Взаимодействие государственных и негосударственных организаций при осуществлении услуг контроля за санитарно-эпидемиологической безопасностью

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ УСЛУГ КОНТРОЛЯ ЗА САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ

безопасность санитарный эпидемиологический партнерство

Митрохин О.В.



АННОТАЦИЯ

Задачи исследования - оценка взаимодействия государственных органов и негосударственных организаций по контролю за санитарно-эпидемиологической безопасностью и разработка предложений по государственно-частному партнерству в целях санитарно-эпидемиологической безопасности населения.

Автор исходит из гипотезы, что реформа контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации привела к снижению роли государственных органов в контроле над сферой санитарно-эпидемиологической безопасности. В результате сформировался рынок услуг по контролю, предоставляемых негосударственными организациями.

В статье обобщен опыт государственно-частного партнерства в сфере контроля за санитарно-эпидемиологической безопасностью населения, применяемый в ряде стран, включая страны Евразийского экономического союза. Проведен экспертный анализ формирования и развития рынка услуг по контролю за санитарно-эпидемиологической безопасностью, предоставляемых негосударственными организациями, в ходе которого были использованы статистические материалы, аналитические доклады государственных органов по контролю (надзору), публикации отечественных и зарубежных авторов.

Проведенное исследование позволило выявить причины формирования рынка предоставления услуг по контролю за санитарно-эпидемиологической безопасностью, а также формы и виды контроля с учетом риск-ориентированного подхода. Автором предложен алгоритм государственно-частного партнерства в сфере контроля за санитарно-эпидемиологической безопасностью, а также модель взаимодействия между государственным органом по контролю (надзору) и негосударственными организациями, предоставляющими услуги в сфере контроля по обеспечению санитарно-эпидемиологической безопасности населения, и рекомендации по построению модели.

Делается вывод о том, что излишняя нормативно-правовая зарегулированность санитарно-эпидемиологической безопасности в России приводит к издержкам бизнеса и снижению его конкурентоспособности; оптимальным решением является взаимодействие государственных и негосударственных организаций при осуществлении услуг контроля за санитарно-эпидемиологической безопасностью.

Ключевые слова: реформа; государственное управление; контрольно-надзорная деятельность; услуги контроля; алгоритм контроля; негосударственные организации; государственно-частное партнерство; санитарно-эпидемиологическая безопасность.



ВВЕДЕНИЕ

Реформа контрольно-надзорной деятельности как часть административной реформы в Российской Федерации призвана обеспечить разумный баланс заинтересованности государства как гаранта соблюдения установленных нормативов и требований, конституционных прав граждан на охрану их жизни, здоровья, имущества и иных законных прав и интересов и интересов бизнеса в снижении числа контрольно-надзорных мероприятий.

В настоящее время поставлена задача сокращения числа требований нормативно-правовых актов к осуществлению деятельности и ведению бизнеса юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями («регуляторная гильотина»). Решение этой задачи в перспективе может привести к формированию рынка предоставления услуг в сфере контроля и переходу части функций и полномочий по контролю от государственных контрольно-надзорных органов к негосударственным организациям.

Это определяет необходимость обобщения опыта государственночастного партнерства (далее - ГЧП) по контролю, существующих видов негосударственного контроля, разработки подходов к организации охраны жизни, здоровья, имущества граждан при уменьшении роли государства в контрольно-надзорной деятельности. Представляется целесообразным разработка мер стимулирования ГЧП в приоритетных (рисковых) сегментах контроля.

Автор исходит из гипотезы, что реформа контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации привела к снижению роли государственных органов по контролю в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности. В результате сформировался рынок услуг по контролю, предоставляемых негосударственными организациями.

Цель данного исследования - оценка взаимодействия государственных органов и негосударственных организаций по контролю за санитарноэпидемиологической безопасностью, разработка предложений по государственно-частному партнерству для обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности населения.

В связи с этим ставились задачи:

1) провести анализ причин и условий формирования рынка предоставления услуг в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности, оценить виды предоставляемых услуг, предложить меры по повышению качества услуг, оказываемых негосударственными организациями;

2) проанализировать международный опыт ГЧП в сфере контроля, разработать и предложить алгоритм такого партнерства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности с учетом интересов государства, предпринимателей и граждан;

3) определить возможные формы взаимодействия между государственными органами по контролю (надзору) с негосударственными организациями, предоставляющими услуги в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности.

Выстраивание порядка сотрудничества государства, частного бизнеса и общества будет способствовать успешному достижению поставленной цели посредством учета интересов всех сторон. Статья 41 Конституции Российской Федерации прямо указывает на то, что «каждый имеет право на охрану здоровья» и что «сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом».

В исследовании использованы сведения из официальных статистических форм отчетности государственных органов по контролю (надзору), аналитических докладов об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, аналитические данные официальных сайтов в сети интернет государственных органов по контролю (надзору), в том числе зарубежных, информация интернет-сайтов рекрутинговых компаний, а также сведения интернет-сайтов справочных правовых систем.

Совершенствование и реформирование контрольно-надзорной деятельности рассматривается как часть административной реформы (см.: Клименко, 2014).

В работе В.Н. Южакова и Е.И. Добролюбовой (2019) показано, как сами граждане оценивают степень защищенности значимых для них охраняемых законом ценностей, а также работу осуществляющих эту деятельность контрольно-надзорных органов.

В качестве отдельного направления реализации административной реформы рассматривалось внедрение риск-ориентированного подхода в осуществлении контрольно-надзорной деятельности (см.: Чаплинский, Плаксин, 2016).

