Державна політика в галузі пожежної безпеки в Україні у XVIII - на початку XX ст.

Пожежну безпеку сучасної України важко уявити без державної пожежної охорони. Саме її підрозділи несуть службу по охороні міст, житлово-комунальних об'єктів, забезпечують надійний захист від вогняної стихії. Проте поступ держави у напрямку створення державної пожежної охорони тривав десятки років і завершився лише на початку XX століття.

Вказана проблематика ще не знайшла достатньо широкого та комплексного висвітлення в українській та зарубіжній історіографії. Останні публікації з розвитку пожежної справи в Україні лише дотично розглядають питання ролі держави в організації пожежної справи в України. Отже цілісного дослідження, присвяченого вказаній проблематиці, немає.

Поза увагою дослідників залишилися питання щодо передумов створення професійної пожежної охорони в Україні, ролі реформ 60-70 pp. XIX ст. у розвитку пожежної справи, діяльності державних органів влади в забезпеченні протипожежного захисту населених пунктів України. Саме на розгляді цих питань акцентують увагу автори публікації.

Перші свідоцтва про функціонування примітивних попереджувальних заходів режимного характеру відносяться до періоду раннього середньовіччя. Спустошливі пожежі, що виникали в Київській Русі, примушували великокнязівську владу вжити певних заходів щодо захисту поселень, насамперед, від підпалів.

У литовсько-польський період в Україні попереджувальні заходи від пожеж набирають характер законів із передбаченою системою покарань порушників. Виразником цих законодавчих актів став Литовський статут. Приватна власність під час пожеж також оберігалася законом.

Винні в спаленні млинів або інших підприємств, мали сплатити штраф 12 крб. грошей, а також відшкодувати нанесені збитки, чи відбудувати знищене підприємство. Найбільш суворо Статут ставився до підпалювачів у населених пунктах. Якщо злочинець був пійманий на місті злочину, або його вина була доведена під присягою свідками, «мав бути сам вогнем спалений».

Протягом XIV-XVI ст. в Україні сформувалося протипожежне законодавство режимного характеру, направлене на зниження можливості виникнення пожеж від навмисних злочинних дій. Його вдосконалення йде за трьома основними напрямками: охорона життя людей та нерухомого майна, протипожежний захист угідь, забезпечення порядку та захист власності при ліквідації пожеж.

Водночас у XV-XVI ст. правова база пожежної безпеки доповнюється королівськими наказами щодо обережного поводження з вогнем, функціонування пожежно-сторожової охорони та запровадження натуральної пожежної повинності. Значною мірою на формування протипожежного законодавства України вплинуло магдебурзьке право. Зокрема, саме звідси в українське правове поле увійшов обов'язок цехових організацій брати активну участь у гасінні пожеж під особисту відповідальність кожного її члена.

Люстрації королівських замків XVI-XVII ст. вказують на вимогу тримати в замках та міських поселеннях напоготові діжки з водою, крюки, сокири та інший протипожежний інвентар, «щоб від вогню оберігатись». У прикордонних староствах у цей період на утримання замкової пожежно-сторожової охорони збирався окремий податок «кликовъщина» не лише з міщан, а й з представників боярських родин, на що вказує зокрема люстрація Черкаського замку 1552 р.

Одних заходів режимного характеру було, проте, недостатньо. Спустошливі пожежі, що не припинялися протягом багатьох століть, виявляли необхідність законодавчих актів, які б регламентували будівництво. Найбільш широко попереджувальні заходи нормативного характеру стали впроваджуватися в добу Гетьманщини. З'являються накази, що вимагали кардинальних дій у розвитку вогнетривкого будівництва. ЗО серпня 1728 р. видається наказ губернаторам і воєводам з особливим розділом «Про нагляд за будівлями в містах та збереження їх від пожеж». Наказ поширювався й на територію Гетьманщини. В цьому документі, зокрема, зазначалася відстань, яка повинна була існувати між будівлями та заходи при будівництві будинків, лазень, печей і димоходів.

