Методы финансового контроля

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Актуальность темы исследования. В конце 80-х годов Российская Федерация вступила в период коренных преобразований, связанных с переходом от административно-командной системы к рыночным отношениям. Этот переход сопровождается социальными потрясениями - распадом Советского Союза, возникновением на его территории новых государств, ликвидацией Совета Экономической Взаимопомощи, изменением расстановки сил на международной арене.

В самой России вместо плановой системы хозяйствования создается механизм финансово-экономического регулирования товарных и денежных потоков, проводится либерализация внешнеэкономической деятельности, формируется частная собственность. Наряду с определенными положительными результатами усиливаются негативные процессы в экономике, в социальной сфере, в отношениях центра и регионов. Продолжается падение производства, свертываются инвестиции, снижается жизненный уровень населения, растет безработица. Кризис вызван не только ошибками в экономической политике, которые привели к накоплению структурных диспропорций в системе воспроизводства, снижению ее эффективности, конкурентоспособности выпускаемой продукции, к масштабному росту внутреннего и внешнего долга, но и ослаблению системы государственного управления.

Существуют различные мнения о путях вывода страны из кризиса. Однако представляется необходимым прежде всего усиление роли государства в процессе формирования и развития рынка, его социальной ориентации, что включает в себя усиление государственного финансового контроля за законностьюуправления государственной собственностью и ее использованием, за своевременной и в полном объемеуплатой налоговых платежей, формирования и исполнения реального бюджета для создания в целом условий устойчивого функционирования экономики, ее финансово-кредитной сферы. Вместе с тем следует подчеркнуть, что усиление государственного регулирования в сфере экономических, в том числе финансовых, отношений требует наличия адекватной требованиям сегодняшнего дня нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, а также системы действенного контроля.

Создание стабильного экономического потенциала позволит обеспечить должный уровень обороноспособности страны, ее территориальную целостность, защиту интересов России за рубежом, социально-экономическую базу нашего общества, развитие нации. Все это диктует необходимость разработки государственной стратегии в области экономической безопасности России.

Одной из угроз экономическому положению страны является расширяющаяся криминализацияэкономических отношений. Следствием сложившихся отношений является возникновение тенденции подчинения экономической политики государства специфическим экономическим интересам криминальныхструктур, что, в свою очередь, исключает реформирование материально-технической базы производства в направлении формирования современной технической структуры и ведет к негативным для общества социально-экономическим последствиям. В этой связи национальной безопасности Российской Федерации». - Российская газета. 2000. 18 января. проблема преодоления криминализации экономики становится одной из ключевых.

Решение названных задач связано с усилением управляющей, организующей роли государства при помощи таких экономических, рыночных институтов, как финансы, деньги, налоги, кредиты и т.д. «Регулируя и направляя потоки денежных средств для образования фондов, которые потом используются на нужды общества, государство, таким образом, стимулирует или, наоборот, сокращает деятельность по определенным направлениям» 2.

Преступления в сфере экономики наносят наибольший ущерб национальным интересам. В течение последних нескольких лет он достигает 5% валового внутреннего продукта, что почти соответствует размерам бюджетного дефицита. Появились новые виды правонарушений, такие, как ложное банкротство, нарушения в процессе приватизации и инвестирования; сокрытие доходов от налогообложения; отмывание капиталов с использованием зарубежных кредитных организаций; злоупотребления в сфере страхового дела, рынка ценных бумаг, во внешнеэкономической сфере; увеличилось количество хищений и мошенничеств в банковско-кредитной, бюджетной сферах.

Названные виды преступлений создают финансовую базу для возникновения, существования и развития организованной преступности и коррупции, поэтому борьба с ними должна вестись по различным направлениям, в том числе путем использования инструментария финансового права в целях ликвидации причин и условий, способствующих совершению экономических преступлений.

Финансово-кредитная система во многом развивалась спонтанно, по законам стихийного рынка при сравнительно слабом влиянии государства и сильном участии теневого рынка, высокой степени коррумпированности государственных чиновников. В результате система не могла не испытать сильногокриминального влияния как извне, так и изнутри ее самой. В результате произошли деформации денежных, финансовых, валютных, фондовых рынков и других сфер экономики. Криминализация финансовой сферы - это достаточно сложный комплекс различных причин, факторов, формирующихся под влиянием общеэкономических условий, правовых коллизий, политической и финансовой нестабильности. Следовательно, устранение сложившихся деформаций должно стать целью государственной политики в данной области.