Снижение количества проверок предпринимателей, внедрение дистанционного контроля и надзора, использование риск-ориентированной модели контроля, уменьшение количества нормативно-правовых актов, регулирующих контроль (надзор), или «регуляторная гильотина», - все это в совокупности направлено на ограничение излишнего административного давления на бизнес и должно способствовать развитию предпринимательства, улучшению инвестиционного климата в стране.

Интересы предпринимателей связаны со снижением количества проверок, осуществляеммых контрольно-надзорными органами, и, как следствие, снижением административной нагрузки, которая остается достаточно высокой (см.: Добролюбова и др., 2017).

В то же время требуется обеспечение баланса интересов общества в виде соблюдения гарантий, прав и законных интересов граждан и разумностью, соразмерностью контрольно-надзорной деятельности.

В связи с разнонаправленностью целей реформы и основных задач деятельности контрольно-надзорных органов необходим учет мнений всех заинтересованных сторон (см.: Liang, 2018). В частности, необходимо учитывать возможности взаимодействия государственных органов и организаций гражданского общества, основанных на методологиях участия, развивающихся в настоящее время в странах Восточной Европы и в России (coproduction) (Nemec, Svidronova & Kovacs, 2019, p. 195-216), и передаче полномочий по предоставлению услуг (Zabolotnaya & Larionov, 2019, p. 251-276).

В последние годы приняты важные решения по снижению административной нагрузки на бизнес, введен мораторий на проверки малого и среднего предпринимательства.

Отсутствие или снижение количества проверок, с одной стороны, уменьшает административную нагрузку на предпринимателей, а с другой - возлагает на них высочайшую степень ответственности за соблюдение требований законодательства. Социально ответственные предприниматели осознают необходимость осуществления деятельности без рисков негативных последствий.

Несмотря на принятые в последние годы меры по снижению административного давления на предпринимателей, в полной мере достичь поставленной цели не удалось.

Число видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в России выросло с 203 в 2014 г. до 221 в 2018 г. (РСПП, 2019, с. 15), общее количество проверок, проводимых всеми контрольно-надзорными органами, снизилось лишь на 25% в 2017 г. (1 млн 795 тыс.) по сравнению с 2015 г. (3 млн 737 тыс.) (доклад Минэкономразвития России, 2018, с. 63).

Анализ качества администрирования контрольно-надзорной деятельности, рассчитанного по 1000-балльной шкале на основе опросов контрольно-надзорных органов, показал, что рост данного индекса составил лишь 35 пунктов - с 310 пунктов в 2017 г. до 345 в 2018 г. (см.: Южаков В.Н., Добролюбова В.И. и др., 2019, с. 73).

Штатная численность должностных лиц контрольно-надзорных органов, уполномоченных на осуществление контрольно-надзорных функций, в 2017 г. выросла на 3% по сравнению с 2016 г. и составила более 130,7 тыс. ед. (доклад Минэкономразвития России, 2018, с. 78). Объем финансовых средств, выделенных в 2017 г. органам исполнительной власти и органам местного самоуправления на осуществление контрольно-надзорных полномочий, составил 92982,5 млн руб. (там же, с. 83).

Следует отметить, что издержки бизнеса от избыточного административного давления оцениваются экспертами от 2 до 5% ВВП, что в финансовом выражении составляет от 1,5 трлн до 3,5 трлн. руб. Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»..

В последние годы наблюдается становление и развитие рынка предоставления услуг по контролю, оказываемых негосударственными организациями. Причины этого могут быть следующие:

- снижение количества проверок, осуществляемых государственными контрольно-надзорными органами, стимулирует предпринимателей вводить собственный «корпоративный контроль»;

- сложность оформления разрешительной документации, выдаваемой контрольно-надзорными органами, способствует развитию посреднических «консультативных» услуг, предоставляемых негосударственными организациями;

- изменение законодательства в части перевода документации из обязательной государственной регистрации в добровольное декларирование или сертификацию продукции определяет развитие негосударственных лабораторий по проведению лабораторных исследований и выдаче экспертных заключений;

- изменение законодательства в части ограничения видов деятельности, подлежащих обязательному лицензированию, приводит к предоставлению негосударственными организациями услуг при отсутствии необходимой материально-технической базы и квалифицированного персонала.

В последнее время появились и интенсивно развиваются негосударственные организации, оказывающие услуги по контролю. Следует ожидать, что в перспективе после реализации реформы контрольно-надзорной деятельности, в том числе «регуляторной гильотины», может произойти возможное «разгосударствление» контрольно-надзорных функций, передача части функций и полномочий по контролю негосударственным организациям.

В связи с этим встает вопрос разработки модели взаимодействия контрольно-надзорных органов и негосударственных организаций, предоставляющих услуги в сфере контроля.

В странах Евразийского экономического союза (ЕАЭС) законодательно оформлены и реализуются некоторые формы государственно-частного партнерства предоставления негосударственными организациями услуг по контролю. Указанный опыт может оказаться полезным в выстраивании алгоритма ГЧП в сфере контроля в России.

Целями настоящего исследования являются обобщение опыта ГЧП в контрольно-надзорной деятельности в странах ЕАЭС, экспертный анализ и оценка предоставляемых негосударственными организациями услуг по контролю, разработка рекомендаций и модели взаимодействия контрольно-надзорных органов и негосударственных организаций в сфере контроля.

Цель совместной деятельности органов государственного контроля (надзора) и негосударственных структур, оказывающих услуги по контролю, - это безопасность граждан и общества в целом.