У 30-80 pp. XVIII ст. увага з боку влади до проблем пожежної охорони значно ослабла. Суттєвих змін у прийнятих раніше законодавчих актах не відбувалося. Лише у 1787 р. виходять «Тимчасові правила про заходи обережності від пожежу поселеннях». Згідно цієї настанови домовласники були зобов'язані проводити огляди в своїх будинках та нагадувати проживаючим про заходи обережності від вогню.

Економічний розвиток держави при катастрофічному стані пожежної безпеки населених пунктів та промислових об'єктів в імперії у XIX ст., викликав нагальну необхідність кардинальних змін у галузі пожежної охорони. Значним кроком на цьому шляху стало створення професійних пожежних команд, які замінили неефективну систему гасіння пожеж засновану на натуральній пожежній повинності обивателів. Законодавчим підґрунтям формування професійної пожежної охорони став наказ Олександра І від 24 червня 1803 р. «Про склад пожежної охорони Петербургу». Цей правовий документ заклав основи для реорганізації пожежної справи в державі. Міщани звільнялися від натуральної пожежної повинності, а для гасіння пожеж створювалися пожежні команди із солдат, які були визнані не придатними до стройової служби. «Положення про склад пожежної охорони Петербургу та Москви» було направлене і в губернії України для організації пожежної справи на місцях.

Факт визнання державою необхідності організації професійної пожежної охорони був значним кроком у розбудові пожежної безпеки поселень. З утворенням професійних пожежних команд наказом від 10 січня 1818 р. уряд поставив ці частини під безпосереднє керівництво поліцією. Фактично цей наказ поклав початок організації поліцейських пожежних команд. У цьому ж році нагляд за додержанням правил пожежної безпеки в поселеннях покладався на земських справників.

Остаточно законодавче оформлення діяльності професійної пожежної охорони відбулося 17 березня 1853 p., коли MBC Росії була введена «Нормативна табель складу пожежної частини в містах» та затверджені штати пожежних команд для 461 міста Росії, серед яких і штати пожежних частин для повітових та губернських міст України. Позитивним наслідком цього документу був той фактор, що штати пожежних команд затверджувалися міністром внутрішніх справ і залежали вже не від високоповажного дозволу, а від кількості населення. У 1860 р. урядом був визначений порядок придбання та ревізії пожежного обладнання і обозу в містах. Закупівля обладнання та формування обозу покладалося вже не на поліцію, а на міські думи.

Поширення капіталістичних відносин, ріст промисловості й торгівлі на середину XIX ст. в Україні вплинули на розвиток містобудування та подальшої урбанізації населення. Водночас у містах регіону спостерігалося ускладнення протипожежного стану; ріст кількості пожеж, а натомість і збільшення збитків від них.

Криза, що охопила Росію напередодні скасування кріпацтва відбувалася не лише у аграрній, військовій, освітній сферах, але й водночас охоплювала пожежну справу. Створені на початку XIX ст. професійні поліцейські пожежні підрозділи, функціонували лише у губернських центрах та великих повітових містах. Слабке фінансування, повна підпорядкованість поліції, відсутність кваліфікованих кадрів, пожежних депо, практично зводило нанівець діяльність пожежної охорони України. Особливо негативно така ситуація позначалася на організації пожежної справи в невеликих повітових містах.

На наш погляд, з 1860 р. в Росії розпочалася реформа пожежної справи, яка завершилася у 1873 р. забороною комплектувати пожежні підрозділи рекрутами і переходом на вільне наймання пожежних. Ця реформа була органічно пов'язана зі змінами в суспільному устрої держави та стала складовою частиною земської, міської, військової реформ, проведених урядом Олександра ІІ в 60-х-70-х pp. XIX ст. Основними етапами в перебудові пожежної охорони України були: надання контролю за пожежною справою у сільській місцевості земствам; поширення з 1868 р. на поселення обов'язкового земського страхування; передача управління пожежною справою в містах міським самоврядуванням; створення в міських населених пунктах системи взаємного від вогню страхування; організація добровільних та громадських пожежних команд у 1862 р.; відміна рекрутської служби в професійних пожежних підрозділах. Реформа підняла рівень боєздатності пожежних частин України. Проте, її проведення зайняло значний проміжок часу і суттєві результати вона дала лише на кінець XIX початок XX ст.

