Главная Коллекция "Revolution" Государство и право Основания возможности подмены прокурором иных государственных органов при осуществлении надзора за исполнением законов (по материалам судебной практики)

Основания возможности подмены прокурором иных государственных органов при осуществлении надзора за исполнением законов (по материалам судебной практики)

Теоретические и практические аспекты оснований возможности подмены органами прокуратуры контролирующих органов. Основания подмены, выработанные наукой, не всегда совпадают с основаниями, которые сложились в судебной практике и признаны допустимыми.

Рубрика	Государство и право
Вид	статья
Язык	русский
Дата добавления	13.12.2024
Размер файла	27,7 K

посмотреть текст работы

скачать работу можно здесь

полная информация о работе

весь список подобных работ

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

ФГКОУВО «Университет прокуратуры Российской Федерации»

Основания возможности подмены прокурором иных государственных органов при осуществлении надзора за исполнением законов (по материалам судебной практики)

Крылов Андрей Алексеевич

Студент

GROUNDS FOR THE POSSIBILITY OF SUBSTITUTION BY THE PROSECUTOR OF OTHER STATE BODIES IN THE IMPLEMENTATION OF SUPERVISION OF THE EXECUTION OF LAWS (BASED ON THE MATERIALS OF JUDICIAL PRACTICE)

Krylov A. A.

The article outlines the theoretical and practical aspects of the grounds for the possibility (permissibility) of substitution by the prosecutor's office of regulatory bodies. Despite the fact that Federal Law No. 2202-1 of 17.01.1992 "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" contains a norm that does not allow the substitution of other regulatory bodies by the prosecutor's office when supervising the execution of laws, judicial practice indicates frequent cases of such substitution by prosecutors and subsequent appeals against their actions in this regard. The grounds for substitution developed by science do not always coincide with the grounds that have developed in judicial practice and are recognized as permissible.

Keywords: prosecutor, prosecutor's supervision, supervisory authority, Constitutional Court, permissibility of substitution, powers, goals and objectives of the Prosecutor's Office, the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, the President of the Russian Federation.

В статье изложены теоретические и практические аспекты оснований возможности (допустимости) подмены органами прокуратуры контролирующих органов. Не смотря на то, что Федеральный закон от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» содержит норму, не допускающую подмену органами прокуратуры других контролирующих органов при осуществлении надзора за исполнением законов, судебная практика свидетельствует о частых случаях совершения прокурорами такой подмены и последующего обжалования их действий в связи с этим. Основания подмены, выработанные наукой, не всегда совпадают с основаниями, которые сложились в судебной практике и признаны допустимыми.

Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, контролирующий орган, Конституционный Суд, допустимость подмены, полномочия, цели и задачи прокуратуры, Генеральная Прокуратура РФ, Президент РФ.

подмена допустимый судебный

Как следует из пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 года №

2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[1] (далее - ФЗ О прокуратуре) органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативнохозяйственную деятельность организаций.

Вместе с тем и в теории и на практике подмена органами прокуратуры иных контрольно-надзорных органов рассматривается с точки зрения возможности (допустимости) такой подмены. Научным сообществом определены случаи допустимости подмены либо критерии, в соответствии с которыми подмена контрольных органов желательна и необходима.

К.И. Амирбеков называет следующие обстоятельства, при которых подмена контролирующего органа прокуратурой признается допустимой: «бездействие, отсутствие такого органа в государстве вообще и в условиях чрезвычайных ситуаций» [2]. По мнению Ю.О. Карпышевой, проводившей анкетирование прокурорских работников на предмет допустимости ими замены контролирующих органов прокурором в их служебной деятельности:

«установленный в законе о прокуратуре запрет подмены контролирующих органов не отвечает современным реалиям прокурорского надзора за исполнением законов, а сама подмена не является редкостью для органов прокуратуры»[3]. В связи с чем, автором предложен для изучения перечень случаев, в которых возникала необходимость осуществить подмену исходя из целей, задач и функций органов прокуратуры.