Международный опыт государственно-частного партнерства по контролю за санитарно-эпидемиологической безопасностью

Одним из примеров государственно-частного партнерства при осуществлении функций по контролю и надзору является организация проведения санитарно-эпидемиологического аудита.

К.В. Коцанопулос и И.С. Арванитояннис (Kotsanopoulos & Arvanitoyannis, 2017), рассматривая роль аудитов и систем оценки безопасности и качества пищевых продуктов в пищевой промышленности, представили результаты ряда исследований и кратко описали основные стандарты безопасности и качества пищевых продуктов, используемые в настоящее время в Европе (в основном - в Великобритании, Греции), США, а также в Австралии, Новой Зеландии и ряде стран Азии. Авторы пишут, что повышение требований обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности населения при производстве и реализации пищевых продуктов послужило причиной того, что государственные органы стали проявлять больше инициативы и издавать больше нормативных требований. Однако исследователи высказывают сомнения относительно того, насколько конкурентоспособным может быть бизнес в условиях излишнего регулирования, а также по поводу способности и возможности государственного сектора эффективно выполнять задачи такого масштаба из-за ограниченности его ресурсов. В результате авторы признают, что государственная и негосударственная (частная) ко-регуляция является оптимальным решением для контроля за безопасностью пищевых продуктов при более низких финансовых затратах на обеспечение такого контроля.

В Австралии и Новой Зеландии регулирующая система аудиторской проверки безопасности пищевых продуктов (сторонняя аудиторская система) позволяет государственному органу по контролю за пищевой продукцией разрешать лицам, не работающим непосредственно в государственном органе и имеющим лицензию указанного органа, проводить аудиты безопасности пищевых продуктов на предприятиях.

В частности, в Западной Австралии внедрена политика аудита безопасности пищевых продуктов (Health Regulatory Food Safety Auditor Approval Process Policy). На сайте государственного органа власти правительством Южной Австралии (Австралия) опубликован порядок проведения аудиторских проверок - «Безопасность пищевых продуктов». Следует отметить, что проверки предприятий по производству пищевых продуктов осуществляются независимыми аккредитованными аудиторами, внесенными в соответствующий электронный реестр. Предприятие вправе самостоятельно выбрать аудитора из указанного реестра, однако представители государственного органа - Департамента здравоохранения и благополучия - должны одобрить выбранного аудитора.

Аудитор вправе корректировать частоту проверок в зависимости от производительности предприятия в диапазоне от 3 до 12 месяцев. Например, там, где предприятие выполняет все установленные стандарты по санитарно-эпидемиологической безопасности, аудиты могут проводиться ежегодно, а если предприятие не выполняет установленных требований, аудиты могут быть более частыми.

Аудитор должен проводить проверку с учетом всех руководящих указаний Департамента здравоохранения и благополучия, а также представлять деловому сообществу и Совету (или в некоторых случаях Департаменту здравоохранения и благополучия) аудиторский отчет в установленном формате и в установленные сроки.

Предприятия несут ответственность за любые расходы по аудиту, которые могут быть понесены аудиторами https://www.sahealth.sa.gov.au/wps/wcm/connect/public+content/sa+health+mternet/protecting+public+ health/food+standards/food+safety+audits (дата обращения: 09.12.2012)..

В Китайской Народной Республике в 2019 г. принят Закон, регулирующий безопасность пищевых продуктов и санитарию (Act Governing Food Safety and Sanitation), в статье 2.1 которого говорится о необходимости создания «системы оповещения и аудита безопасности пищевых продуктов и санитарии» https://law.moj.gov.tw/Eng/LawClass/LawAll.aspx?PCode=L0040001 (дата обращения: 09.12.2012)..

В публикации T. Ляйкко-Рото и М. Невас (Laikko-Roto & Nevas, 2014) представлен анализ того, как проводится аудит производства и реализации пищевых продуктов аудиторами регионального и муниципального звена в Финляндии в соответствии с решением Европейской комиссии 2006/677/EC. Особо отмечено, что аудиторы или аудиторские группы не должны участвовать в управлении или надзоре за проверяемыми объектами в целях исключения конфликта интересов.

Подобный опыт внедрен в практическую деятельность государств - членов ЕАЭС, таких как Республика Казахстан и Республика Беларусь.

В странах ЕАЭС применяется система санитарно-эпидемиологического аудита, осуществляемого негосударственными организациями. В Республике Казахстан такие услуги предоставляются аудиторами или аудиторскими организациями, аккредитованными в установленном порядке.

Как сообщает Шайсултанов К.Ш. (2019), в Республике Казахстан образована и функционирует Республиканская ассоциация санитарно-эпидемиологических аудиторов Казахстана. За 2015-2019 гг. в стране зарегистрировано и функционирует около 60 компаний по проведению санитарно-эпидемиологического аудита в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности. Деятельность этих компаний регламентируется ст. 62-1 и 62-2 Кодекса Республики Казахстан «О здоровье народа».

В электронном реестре «физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере санитарно-эпидемиологического аудита в Республике Казахстан», зарегистрировано более 80 представителей (по состоянию на 12.11.2019) http://kkkbtu.dsm.gov.kz/ru/pages/reestr-auditorov-0 (дата обращения: 27.08.2019)..

В Республике Беларусь аудит проводится организациями, определенными Министерством здравоохранения.

Санитарно-эпидемиологический аудит может быть связан с системой сертификации на соответствие санитарным требованиям и предполагать документарное подтверждение этого соответствия уполномоченными лицами.

В Законе Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 07.01.2012 N 340-3 http://www.pravo.by/document/?guid=3961&p0=Ш1200340 (дата обращения: 27.08.2019). установлено, что санитарноэпидемиологический аудит - независимая оценка соблюдения организациями или физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и выдача рекомендаций по улучшению их деятельности.