У зв'язку із введенням загальної військової повинності, наказом міністра внутрішніх справ від 4 липня 1873 р. комплектування пожежних частин солдатами припинилося. Утримання пожежних команд лягло на місцеві бюджети, однак, право керівництва діями пожежних в адміністративному відношенні, як і в минулі часи залишалося за поліцейським управлінням. Повна відсутність у документі чітких вказівок на права та обов'язки міських управ щодо функціонування пожежних команд, викликала відразу ж багато непорозумінь між ними та місцевою поліцейською владою, яка не звільнялася від обов'язку у справі керування пожежною частиною. Спроби переділу прав та обов'язків як з боку міських управ, так і місцевої поліції призводили до певної дезорганізації пожежної справи.

Цікаву оцінку ситуації, яка склалася в пожежній охороні країни на кінець ХІХ ст. подає журнал «Пожарное дело». Зокрема, у 1896 р. у ньому зазначалося: «Пожежна справа в Росії, звичайно, є. Але її не має як спеціально відособленої справи, як спеціально об'єднаної галузі державного господарства. Вона давно роздерта і розметена по всіляких установах…». Таким чином, питання щодо підвищення ролі держави в розбудові пожежної охорони стояло досить гостро впродовж усього досліджуваного періоду.

Формування правового поля діяльності добровільних пожежних товариств та пожежних дружин в Україні розпочалося у 60-х pp. XIX ст. Завершився цей процес у 90-х pp., коли 23 січня 1896 p. MBC було затверджено типовий статут міських пожежних товариств, а 5 серпня 1897 р. аналогічний статут вийшов для організації сільських пожежних дружин. Ці правові документи визначали права, мету і обов'язки пожежних товариств; їхній склад та порядок вступу і вибуття членів; управління справами товариств та пожежних дружин, засоби фінансування їхньої діяльності тощо.

Покращення ситуації в пожежній безпеці міст України проходило поступово у міру вдосконалення організації гасіння пожеж, підвищення боєздатності пожежних частин, зміцнення фінансової та матеріально-технічної бази. На кінець XIX ст. чисельний склад професійних пожежних частин у порівнянні з 60-ми pp. зріс у Київській губернії у 3,7 p., а в містах Волині у 1,5 р.

Наприкінці XIX ст. серед вогнеборців все частіше піднімалося питання необхідності здійснення профілактичних заходів щодо попередження пожеж та створення державної інспекторської служби, яка б контролювала їх дотримання. Вже на першому з'їзді діячів пожежної справи, який проходив у Петербурзі в 1892 p., за пропозицією Є.В. Богдановича це питання було внесено до резолюції з'їзду, проте, так і залишилося на папері.

На початку XX ст. чисельний склад та оснащення професійних пожежних команд у багатьох випадках мало відповідали протипожежним потребам міст України, багато з них були вимушені користуватися послугами населення. Наприклад, у Черкасах за доставлену на місце пожежі обивателями діжку води платили 25 коп. До того ж збільшення кількості пожеж при ускладненні роботи поліцейських частин підняло проблему щодо реорганізації поліцейських пожежних команд у громадські.

Для остаточного розв'язання такого роду проблем у вересні 1907 р. міністерство видало тимчасові правила щодо реорганізації громадських пожежних команд, які повинні були повністю замінити поліцейські. Згідно цього документу утримання та нагляд за діяльністю професійних пожежних команд покладався на міські самоврядування. Реорганізація поліцейської пожежної служби, на наш погляд, проходила в рамках підготовки реформи поліції, яка розроблялася з 1906 по 1911 pp. постійною комісією при Міністерстві внутрішніх справ під головуванням товариша міністра О.О. Макарова і була направлена на «європеїзацію» поліції.