Во-первых, к таким случаям относятся поручения Генерального прокурора Российской Федерации о проведении проверки по указанию Президента Российской Федерации. Это не случайно, поскольку Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской

Федерации, соблюдения прав и свобод граждан Российской Федерации. Как справедливо отмечают К.М. Колосов, Н.М. Колосова: «Президент РФ выполняет нормативную, контрольную, защитную и организационную функции»[4]. Таким образом, статус и полномочия Главы государства позволяют обеспечивать взаимодействие всех элементов контрольного механизма государства для его эффективного функционирования, в том числе направлять органы прокуратуры в нужное русло контроля.

Во-вторых, одним из обстоятельств, служащих основанием для подмены контрольного органа выступают чрезвычайное происшествие и чрезвычайная ситуация. В этой части Ю.О. Карпышева солидарна с К.И. Амирбековым и другими учеными. Чрезвычайное происшествие, как событие непредсказуемого и непредвиденного характера требует мобильности в его разрешении и консолидации всех правовых

сил и средств. В связи с чем надзорная роль прокуратуры должна проявляется во всех отношениях и способствовать скорейшему разрешению чрезвычайного события.

В-третьих, неизбежна подмена контрольного органа на поднадзорной территории, в случае объективного отсутствия необходимого контрольного органа и во избежание бездействия при нарушении прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

В-четвертых, Ю.О. Карпышева акцентирует внимание на случаи отсутствия полномочий у контролирующего органа для выявления фактов нарушений, их причин и условий, установления виновных лиц, наличия и размера причиненного вреда, а также принятия эффективных и оперативных мер по установленным обстоятельствам [3, с. 34] . О знаковом Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.04.2023 № 15-П, согласно которому прокурору допускается реагировать в любых случаях отсутствия полномочий у контролирующего органа будет сказано ниже.

Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации издано пособие «Проверка прокурором исполнения законов»[5] в котором приводятся критерии обоснованности подмены прокуратурой функций контролирующих органов. В целом они сводятся к тому, что подмена прокуратурой контролирующих органов обоснована при наличии уверенности в том, что: контролирующий орган проявит необъективность; исследуемые обстоятельства не получили должной оценки правоохранительных и контролирующих органов; контролирующие органы бездействовали, допустив непрекращающиеся или коллективные жалобы граждан на неправомерные действия, дестабилизацию общественного правопорядка; игнорировались требования законов; систематически ущемлялись права и свободы граждан; имеется необходимость возбуждения административного производства по компетенции прокурора, либо когда полномочия других органов государства для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности исчерпаны.

С данной позицией Академии не согласился Д.М. Плугарь, который считает, что вышеизложенные критерии допустимости подмены прокуратурой иных органов содержат правовую неопределенность и предлагает свой перечень обстоятельств, при которых возможна подмена контролирующих органов. Это случаи, когда поступающие в органы прокуратуры обращения граждан могут быть разрешены только при наличии данных о бездействии органов контроля при проверке доводов заявителей. Критерий бездействия Д.М. Плугарь применяет при обоснованности подмены контрольного органа, когда при выявлении прокурором в процессе изучения материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики появляются достаточные данные о нарушениях закона. Далее автор предлагает возбуждать производство по делу об административном правонарушении только в случае, если органы контроля не использовали свои полномочия по привлечению виновных лиц к ответственности. И наконец, по мнению ученого, не допускается проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, включенных в ежегодные планы проверок контролирующих органов [6].

Полагаю, что условную «точку» в дискуссии об основаниях подмены прокуратурой контролирующих органов поставил Конституционный Суд Российской Федерации, раскрыв конституционноправовой смысл пункта 2 статьи 21 ФЗ О прокуратуре в части подмены прокуратурой иных государственных органов. Несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал дело о бездействии в принятии решения органом прокуратуры, в отсутствие полномочий у органа внутренних дел, который обязан возбуждать административное производство, анализируемое постановление носит универсальный характер и распространяется на правоотношения прокуратуры с иными государственными органами контроля.