Статья 20 указанного закона определяет, что «санитарно-эпидемиологический аудит проводится в добровольном порядке за счет собственных средств организаций или физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей».

Ключевой позицией в указанном законе является то, что аудит является независимой оценкой, проводится в добровольном порядке.

Постановлением Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 16.07.2012 № 99 утверждено «Положение о порядке проведения санитарно-эпидемиологического аудита» https://belzakon.net/% 1/2012/56185 (дата обращения: 27.08.2019)., в котором определено, что главной целью аудита является «... определение путей и способов уменьшения риска вредного воздействия на жизнь и здоровье населения хозяйственной или иной деятельности путем независимой оценки соблюдения организациями... требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и выдачи рекомендаций по улучшению их деятельности.».

Таким образом, при проведении санитарно-эпидемиологического аудита в Республике Беларусь проводится независимая оценка, которая осуществляется в добровольном порядке, а главной целью аудита является определение путей и способов уменьшения риска вредного воздействия на жизнь и здоровье населения с выдачей рекомендаций по улучшению деятельности проверяемых организаций.

В Республике Казахстан приказом министра национальной экономики от 17.03.2015 N 216 http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1500010846/info (дата обращения: 27.08.2019). утверждены «Правила проведения санитарно-эпидемиологического аудита», в которых определено, что «санитарно-эпидемиологический аудит - проверка эпидемически значимых объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, на предмет выявления и оценки санитарно-эпидемиологических рисков и разработки рекомендаций по приведению указанных объектов в соответствие с требованиями нормативных правовых актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения».

Пунктом 4 указанного приказа определено, что «санитарно-эпидемиологический аудит проводится аудитором или аудиторской организацией по обращению аудируемого субъекта с учетом конкретных задач, сроков и объемов санитарно-эпидемиологического аудита, предусмотренных аудиторским договором».

Определены обязанности независимых аудиторов предоставлять информацию о проведенном аудите в государственный орган. «Аудиторы, включенные в государственный электронный реестр разрешений и уведомлений, обязаны ежегодно к десятому января после отчетного года предоставлять в государственный орган в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения информацию о проведенном санитарно-эпидемиологическом аудите».

Пункт 9 ст. 62-1 «Санитарно-эпидемиологический аудит» Кодекса Республики Казахстан от 18 сентября 2009 г. N 193-ГУ http://adilet.zan.kz/rus/docs/K090000193_#z903 (дата обращения: 27.08.2019). «О здоровье народа и системе здравоохранения» законодательно закрепляет организацию и проведение санитарно-эпидемиологического аудита в Республике Казахстан.

Таким образом, в Республике Беларусь и в Республике Казахстан законодательно закреплена и реализована форма государственно-частного партнерства осуществления контрольной деятельности в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности.

Нормативно-правовыми документами закреплено, что государственным органом, уполномоченным на осуществление контроля (надзора), определяется перечень организаций или индивидуальных предпринимателей на проведение аудита, в этот же государственный орган предоставляется информация о результатах аудита. Решается двуединая задача - снижается нагрузка на предпринимателей со стороны органов по контролю (надзору), не проводятся проверки и не применяются меры административного воздействия в виде штрафов. В то же время государственный орган по контролю (надзору) получает информацию о состоянии субъектов (объектов) надзора и осуществляет надзор за их деятельностью. Кроме этого, снижаются и финансовые издержки государства на проведение проверочных мероприятий и содержание должностных лиц, уполномоченных на контроль (надзор).

В Российской Федерации некоторые полномочия Федеральной службы по аккредитации также можно отнести к ГЧП в сфере контроля.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 N 845 (ред. от 20.07.2019) «О Федеральной службе по аккредитации» утверждено положение о Федеральной службе по аккредитации, по которому проведение экспертизы передается, в том числе, негосударственным организациям.

В соответствии с указанным положением и для аккредитации испытательных лабораторных центров (далее - ИЛЦ) или органов инспекции (далее - ОИ) создан реестр экспертов по аккредитации, реестр экспертных организаций. На конец 2019 г. в указанных реестрах зарегистрировано 283 независимых эксперта, 56 организаций, в том числе 54 с негосударственной организационно-правовой формой собственности («Общество с ограниченной ответственностью», «Акционерное общество» и др.).

Указанные эксперты по поручению Росаккредитации осуществляют проверки заявителей на соответствие критериям аккредитации, установленным этим государственным органом. По результатам проверок в Росак- кредитацию предоставляется отчет, в котором делается однозначный вывод о соответствии или несоответствии проверяемого объекта критериям аккредитации. Затем государственным органом принимается соответствующее решение о выдаче или отказе в выдаче аттестата аккредитации.

Таким образом, используется алгоритм реализации ГЧП в осуществлении контрольно-надзорных полномочий. При этом на Росаккредитацию возложены полномочия по контролю за деятельностью аккредитованных экспертов, результатами проведенных ими контрольными мероприятиями, а также за деятельностью ИЛЦ и ОИ.

На основании вышеизложенного представляется возможным предложить алгоритм государственно-частного партнерства по контролю.

Алгоритм государственно-частного партнерства по контролю

Уполномоченный государственный орган:

1. Устанавливает правила и процедуры проведения мероприятий по контролю деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя.

2. Определяет экспертов (аудиторов) для проведения мероприятий по контролю.

3. Организует подготовку экспертов (аудиторов), проводит их аттестацию, осуществляет контроль за их деятельностью, ведет электронный реестр экспертов (аудиторов).

