Безопасность жизнедеятельности

Размещено на http://allbest.ru

ІНСТИТУЦІОНАЛЬНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕКСПОРТНОГО КОНТРОЛЮ В ДЕРЖАВАХ-ЧЛЕНАХ ЄС

С.В. Васильчак,

д. е. н., професор, Державний університет економіки і технологій

А.С. Соловій,

Менеджер з продаж ТзОв Доброкар Україна

Н.М. Стручок,

к. е. н., доцент, Львівський національний університет імені Івана Франка

О.М. Вівчарук,

к. е. н., доцент, Львівський національний університет імені Івана Франка,

М.Б. Дацюк-Томчук, к. е. н., доцент,

Відкритий міжнародний університет розвитку людини ”Україна”

У Європейському Союзі (ЄС) експортний контроль є важливим компонентом національних та загальноєвропейських зусиль, спрямованих на забезпечення безпеки та стабільності міжнародної торгівлі, захист чутливих технологій та запобігання розповсюдженню зброї масового знищення. Інституційна підтримка експортного контролю в країнах-членах ЄС здійснюється через поєднання національних органів влади та організацій на рівні ЄС. Кожна країна-член ЄС має власний національний орган експортного контролю, відповідальний за нагляд і регулювання експорту товарів подвійного призначення, військової продукції та інших підконтрольних товарів і технологій. Ці органи тісно співпрацюють з відповідними державними міністерствами, такими як міністерства закордонних справ, оборони і торгівлі, для впровадження та забезпечення дотримання політики і правил експортного контролю. У кожній державі-члені ЄС існують механізми координації для забезпечення ефективної політики і практики експортного контролю. Це часто передбачає співпрацю між різними державними установами та відомствами для забезпечення відповідності експортного контролю цілям національної безпеки та зовнішньої політики. ЄС створив спільну нормативну базу для товарів подвійного використання, тобто товарів, програмного забезпечення або технологій, які можуть мати як цивільне, так і військове застосування. Регламент ЄС щодо товарів подвійного використання встановлює загальні правила експортного контролю та процедури ліцензування товарів подвійного використання в ЄС. Регламент щодо товарів подвійного використання покликаний створити ефективну спільну систему експортного контролю за товарами подвійного використання. Регламент щодо подвійного використання також є первинною правовою основою для запровадження європейських санкцій подвійного використання. В основі формування санкцій ЄС є ступінь узгодженості як конвергенція зовнішніх дій, коли ЄС застосовує спільний підхід, а різні заходи не підривають один одного. Цей регламент впроваджується і забезпечується національними органами влади. На рівні ЄС Європейська комісія відіграє центральну роль у координації політики і практики експортного контролю між країнами-членами. Комісія видає рекомендації, здійснює моніторинг діяльності з експортного контролю та просуває найкращі практики експортного контролю.

Ключові слова: контроль, експортний контроль, товари (технології) подвійного використання, держави-члени ЄС, директивні вимоги ЄС.

S.Vasylchak, А. Soloviy, N.Struchok, O.Vivcharuk, M. Datsiuk-Tomchuk,

INSTITUTIONAL SUPPORT FOR EXPORT CONTROL IN THE EU MEMBER STATES

In the European Union (EU), export control is a critical component of national and EU-wide efforts to ensure the security and stability of international trade, protect sensitive technologies, and prevent the proliferation of weapons of mass destruction. Institutional support for export control in EU member states is provided through a combination of national authorities and EU-level organizations. Each EU member state has its own national export control authority responsible for overseeing and regulating exports of dual-use items, military goods, and other controlled goods and technologies. These authorities work closely with relevant government ministries, such as foreign affairs, defense, and trade, to implement and enforce export control policies and regulations. Within each member state, coordination mechanisms exist to ensure effective export control policies and practices. This often involves collaboration between various government agencies and departments to ensure that export controls align with national security and foreign policy objectives. The EU has established a common regulatory framework for dual-use items, which are goods, software, or technology that can have both civilian and military applications. The EU Dual-Use Regulation sets out common export control rules and licensing procedures for dual-use items within the EU. The dual-use regulation is designed to create an effective joint export control system for dual-use goods. The Dual Use Regulation is also the primary legal basis for the introduction of European dual use sanctions. At the heart of the formation of EU sanctions is the degree of coherence as a convergence of external actions, when the EU applies a common approach, and different measures do not undermine each other. This regulation is implemented and enforced by national authorities. At the EU level, the European Commission plays a central role in coordinating export control policies and practices among member states. The Commission issues guidance, monitors export control activities, and promotes best practices in export control.