06.04.2023 г. Конституционным Судом Российской Федерации вынесено постановление № 15-П «По делу о проверке конституционности абзаца девятого пункта 2 статьи 1, абзацев первого и второго пункта 1 и предложения первого пункта 2 статьи 21, пункта 2 статьи 22 и пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», абзаца второго части 6 статьи 28.3 и предложения второго части 1 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также пункта 1 части 3 статьи 16.5 Закона города Москвы «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» в связи с жалобой гражданина П.Н. Лакина»[7].

В данном постановлении дана оценка ситуации о допустимости вмешательства прокурора в деятельность иных контрольнонадзорных органов. Постановлением Конституционный Суд Российской Федерации указал, что в рамках надзора прокурор может возбуждать дела не только в случаях, перечисленных в КоАП РФ, но и в ситуации, когда уполномоченные органы не определены или не отреагировали на нарушение. В случае гражданина Л.П. Лакина у органа внутренних дел, обязанного отреагировать на конфликт не было законных полномочий на возбуждение административного дела, а орган прокуратуры, отвечая на жалобы гражданина, указал, что не осуществляет надзор в отношении физических лиц и поэтому также не вправе возбуждать административное дело по заявлению потерпевшего, хотя и при наличии состава административного правонарушения, подтвержденного собранным материалом.

Рассматривая жалобу гражданина, Конституционный Суд Российской Федерации рассуждал так. В соответствии с ФЗ О прокуратуре в Российской Федерации органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Осуществляя надзор, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц. Это принципиальное требование, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор)

(Постановление от 17 февраля 2015 года № 2- П).

При этом, в постановлении Конституционный Суд Российской Федерации определил критерии допустимости подмены контролирующих органов органами прокуратурой:

при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдением прав и свобод человека и гражданина установлено, что имеются поводы и достаточные данные для прокурорского реагирования;

из фактических обстоятельств следует необходимость реагирования именно в такой форме, в какой прокурор посчитал необходимым отреагировать для восстановления правопорядка с точки зрения целей и задач прокурорского надзора;

- если уполномоченные органы не отреагировали надлежащим образом или не определены.

При этом прокурору следует отреагировать не только на информацию о конкретном неисполнении Конституции Российской Федерации и нарушении закона, но и, реализуя превентивную функцию, инициировать иные меры по устранению пробелов в законодательстве, следствием которых стали нарушения прав граждан (например, требовать от компетентных органов и лиц приведения в соответствие с актами большей юридической силы проблемного акта).

Конституционный Суд Российской Федерации ни в коем случае не призывает прокуратуру полностью подменить контролирующий орган: «Полная же подмена органов (должностных лиц), уполномоченных возбуждать дело об административном правонарушении, прокурором, пусть даже и в связи с наличием в законе субъекта Российской Федерации пробела в части определения должностного лица, уполномоченного возбуждать дело об административном правонарушении, не согласовывалась бы с целями и задачами прокурорского надзора и с координирующей ролью прокуратуры Российской Федерации в сфере государственного контроля (надзора). Такая подмена также означала бы формирование механизма обхода положений абзаца второго части 6 статьи 28.3 КоАП Российской Федерации, которые устанавливают порядок передачи федеральному органу исполнительной власти полномочий по составлению протоколов о посягающих на общественный порядок и общественную безопасность административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и которые признаны соответствующими Конституции Российской Федерации Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 2018 года № 27-П»[7].

Представляется интересным постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 декабря 2020 г. № Ф03-5244/2020, согласно которому учреждением оспаривалось требование прокурора о предоставлении информации [8]. Учреждение сослалось в кассационной жалобе на то, что требование могло быть направлено прокурором только в рамках проверки по правилам Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Вместе с тем, при рассмотрении дела суды установили, что требование органа прокуратуры направлено в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов, в частности проекта «Безопасные и качественные дороги», участником исполнения которого является учреждение. Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 30.01.2020 № пр-19 органам прокуратуры надлежит принимать дополнительные меры по обеспечению сохранности выделенных на реализацию нацпроектов (программ) бюджетных средств, их целевого и эффективного использования.

