Изменение конституционно-правового статуса прокуратуры как доказательство конституционного кризиса и победы организованной преступности в Кыргызской Республике в 2023 году

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Изменение конституционно-правового статуса прокуратуры как доказательство конституционного кризиса и победы организованной преступности в Кыргызской Республике в 2023 году

Иманкулов Т.И.



Аннотация

Проанализированы все предложения по изменению правового статуса прокуратуры Кыргызской Республики в связи с лишением ее полномочий следствия по уголовным делам в 2023 г. в профильном законе, обоснована их неконституционность, незаконность, противоречия теории прокурорского надзора, спрогнозированы вредные последствия для государства и общества, к которым уже приводили аналогичные изменения.

Ключевые слова: конституционный кризис, законодательная инициатива, правовой акт, модельный закон.



Abstract

Imankulov T. Changing the constitutional and legal status of the prosecutor's office as evidence of the constitutional crisis and the victory of organized crime in the Kyrgyz Republic in 2023

The article analyzes all proposals for changing the legal status of the Prosecutor's Office of the Kyrgyz Republic in connection with the deprivation of its powers to investigate criminal cases in 2023 in the relevant law, substantiates their unconstitutionality, illegality, contradictions in the theory of prosecutorial supervision, predicts harmful consequences for the state and society, to which have already received similar changes.

Keywords: constitutional crisis, legislative initiative, legal act, model law.



Как теоретик в сфере организации правоохранительной деятельности должен заявить свое несогласие с проектом конституционного Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в конституционный Закон Кыргызской Республики «О прокуратуре Кыргызской Республики», который создаст удобную возможность в искусственном создании конституционного кризиса, поскольку данные поправки грубо противоречат основам конституционного строя, народовластию, разделению властей в нашей стране, независимости и особому статусу прокуратуры как органу госвласти с особым статусом, предусмотренным ст.105 Конституции Кыргызской Республики, согласно которой органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование включающее в себя все стадии от доследственной проверки до надзора за исполнением судебных решений. То есть авторы данных проектов законов (внесении изменений в УПК и в конст. закон о прокуратуре) как бы подталкивают власть к необходимости изменения конституции 2021 г.

Чем чревато изменение конституции сегодня, когда ст. 44 Конституции КР стала не обязательством государства, а целевым ориентиром, когда ст. 105 также может быть истолкована ограничительно или еще как-нибудь?

Это конституционный кризис, видимо чего и добивается Кабинет Министров такими законодательными инициативами в нарушение самой Конституции. Но ведь это грозит потерей управляемости в государстве. По мнению В.О. Лучина, доктора юридических наук, профессора, бывшего судьи Конституционного Суда Российской Федерации. «Конституционный кризис -- это системный кризис всех основных сфер общественной жизни, проявляющийся в девальвации Конституции (что сейчас очень ярко наблюдается в связи с толкованием 44 статьи), резком расхождении ее с общественной практикой; функционировании социально-экономических, политических, государственно-правовых институтов с существенными отступлениями от требований Конституции; разрушении единого конституционно-правового пространства, длительном бездействии или ненадлежащем действии конституционных и иных правовых норм, массовом безнаказанном их нарушении, достигающем критических величин. В наиболее острой фазе конституционный кризис, как правило, завершается неконституционной сменой основ конституционного строя. Нельзя и дальше допускать, чтобы Конституция и общественная практика в нашей стране удалялись друг от друга на разные орбиты. Чем больше конституционный люфт, тем сильнее и глубже конституционный кризис» [1, с. 407-408].

«Следствия одного конституционного кризиса могут одновременно стать причинами другого, когда смена строя произошла вопреки воле народа». Это цитата из указанного сочинения О.В. Лучина. То есть если люди во власти будут настаивать на необходимости изменения Конституции, то оппозиция может это преподнести как то, что Конституция 2021 года оказалась невыполнимой, так как смена власти, которая ей предшествовала, произошла вопреки воле народа.

Конституционный кризис проявляется в ненадлежащем действии, бездействии, массовом нарушении конституционных норм и принципов, фокусируя кризисное состояние различных сфер жизни общества.

Изменить полномочия прокуратуры в нарушение самой Конституции -- это все равно, что собственноручно расписаться в конституционном кризисе. В 1993 году Легендарный Парламент сделал Национальный Банк независимым от Правительства КР, чтобы избежать рискованных решений Кабмина в отношении Нацбанка. То же самое было и с прокуратурой.

Проблема не в Конституции, а в ее внешнем выражении, когда фактические отношения расходятся с предписаниями Конституции. «Именно фактические отношения, вытесняющие, блокирующие действие Конституции, и порождают конституционный кризис. Конституционный потому, что именно Конституция по своей природе является актом, регулирующим наиболее важные общественные отношения» [1, с. 413].

Так называемая законодательная инициатива, исходящая от ненадлежащего субъекта - Администрации Президента КР, которая не имеет такого права по Конституции, направлена на лишение полномочий прокуратуры по проведению следствия, прямо противоречит требованиям Конституции Кыргызской Республики, лишая органы прокуратуры основного инструмента по реализации функции уголовного преследования.

Любая попытка принятия закона или законов по лишению следственных функций прокуратуры без внесения изменений в ст.105 Конституции Кыргызской Республики нарушает саму Конституцию, так как согласно ч.3 ст.53, каждый обязан соблюдать Конституцию и законы. Не говоря уже о ст.110 Конституции!