Keywords: control, export control, dual-use goods (technologies), EU member states, EU directives.

експортний контроль європейський союз регламент інституційний

Вступ

Нормативна основа європейського експортного контролю за товарами подвійного використання, Регламент 2021/821 (далі - Регламент щодо подвійного використання), набула чинності у вересні 2021 року. Регламент щодо товарів подвійного використання має на меті створити "ефективну спільну систему експортного контролю за товарами подвійного використання" (преамбула Регламенту 2021/821) і має пряму дію в усіх державах-членах ЄС. Він визначає вичерпний перелік товарів, що підлягають ліцензуванню експорту, встановлює критерії ліцензування для надання таких дозволів, а також зобов'язує держави-члени інформувати та консультуватися одна з одною щодо критично важливих видів експорту. Незважаючи на обов'язковий характер Регламенту щодо товарів подвійного використання, імплементація деяких його положень залежить від національного законодавства та адміністративних заходів.

Регламент щодо подвійного використання також є первинною правовою основою для запровадження європейських санкцій подвійного використання. ЄС запроваджує лише кілька санкцій подвійного використання в рамках Спільної зовнішньої та безпекової політики (СЗБП), тому відповідні заходи зазвичай приймаються опосередковано, як результат європейських ембарго на постачання зброї [1]. Таким чином, більшість санкцій подвійного використання поєднуються зі звичайним експортним контролем, що регулюється Регламентом подвійного використання. Обмеження на експорт товарів подвійного використання можуть також виправдовуватися міркуваннями громадської безпеки, правами людини і кінцевим користувачем. Оскільки переглянутий Регламент подвійного використання 2021 року посилює безпековий аспект експортного контролю, він також може слугувати правовою основою для частішого застосування санкцій подвійного використання в майбутньому [2].

Хоча ЄС встановив безпрецедентний рівень регулювання, зберігаються значні національні відмінності у впровадженні та застосуванні європейських правил експортного контролю за товарами подвійного використання [3]. Наприклад, у 2017 році британська оборонна компанія BAE Systems отримала данський дозвіл на продаж технологій масового спостереження шістьом арабським країнам - всупереч занепокоєнню з приводу безпеки, висловленому британськими експортними органами [4]. Найяскравішим прикладом непослідовного застосування санкцій подвійного використання є суперечливе впровадження режиму експортного контролю проти Китаю [5]. З огляду на високий рівень регулювання та різноманітні вимоги щодо обміну інформацією, непослідовне впровадження та застосування європейських санкцій подвійного використання емпірично викликає здивування і є небажаним з точки зору держав-членів ЄС.

Мета дослідження - дослідити інституціональне забезпечення експортного контролю в державах-членах ЄС.

Виклад основного матеріалу.

Відтоді, як у 1990-х роках ЄС утвердився як "новий актор на сцені санкцій" (de Vries and Hazelzet Citation2005), наукова література про європейські обмежувальні заходи (офіційна назва європейських санкцій) перетворилася на витончену сукупність досліджень. Хоча більшість цих досліджень зосереджені на ефективності санкцій [6], науковці також вивчають інші аспекти обмежувальних заходів ЄС, такі як їхня юридична конструкція [7], спосіб реагування ЄС на порушення прав людини [6, 8] або вплив і наслідки європейських санкцій [9].