4. С установленной периодичностью или по заявкам юридического лица, индивидуального предпринимателя издает приказ по проведению контрольного мероприятия, формирует группу экспертов (аудиторов), определяет цели и задачи контрольного мероприятия, период его проведения, форму и сроки предоставления отчета о его осуществлении.

5. По результатам отчета принимает решение о выдаче документов по результатам проведения контрольного мероприятия; в случае необходимости запрашивает дополнительную информацию и материалы. Преимущества указанного алгоритма государственно-частного партнерства по контролю таковы:

- Для государства: установление государственными органами правил и критериев проведения проверок, осуществляемых независимыми экспертами или аудиторами. Государственный орган по контролю (надзору) получает информацию о проведенных контрольных мероприятиях, осуществляет мониторинг за деятельностью объектов надзора с учетом результатов мероприятия по контролю. Он же принимает окончательное решение о соответствии (или несоответствии) проверяемых объектов установленным правилам или критериям. При этом снижаются финансовые издержки на содержание контрольно-надзорных органов.

- Для предпринимателей: отсутствие проверок со стороны контрольнонадзорных органов, которые, как правило, заканчиваются административным воздействием в виде штрафов. В то же время предприниматели по результатам проверки экспертами (аудиторами) получают информацию о соответствии (несоответствии) деятельности объектов требованиям нормативно-правовых актов и предпринимают необходимые меры в случае выявления нарушений.

- Для граждан: обеспечение государством права на охрану их жизни и здоровья как потребителей продукции или получателей услуг гарантированного качества.

Указанный алгоритм исключает избыточное административное давление на бизнес, государственный орган контролирует ситуацию в установленной сфере деятельности. Кроме того, значительно снижаются издержки государства на содержание контрольно-надзорных органов.

Развитие рынка предоставления негосударственными организациями услуг по контролю в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности

Одним из наиболее крупных контрольно-надзорных органов в Российской Федерации является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Доля проверок, проведенных службой, от общего числа проведенных проверок всеми контрольно-надзорными органами составила 21,5% в 2017 г., т.е. каждая пятая проверка проводится Роспотребнадзором. Это свидетельствует о большом количестве функций и полномочий, возложенных государством на эту федеральную службу.

Реформа контрольно-надзорной деятельности привела к значительному сокращению административного давления на предпринимателей со стороны Роспотребнадзора. Вместе с тем снижение уровня контроля (надзора) за исполнением требований нормативно-правовых актов со стороны государственного органа повлекло за собой формирование и развитие рынка предоставления негосударственными организациями услуг в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности.

Формирование рынка предоставления услуг по проведению санитарно-эпидемиологического аудита, юридически не оформленного в законодательстве Российской Федерации, связано с введением уведомительного порядка начала осуществления предпринимательской деятельности вместо разрешительного порядка.

Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими выполнение работ и услуг в соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации перечнем работ и услуг. В уведомлении указывается о соблюдении юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований. В связи с тем, что обязательные требования, изложенные в постоянно изменяющихся нормативно-правовых актах различных контрольно-надзорных органов, неспециалистам сложны в понимании, предприниматели обращаются к организациям, предоставляющим услуги аудита. Предоставление услуги заключается в консультировании предпринимателей по приведению деятельности объекта в соответствие с требованиями нормативно-правовых актов.

Как отмечает Д.К. Чан (Chan, 2002), результаты проведения предпринимателями добровольного аудита в зарубежных странах оцениваются высоко.

В настоящее время в Российской Федерации является актуальным создание национальной системы, регулирующей возникновение, регистрацию и функционирование организаций с правом проведения аудиторской деятельности в сфере гигиенической безопасности. Целесообразными представляются разработка положения о реестрах аудиторов и создание системы специальной подготовки аудиторов. Важный аспект успешного внедрения аудита - установление преференций для хозяйствующих субъектов, имеющих сертификаты соответствия по результатам добровольного санитарно-эпидемиологического аудита. Полномочиями по аккредитации и мониторингу деятельности аудиторских организаций в сфере санитарной и эпидемиологической безопасности может быть наделен федеральный орган исполнительной власти, компетентный в указанной сфере деятельности (см.: Май, Седоусова, 2016).

Санитарно-эпидемиологический аудит является дополнительной добровольной формой контроля за обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия в образовательных организациях, имеющей целью содействие в определении стратегии в области обеспечения требований санитарного законодательства и формировании приоритетов при проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (см.: Сафонкина, 2012).

Рынок предоставления услуг «корпоративного, внутреннего контроля», осуществляемого самими предпринимателями, сформирован вследствие снижения числа проверок, внедрения риск-ориентированного контроля (надзора). Внедрение риск-ориентированного контроля (надзора) позволило отнести юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сферах общественного питания и торговли, к группе низкого риска, для которой плановые проверки не проводятся, за исключением объектов, на которые поступали жалобы или у которых были случаи приостановления деятельности в судебном порядке.

Плановым проверкам Роспотребнадзора на 2018 г. в целом по Российской Федерации подлежало 747 субъектов надзора, предоставляющих услуги общественного питания, и 1212 в сфере торговли, т.е. в плановом порядке проверялось меньше одного субъекта надзора в каждом субъекте Российской Федерации в течение месяца https://plan.genproc.gov.ru/ (дата обращения: 27.08.2019)..

