Роль федеральных органов исполнительной власти в законотворческом процессе

Студент 3 курс магистратуры Юридический факультет им. Сперанского Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

г. Москва

Ключевые слова: Законотворческий процесс, проекты федеральных законов, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти. федеральный орган исполнительной власти

Annotation: The article is devoted to understanding the role of federal executive authorities in the legislative process. Despite the fact that these bodies do not have the right of legislative initiative, it is unfair to downplay their role in the legislative process. It is the executive authorities that, in practical terms, often act as direct developers of draft federal laws on issues within their established competence, and also accompany projects at all stages of development, with a view to their subsequent adoption and promulgation.

Keywords: Legislative process, draft federal laws, Government of the Russian Federation, federal executive authorities.

Правотворческая деятельность государства представляет собой одну из важнейших форм осуществления государственных функций, в ходе которой реализуются правомочия соответствующих уполномоченных должностных лиц и государственных органов на издание в установленном порядке юридических норм.

В свою очередь нормы закона приобретают содержательную форму в процессе законотворческой деятельности, под которой понимается «деятельность государственных, представительных, законодательных органов или народа по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений с учетом сложившихся экономических, социальных, политических и иных закономерностей, выражающаяся в принятии законов» [1, с. 260].

Принятие нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов, выступающих регуляторами общественных отношений, и составляет содержание законотворческой деятельности.

С целью достижения соответствующего результата, а именно издания качественного нормативного правового акта, разработано и непосредственно внедрено в практическую правовую плоскость множество процедур, проведение которых возложено на большое количество привлекаемых участников законотворческого процесса.

Одним из ключевых участников законотворческого процесса выступает Правительство Российской Федерации, которое наиболее часто пользуется своим правом законодательной инициативы, так как практика законотворческой деятельности показывает, что именно Правительством Российской Федерации разрабатывается наибольшее количество проектов федеральных законов. Кроме того, Правительство Российской Федерации в соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти [2], которые, хотя и не наделены правом законодательной инициативы непосредственно, но признаются активными участниками законотворческой деятельности.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти напрямую направлена на реализацию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, которая осуществляется в соответствии с утвержденными программами деятельности, а также планами законопроектных работ, предусматривающими разработку проектов федеральных законов.

Так, ежегодно Правительством Российской Федерации утверждается план законопроектной деятельности на очередной год, который включает в себя перечень законопроектов, которые необходимо разработать (на основе предложений федеральных органов исполнительной власти), ответственных исполнителей по разработке указанных законопроектов (органов, к компетенции которых относится тематика и содержание законопроекта), а также срок представления проекта акта в Правительство Российской

Федерации и срок его внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Соответствующий план на 2024 год был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2023 г. № 3899-р и включает в себя 42 законопроекта.

Помимо указанного плана в целях исполнения пункта 12 Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 389, каждым федеральным органом исполнительной власти должен быть утвержден свой ведомственный план законопроектных работ, который в обязательном порядке представляется в Правительство Российской Федерации [3]. Например, в 2023 году Министерством просвещения Российской Федерации была запланирована разработка семи проектов федеральных законов в соответствии с приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 23 января 2023 г. № 49 «Об утверждении плана организации законопроектных работ в Министерстве просвещения Российской Федерации на 2023 год» [4]. Анализ информаций, содержащийся в системе обеспечения законодательной деятельности государственной автоматизированной системы «Законотворчество» показал, что в настоящий момент из семи законопроектов всего лишь три были изданы и опубликованы в сроки, установленные вышеуказанным приказом.

Полномочие федеральных органов исполнительной власти по разработке проектов федеральных законов закреплено в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452, согласно пункту 7.1 которого федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, разрабатывают проекты федеральных законов на основе плана законопроектной деятельности Правительства, ежегодно утверждаемого Правительством, а также в целях выполнения международных обязательств Российской Федерации, во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, актов Правительства, поручений или указаний Президента Российской Федерации, поручений, содержащихся в протоколах заседаний Правительства, и поручений Председателя Правительства [5].

В 2019 году в вышеуказанный акт было внесено изменение, согласно которому возможность инициативной разработки законопроектов была исключена, а разработка законопроектов по иным неупомянутым основаниям стала допустима исключительно по решению Председателя Правительства [6].

Итак, федеральные органы исполнительной власти в соответствии с утвержденными планами законопроектной деятельности и по иным установленным основаниям осуществляют процесс разработки законопроекта с самого начала и указанный процесс включает в себя ряд основных стадий:

1) разработка текста проекта и подготовка необходимых документов к нему (пояснительной записки, финансово-экономического обоснования и иных документов);

2) согласование проекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями;

3) размещение проекта на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для проведения общественного обсуждения и антикоррупционной экспертизы (в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 и постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96);

4) получение необходимых заключений на проект, предусмотренных Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260.

Например, с 2019 года Министерством юстиции Российской Федерации ведется масштабная работа по подготовке новой редакции Кодекса об административных правонарушениях, проект которого был размещен еще в 2020 году на официальном сайте regulation.gov.ru в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» для проведения общественного обсуждения и планировался к изданию в 2021 году. Вместе с тем, после проведения процедуры общественного обсуждения было принято решение о необходимости доработки указанного проекта. При этом, как утверждает статс-секретарь - заместитель Министра юстиции Российской Федерации А.В. Логинов, на сегодняшний день проект нового Кодекса об административных правонарушениях практически готов и в 2024 году может быть внесен в Правительство Российской Федерации [7].

