К вопросу о понятии государственно-частного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о понятии государственно-частного партнерства

Волошина Кристина Константиновна

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы, связанные с понятием государственно-частного партнерства. В рамках статьи также анализируются мнения различных ученых по вопросу государственно - частного партнерства. Сделан вывод о единстве двух начал в институте государственно-частного партнерства, а именно: частное начало - инвестирование, публичное начало- делегирование.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государство, инвестиции, проекты, бизнес.

Abstract

The article discusses issues related to the concept of public-private partnership. The article also analyzes the opinions of various scientists on the issue of public-private partnership. The conclusion is made about the unity of two principles in the institute of public-private partnership, namely: private beginninginvestment, public beginning -- delegation.

Keywords: public-private partnership, state, investments, projects, business.

Многие государства мира ставят решение социально значимых проблем, достижение задач социально-экономического развития одной из важнейших задач, однако для реализации всех планов по совершенствованию инфраструктуры, транспортной системы, сферы жилищно-коммунального хозяйства и других сфер, средств исключительно государства бывает недостаточно и тогда становится необходимо искать новые пути финансирования проектов. Например, одним из способов может выступать государственно-частное партнерство, которое позволяет привлекать средства частного бизнеса в дополнение к государственным ресурсам, что способствует успешной реализации проектов.

Еще около 10 лет назад в России было невозможно дать понятие государственно-частного партнерства, несмотря на регулярное употребление данного словосочетания. Это связано с тем, что отсутствовало правовое регулирования сферы в целом и законодательное закрепление дефиниции в частности. Но можно было составить определение, основываясь на имеющихся понятиях из других источников. Например, Всемирным банком была дана следующая дефиниция: государственно-частное партнерство - соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемое с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования. Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Project and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. P.7 То есть здесь под государственно-частным партнерством подразумевается соглашение, в рамках которого на частную сторону возлагается обязанность финансировать либо создавать проекты, или же проводить работы, принимая на себя ответственность за результат и значительную часть рисков в рамках реализуемого проекта, а также следует отметить, что реализуемые проекты связаны с созданием или проведением работ именно в отношении инфраструктуры. На мой взгляд, это определение довольно общее, такой вывод можно сделать, если мы сравним эту дефиницию с дефиницией, данной Международным валютным фондом, в которой под государственно -частным партнерством понимаются соглашения, в соответствии с которыми правительство возлагает на негосударственную сторону обязанность осуществления задач, которые веками осуществлялись государством. При этом частная сторона принимает на себя ответственность за результат и значительную часть рисков, реализуя проекты с высокой экономической и социальной значимостью. Например, финансирует и осуществляет работы по строительству социальных объектов (школ и больниц), инфраструктурных проектов (строительство дорог, туннелей, мостов, коммунальных и водоочистных сооружений и т.д.), а также создает возможность эффективного управления созданными объектами.

Взаимодействие государственного и частного секторов в той или иной форме существовало с момента образования государств, однако в современном понимании государственно-частные партнерства в мире появились около века назад, это было связано с неолиберальными течениями в политике, что поспособствовало расширению влияния негосударственного сектора в решении государственных задач. Благодаря этому государственно - частные партнерства были реализованы во многих странах. И, как правило, их целью была реализация инфраструктурных проектов в таких сферах, как строительство, оснащение, эксплуатация и техническое обслуживание социальных учреждений (школ, больниц), а также транспортных систем, систем водоснабжения и канализации. Рассмотрим некоторые дефиниции, используемые в зарубежных странах, чтобы подтвердить это. Например, во Франции под государственно-частным партнерством понимают концессионные или партнерские соглашения, в рамках которого закреплены условия разделения прибыли и рисков в рамках проекта по «обслуживанию общественного экономического интереса». В Великобритании ГЧП также представляет собой взаимодействие частного и публичного секторов для совместного осуществления инфраструктурных проектов, в которых частной стороной предоставляются финансы. Так, мы можем наблюдать, как в зависимости от страны меняется форма и объем участия той или иной стороны партнерства, распределение ответственности и объем принятия на себя рисков, но неизменно остается то, что с помощью данного инструмента появляется возможность реализации социальных инфраструктурных проектов.

Как уже было сказано, государственно-частное партнерство - это относительно новый термин и новое явление для российского права. Долгое его отсутствие непосредственно связано с историческим контекстом: плановой экономической системой, не подразумевающей частного начала, которая существовала в России, входящей в Советский Союз, продолжительное время. Для использования такого механизма как государственно-частное партнерство необходима рыночная экономика, с работающими рыночными механизмами, где участники рынка имеют возможность самостоятельно осуществлять экономическую деятельность и где государство является больше наблюдателем, осуществляя лишь социально необходимое регулирование.

На мой взгляд, на данном этапе развития нашего государства государственно-частное партнерство уже может считаться рабочим инструментом привлечения частного финансирования на реализацию государственных проектов.

Само понятие государственно-частного партнерства на законодательном уровне в Российской Федерации было закреплено в 2015 году Федеральным законом от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 ФЗ №224 государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества. Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» В данной дефиниции можно увидеть, что нет никакого уточнения, в какой сфере частным сектором будут проводиться работы и оказываться услуги.