По существу плановый государственный контроль (надзор) на объектах по предоставлению услуг общественного питания и услуг в сфере торговли отсутствует. В связи с этим предприниматели создают и содержат штат ведомственных санитарных врачей и лабораторий, осуществляющих «внутренний, корпоративный контроль» за обеспечением санитарно-эпидемиологической безопасности. Этот контроль осуществляется на сетевых объектах торговли пищевыми продуктами (среди них сети «Магнит», «Пятерочка», «Копеечка» и др.), а также на объектах по предоставлению услуг питания в образовательных учреждениях.

Формирование рынка предоставления «консультативно-разрешительных» услуг связано со сложностью и длительностью процедуры получения разрешительных документов по лицензированию видов деятельности и государственной регистрации отдельных видов продукции. Возникновение рынка услуг по осуществлению дезинфекционной деятельности связано с распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 751-р «О передаче в ведение субъектов Российской Федерации федеральных бюджетных учреждений, подведомственных Роспотребнадзору». Указанным документом полномочия по проведению дезинфекции, дезинсекции и дератизации переданы региональным властям. Лицензированию данный вид деятельности не подлежит, в связи с чем указанные услуги предоставляются в том числе и негосударственными организациями, зачастую не имеющими ни материально-технической базы, ни квалифицированного персонала.

Полагаем, что наиболее значимые виды услуг в сфере контроля санитарно-эпидемиологической безопасности, предоставляемые негосударственными организациями, будет целесообразным сгруппировать следующим образом:

- санитарно-эпидемиологический аудит;

- «корпоративный, внутренний контроль» санитарно-эпидемиологической безопасности;

- консультативно-разрешительная деятельность;

- дезинфекционная деятельность;

- деятельность испытательных лабораторных центров.

Следует отметить, что у негосударственных организаций, предоставляющих услуги по контролю, существует потребность в квалифицированном кадровом составе для этих видов деятельности. Так, на сайтах рекрутинговых компаний НеаёНи^ег, Бире^оЬ, Job.ru ежедневно актуализируется банк вакансий для негосударственных организаций, предоставляющих услуги по са- нитарно-эпидемиологической безопасности. В целом по Российской Федерации, например, рекрутинговая компания Head Hunter https://hh.ru/search/vacancy?dusters=tme&enable_snippets=tme&text=%D0%A1%D0%B0%D0%BD% D0%B8%D1%82%D0%B0%D1%80%D0%BD%D1%8B%D0%B9+%D0%B2%D1%80%D0%B0%D1%87&sh owClusters=true (дата обращения: 27.08.2019). ежемесячно размещает информацию о 3-4 тыс. вакансий «санитарный врач», «врач-эпидемиолог», более 1 тыс. вакансий «врач-лаборант» и «лаборант». Свыше 90% указанных вакансий предлагаются негосударственными организациями.

В связи с тем, что в настоящее время не существует статистической отчетности по видам деятельности и числу негосударственных организаций, оказывающих услуги по контролю, проведен анализ информации сайтов компаний, предоставляющих указанные услуги, а также сайтов крупных компаний по рекламе услуг: www.avito.ru,www.spr.ru.

На основании полученной информации установлено, что услуги по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целом по Российской Федерации предоставляются 7 тыс. 552 негосударственными организациями, в том числе в Москве - 726 и в Московской обл. - 592 организациями.

Услуги по санитарно-эпидемиологическому аудиту только по Москве и Московской обл. предоставляются 68 негосударственными организациями.

Услуги по «консультационно-разрешительной деятельности» для получения свидетельств о государственной регистрации и лицензий предоставляют в целом по стране 198 негосударственных организаций.

Предоставлением услуг по лабораторному контролю только по Москве и Московской обл. занимаются 303 негосударственные организации.

Сетевыми холдингами по реализации пищевых продуктов, такими как «Пятерочка», «Перекресток», «Копеечка» и др., ежемесячно размещаются объявления о десятках вакансий «санитарный врач», «врач-эпидемиолог» для работы в «корпоративном, внутреннем контроле» санитарно-эпидемиологической безопасности.

Таким образом, рынок предоставления услуг в сфере обеспечения санитарной и эпидемиологической безопасности следует признать состоявшимся и развивающимся. Очевидно, что в перспективе реализация реформы контрольно-надзорной деятельности приведет к дальнейшему росту рынка услуг по контролю, предоставляемыми негосударственными организациями. Не исключается также появление и совершенно новых направлений предоставления услуг, например, санитарно-эпидемиологическое страхование, как это происходит в Европейском союзе.

В целях консолидации деятельности негосударственных организаций, предоставляющих услуги по контролю, необходимо обеспечить взаимодействие между контрольно-надзорными органами и этими организациями. Такое взаимодействие возможно с ассоциациями негосударственных организаций, саморегулируемыми организациями. Формами такого взаимодействия могут стать нормативно-методическое обеспечение, подготовка кадров, участие негосударственных организаций в подготовке нормативно-правовых актов по контролю. Целью такого взаимодействия должна стать выработка единой политики государственных органов по контролю (надзору) и негосударственных организаций, ответственности за качество проводимых контрольных мероприятий, определение приоритетов контроля на объектах высокого риска. Политика государства в сфере контроля (надзора) и нормативно-правовое регулирование деятельности могут быть отнесены к компетенции органа по контролю (надзору), а инструменты ее реализации переданы негосударственным организациям, оказывающим услуги по контролю. Возможно введение принципа аккредитации специалистов (экспертов, аудиторов) и негосударственных организаций, предоставляющих услуги по контролю.

В конечном итоге реформа контрольно-надзорных функций, деятельность органов государственного контроля (надзора) и негосударственных организаций, оказывающих услуги по контролю, должны быть направлены на безопасность граждан и всего общества в целом. В этом заинтересованы государство, предприниматели и граждане.



ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Следует признать, что с уменьшением роли государства в осуществлении контроля (надзора) сформирован рынок услуг по контролю, предоставляемых негосударственными организациями.

2. Возможными причинами формирования рынка предоставления услуг по контролю являются: снижение количества проверок, осуществляемых государственными контрольно-надзорными органами; сложность и длительность процедур оформления разрешительной документации, выдаваемой контрольно-надзорными органами; изменение законодательства в части перевода документации из обязательной государственной регистрации в добровольное декларирование или сертификацию продукции.

3. Рынок услуг по контролю санитарно-эпидемиологической безопасности сформирован по видам деятельности: санитарно-эпидемиологический аудит; «корпоративный, внутренний контроль» санитарно-эпидемиологической безопасности; консультативно-разрешительная деятельность; дезинфекционная деятельность; деятельность испытательных лабораторных центров.

4. Опыт ГЧП по контролю за санитарно-эпидемиологической безопасностью в странах Евразийского экономического союза может быть использован при осуществлении реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

5. Предложенный алгоритм государственно-частного партнерства по контролю в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности учитывает интересы государства, предпринимателей и граждан.

6. Необходимо стимулировать консолидацию деятельности негосударственных организаций, предоставляющих услуги по контролю в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности, путем образования ассоциаций, профессиональных объединений или саморегулируемых организаций.

7. Следует рекомендовать органам по контролю (надзору) обеспечить взаимодействие с ассоциациями негосударственных организаций, предоставляющих услуги по контролю, с целью их нормативно-методического и правового обеспечения, подготовки квалифицированных кадров.

8. Необходимо рассмотреть вопрос о формировании статистической отчетности для негосударственных организаций, предоставляющих услуги по контролю в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности.



ЛИТЕРАТУРА

Добролюбова Е.И., Зыбуновская Н.В., Покида А.Н., Южаков В.Н. Оценка влияния государственного контроля (надзора) на деятельность хозяйствующих субъектов // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - № 2. - С. 7-25.

2. Клименко А.В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - № 1. - С. 8-51.

3. Май И.В., Седусова Э.В., Лебедева Т.М. Санитарно-эпидемиологический аудит в России и за рубежом: проблемы и перспективы развития (аналитический обзор) // Анализ риска здоровью. - 2016. - № 4. - Т. 16. - С. 135-143.

4. Сафонкина С.Г., Иваненко А.В., Кучма В.Р. Научно-практическое обоснование методологии санитарно-эпидемиологического аудита в образовательных учреждениях // Гигиена и санитария. - 2012. - № 6. - С. 46-48.

5. Чаплинский А.В., Плаксин С.М. Управление рисками при осуществлении государственного контроля в России // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - № 2. - С. 7-29.

6. Шайсултанов К.Ш. К вопросу охраны общественного здоровья населения в современных условиях в Республике Казахстан // Дезинфекционное дело. - 2019. - № 2. - Т. 108. - С. 68-74.

7. Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Покида А.Н., Зыбуновская Н.В. Реформа контрольно-надзорной деятельности государства: оценка с позиции граждан // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2019. - № 2. - С. 71-91.

8. Brun J. The importance of auditing for food safety. 2015. URL: http://nimonik.com/2015/01/ the-importance-of-auditing-for-food-safety/ (дата обращения: 25.09.2019).

9. Chan D.K., Wong K.P. Scope of auditors' liability, audit quality, and capital investment // Review of Accounting Studies. 2002. Vol. 7. No. 1. P. 97-122.

10. Keenan S., Spice S., Cole J., Banfi P. Food safety policy and regulation in the United States - study for the ENVI Committee, European Parliament, Directorate-General for Internal Policies, Policy Department A: Economic and Scientific Policy, 2015, Brussels, Belgium. 2015. P. 1-54.

11. Kotsanopoulos K.V., Arvanitoyannis I.S. The Role of Auditing, Food Safety, and Food Quality Standards in the Food Industry. A Review // Comprehensive Reviews in Food Science and Food Safety. 2017. Vol. 16. No. 5. P. 760-775. URL: https://onlinelibrary.wiley. com/doi/full/10.1111/1541-4337.12293 (дата обращения: 05.12.2019).

12. Laikko-Roto T., Nevas, M. Auditing local official food control: Perceptions of auditors and auditees // Food Control. 2014. Vol. 37. P. 135-140. URL: https://www.sciencedirect.com/ science/article/pii/S095671351300672?via%3Dihub# (дата обращения: 09.12.2019).

13. Liang J. Regulatory Effectiveness and Social Equity in Environmental Governance: Assessing Goal Conflict, Trade-Off, and Synergy // American Review of Public Administration. 2018. Vol. 48. No. 7. P. 76-776.

14. Nemec Ju., Svidronova M. M., Kovacs E. Welfare Co-Production: Hungarian and Slovak Reality // The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. 2019. Vol XII, No. 2. P. 195-216.

15. Zabolotnaya G., Larionov A. Arrangements for the Transfer of Social-Services Delivery to Non-Governmental Providers (Regional Practices, Russia) // The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. 2019. Vol XII. No. 2. P. 251-276.



ОФИЦИАЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ

Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» Минэкономразвития России. - М., 2018.

2. CDC. 2016. Foodborne outbreak tracking and reporting. Foodborne Outbreak Online Database (FOOD Tool), Centers for Disease Control and Prevention. URL: https://wwwn. cdc.gov/foodborneoutbreaks/ (дата обращения: 09.12.2019).

3. CFDA. 2017. China Food and Drug Administration. URL: http://eng.sfda.gov.cn/WS03/ CL0756/ (дата обращения: 09.12.2019).