Постійною темою досліджень у вивченні санкцій ЄС є ступінь узгодженості. Ми розуміємо узгодженість як конвергенцію зовнішніх дій, коли ЄС застосовує спільний підхід, а різні заходи не підривають один одного. Горизонтальна узгодженість, таким чином, означає відсутність суперечностей між різними політиками або інструментами ЄС [10]. На відміну від цього, вертикальна узгодженість стосується відносин між ЄС та його державами- членами і зближення дій на обох рівнях [10]. Ця стаття зосереджується на вертикальній узгодженості і розуміє її як відсутність розбіжностей і суперечностей у тому, як держави-члени впроваджують і застосовують санкції [11]. У ЄС та його державах-членах науковці зазвичай виявляють вертикальну узгодженість: Обмежувальні заходи, прийняті в рамках СЗППБ, демонструють "досить високий рівень узгодженості" [11], і держави-члени рідко не виконують ці заходи.

Міжнародні організації, такі як ЄС, допомагають державам вирішувати проблеми колективних дій [12], а міжнародні санкції насамперед пов'язані з двома такими проблемами [13, с. 83]. По-перше, держави-відправники виявляються втягнуті в координаційну гру щодо того, які заходи вжити. Подруге, імплементація міжнародних санкцій є предметом дилеми ув'язненого, оскільки одностороння відмова від них може мати сприятливі економічні наслідки. Інституціолізована співпраця полегшує координаційну гру і "[...] запобігає відступу, надаючи державам, які вагаються, засоби протистояти внутрішньому тиску і запевняючи держави в тому, що кооперативна рівновага буде збережена" [13, с. 98].

Координаційна гра на етапі ухвалення обмежувальних заходів і дилема ув'язненого на етапі імплементації є двома потенційними джерелами неузгодженості європейських санкцій. Розбіжності в оцінках проступку об'єкта санкцій, неоднорідні уподобання та "перерозподільчий вплив обмежувальних заходів" [14] можуть легко призвести до фрагментарності європейської політики санкцій. Коли гра в координацію зазнає невдачі, деякі держави-члени можуть вжити окремих національних заходів, тоді як інші продовжуватимуть підтримувати свої нормальні міжнародні відносини. Аналогічно, дилема ув'язненого стимулює дефектну поведінку, що призводить до відступу і порушення санкцій.

Починаючи з короткого огляду інституційної історії Регламенту щодо подвійного використання, ми розглядаємо практику його імплементації та застосування в державах-членах ЄС. Хоча ми розділяємо імплементацію та застосування аналітично, ці два етапи емпірично взаємопов'язані: відмінності між країнами в імплементації Регламенту щодо подвійного використання, ймовірно, спричиняють відмінності в застосуванні експортного контролю за товарами подвійного використання. Ця неузгодженість може ще більше посилюватися тим фактом, що національні органи влади мають різні адміністративні ресурси.

Інституційна структура нинішнього європейського режиму контролю за експортом товарів подвійного призначення відображає тривалий конфлікт між національними прерогативами в питаннях безпеки і високим рівнем комунітаризації КПК. Перший Регламент щодо товарів подвійного використання (Регламент Ради 3381/94) був прийнятий в рамках КПК і визначив основні правила торгівлі товарами подвійного використання: ліцензування і митні процедури, а також зобов'язання обмінюватися інформацією. Однак не всі аспекти експортного контролю базувалися на об'єднаних повноваженнях. Регламент супроводжувався Рішенням Ради 94/942/CFSP, яке спочатку визначило перелік товарів, що підпадали під дію першого Регламенту щодо товарів подвійного використання. Рішення Ради також встановило критерії, якими слід керуватися при національному ліцензуванні. Однак регулювання торгівлі є справжньою компетенцією ЄС, а національне ліцензування "переделеговане" назад до держав-членів [7]. Усі важливі рішення щодо прийняття, впровадження та застосування європейських правил експортного контролю за товарами подвійного використання залишилися під національним контролем. Хоча держави-члени колективно домовилися про спільні процедури, вони не хотіли відмовлятися від своїх повноважень у сфері експортного контролю [9]. Таким чином, переважало колективне, а не корпоративне управління.

Більше того, Регламент про подвійне використання також містив так зване "всеохоплююче" положення, яке дозволяло державам-членам обмежувати експорт не включених до списку товарів, якщо вони використовуються або можуть бути призначені для використання у програмах зі створення зброї масового знищення [15].