Одним из таких направлений, как отмечалось ранее, является усиление финансового контроля и, в первую очередь, государственного финансового контроля3.

Состояние разработки проблемы. В отличие от современного этапа развития проблемам правового регулирования финансового контроля и в том числе государственного финансового контроля в дореволюционной России и в советский период уделялось достаточное внимание учеными различных отраслей науки, в первую очередь философии, экономики и юриспруденции.

Значительный интерес представляют работы ученых, исследовавших развитие финансового контроля в дореволюционной России. К ним относятся: Н.Я. Алышевский, А.О. Альский, Э.Н. Берендтс, И.С. Блиох, С.И. Иловайский, Э.Э. Понтович, В.А. Сакович, М.М. Сперанский, А.И. Коняев, А.П. Погребинский, И.С. Иловайский, В.А. Татаринов, Н.Д. Чечулин, И.И. Янжул, чьи труды позволяют изучить опыт становления государственного финансового контроля в России в целях выявления закономерностей его развития и специфики осуществления.

Философский аспект проблемы применения финансового контроля в системе социального управления исследовался автором на основе работ

Экономический аспект проблем финансового контроля в России раскрывается в работах экономистов Л.И. Абалкина, Д.А. Аллахвердяна, И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, Н.Г. Гаджиева, А.З. Дадашева, JI.A. Дробозиной, В.М. Родионовой, А.С. Наринского, Д.Г. Черника и других.

Существенный вклад в понимание финансового контроля как функции государства, основных направлений ее правового регулирования внесли представители теории права и государства: Н.Г..Александров, С.С. Алексеев, М.А. Аржанов, М.И. Байтин, Н.Н. Вопленко, М.П. Карева, А.П. Косицын, B.C. Петров, A.M. Васильев, С.Ф. Кечекьян, Г.В. Мальцев, В.М. Горшенев, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомиров, Ю.Г. Ткаченко, Ю.К. Толстой, И.Б. Шахов, P.O. Халфина и другие.

В процессе работы широко использовались, анализировались выводы и положения о конституционныхосновах финансового контроля, а также о финансовом контроле как функции государственного управления, о правовом регулировании деятельности органов, осуществляющих финансовый контроль, содержащиеся в трудах ученых по конституционному, административному праву и управлению, а также иных отраслей права: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.П. Божьева, И.И. Веремеенко, В.Н. Григорьева, И.Я. Дюрягина, А.А. Кармолицкого, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, A.M. Омарова, Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной, Г.А. Туманова, В.И. Фадеева, Е.В. Шориной, В.Ф. Яковлева и других.

Юридические аспекты состояния и развития финансового контроля и в том числе государственного финансового контроля как института финансового права освещены в фундаментальных трудах представителей науки финансового права: В.К. Андреева, Н.М. Артемова, В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, Л.К. Вороновой, А.В. Брызгалина, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, A.M. Гурвича, Т.С. Ермаковой, С.В. Запольского, М.В.

Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, ЕА. Ровинского, Э.Д. Соколовой, ГА. Тосуняна, Н.И. Химичевой, С.О. Шохина, С.Д. Цыпкина и других.

В последнее время наблюдается активизация научных изысканий в сфере финансового права в целом и финансового контроля в частности. Вместе с тем, исследования последних лет посвящены, как правило, анализу и освещению отдельных направлений осуществления финансового контроля, характеристике отдельных органов, его осуществляющих. Следует отметить труды С.О. Шохина, Н.Д. Погосяна, А.Д. Соменкова и других.

Отдельные аспекты правового регулирования государственного финансового контроля, необходимость его осуществления в рыночных условиях рассмотрены и обоснованы в работах таких зарубежных авторов, как П. Браунинг, Э. Долан, Д. Ирвин, Дж. Кейнс, Д. Коэн, К. Кэмпбелл, Р.Дж. Кэмпбелл, Б. Мильнер, М. Минц, Дж. Риггс, А. Смит, Л. Эрхард.

В работе использовались исследования немецких, американских, английских, болгарских, чешских, украинских и белорусских ученых по проблемам финансового права и финансового контроля.