В ст.1 проекта закона предлагается ст.1 конституционного Закона изложить в новой редакции, исключив из нее понятие «правовые акты», а из предмета регулирования конституционного Закона «основные меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также порядок прохождения службы в прокуратуре». Не понятно, почему возникло такое новшество, ведь прокуратура в настоящее время не является нормотворческим органом? Во-вторых, учитывая требования ст. 105 Конституции о прокуратуре как органе государственной власти с особым статусом, нельзя особенности прохождения службы в ней приравнивать, например, к милиции или таможне, ведь они не обозначены в Конституции, и у них нет надзорных обязанностей. Еще раз хочется отметить, что служба в прокуратуре должна регулироваться отдельным отраслевым конституционным законом и это связано с особым статусом прокуратуры в Конституции для того, чтобы прокуратура могла без оглядки на другие органы госвласти бороться с преступностью, надзирать за исполнением законов в разных сферах правоотношений госслужбы, уголовным преследованием лиц, совершивших преступления, прежде всего, сотрудников правоохранительных органов, гражданских госслужащих, координацией деятельности госорганов в борьбе с преступностью.

Предложение Администрации Президента об исключении из конституционного Закона словосочетания «правовые акты», скорее всего, связано с его неправильным и невнимательным толкованием, с тем, что Администрация Президента перепутала понятия «нормативный правовой акт» и «правовой акт», скорее всего, фактически их отождествила, хотя это совершенно разные юридические термины.

Лучше всего о том, что такое «правовые акты прокурора», отвечает Модельный закон «О прокуратуре» (принят на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление №27-6 от 16 ноября 2006 года), согласно ст. 18 которого систему правовых актов прокуроров составляет взаимосвязанная совокупность актов по осуществлению надзора за исполнением законов и других, возложенных на прокуратуру функций, предусмотренных ст.5 настоящего Закона. Статья 5 данного Модельного Закона устанавливает, что функциями прокуратуры являются:

1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор за исполнением законов. Объекты надзора за исполнением законов устанавливаются в каждом государстве самостоятельно.

2. Уголовное преследование и привлечение к ответственности лиц, совершивших преступления, в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законом государства.

3. Участие в рассмотрении дел судами.

4. Координация правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью.

5. Участие в правотворческой деятельности.

6. Взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

7. Международно-правовое сотрудничество по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, в борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, по оказанию правовой помощи.

При осуществлении своих надзорных функций и при выполнении других надзорных полномочий прокурор может использовать различные формы реагирования на выявленные нарушения закона (протест, представление, предостережение, постановление, заявление, санкция, указание, апелляция, предписание, информация и т д.).

Участвуя в рассмотрении дел судами, прокурор использует: заявление, заключение, апелляцию, протест, другие акты в соответствии с процессуальным законодательством.

Также согласно Типовой инструкции по делопроизводству в Кыргызской Республике к правовым актам относятся приказ и распоряжение. Таким образом, к правовым актам прокурора относятся:

- акты прокурорского реагирования (протест, представление, предписание, предостережение, постановление, указание, заявление в суд, представление об обжаловании судебного акта);

- организационно-распорядительные акты (приказы, указания, распоряжения, регламент, положения, инструкции, правила).

В теории прокурорского надзора отмечается, что «каждому полномочию прокурора присуща особая форма его реализации. Потребность в юридическом оформлении правовых действий и решений прокурора вызывает необходимость в применении правовых актов прокурора (актов прокурорского надзора), включая акты прокурорского реагирования. Правовые действия и решения прокуроров отражаются в правовых актах прокурора (актах прокурорского надзора). Правовые акты прокурора (акты прокурорского надзора) являются разновидностью правовых актов индивидуального правоприменительного характера. К ним относятся и акты прокурорского реагирования. Правовые акты прокурора (акты прокурорского надзора) могут быть направлены на выявление нарушений законов, предупреждение нарушений законов и устранение нарушений законов. Правовые акты прокурора (акты прокурорского надзора), направленные на устранение и предупреждение нарушений законов, именуются актами прокурорского реагирования» [2, с. 4].

В предложениях инициатора законопроекта об исключении из предмета регулирования конституционного Закона нормы «основные меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также порядок прохождения службы в прокуратуре», нет обоснований и не приведены доводы о якобы противоречии указанных норм Конституции Кыргызской Республики.

В соответствии со ст.105 Конституции КР органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование, участвуют в судебном разбирательстве, осуществляют надзор за исполнением судебных решений и иные полномочия, предусмотренные конституционным Законом.

Согласно ст.2 Закона КР «О прохождении службы в правоохранительных органах Кыргызской Республики», действие данного Закона распространяется на лиц, проходящих службу в правоохранительных органах Кыргызской Республики, за исключением лиц, проходящих службу в органах прокуратуры и национальной безопасности, для которых законодательством установлен иной порядок прохождения службы.

Конституция Кыргызской Республики не содержит норм, регулирующих прохождение службы в органах прокуратуры, организацию и порядок ее деятельности, меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, она и не должна их содержать, поскольку это в принципе сделает ее очень громоздкой, если в нее будут включены все аналогичные нормы о Нацбанке, Омбудсмене и т.п. Для этого есть Конституционный Закон «О прокуратуре Кыргызской Республики». Тем более, что ст.110 обязывает законодателя такие правила указывать в соответствующих конституционных законах: организация и порядок деятельности государственных органов, указанных в настоящем разделе, а также гарантии их независимости определяются конституционными законами.