Більш конкретно, список товарів подвійного використання та критерії, якими слід керуватися при національному ліцензуванні, стали предметом Регламенту Ради. На перший погляд, це здається значною зміною на користь створення корпоративного органу з питань експортного контролю товарів подвійного використання. Однак, навіть за новим регламентом, імплементація і застосування все ще залишалися за національним органом, а критерії ліцензування не були вичерпними, що надавало державам-членам значну свободу дій [10-13]. Таким чином, узгоджене впровадження та застосування Регламенту щодо товарів подвійного використання продовжувало ґрунтуватися на колективному управлінні.

Дискреція держав-членів у впровадженні та застосуванні європейських правил експортного контролю була ще більше розширена завдяки прийняттю окремих національних експортних обмежень. Оскільки товари подвійного використання мають відношення до зовнішньої та/або безпекової політики держави-члена, практично будь-який товар може бути обмежений національними органами влади з міркувань громадської безпеки.

У 2009 році Регламент Ради 1334/2000 був ще раз переглянутий, в результаті чого з'явився Регламент Ради 428/2009. Регламент 2009 року зміцнив ЄС у питаннях узгодженості: Держави-члени, наприклад, повинні обмінюватися інформацією про всі відмови і проводити консультації щодо суперечливих експортних рішень. Однак це стосувалося лише негативних рішень щодо експорту, тоді як обмін інформацією про надання ліцензій систематично не здійснювався. У 2014 році Комісія отримала повноваження оновлювати контрольний список, що стало подальшим об'єднанням ресурсів на рівні ЄС. Однак діяльність Комісії обмежувалася оновленням інформації з міжнародних режимів експортного контролю, таких як Вассенаарські домовленості.

Колективне управління ґрунтується на координації національного експортного ліцензування, яке залишається наріжним каменем режиму експортного контролю ЄС за товарами подвійного використання. Без тісної координації ліцензійних рішень національні експортні відомства сприяли потенційно непослідовній політиці експортного контролю.

Останній Регламент про подвійне використання (2021/821) набув чинності лише у вересні 2021 року. На початку процесу перегляду Регламенту Ради 428/2009 Комісія опублікувала законодавчу пропозицію, в якій виклала свої преференції щодо торговельного режиму ЄС у сфері товарів подвійного використання. Фактично, пропозиція Комісії не торкалася суті попередніх регламентів подвійного використання, які діяли через національне експортне ліцензування. Передбачаючи опозицію держав-членів, Комісія заявила, що "централізація здійснення контролю та створення центрального органу ліцензування на рівні ЄС" призведе до надто великих витрат і не отримає необхідної підтримки. З цієї причини підхід Комісії полягав у поєднанні регуляторних змін і модернізації контрольного списку ЄС шляхом включення до нього технологій кібернагляду та запровадження всеохоплюючого положення про права людини. Однак пропозиція Комісії не вирішила явних і потенційних проблем у впровадженні та застосуванні санкцій, спричинених колективним управлінням.

Недостатні ресурси деяких національних органів влади є однією з проблем імплементації Регламенту подвійного використання. Однак вона посилюється тим фактом, що держави-члени ЄС досі не об'єднали повноваження щодо національних рішень про ліцензування на європейському рівні. Таким чином, застосування Регламенту про подвійне використання повністю покладається на національні органи влади, так що діяльність держав- членів де-факто базується на колективному управлінні. Насправді, 60 відсотків зацікавлених сторін, опитаних Комісією, виявили, що держави-члени ЄС суттєво відрізняються у тлумаченні та застосуванні Регламенту подвійного використання [3]. Вони вважають, що ліцензійним рішенням бракує передбачуваності через їх розбіжності в різних країнах-членах ЄС [2]. Зацікавлені сторони вважають положення про всеохоплюючий підхід особливо проблематичним, оскільки "дозвіл на експорт може бути непередбачуваним і непорівнянним між країнами-членами" [1, с. 121]. Це нагадує думку національних органів влади, які визначили зближення імплементації в державах-членах як ключовий виклик [1], що пояснює минулі неузгодженості.

На додаток до різної імплементації режиму експортного контролю ЄС щодо товарів подвійного використання, національні органи влади по-різному тлумачать і застосовують Регламент щодо товарів подвійного використання навіть там, де не існує законодавчо закріпленої можливості національного розсуду. Ці розбіжності пов'язані з непередбачуваними правилами, встановленими для товарів подвійного використання.