Освещение вопросов о роли государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности стало возможным благодаря изучению работ по уголовному праву икриминологии А.И. Алексеева, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, И.И. Кучерова, В.Д. Ларичева, В.В. Лунеева, М.В. Образцова, В.И. Попова.

Вместе с тем, в настоящее время отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию государственного финансового контроля в системе государственного управления финансами в современных условиях формирования рыночных отношений в нашем обществе, а также анализирующие его роль в борьбе с экономическими правонарушениями, в том числе с организованной преступностью и коррупцией.

Предмет и объект исследования. Понимаемый в философском плане как часть объективной реальности, вовлеченной в орбиту предметно-чувственной деятельности (теоретической и практической), предметом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государством контрольной функции в процессе управления финансами с помощью правового регулирования данных отношений. Соответственно объектом исследования является правовая основа деятельности государства, его контрольных и правоохранительных органов по осуществлению государственного финансового контроля.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа нормативно-правовых актов, содержащих финансово-правовые нормы, которые регламентируют осуществление государственного финансового контроля в настоящее время, определяющих полномочия контрольных и правоохранительных органов в данной сфере, на основе зарубежного, а также исторического опыта и современной практики, охарактеризовать место государственного финансового контроля в системе государственного управления финансами, определить роль данного контроля в борьбе с экономическими правонарушениями в целях обеспечения экономической безопасности страны.

Поставленная цель определила задачи исследования, заключающиеся в следующем: изучить зарубежный опыт организации государственного финансового контроля, структуру его органов, принципы построения, формы и методы их функционирования, что позволяет выявить общие цели и задачи государственного финансового контроля в различных странах, а также использовать зарекомендовавший себя положительный опыт его проведения; поскольку состояние финансов влияет на состояние финансового контроля, то раскрытию содержания финансового контроля как подотрасли финансового права должен, в первую очередь, предшествовать анализ финансов, их сущности и функций, в том числе контрольной функции; изучить и проанализировать опыт становления и развития государственного финансового контроля в дореволюционной России, что позволяет выявить общие закономерности его развития в нашей стране на различных этапах, преемственность и традиции в его организации, с целью возможного использования оправдавших себя институтов и принципов финансового контроля; поскольку государственный финансовый контроль является одной из функций государственного управления для более глубокого познания его сущности необходимо проанализировать государственное управление, его функции, субъектов и объектов управления в процессе осуществления контроля, а также возникающие при этом прямые и обратные связи; охарактеризовать и классифицировать управленческие отношения, складывающиеся в процессе осуществления финансовой деятельности; определить роль государственного финансового контроля в реализации финансовой политики государства; проанализировать правовую форму финансового контроля; охарактеризовать финансовый контроль как подотрасль финансового права; определить роль и значение государственного финансового контроля как средства борьбы с правонарушениями в сфере финансовой деятельности, проанализировать практику использования возможностей финансового контроля по предупреждению и пресечению названных правонарушений в совместной деятельности правоохранительных и иных контрольных органов.

Методологической основой исследования послужили учения философов, экономистов и юристов, внесших значительный вклад в становление и развитие диалектической теории познания, включающей такие ее методы, как системный, сравнительного правоведения, исторический, а также специальные методы познания: формально-юридический, функционально-структурный, социологический. Принципиальным подходом к исследованию проблем развития финансового контроля послужили выводы о соотношении права и экономики, как формы и содержания. Так, автором широко использовались основополагающие выводы, содержащиеся в трудах видных теоретиков западной и российской экономических школ, о понятии и значении финансов, финансовой деятельности и финансовой политики в управлении делами общества для достижения стоящих перед ним целей и задач.

Исследуя данную проблему, автор опирался на Конституцию Российской Федерации, значительный массив нормативных актов, содержащих нормы административного, финансового, муниципального права по вопросам организации и осуществления всех видов финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля. Характеристика зарубежных органов финансового контроля, принципов его осуществления базируется на анализе конституций зарубежных стран, Лимской декларации. Исторический подход к рассмотрению места и роли государственного финансового контроля в системе государственного управления основывается на изученных соответствующих нормативных актах 17 - начала 20 веков и работах ученых дореволюционного периода.