Предлагается лишить прокуратуру таких принципов деятельности, как:

Статья 4. Принципы деятельности прокуратуры

4) независимость прокурора и недопустимость вмешательства в его деятельность;

5) обязательность исполнения требований прокурора;

6) единоначалие и подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящему.

Должен сказать, что это опять-таки несоответствие конституционному статусу независимости прокуратуры от других госорганов, в первую очередь от Кабинета Министров, то есть исполнительной ветви власти, не говоря уже о других. И все остальные принципы тоже, это не выдумка прокуроров, это также является требованием модельного закона о прокуратуре (https://goo.su/SuMU):

Статья 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры.

1. Прокуратура составляет единую централизованную систему органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору государства (далее -- генеральному прокурору).

2. Прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов и должностных лиц, органов местного самоуправления, политических партий и других общественных объединений, в строгом соответствии с конституцией и законами государства.

3. Прокуратура организует свою деятельность на основе принципов законности, равенства всех перед законом, гуманизма, уважения и строгого соблюдения прав и свобод человека и гражданина, взаимодействия с государственными и иными органами и организациями в целях укрепления законности и правопорядка.

4. Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законов об охране прав и свобод человека и гражданина, а также законодательства о защите государственной и иной специально охраняемой законом тайны; информируют в установленном порядке органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

5. Запрещается вмешательство в деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими своих полномочий.

6. Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти, общественных объединений, партий и иных организаций, преследующих политические цели.

Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности.

7. Акты надзорной деятельности прокуратуры, вынесенные на основании и в порядке, установленном законом, обязательны для исполнения в определенные для этого сроки.

8. Действия и акты прокурора могут быть обжалованы вышестоящему прокурору либо в суд. Обжалование требований и актов прокурора не приостанавливает их исполнение.

Суд либо вышестоящий прокурор могут до вынесения решения по заявлению (жалобе) на действия или акты прокурора приостановить их исполнение.

Вышестоящий прокурор по жалобе граждан и (или) юридических лиц либо по своей инициативе может отменить, либо отозвать акты нижестоящего прокурора.

Принцип единоначалия (принцип централизации) подразумевает, что, несмотря на наличие определенной самостоятельности, прокурор районного звена обязан неукоснительно исполнять руководящие указания вышестоящего прокурора областного или столичного уровня, который в свою очередь беспрекословно подчиняется требованиям вышестоящего по отношению к нему Генерального прокурора КР.

Принцип независимости означает, что прокурор осуществляет свою деятельность, исходя из собственного понимания складывающейся обстановки и с учетом поставленных перед ним задач. Следовательно, если его достоянием стала информация о факте нарушения закона, то он обязан проверить ее, как это и предписывает ч.2 ст.32 Закона о прокуратуре, и в случае подтверждения результатами проверки имеющего место правонарушения принимать адекватные и своевременные меры, направленные на устранение выявленного нарушения закона, возмещение причиненного незаконными действиями (бездействием) ущерба (при наличии такового), привлечение к установленной законом ответственности виновного лица и недопущение в будущем подобных деликтов.

При этом Закон о прокуратуре исключает всякое воздействие на прокурора каких бы то ни было должностных и иных лиц, кроме вышестоящих по отношению к нему прокуроров, при принятии им обусловленных конкретной ситуацией решений. Безусловно, и вышестоящие прокуроры, несмотря на существование раскрытого выше принципа централизации, не должны без всяких на то оснований вмешиваться в принятие нижестоящим прокурором решений, если только речь не идет о явно неправильно выбранном последним алгоритме действий, идущем вразрез с провозглашенными целями и поставленными задачами. Следовательно, речь может идти о корректирующем, но не в угоду политической и иной конъюнктуре, а исключительно в целях оптимизации надзорной и иной деятельности, характере вмешательства вышестоящего прокурора в деятельность нижестоящего. Неслучайно, если речь не идет о процессуальной сфере, правом отзыва (фактической отмены) ошибочно направленных в порядке надзора актов реагирования обладает только подписавший их прокурор, а не вышестоящий по отношению к нему руководитель органа прокуратуры.

Пунктом 2 ст.1 законопроекта предлагается п.7 ч.2 ст.2 конституционного Закона изложить в следующей редакции:

«7) осуществление уголовного преследования лиц, имеющих статус военнослужащих, а также должностных лиц государственных органов, перечень которых определяется Уголовно-процессуальным кодексом Кыргызской Республики, путем возбуждения уголовных дел и передачи их для расследования в соответствующие следственные органы».

Данное изменение вытекает из предложения об исключении у органов прокуратуры функции осуществления расследования уголовных дел. Пункт 7 части 2 статьи 2 конституционного Закона необходимо оставить в действующей редакции, поскольку ограничение прокуратуры при осуществлении уголовного преследования лишь возбуждением уголовного дела противоречит ст. 105 Конституции КР, согласно которой на органы прокуратуры возложено осуществление уголовного преследования, включающая в себя все стадии уголовного судопроизводства (начиная от регистрации преступления в ЕРП, доследственной проверки, досудебного производства, поддержания государственного обвинения в суде, вплоть до исполнения судебного акта).