До принятия вышеупомянутого Федерального закона №224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» учеными были предложены различные дефиниции государственно-частного партнерства. Например, Варнавский В.Г. под государственно-частным партнерством понимает юридически закреплению форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности. Варнавский В.Г. Концессионные формы управления государственной собственностью// Проблемы теории и практики управления - 2002 г. №4. С.40-46 На мой взгляд, данное определение хорошо поддерживает европейское видение государственно-частного партнерства в части закрепления цели осуществляемых проектов: «общественно значимые». Также рассмотрим дефиницию, предложенную другим российским ученым - Халимовским Ю.А., который придерживается позиции, что «основной смысл государственно-частного партнерства состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных и общественных задач, что нехарактерно для частного бизнеса». Халимовский Ю.А. Государственно-частные партнерства в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте// Налоги. -2011. -№14. С.21 Хоть в российском законодательстве не содержится чётких критериев и характеристик для определения относится явление к государственно-частному партнёрству или нет, на мой взгляд, по данному определению можно их выделить: во-первых, взаимодействие частных и публичных образований, во-вторых, распределение рисков между субъектами государственно-частного партнерства, в-третьих, решение государственных задач и осуществление социально значимых проектов частной стороной.

Внедрение государственно-частного партнерств в экономики различных государств было связано с современной концепцией управления государством, однако консенсуса в дефиниции данного явления не было. Организация экономического сотрудничества и развития определило государственно-частное партнерство как «долгосрочные договорные отношения между правительством и частным партнером, в соответствии с которыми последний предоставляет и финансирует государственные услуги, используя капитальные активы, разделяя связанные с этим риски». OECD (2012), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, https://www.oecd.org/governance/budgeting/PPP-Recommendation.pdf Тогда, разбирая детально, мы увидим, что, как и во всех других определениях, выделяется две стороны - государство и частная сторона, которая управляет проектом или создает его, взамен на получение денежных средств сразу от правительства или в процессе использования объекта. Некоторыми государствами такие соглашения называются соглашениями о совместном предоставлении услуг в рамках которого организации государственного сектора объединяются с частными фирмами или некоммерческими организациями для оказания услуг гражданам. Jump up to: a b Vining, Aidan R.; Weimer, David L. (2011). Policy Analysis Edition No.05. Pearson, Inc. p. 309. ISBN 978-0-205-78130-0.

На данном этапе развития экономики в Российской Федерации государственно-частное партнёрство является одним из компонентов, способствующих его развитию, а также развитию социально значимых объектов, способствует подъему и укреплению отраслей, не связанных с промышленностью и сырьем, и стабилизации общества в целом. В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления некоторые относят любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса, включая государственные контракты, арендные отношения, финансовую аренду (лизинг), государственно -частные предприятия, соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения. Однако это неправильно.

Процесс передачи полномочий публичной власти в частноправовую сторону относится к институту делегирования⁷. В свою очередь, делегирование включает срочную либо бессрочную передачу публичных прав и обязанностей специальными субъектами, включая, но не ограничиваясь, реализацией прав в сфере публичного права. Процесс делегирования в данном случае исключает отчуждения предоставленных полномочий. Специфика делегирования в данном случае напрямую связана с субъектом, делегирующим полномочия, к примеру: разработанная в науке административного права концепция "аутсорсинга" используется для обозначения механизма передачи органами государственной власти и местного самоуправления лишь неосновных, чаще обслуживающего характера, функций или процессов, не связанных с реализацией ключевого блока компетенции последних.

В отличие от административного делегирования предметом конституционно-правового делегирования выступают те полномочия органов публичной власти, реализация которых является их исключительной прерогативой. Соответственно, отличие административного и публично - правового регулирование непосредственно коррелирует с реализацией особого порядка их передачи и установления гарантий их надлежащей реализации не уполномоченными на это первоначально субъектами. Напр., функций по организации питания и др., см.: письмо Министерства образования и науки РФ от 4 февраля 2011 г. N 03-66 "О применении механизмов частно-государственного партнерства в сфере образования" // СПС "КонсультантПлюс"

Таким образом, правовые условия распределения рисков и привлечения частных инвестиций в России начинают постепенно развиваться. Однако, с появлением института государственно-частного партнерства появляются правовые проблемы, связанные с функционированием и реализацией публичного делегирования. Соответственно, особо остро встает одна из главных задач данного института- как публичному субъекту заинтересовать частную сторону- инвестора?

Вместе с тем, уже существующие реализованные проекты государственно-частных партнерств доказывают взаимосвязь с целой системой взаимоувязанных правовых норм из различных отраслей законодательства - бюджетного, налогового, административного, земельного, корпоративного, антимонопольного, трудового, а также инструментов гражданского права - договоров аренды, купли-продажи, подряда, займа, переуступки прав. Следовательно, ключевое значение здесь имеет согласованность всей системы нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства.

Таким образом, проанализировав сущность государственно -частных партнерств, мы можем сделать вывод о единстве двух начал в данном институте, а именно: частное начало-инвестирование, публичное начало- делегирование. Обе стороны стремятся к одинаковой правовой цели- совместное развитие и реализация поставленных правовых целей. Именно поэтому реализация частного и публичного начала образует в себя понятие государственно-частного партнерства.

Библиографический список

государственный частный партнерство

1. Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Project and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. P.7

2. Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

3. Варнавский В.Г. Концессионные формы управления государственной собственностью// Проблемы теории и практики управления - 2002 г. №4. С.4046.

4. Халимовский Ю.А. Государственно-частные партнерства в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте// Налоги. - 2011. №14. С.21.

5. OECD (2012), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, https://www.oecd.org/governance/budgeting/PPP-Recommendation.pdf

6. Jump up to: ^{a b} Vining, Aidan R.; Weimer, David L. (2011). Policy Analysis Edition No.05. Pearson, Inc. p. 309. ISBN 978-0-205-78130-0.

Размещено на Allbest.ru