4. European Commission, Final report of an audit carried out in Greece from 3 to 13 November 2015 in order to evaluate the operation of official controls over the post-slaughter traceability of meat, meat products and preparations, composite products, Directorate-General for Health and Food Safety, 2016. Р. 1-13.

5. 2006/677/EC. Решение комиссии, устанавливающее руководящие принципы, устанавливающие критерии для проведения аудитов в соответствии с постановлением (ЕС) № 882/2004 Европейского парламента и Совета об официальном контроле для проверки соблюдения закона о кормах и продуктах питания, правил охраны здоровья и благополучия животных // Официальный вестник Европейского Союза. L278. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:278:0015:0023:EN:PDF (дата обращения: 09.12.2019 ).

РСПП. Контрольная и надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад 2018. - 2019. URL: https://docviewer.yandex.ru/view/ 91069806/?*=vpIDLzFjuntKx6doct%2Bx43LsWJR7InVybCI6Imh0dHA6Ly93d3cuZ29za2 9udHJvbC1yc3BwLnJ1L3VwbG9hZC9pYmxvY2svZWFmL1JTUFBfcHJlcHJpbnRfMDEw My5wZ (дата обращения: 27.08.2019).



INTERACTION BETWEEN STATE AND NON-STATE ORGANIZATIONS WHILE MONITORING SANITARY AND EPIDEMIOLOGICAL SAFETY

Oleg V. Mitrokhin

Doctor of Medical Sciences, Professor,

Department of General Hygiene, Department of Social Hygiene and State Sanitary and Epidemiological Service Providing Sanitary and Epidemiological Welfare of the Population, І.M. Sechenov First Moscow State Medical University (Sechenov University).

Abstract

The reform of control and supervision activities, as part of the Administrative Reform in the Russian Federation, is designed to provide a reasonable balance between state interest as a guarantor of compliance with established standards and requirements; the interests of business in reducing the number of control and supervision measures; and the constitutional right of citizens to protect their life, health, property and other legal rights and interests. Currently, there is a need to reduce the number of requirements of regulatory legal acts for the implementation of business and business activities by legal entities and individual entrepreneurs (“regulatory guillotine”). The solution of this problem in future may lead to creation of a market for services in the field of control. It might also encourage a transfer of some of the functions and powers of control from state control and oversight bodies to nongovernmental organizations. This determines the need to summarize the experience of public-private partnership in control, the existing types of non-state control, and developed approaches to the organization of the protection of life, health, property of citizens while reducing the role of the state in control and supervision activities. It seems appropriate to develop measures to stimulate the use of public- private partnerships in priority (risky) segments of control. The article summarizes the experience of implementing public-private partnerships in monitoring compliance with regulatory requirements in the Eurasian Economic Union countries and in the Russian Federation. An algorithm of public-private partnership in the field of control is proposed. The author carried out an expert analysis of the creation and development of sanitary and epidemiological safety monitoring services provided by non-governmental organizations. The analysis reveals the reasons for the formation of the market for control services, the forms and types of control with regard to the risk-based approach. The author proposes a model of interaction between the state body for control (supervision) and non-governmental organizations providing services in the field of control over sanitary and epidemiological safety of the population. The article offers recommendations on building a model of public-private partnership in the field of monitoring sanitary and epidemiological safety, taking into account the positions of citizens and the requirements of art. 14 of the Constitution of the Russian Federation «on the right of citizens to protect their health».

Keywords: reform; public administration; inspection and regulatory enforcement; control services; control algorithm; non-governmental organizations; public private partnership; sanitary and epidemiological safety.



REFERENCES

Chan, D.K. & Wong, K.P. (2002). Scope of auditors' liability, audit quality, and capital investment. Review of Accounting Studies, vol. 7, no 1, pp. 97-122.

2. Chaplinsky, A.V. & Plaksin S.M. (2016). Upravlenie riskami pri osushchestvlenii gosudarst- vennogo kontrolya v Rossii [Risk Management in the State Control in Russia]. Public Administration Issues, no 2, pp. 7-29.

3. Dobrolyubova, E.I., Zybunovskaya, N.V., Pokida, A.N. & Yuzhakov V.N. (2017). Otsenka vliyaniya gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) na deyatelnost hozyaystvuyushchikh subektov [Evaluating Impact of Enforcement and Inspections on Business Activity]. Public Administration Issues, no 2, pp. 7-25.

4. Klimenko, A.V. (2014). Desiatiletiye administrativnoy reformy: Rezultaty i novye vyzovy [The Decade of Administrative Reform: Results and New Challenges]. Public Administration Issues, no 1, pp. 8-51.

5. Kotsanopoulos, K.V. & Arvanitoyannis, I.S. (2017). The Role of Auditing, Food Safety, and Food Quality Standards in the Food Industry. A Review. Comprehensive Reviews in Food Science and Food Safety, vol. 16, no 5, pp. 760-775 (03 August). Available at: https://onlinelibrary. wiley.com/doi/full/10.1111/1541-4337.12293 (accessed: 05 December 2019).

6. Ministry of economic development of Russia (2019). Ob osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolia (nadzora), munitsipalnogo kontrolia vsootvetstvuyushchikh sferakh deyatelnosti i ob effektivnosti takogo kontrolia (nadzora). Doklad, 2018 [On the Implementation of the State and Municipal Control (Supervision) in the Relevant Fields of Activity and on the Control (Supervision) Effectiveness: Analytical Report, 2018 (Data Book)]. Moscow: Ministry of Economic Development of Russia.

...