Отмечу, что исключение в п.8 ч.2 ст.2 слов «и иными законами Кыргызской Республики» необоснованно, так как конституционный Закон КР «О прокуратуре КР» определяет общую организацию и порядок деятельности органов прокуратуры и не может предусматривать исчерпывающий перечень полномочий органов прокуратуры, так как в него не входит, например, закон о профилактике правонарушений, много других законов КР, которые предусматривают реагирование прокурора на летальные случае в разных сферах жизни КР. Я уже не говорю об УПК, КоП, ГПК, Законе «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и т д.

В ст.6 предлагается освободить граждан и должностных лиц от обязанности явиться по письменному требованию прокурора или следователя органов прокуратуры в установленное им время для дачи объяснений и показаний. Предлагается лишить прокурора права вынести постановление о принудительном доставлении такого лица в органы прокуратуры, которое исполняется правоохранительными органами в течение 24 часов. Не согласен с таким предложением, так как этим предлагается сделать требования прокурора, вытекающие из его полномочий по реализации возложенных надзорных функций в соответствующих сферах правоотношений, не обязательными. То есть лишение прокурора такого полномочия сделает его надзорную работу заведомо невыполнимой.

В ст.7 Модельного закона о прокуратуре СНГ также содержатся гарантии деятельности прокуратуры, аналогичные отечественным в настоящее время:

Статья 7. Правовые гарантии деятельности органов прокуратуры.

Воздействие в какой бы то ни было форме на прокурора с целью воспрепятствования осуществлению им своих полномочий или принятия им незаконного решения, а также неисполнение законных требований прокуроров, вытекающих из полномочий, предоставленных им законодательством, влечет ответственность, установленную законом.

По требованию прокуратуры соответствующие органы и полномочные лица обязаны:

- безвозмездно и с соблюдением установленных законодательными актами требований к порядку разглашения сведений, составляющих коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом тайну, предоставить необходимые материалы и сведения;

- выделить специалистов для участия в проверочных мероприятиях и для дачи необходимых заключений в области, требующей специальных познаний.

Поручения прокурора, данные им в пределах своей компетенции, обязательны для органов дознания и следствия.

Истребуемая информация предоставляется в органы прокуратуры в установленных законодательством формах, порядке, а также в сроки, определенные прокурором.

Прокуроры в пределах своей компетенции имеют право на беспрепятственный вход в помещения государственных органов, организаций, независимо от форм собственности, безотлагательный прием их руководителями и другими должностными лицами по вопросам проверки, доступа к документам и материалам, ознакомление с судебными делами и их истребование из суда, за исключением случаев, когда материалы дела находятся непосредственно в судебном производстве.

Должностные лица и граждане обязаны явиться по требованию прокурора в установленное им время для дачи показаний и (или) объяснений. Вызов оформляется письменным уведомлением (повесткой) и вручается под расписку. Уведомление может быть также направлено телефонограммой, телеграммой или с использованием других средств связи, обеспечивающих его надлежащую передачу.

Неисполнение законных требований прокурора либо неявка по требованию прокурора без уважительных причин влекут ответственность, предусмотренную законом. Прокурор, в пределах своей компетенции, вправе в случае неисполнения предписаний и постановлений обратить их к принудительному исполнению.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных законом. Никто не вправе разглашать материалы проверок и дел без разрешения прокурора, в производстве которого они находятся, до их завершения. изменение правовой статус прокуратура следствие уголовный

П.8 ч.1 ст. 2 предлагается признать утратившим силу. Не согласен, так как обязанность Генерального прокурора принимать в пределах своей компетенции правовые акты по вопросам правовой статистики и учета, обязательные для всех субъектов правовой статистики, обусловлена местом и ролью прокуратуры в деятельности по укреплению законности и правопорядка - ч.1 ст.2 конст. закона. При этом важное значение имеет и то обстоятельство, что на прокуратуру в соответствии со ст.50 самого конст. закона о прокуратуре возложена обязанность координации деятельности правоохранительных, фискальных и других государственных органов, органов местного самоуправления по вопросам противодействия коррупции, которая также образует состав преступления по УК КР, а также согласно ст.9 Закона Кыргызской Республики «Об основах профилактики правонарушений» от 5 мая 2021 года №60:

В целях реализации настоящего Закона органы прокуратуры Кыргызской Республики:

1) участвуют в работе координационного совета по профилактике правонарушений, в разработке программ и планов по профилактике правонарушений среди сотрудников правоохранительных органов;

2) осуществляют надзор за исполнением законодательства в сфере профилактики правонарушений;

3) ведут уголовно-правовую статистику и осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по анализу криминологической информации и прогнозированию ситуации в сфере борьбы с преступностью.

Как отмечают авторы комментария к ФЗ «О прокуратуре РФ» под ред. д-ра юрид. наук Ю.И. Скуратова, «необходимость разработки и поддержания учета и отчетности о преступности в положении, адекватном изменяющейся социально-экономической, правовой и криминогенной ситуации в стране, обусловлена потребностями установления точных представлений о состоянии и тенденциях преступности, изменениях ее структуры и иных показателей. Такая статистика необходима для разработки мер борьбы и предупреждения преступности, а также для принятия организационных, управленческих, нормативных, методических и иных решений в данной сфере» [3, с. 262].