Висновки

Таким чином, імплементація і застосування Регламенту щодо подвійного використання спирається на колективне управління і умовні правила, що стосуються всеохоплюючих застережень і критеріїв ліцензування. У поєднанні з недостатньо конкретизованими правилами колективне управління робить європейський режим експортного контролю за товарами подвійного використання вразливим до неузгодженої практики імплементації та застосування в державах-членах. Це стосується як звичайного експортного контролю, так і санкцій подвійного використання. Країни ЄС застосовують різні засоби контролю за посередницькою діяльністю і транзитом. Вони мають різноманітні додаткові заходи контролю, зумовлені міркуваннями громадської безпеки, а також різні національні загальні дозволи на експорт. Можливість для національних органів влади застосовувати критерії ліцензування, відмінні від тих, що визначені в Регламенті щодо подвійного використання, дає їм свободу дій у тлумаченні та застосуванні експортного контролю на практиці. Ці неузгодженості в імплементації та застосуванні Регламенту подвійного використання найкраще можна зрозуміти, розглядаючи режим експортного контролю з точки зору його інституційної структури.

Література

1. Commission. 2015. Final report: data and information collection for EU dual-use export control policy review. URL: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/september/tradoc 154962.PDF (дата звернення: 15.09.2023).

2. Commission. 2016. Proposal for a regulation of the European Parliament and of the council setting up a union regime for the control of exports, transfer, brokering, technical assistance and transit of dual-use items (recast). URL: https://www.europarl.europa.eu/RegData/docs autres institutions/commission eur opeenne/com/2016/0616/COM COM(2016)0616 EN.pdf (дата звернення: 15.09.2023).

3. Commission. 2019. Report from the Commission to the European Parliament and the Council, COM(2019) 562 final. URL:

https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/EN/COM-2019-562-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF (дата звернення: 15.09.2023).

4. BBC. 2017. How BAE sold cyber-surveillance tools to Arab states. URL: https://www.bbc.com/news/world-middle-east-40276568 (дата звернення: 15.09.2023).

5. Brauner, O., 2013. Beyond the arms embargo: EU transfers of defense and dual-use technologies to China. Journal of east Asian studies, 13 (3), 457-482.

6. Boogaerts, A., 2018a. An effective sanctioning actor? Merging effectiveness and EU actorness criteria to explain evolutions in (in)effective coercion towards Iran. European security, 27 (2), 138-157.

7. Koutrakos, P., 2001. Trade, foreign policy and defence in EU Constitutional Law: the legal regulation of sanctions, exports of dual-use goods and armaments. Oxford: Hart Publishing.

8. Kreutz, J., 2015. Human rights, geostrategy, and EU Foreign Policy, 1989-2008. International organization, 69 (1), 195-217.

9. Giumelli, F., Hoffmann, F., and Ksi^zczakova, A., 2020. The when, what, where and why of European Union sanctions. European security. doi:https://doi.org/10.1080/09662839.2020.1797685.

10. Carbone, M., 2008. Mission impossible: the European Union and policy coherence for development. Journal of European integration, 30 (3), 323-342.

11. Byers, M., 2020. Still agreeing to disagree: international security and constructive ambiguity. Journal on the use of force and international law. doi:https://doi.org/10.1080/20531702.2020.1761656.

12. Koremenos, B., 2008. When, what, and why do states choose to delegate? Law and contemporary problems, 71 (1), 151-192.

13. Drezner, D.W., 2000. Bargaining, enforcement, and multilateral sanctions: when is cooperation counterproductive? International organization, 54 (1), 73-102.

14. Giumelli, F., 2017. The redistributive impact of restrictive measures on EU members: winners and losers from imposing sanctions on Russia. Journal of common market studies, 55 (5), 1062-1080.

15. Koutrakos, P., 2006. EU international relations law. Oxford: Hart Publishing. URL: http://www.hartpub.co.uk/books/details.asp?isbn=9781841133119 (дата звернення: 15.09.2023).

Размещено на Allbest.ru