Развитие административных регламентов как основа совершенствования административных процедур предоставления государственных услуг

Цель исследования: установить соответствие требованиям российского законодательства административных процедур, представленных в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти.

В качестве объекта исследования выбран административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреест), регулирующий административную процедуру оказания государственных услуг гражданам и организациям.

Организация административных процессов по предоставлению услуг в рамках Росреестра происходит согласно принятым внутренним нормативным документам. Действующий Административный регламент Росреестра принят Приказом Министерства экономического развития РФ № 278 в 2017 г. [4] и дополнен внутренним документом Росреестра [5].

Административный регламент определяет «стандарт и порядок предоставления государственной услуги по государственному кадастровому учету и регистрации недвижимого имущества (государственная услуга), в том числе сроки и последовательность административных процедур (действий) при предоставлении государственной услуги» [4].

Структура регламента Росреестра соответствует большей части требований базовых документов. Административный регламент Росреестра определяет: круг заявителей, требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги, процедуру предоставления услуги, сроки предоставления государственной услуги и другое. Не получили четкого регламентирования в регламенте Росреестра следующие вопросы: порядок взаимодействия между структурными подразделениями (требования присутствует в Постановлении Правительства №373 [3]); не описаны возможности устранения избыточных административных процедур в деятельности подразделений Росреестра. Мало внимания в регламенте отводится уточнению ответственности должностных лиц за нарушение требований регламентов при выполнении административных процедур.

Согласно требованиям к регламентам, подобные документы не могут включать нормы, имеющие материальный характер [9]. В регламенте Росреестра содержится раздел «Порядок, размер и основания взимания государственной пошлины» [5], где раскрываются основания для получения платы по трем видам платежей, однако развитие процесса оказания услуг в исследуемой организации привело к появлению новых процедур, которые оказываются за дополнительную плату. Данный аспект требует закрепления в административном регламенте Росреестра.

Согласно еще одному требованию к административным регламентам, документы не должны содержать принципиально новых элементов понятийного аппарата. Регламент Росреестра содержит строгие и жестко регламентированные требования к помещениям, в которых предоставляется государственная услуга, к местам ожидания. Исследуемый регламент вводит процесс оценки показателей доступности и качества государственной услуги, в том числе количество взаимодействий заявителя с должностными лицами при предоставлении государственной услуги и их продолжительность, а также ряд дополнительных критериев оценки. Следует указать, что в Постановлении Правительства №373 отсутствует подобное требование. Статья 12 вводит требования в отношении контроля процесса оказания государственной услуги [3]. В регламенте Росреестра этому вопросу уделена отдельная глава 5 со статьями с 288 по 296 [5].

Таким образом, требования оценки показателей доступности и качества государственной услуги Росреестра являются дополнительными. Фактически исследуемый документ содержит две близкие по содержанию процедуры, что нарушает принципы доступности и эффективности, предъявляемые к подобным документам.

Статья 139 регламента Росреестра вводит специальный набор «показателей доступности и качества предоставления государственной услуги», часть из них является спорными. В частности, нет системы оценки, и неясно, по каким критериям контролировать «доступность обращения за предоставлением государственной услуги», «возможность получения полной, актуальной и достоверной информации», «исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа» [5].

Регламент Росреестра содержит раздел, посвященный проведению правовой экспертизы документов, в том числе проверке законности сделки (статьи с 213 по 239) [5]. Правовым основанием для подобных процедур в рамках Росреестра был ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество», который утратил силу в 2016 г. Заменивший названный документ ФЗ от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ [2] не раскрывает понятия и процедуры проведения правовой экспертизы документов заявителей. Ссылка на другие правовые акты, которые могут регламентировать процесс правовой экспертизы, в регламенте Росреестра отсутствуют.

В отношении сроков рассмотрения обращений рассматриваемый регламент соответствуют требованиям, закрепленным в базовом законе. На регистрацию обращения отводится 3 дня и 30 дней на обработку и ответ. Федеральный закон не конкретизирует, о каких днях идет речь: рабочих или календарных. Согласно практике, расчет ведется в календарных днях [6], но в регламенте Росреестра сделаны уточнения: «рабочих дней после принятия заявления». Противоречие заключается в том, что подобное уточнение введено не во все части регламента. В большинстве статьей используется традиционная схема с указанием числа дней без уточнений. Например, в статье 97 указано, что срок ожидания по предварительной записи не должен превышать трех дней [5]. В базовом законе не уточняется, как сдвигаются окончательные сроки исполнения установленных административных процедур, если она выпадает на выходной, праздничный день. Таким образом, вопрос о переносе сроков проведения административных процедур в рассмотренном регламенте имеет разные решения.

Для многих процедур Росреестра установлены временные требования от 5 до 30 минут. Указывается, что это «минимальные требования», но в статьях по смыслу они являются максимально допустимыми сроками: «не должно превышать 12 минут», «не может превышать 30 минут».

Базовый закон содержит положение об ответственности за нарушения порядка рассмотрения обращений граждан (ст.15 59) [1] со ссылкой на КАП РФ (ст. 5.59). Российское законодательство предусматривает наказание должностных лиц за нарушение процедуры оказания государственной услуги. В том числе, предусмотрено административное наказание и описана процедура привлечения конкретного должностного лица к административной ответственности. В регламенте Росреестра вводится «Ответственность должностных лиц органа, предоставляющего государственную услугу за решения и действия (бездействие)» (статьи 297 - 306) [5], но не уточняется, какими правовыми документами она регулируется, какие наказания предусматриваются.

Изучение процесса регламентации административных процедур в деятельности органов федеральной исполнительной власти показывает, что на государственном уровне активно и последовательно развивается правовое регулирование процедуры оказания государственных услуг.

Общая схема организации процедур оказания государственных услуг гражданам в Административном регламенте Росреестра соответствует требованиям российского законодательства. Алгоритм процедур раскрывается подробно, что соответствует задачам административных регламентов. Росреестр разработал детализированные регламенты, не противоречащие требованиям федерального законодательства. Существуют вопросы, требующие уточнения и исправления.

Некоторые статьи административного регламента содержат новые элементы правового регулирования, не отраженные в базовом федеральном законе, что создает противоречия и нарушает единую схему административной процедуры. Административные регламенты не должны порождать новые правовые обязанности и предоставлять новые права субъектам, также как и ограничивать их права и свободы.

Регламент Росреестра не всегда предлагает единую трактовку и схему процедур. Противоречия существуют в понимании сроков осуществления административных процессов, выделении ключевых операций, очередности работы с обращениями, распределении ответственности.