«Таким образом, данная статья возлагает на прокуратуру задачу, выполнение которой осуществляется всеми правоохранительными органами в соответствии с их компетенцией и сферой ведения. На прокуратуру возложено совместно с этими органами и во взаимодействии с судами разрабатывать и корректировать правовую и методологическую основу формирования единой государственной статистической отчетности. Точная, методологически выверенная совокупность показателей, включаемых в различные формы статистической отчетности, -- непременное условие получения достоверных результатов анализа преступлений, лиц, их совершивших, деятельности правоохранительных органов. Изменения в социальных, экономических условиях, правовом регулировании, деятельности и организационной структуре государственных органов требуют оперативного внесения соответствующих корректив в установленные формы учета и статистической отчетности, необходимости их надлежащей сопряженности» [3, с. 262].

По какой причине тогда разработчик хочет лишить прокуратуру этой важной функции? Или стране не нужен объективный анализ преступности? Для выработки мер борьбы с ней? А как же тогда исполнение требований ст.37 конституционного Закона «О прокуратуре Кыргызской Республики», согласно которой Генеральная прокуратура является держателем единой автоматизированной информационной системы и определяет политику по правовой статистике, в связи, с чем издает правовые акты относительно порядка работы с автоматизированной информационной системой? Получается, что это предложение разработчиков противоречит данной статье!

В систему правовой статистики включена государственная и межведомственная статистическая отчетность. Данные формы статистического наблюдения формируются с учетом контрольных и надзорных полномочий прокурора по проверке достоверности и полноты отражения субъектами учета преступлений.

Прокурор -- это единственная процессуальная фигура, которая не заинтересована в искажении статистической информации о результатах доследственной проверки и расследования уголовных дел. Отсутствие какой-либо заинтересованности в искажении статистической информации о результатах расследования, а следовательно, и сведений о состоянии преступности, способствует обеспечению эффективной реализации органами прокуратуры функции надзора в сфере правовой статистики, принятию действенных управленческих решений, направленных на борьбу с преступностью. Поэтому Генеральный прокурор на основе этого вправе издавать правовые акты. Более того, функция по надзору за формированием уголовно-правовой статистики была передана Указом Президента КР в 2016 году из МВД в органы прокуратуры для достижения целей обеспечения достоверности, объективности, а также ужесточения контроля за движением уголовного процесса.

Меры в данном направлении, кроме формирования уголовно-правовой статистики органами прокуратуры, подразумевают системное повышение качества надзора за всеми стадиями уголовного процесса -- с момента регистрации сигнала о преступлении и заканчивая назначением и исполнением решения (приговора) суда. При этом основой являются функционирование единой и объективной системы регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, а также внедрение открытой автоматизированной электронной системы учета движения материалов и уголовных дел.

П.1 ч.3 ст.12 закона о прокуратуре предлагается полномочие генпрокурора по присвоению специальных званий сотрудникам прокуратуры заменить на присвоение специальных классных чинов.

Согласно ст.6 Закона Кыргызской Республики от 6 апреля 1999 года №35 «Об установлении воинских званий, классных чинов, специальных классных чинов и специальных званий» специальный классный чин -- это специальное звание, присваиваемое персонально каждому служащему органов юстиции, аппарата судов, Судебного департамента, органов прокуратуры в соответствии со стажем работы, образованием и занимаемой должностью.

Согласно п.15 ч.1 ст.1 Закона КР «О прохождении службы в правоохранительных органах Кыргызской Республики», в понятие правоохранительные органы входит уполномоченный государственный орган в сфере осуществления надзора за исполнением законов, которые реализуют отдельные правоохранительные функции.

Согласно ч.1 ст.2 указанного Закона, его действие распространяется на лиц, проходящих службу в правоохранительных органах Кыргызской Республики, за исключением лиц, проходящих службу в органах прокуратуры и национальной безопасности, для которых законодательством установлен иной порядок прохождения службы. Из чего следует, что органы прокуратуры относятся к правоохранительным органам, для которых законодательством установлен иной порядок прохождения службы.

В соответствии с положениями законов Кыргызской Республики «О прохождении службы в правоохранительных органах Кыргызской Республики» и «Об установлении воинских званий, классных чинов, специальных классных чинов и специальных званий», сотрудникам всех правоохранительных органов присваиваются соответствующие специальные звания. При этом служба в органах прокуратуры включает в себя также службу в органах военной прокуратуры. Соответственно при внесении предлагаемых изменений, в случае перехода сотрудников органов прокуратуры на службу в органы военной прокуратуры будут нарушены их права. Отсутствует какая-либо практическая целесообразность в инициативе по замене специальных званий сотрудников органов прокуратуры на специальные классные чины. Так, в целях реализации конституционного Закона КР «О прокуратуре Кыргызской Республики» всем действующим сотрудникам органов прокуратуры на данный момент уже присвоены соответствующие специальные звания. В случае принятия законопроекта все сотрудники, имеющие специальные звания останутся в данных званиях, с дополнительным присвоением к ним также специальных классных чинов, так как лишение законно присвоенного специального звания возможно только в качестве уголовного наказания за совершение преступления (ст.60 УК КР). Получается, что государство будет им платить и за звание, и за чин? К чему такое неэкономное расходование бюджетных средств? Надо было вначале обновить законы о правоохранительной службе, о присвоении специальных, воинских званий, а потом уже доходить до прокуратуры? Но опять встает вопрос - с какой целью? И об обратной силе закона!

Пунктом 14 законопроекта абзац второй ч.2 ст.21 предлагается дополнить вторым предложением следующего содержания «В случае отклонения (несогласия) акта прокурорского реагирования прокурор вправе обратиться в суд» и статью дополнить новой частью 4, предусматривающего, что в случае необоснованного внесения, протест может быть отозван принесшим его прокурором либо вышестоящим прокурором до его рассмотрения.