Соответствующие полномочия прокурора, по мнению суда, обеспечивают выполнение прокуратурой Российской Федерации возложенных на нее функций, а властно- обязывающий характер требований прокурора, подкрепляемый мерами административной ответственности, обусловлен предназначением прокурорского надзора, тогда как отсутствие возможности принуждения к исполнению законных требований прокурора не позволило бы прокуратуре эффективно осуществлять возложенные на нее публичные задачи. В данном случае систематическая проверка органами прокуратуры исполнения учреждением бюджетного законодательства выполнялась в рамках обеспечения надлежащего исполнения национальных

проектов по поручениям Президента Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Тем самым оправдывается порядок проведения проверки вне положений Федерального закона № 294-ФЗ.

По делу Акционерного общества «Российский научный центр «Прикладная химия (ГИПХ)» основанием для обращения Общества в суд стало принятие прокурором решения о расширении предмета проверки [9]. Изначально на основании поручения Прокуратуры Санкт-Петербурга от

Спецпрокуратурой принято решение о проведении проверки Общества на предмет исполнения требований Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Впоследствии на основании поручения Прокуратуры Санкт-Петербурга, содержащего сведения о наличии в действиях Общества иных нарушений законов, Спецпрокуратурой принято решение о расширении предмета проверки для установления наличия или отсутствия нарушений требований Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Суды указали, что осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора). Поэтому оснований недопустимости расширения предмета проверки суды не выявили.

По другому делу в районную прокуратуру города поступила информация о нарушении АО «КАЗ» условий договора, заключенного с ЗАО «Специальное конструкторское бюро» в целях исполнения государственного контракта по государственному оборонному заказу. АО «КАЗ» является предприятием обороннопромышленного комплекса (далее - ОПК). В ходе проведения анализа прокуратурой из органов государственного контроля (надзора) истребованы сведения, характеризирующие состояние законности в сфере соблюдения АО «КАЗ» требований законодательства о промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране труда. Общество оспаривало в суде решение прокурора о проведении проверки [10]. Помимо вышеназванного прокурором установлено, что проверки соблюдения требований законодательства о пожарной безопасности в АО «КАЗ» не проводились. Как справедливо установил суд, соблюдение требований законодательства о промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране труда при эксплуатации АО «КАЗ» опасных производственных объектов в полном объеме не охватывалось деятельностью органов государственного контроля (надзора).

Вместе с тем, обеспечение безопасности на предприятиях ОПК, их стабильное функционирование, а, следовательно, своевременное выполнение государственного оборонного заказа напрямую связано с соблюдением предприятиями ОПК требований законодательства о промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране труда. В связи с чем, решение прокуратуры о проведении проверки вполне обоснованно.

Следует отметить, что в арбитражных судах сложилась судебная практика, которая лишь в исключительных случаях признает незаконной деятельность органов прокуратуры, связанную с подменой контролирующих органов.