После прохождения всех указанных процедур подготовленный текст проекта федерального закона со всеми прилагаемыми документами и материалами вносится в Правительство Российской Федерации, так как именно впоследствии по итогам заседания Правительства Российской Федерации принимается решение о внесении законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Однако предварительно все проекты федеральных законов, подготовленных федеральными органами исполнительной власти, подлежат рассмотрению Комиссией по законопроектной деятельности, образуемой Правительством Российской Федерации в целях обеспечения законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и его взаимодействия с палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

Согласно Положению о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004 г. №264, основными задачами Комиссии являются, в том числе,

совершенствование законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти [8]. По общему правилу заседания Комиссии проходят еженедельно, на заседании в обязательном порядке должен присутствовать представитель федерального органа исполнительной власти (не ниже заместителя руководителя) либо иное уполномоченное лицо, ответственное за разработку предлагаемого к рассмотрению законопроекта. По итогам рассмотрения проектов актов подготавливается протокол Комиссии, в котором обобщаются основные выводы и предложения по итогам рассмотрения всех проектов актов, он подлежит доведению до сведения соответствующих органов и его положения являются обязательными для исполнения.

Помимо всего указанного необходимо отметить, что федеральные органы исполнительной власти также осуществляют большую работу по подготовке проектов официальных отзывов, заключений и поправок Правительства Российской Федерации на законопроекты, которые также подлежат определенным процедурам, свойственным самим законопроектам.

Кроме того, отдельно следует упомянуть роль некоторых федеральных органов исполнительной власти, которые дают обязательные заключения на проекты федеральных законов по вопросам, относящимся к их компетенции. Такие заключения в зависимости от характера законопроекта, от наличия в нем вопросов, касающихся увеличения бюджетных ассигнований или влияющих на субъектов предпринимательской деятельности, могут выдавать Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Несмотря на, казалось бы, регламентированную последовательность действий, которой должны придерживаться федеральные органы исполнительной власти при разработке проектов федеральных законов, нередко в данном процессе обнаруживается ряд проблем, препятствующих или затрудняющих издание акта. К указанным проблемам можно отнести: отступление от установленных сроков согласования проекта; некачественную или недостаточную проработку финансово-экономического обоснования к проекту; ограниченные сроки подготовки и согласования проектов официальных отзывов и заключений на проекты; отсутствие единой позиции по содержанию проекта и невозможность ее выработки и иное.

В подтверждение последнего можно привести ситуацию, связанную с проектом федерального закона, который касается внесения изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» в части обращения взыскания на роскошное жилище при банкротстве гражданина. Указанный проект разрабатывался Министерством юстиции Российской Федерации с 2017 года, однако в 2020 году стало известно, что Министерство экономического развития Российской Федерации принципиально отказалось поддержать данный законопроект в связи с отсутствием в его содержании четких критериев «роскошности» жилья. До настоящего времени указанные разногласия так и не устранены.

На основании всего вышеизложенного необходимо отметить, что федеральные органы исполнительной власти вносят огромный вклад в развитие законотворческой деятельности в Российской Федерации. Их непосредственное участие в разработке проекта федерального закона позволяет более детально проработать его основные положения, а этап согласования проекта с иными органами необходим для выработки единой позиции по всему комплексу аспектов, охватываемых проектом акта.

На практике именно федеральные органы исполнительной власти осуществляют основную работу по разработке и согласованию итоговой редакции проекта будущего закона, в свою очередь Правительство Российской Федерации лишь санкционирует предложенные положения и запускает их «в жизнь», передавая их на рассмотрение законодательному органу.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти в рамках законотворческого процесса оказывает существенное значение для функционирования всей правовой системы в Российской Федерации и лишь путем совершенствования этой деятельности, а также процессов взаимодействия между обозначенными органами можно добиться той исключительности нормативных правовых актов, которая позволила бы говорить о высоком качестве их подготовки.

Библиографический список:

1. Машарифов С.М. Правотворчество как правовая форма реализации функций государства // Вестник Педагогического университета. - 2015. - № 4 (65). - 256-262.

2. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6- ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. ст. 1416

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 389 (ред. от 29.08.2020) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 19. ст. 2346; 2020. № 5. ст. 2973.

4. Приказ Минпросвещения России от 23 января 2023 г. № 49 «Об утверждении плана организации законопроектных работ в Министерстве просвещения Российской Федерации на 2023 год» // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс» (дат. обр 23.12.2023 г.).

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 18.11.2019) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. ст. 3233; 2023. № 24. ст. 4334.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2019 г. № 1470 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу пункта 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 1852-р» // Собрание законодательства РФ. 2019. № 47. ст. 6678.

7. Минюст анонсировал представление нового КоАП в 2024 году // Официальный сайт сетевого издания «РИА Новости» https://ria.ru/20231026/koap-1905316293.html (дат. обр 20.12.2023).

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 264 (ред. от 23.12.2021) «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. ст. 2317; 2022. № 1. ст. 111.

Размещено на Allbest.ru