В случае несогласия акты прокурорского реагирования могут быть обжалованы вышестоящему прокурору либо в суд. Вышестоящий прокурор по обращению граждан и (или) юридических лиц либо по своей инициативе может отозвать акт прокурорского реагирования нижестоящего прокурора. Акт прокурорского реагирования может быть изменен, дополнен, отозван принесшим его прокурором либо вышестоящим прокурором до его рассмотрения. Таким образом, предлагаемые изменения дублируют нормы ст.8 и ч.4 ст.20, ч.3 ст.26 конституционного Закона. В этой связи принятие предлагаемых поправок необоснованно.

Пунктом 4 законопроекта предусмотрено в абзаце втором ч.1 ст.5 конституционного Закона слова «или следователя» исключить. Предлагаемое изменение следует из предложения об исключении у органов прокуратуры функции осуществления расследования уголовных дел, кроме следствия по уголовным делам, совершенными военнослужащими, а также призванными на сборы военнообязанными, следствие по которым производится следователями военной прокуратуры. Вкратце отмечу, что уголовное преследование и надзор едины, неделимы, что уголовное преследование является актом реагирования прокурора на нарушение закона в виде преступления. Это обязанность прокурора, как и любого должностного лица правоохранительного органа, она предусмотрена в п.6 ч.2 ст.32 конст. закона о прокуратуре КР.

Пунктом 5 законопроекта предусмотрено в наименовании и в ч.1 и 6 ст.6 конституционного Закона слово «следователя» заменить словами «следователя органов военной прокуратуры». Данное изменение является следствием предложения об изъятии у органов прокуратуры функции осуществления расследования уголовных дел, кроме следствия по уголовным делам, совершенными военнослужащими, а также призванными на сборы военнообязанными, следствие по которым производиться следователями военной прокуратуры.

Пунктом 5 законопроекта предусмотрено в ч.3 ст.6 слово «безотлагательный» исключить, а части 4 и 5, закрепляющие обязанности должностных лиц и граждан явиться по письменному требованию прокурора или следователя, для дачи объяснений и показаний, а также в случае неявки этих лиц доставления их в органы прокуратуры, признать утратившими.

В этой связи хочу отметить, что согласно ст. 105 Конституции Кыргызской Республики и ст.2 и ст.4 конституционного Закона, органы прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов, уголовное преследование, участвуют в судебном разбирательстве, осуществляют надзор за исполнением судебных решений и иные полномочия, предусмотренные конституционным законом.

Критика разработчика проекта закона о том, что органы прокуратуры могут вызвать к себе только после возбуждения уголовного дела и предъявления обвинений, в порядке, прописанном в УПК Кыргызской Республики, не состоятельна, так как согласно п.3 ч.1 ст.32 конституционного Закона, прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, уполномочен вызывать должностных и других лиц для дачи объяснений по поводу нарушений законов. Также об обязательности требований как следствии независимости прокуратуры указано выше.

Пунктом 6 законопроекта в ч.1 ст.7 конституционного Закона слово «разрешаются» предлагается заменить словом «рассматриваются». Согласно ч.4 ст.9 Закона КР «О порядке рассмотрения обращений граждан», письменные обращения считаются разрешенными в случае, если они рассмотрены, по поставленным в них вопросам приняты необходимые меры и гражданам письменно даны ответы в указанные законом сроки. В связи с этим предлагаю оставить данную норму в действующей редакции.

Пунктом 7 законопроекта предложение второе ч.1 ст.8 конституционного Закона, которая гласит, что «обжалование требований и актов прокурорского реагирования не приостанавливает их исполнение», предлагается исключить.

Данную норму необходимо оставить в действующей редакции, потому что прокуратура при осуществлении надзора не обладает административно-властными полномочиями в отношении поднадзорных органов и их должностных лиц. Поэтому в случае выявления фактов нарушения законов или издания незаконных актов, прокурор сам не может отменить незаконный акт, устранить нарушение закона или применить меры воздействия к лицу, допустившему нарушение закона. Но и оставить выявленное правонарушение без внимания прокурор тоже не имеет права. Прокурор обязан отреагировать на факт нарушения закона путем обращения на это внимания соответствующих органов или должностных лиц, уполномоченных устранить допущенные нарушения. Реагирование на выявленное нарушение закона реализуется прокурором путем вынесения соответствующего акта прокурорского реагирования, направленного на обеспечение законности, защиту прав граждан, интересов общества и государства, применение которого регламентировано конституционным Законом.

Положением ч.5 ст.20 конституционного Закона предусмотрено, что акты прокурорского реагирования, законные требования прокурора и следователя органов прокуратуры обязательны для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами. Суд либо вышестоящий прокурор может до вынесения решения по обращению на действия или акты прокурорского реагирования приостановить их исполнение (ч.2 ст.8 конституционного Закона).

Также пунктом 7 законопроекта предусмотрено ч.3 ст.8 изложить в новой редакции, дополняя данную часть словами «в случае обнаружения нарушений законодательства Кыргызской Республики».

Пунктом 3 законопроекта п.4 ч.3 ст.4 предлагается дополнить словами «в случае выявления нарушений действующего законодательства Кыргызской Республики».

