПУ імені М. П. Драгоманова. Політичні науки та методика викладання соціально-політичних дисциплін. 2010. Серія 22. Вип. 3. С. 70-77.

24. Yuriychuk Y., Opinko S. Administration of election and referendum processes in the regions of Ukraine in the post-war period: security and legitimation challenges. The legitimacy of new regionalism in the European integration process: Supplement of the Annals University of Oradea. International Relations and European Studies. 2023. P 129-140.

Размещено на Allbest.ru