Цей крок мав позитивні наслідки, оскільки обмежив втручання поліції в дії пожежних при гасінні вогню та почасти припиняв безконтрольне використання вогнеборців на сторонніх роботах. З проведенням реформи права брандмейстерів суттєво розширилися, що позитивно вплинуло на організації професійних пожежних підрозділів України.

У 1904 р. відбувається з'їзд земських пожежних комітетів на якому розглядалося питання підвищення ролі держави в розвитку пожежної охорони країни. Зокрема, в постанові з'їзду відмічалася необхідність: сприяння уряду в розселенні скупчених поселень і виведення селян на хутори; допомога з боку держави кредитами та субсидіями створенню підприємств з випуску вогнетривких матеріалів; зменшення мита й тарифів на перевезення покрівельного заліза та іноземної черепиці; сприяння урядом утворенню добровільних пожежних дружин; організації загальнодержавного протипожежного страхування.

В цьому ж році при MBC було створене Головне управління в справах страхування та пожежної охорони. Воно займалося збором статистичних даних по пожежах і розробкою законопроектів у галузі пожежної безпеки.

На початку XX ст. пожежні команди фінансувалися за рахунок місцевого бюджету, а тому й стан пожежної справи у більшості випадків залежав від економічного потенціалу населеного пункту. У період економічного підйому в 1908-1913 pp., у багатьох містах регіону спостерігалося економічне зміцнення пожежних команд. Саме в цей період будувалися нові депо, встановлювався телефонний зв'язок, електрична сигналізація та розширювався пожежний реманент і техніка. Зокрема, впродовж 1909-1913 pp. у Черкасах для двох відділень пожежної команди, замість старих дерев'яних споруд пожежних депо було побудовано двоповерхові кам'яні.

Правова база пожежної охорони і на початку XX ст. в значній мірі залишалася недосконалою і суперечливою. Для розв'язання цієї проблеми в березні 1910 p. III Державна Дума Росії створила комісію по боротьбі з пожежами у складі 23 депутатів, серед яких були представники і від українських губерній. 30 березня 1911 р. у законодавчі палати Думи був направлений проект документа «Про деякі протипожежні заходи», розроблений членами комісії і пожежними спеціалістами. В проекті передбачалося утворення цільового протипожежного фонду та створення пожежної охорони в кожному населеному пункті, який нараховував не менше 100 дворів.

У 1916 р. комісія на чолі з М.А. Остроградським підготувала два документи про пожежний Статут і про зміни статей Положення, що стосувалися боротьби з підпалами. Однак, подальший розгляд цих документів був припинений у зв'язку з подіями на фронтах Першої світової війни. У цей період важливого значення набувають завдання забезпечення пожежної безпеки підприємств, що працювали на оборону, надання пільг щодо призову в армію членам добровільних пожежних формувань у містах, де не було професійної пожежної охорони тощо.

На наш погляд, події Першої світової війни певним чином вплинули на початок розв'язання проблеми щодо створення пожежного нагляду та більшої участі держави у формуванні, фінансуванні, підготовці кадрів для професійної пожежної охорони. Однак, ця проблема у досліджуваний період так і не знайшла свого остаточного вирішення.

Таким чином, у першому десятилітті XX ст. склалися всі умови для створення державної пожежної охорони: необхідна правова база, система підготовки кваліфікованих кадрів, відповідний рівень економічного забезпечення, а головне воля і бажання громадськості позитивно вирішити це питання. Однак, цей важливий крок, унаслідок перебігу революційних подій, був зроблений вже іншою владою. Початок створенню державної пожежної охорони поклав Декрет Раднаркому «Про організацію державних заходів по боротьбі з вогнем» від 17 квітня 1918 року, значною мірою він увібрав у себе досвід накопичений думською комісією Остроградського, Добровільним пожежним товариством та губернськими земськими комітетами.

пожежний охорона поселення реформа

Размещено на Allbest.ru