Однако согласно действующим положениям конституционного Закона в случае несогласия акты прокурорского реагирования могут быть обжалованы вышестоящему прокурору либо в суд. Вышестоящий прокурор по обращению граждан и (или) юридических лиц либо по своей инициативе может отозвать акт прокурорского реагирования нижестоящего прокурора. Акт прокурорского реагирования может быть изменен, дополнен, отозван принесшим его прокурором либо вышестоящим прокурором до его рассмотрения (ст.8 и ч.4 ст.20, ч.3 ст.26 конституционного Закона).

В этой связи внесение поправок в п.4 ч.3 ст.4 конституционного Закона считаю необоснованным. Аналогичное замечание к подпункту «б» п.8 и п.14 законопроекта.

Пунктом 13 законопроекта предусмотрено в части 5 статьи 20 конституционного Закона слова «и следователя органов прокуратуры» исключить. Предлагаемое изменение вытекает из предложения об исключении у органов прокуратуры функции осуществления расследования уголовных дел, кроме следствия по уголовным делам, совершенными военнослужащими, а также призванными на сборы военнообязанными, следствие по которым производиться следователями военной прокуратуры.

Пунктом 15 законопроекта предлагается ст.24 (Постановление прокурора), ст.27 (Указание прокурора) и ст.29 (Меры принудительного исполнения актов прокурорского реагирования) конституционного Закона признать утратившими силу.

Предложения инициатора законопроекта об исключении указанных статей из конституционного Закона ввиду того, что указанные нормы являются предметом регулирования УПК Кыргызской Республики, Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Кыргызской Республики, Кодекса Кыргызской Республики о правонарушениях, и данное положение отсутствовало в предыдущей редакции Закона, являются необоснованными.

Постановление прокурора о возбуждении производства о дисциплинарном правонарушении или производства по делу о правонарушении является одним из актов прокурорского реагирования, вносимых при реализации надзорных полномочий, направленных на предупреждение и устранение нарушений, привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности. Это полномочие прокурора, имеющие непосредственное отношение к такой функции как административное преследование.

Предыдущая редакция Закона Кыргызской Республики «О прокуратуре Кыргызской Республики» содержала ст.20 и 24, согласно которым прокурор, исходя из характера выявленных нарушений нормативного правового акта, выносил постановление о возбуждении производства о дисциплинарном правонарушении. В отличие от ст.35 УПК, где прокурор в ходе уголовного судопроизводства уполномочен давать органу дознания, следователю письменные указания о производстве тех или иных процессуальных действий, ст.27 конституционного Закона предусматривает, что прокурор при осуществлении своих надзорных полномочий вправе давать письменные указания не только органам, осуществляющим следствие и оперативно-розыскную деятельность, но и администрациям органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациям мест содержания задержанных и заключенных под стражу о соблюдении установленных законом порядка и условий содержания находящихся в них лиц, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики.

Требования акта прокурорского реагирования носят обязательный характер. Поднадзорный субъект, орган, должностное лицо обязано реагировать на принесенный прокурором акт в установленном законом порядке. В случае неисполнения в добровольном порядке актов прокурорского реагирования прокурор вправе вынести постановление о принудительном исполнении требований прокурора, за исключением предусматривающих принудительное лишение имущества, и направить его для исполнения в уполномоченные государственные органы. Уполномоченные государственные органы обязаны по получении соответствующего постановления прокурора незамедлительно принять меры к его исполнению.

За не рассмотрение в установленном законодательством порядке актов прокурорского реагирования, а также невыполнение законных требований прокурора, предусмотрено применение штрафа, налагаемого судом (ст.433 Кодекса Кыргызской Республики о правонарушениях).

Прокурор - представитель государства и действует от его имени, в акте прокурорского реагирования выражается воля государства. После чего, в случаях отклонения актов прокурорского реагирования либо не рассмотрения их в установленный законом срок прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным актов органов и должностных лиц, а также об устранении нарушений закона. Заявление в суд вносится с соблюдением установленного процессуальным законодательством досудебного порядка обжалования актов, действий (бездействия) органов, должностных лиц.

Пунктом 16 проекта Закона предлагается п.2 ч.1 ст.31 конституционного Закона, определяющего предметом надзора «соответствие законам правовых актов, издаваемых субъектами, указанными в п.1 ч.2 ст.2 настоящего конституционного Закона» признать утратившими силу.

Издаваемые руководителями государственных органов и органов местного самоуправления правовые акты не должны противоречить закону и иным нормативным правовым актам. Реализация должностными лицами (руководителями) органов власти своих полномочий посредством издания правовых актов должна осуществляться с соблюдением требований нормативных правовых актов Кыргызской Республики.

Согласно ст.105 Конституции Кыргызской Республики, надзор за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов осуществляется прокуратурой Кыргызской Республики. В случае незаконного издания правового акта прокурором приносится протест или иной акт прокурорского реагирования (заявление в суд) о его отмене, приведении в соответствие с законом либо признании судом недействительным.

Таким образом, исключение основной функции надзора за соответствием правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, противоречит Конституции! Более того, инициатором законопроекта не дано какого-либо обоснования к предлагаемым изменениям. Деятельность прокурора по проверке законности правовых актов поднадзорных ему органов и лиц и реагированию на выявленные несоответствия таких актов законам не ограничивается только рамками «общенадзорной» отрасли, например, в ст.21 Закона о прокуратуре, определяющей отдельные полномочия прокурора в правозащитной сфере надзора, закреплено право прокурора приносить протест на нормативный правовой акт или правовой акт, противоречащий нормативному правовому акту, обладающему более высокой юридической силой, в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу для приведения в соответствие с нормативным правовым актом, обладающим более высокой юридической силой, либо на его отмену. Таким образом, надзор за законностью правовых актов фактически является межотраслевой деятельностью, но традиционно с учетом закрепления положений о нем именно в ст.21 Закона о прокуратуре ассоциируется именно с «общенадзорной» деятельностью, являясь ее самостоятельным направлением (подотраслью). Поэтому предметом надзора за законностью правовых актов выступает соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными в названной статье органами и лицами.