Так, например, постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07.05.2019 г. по делу № А78- 8652/2018 оставлена без удовлетворения кассационная жалоба Прокуратуры Забайкальского края на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда. Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда признаны недействительными представление прокурора и письмо с требованием рассмотреть представление, вынесенное в отношении некоммерческой организации - Фонда поддержки предпринимательства городского округа «Поселок Агинское». В представлении прокурор указал на нарушение фондом законодательства о некоммерческих организациях, что выразилось в одностороннем отказе фонда от взятых на себя договорных обязательств перед предпринимателем, оказывающим социально значимые услуги, что в дальнейшем привело к прекращению предпринимателем соответствующей деятельности. Четвертый арбитражный апелляционный суд указал на превышение прокуратурой своих полномочий, а также на отсутствие в рассматриваемом случае оснований для вынесения акта прокурорского реагирования и письма с требованием рассмотреть представление, поскольку акты реагирования прокурор принял в период времени когда спор между фондом и индивидуальным предпринимателем рассматривался в арбитражном суде. По мнению суда, прокурор в своем представлении предрешил спор, который являлся предметом судебного разбирательства, фактически подменив судебный орган, в компетенцию которого входит разрешение экономических споров между субъектами предпринимательской деятельности. Кроме этого, суд указал, что вынося в отношении фонда представление, прокурор лишил фонд права на судебную защиту [11]. Аналогичную позицию арбитражные суды заняли по делу № Ф03- 4672/2020, рассматриваемому Арбитражным судом Дальневосточного округа. Так, суды, установив наличие оснований гражданско- правового спора между сторонами контракта, что явилось причиной несоблюдения учреждением срока оплаты, пришли к выводу об отсутствии оснований внесения Прокуратурой Кировского района г. Хабаровска представления от 12.12.2019 № 245-2019. При этом суды обоснованно отметили, что при наличии между сторонами контракта разногласий по объему и качеству исполненных по заключенному в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ контракту услуг, разрешаемых в судебном порядке, фактические требования оспариваемого представления направлены на удовлетворение требований одной стороны в хозяйственных взаимоотношениях субъектов [12]. По кассационной жалобе Прокуратуры Московской области на решение Арбитражного суда Московской области и Постановление девятого арбитражного апелляционного суда, Арбитражный суд Московского округа пришел к выводу о том, что предметом прокурорского надзора стало неисполнение страховщиком претензии страхователя по договору добровольного страхования. Вместе с тем, страховщик не оплатил страхователю страховое возмещение, поскольку не были представлены документы, подтверждающие утрату застрахованного дома, а также получение страхователем в связи с этим каких-либо компенсационных выплат. С учетом этого возникновение между сторонами упомянутого договора разногласий, вытекающих из его условий, относительно размера подлежащего выплате страхового возмещения само по себе в данном случае не могло являться основанием для вмешательства прокуратуры в договорные отношения сторон. Оспариваемое представление прокуратуры, как заключили суды, направлено на понуждение страховщика выплатить страховое возмещение по договору имущественного страхования в ином размере, в то время как рассмотрение договорных споров отнесено к компетенции судов, арбитражных судов, а осуществление страхового надзора - к ведению Банка России [13].

Таким образом, проанализированные споры свидетельствует о том, что суды обоснованно признают проверки прокуратурой субъектов экономической деятельности как необоснованное вмешательство в разрешение хозяйственного спора, возникшего между субъектами предпринимательской деятельности. В рассматриваемых случаях органы

прокуратуры выступали не как надзорный орган, а как орган, выступающий в защиту имущественных интересов коммерческой организации. Тогда как, в соответствии с пунктом 1.3. приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации

прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», должны быть исключены факты необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий, незаконного приостановления либо прекращения их деятельности, а также вовлечения органов прокуратуры, иных правоохранительных и контролирующих органов в хозяйственные споры между коммерческими структурами [14].

Список использованных источников и литературы

Федеральный закон от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -1995. - № 47. - Ст. 4472.

Амирбеков К.И. К вопросу о подмене органами прокуратуры иных государственных органов // Законность. - 2015. - № 9. - С. 40-42.

Карпышева О.Ю. Основания подмены прокурором иных государственных органов (по материалам анкетирования) // Вестник Университета прокуратуры российской Федерации. - 2021. - № 1. - С. 3035.

Колосов К.М., Колосова Н.М. Президент Российской Федерации как гарант информационной безопасности личности // Журнал российского права. - 2020. - № 4. - С. 17 - 27.

Проверка прокурором исполнения

законов: Пособие / Под общ. ред. Н.В. Субановой; Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - М., 2015. - 124 с.

Плугарь Д.М. Вопросы процедурных условий проведения

прокурорских проверок // Законность. - 2019. - № 8.- С. 33-37.

Постановление Конституционного

Суда РФ от 06.04.2023 № 15-П «По делу о проверке конституционности абзаца девятого пункта 2 статьи 1, абзацев первого и второго пункта 1 и предложения первого пункта 2 статьи 21, пункта 2 статьи 22 и пункта 3 статьи 27 Федерального закона «О прокуратуре

Российской Федерации», абзаца второго части 6 статьи 28.3 и предложения второго части 1 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также пункта 1 части 3 статьи 16.5 Закона города Москвы «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» в связи с жалобой гражданина П.Н. Лакина» // Собрание законодательства РФ. - 2023. - № 16. - Ст. 2989.