Основные задачи надзора за законностью правовых актов: оценка их законности; реагирование прокурора на незаконные правовые акты.

Критериями оценки законности, как правило, выступают: соответствие правового акта Конституции КР или закону; соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.); соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта; соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта; издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма «делегирования полномочий»; соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом; опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей; соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие; соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования); соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).

Вопрос о целесообразности принятия правового акта (например, в силу дублирования им положений других правовых актов) не входит в предмет прокурорской проверки законности таких актов и может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.

Как отмечают ученые, «надзор за соблюдением Конституции, исполнением законов и законностью правовых актов -- центральная (ведущая) отрасль прокурорского надзора. В процессе своей деятельности органы власти и управления, их должностные лица, органы управления разных организаций с госдолей, их руководители принимают юридически значимые решения и издают правовые акты нормативного и индивидуального характера. Эти правовые акты облекаются в форму приказов, указаний, распоряжений, постановлений, положений, инструкций и т.д. Они образуют юридическую основу для возникновения, изменения и прекращения правоотношений (нормативные правовые акты) либо выступают в качестве юридических фактов, непосредственно порождающих, изменяющих и прекращающих правоотношения между субъектами права (индивидуальные правовые акты). Большинство из них носит подзаконный характер, поэтому они не должны противоречить законам. Несоответствие подзаконных правовых актов действующим законам проявляется различным образом. Это может быть:

1) отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующего правового акта;

2) издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

3) произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

4) умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

5) неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

6) несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов» [4, с. 1314].

Как отмечают российские ученые-прокуроры в монографии о прокурорской проверке под редакцией заместителя директора НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук Н.В. Субановой, осуществление постоянного надзора за законностью правовых актов является важной гарантией и свидетельством приоритета закрепленного в Конституции РФ принципа верховенства закона, предопределяя в свою очередь такую организацию надзорной работы, которая позволяет предупреждать принятие незаконных правовых актов либо оперативно добиваться утраты ими своей юридической силы на более ранних стадиях с тем, чтобы предельно сократить, а иногда и вовсе нивелировать вредоносные последствия, связанные с действием подобных актов. Конечно, значительная специфика процедурных вопросов не исключает и некоторых аналогий. Так, в ходе проверки исполнения законов зачастую проводится анализ соответствия акта поднадзорного органа содержанию закона, изучается фактическое положение дел, связанных с реализацией предписаний закона, равно как и при проверке законности правовых актов, прокурор изучает причины, обусловившие необходимость издания данного акта поднадзорного органа, уровень соответствия закону конкретных путей реализации его предписаний в других правовых актах [5, с. 87-88].

В Конституции также закреплен принцип верховенства права в преамбуле, приоритет Конституции над другими законами (ст.6), обязанность каждого соблюдать Конституцию и законы КР (ст.53, ч.3), обязанность принимать нормативные правовые акты на основе Конституции (ч.2 ст.6), требования к нормативным правовым актам в сфере прав человека (ст.23). Кто тогда всем этим будет заниматься? Если не прокуратура? Это же суть прокурорского надзора. Если этого полномочия у прокуратуры не будет, тогда прокуратуру лучше вообще ликвидировать!

Незаконные правовые акты принимаются по вопросам лицензирования образования, налогообложения, использования муниципального имущества, размещения муниципальных заказов на поставку товаров и предоставление услуг, прохождения муниципальной службы, в сфере землепользования, при установлении тарифов на жилищно-коммунальные услуги и нормативов их потребления, по вопросам применения бюджетного, земельного, лесного, природоохранного, административного законодательства. Принимаемые прокурорами меры реагирования в сфере муниципального нормотворчества позволяют восстановить законные права и интересы граждан и юридических лиц. Пунктом 17 законопроекта предлагается п.1 и 2 ч.1 ст.32 конституционного Закона изложить в новой редакции и часть 3 данной статьи признать утратившим силу, согласно которым из полномочий прокурора, при осуществлении ими надзора исключается беспрепятственный вход на территорию и в помещение государственного органа, право требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, а также незамедлительное исполнение указаний, требований и предписаний, предусмотренных в акте прокурорского реагирования. Беспрепятственное вхождение на территорию и в помещения государственных органов и иных субъектов, наличие доступа к правовым актам и документам (материалам) является средством и формой решения стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны интересов общества и государства. Беспрепятственный вход на территорию поднадзорных органов выражается в нераспространении на прокурора правил пропускного режима там, где они установлены. Порядок работы с документами, включающими в себя сведения секретного, служебного или иного характера, регламентируется специальными законами и вытекающими из них подзаконными актами, в которых определяется круг полномочий держателей информаций и лиц, обладающих правом их использовать в своей деятельности. В связи с этим, предлагаемая привязка выходит за рамки предмета регулирования конституционного Закона «О прокуратуре Кыргызской Республики», являясь предметом регулирования законодательных и подзаконных актов в сфере защиты информации.

...