Настоящее исследование основывается также на работах криминологов, представителей уголовного права, в которых исследуются причины, способствующие росту экономической преступности, формированию коррупции и организованной преступности. Выводы о значении финансового контроля в борьбе с названными правонарушениями базируются на материалах правоприменительной и правоохранительной практики, а также примерах взаимодействия и сотрудничества правоохранительных и контрольных органов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является первой обобщающей работой, посвященной проблеме правового регулирования государственного финансового контроля в современных условиях формирования рыночных отношений, в которой комплексно анализируются вопросы соотношения финансового контроля как функции финансов, важнейшей функции государственного управления, которая облекается в соответствующую правовую форму. Впервые обосновывается вывод о финансовом контроле как подотрасли финансового права. Сделанные в работе выводы о сущности государственного финансового контроля как инструменте повышения управляемости государством экономикой переходного периода, позволили доказать объективную необходимость использования методов государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности, а также необходимость усиления взаимодействия правоохранительных органов, в первую очередь органов внутренних дел, с органами финансового контроля.

Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических положениях и практических предложениях, выносимых на защиту. К ним относится следующее.

1. Одной из угроз экономическому положению страны является расширяющаяся криминализация экономических отношений, возникшая тенденция подчинения экономической, в том числе финансовой, политики государства специфическим экономическим интересам криминальных структур. В работе делается вывод о том, что решение данной проблемы связано, в первую очередь, с усилением управляющей, организующей роли государства, использующего одновременно не только рыночные инструменты, такие как финансы, налоги, кредиты и т.п., но и властные полномочия, направленные на создание новой системы государственного финансового контроля в условиях рынка. Результатом этой политики должно стать формирование государственного финансового контроля, соответствующего современному этапу развития общества и являющегося не только элементом рыночных отношений, но и стабилизирующим фактором дальнейшего развития общества.

2. Дан анализ организации, принципов деятельности зарубежных контрольных органов, на основании чего делается вывод о возможности и необходимости использования зарубежного опыта проведения государственного финансового контроля в условиях рынка.

3. На основании подробного анализа становления и осуществления государственного финансового контроля в России, делается вывод о том, что современному периоду предшествовали три этапа его развития: 1) 17 - конец 19 века; 2) конец 19 - начало 20 века; 3) советский период. Исторический подход к исследованию названных проблем позволяет выявить положительный опыт в проведении государственного финансового контроля, тенденции и закономерности его функционирования в целях возможного его использования и избежания повторения принятия ошибочных решений. Одной из причин неэффективного действия Государственного финансового контроля на рубеже 19-20 веков, явилось его включение в системуисполнительной власти. Исполнительные органы, отвечающие за исполнение бюджета, контролировали, по сути, сами себя, что негативно сказалось на действенности контроля. Повторение опыта создания единого контрольного органа в современной России на базе Министерства финансов России, как предлагают некоторые ученые, не будет способствовать формированию государственного финансового контроля на подлинно демократических принципах.

4. Отмечая, что управлению финансами свойственны общие принципы, функции социального управления, наличие прямых и обратных связей, автор обосновывает вывод о том, что финансовый контроль как одна из функций управления способствует получению субъектом управления информации об истинном положении дел для достижения целей управления, обеспечения устойчивости и упорядоченности финансовой системы.

5. Обосновывается вывод о том, что совокупность финансово-правовых норм, регулирующих проведение финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, в процессе осуществления финансовой деятельности, образуют подотрасль финансового права. Данная подотрасль финансового права имеет сложную структуру, включающую финансово-правовые нормы, которые входят в общую и в особеннуючасти финансового права. Называются критерии, позволяющие отличать нормы общей и особенной частей названной подотрасли финансового права. Обосновывается специфика финансово-правовых норм, регулирующих финансовый контроль в сфере бюджета, налогообложения, банковской системы, страхования, валютных операций, делается вывод о соотношении понятий «контроль» и «надзор».

6. Финансовый контроль является сложной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления в области финансов, по отношению к которому финансовый контроль выступает средством, инструментом реализации политики государства. С другой стороны, сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои цели, методы, способы, формы реализации. Автор впервые предпринимает попытку рассмотрения финансового контроля в системе категорий «цель - средство - результат» и делает вывод, что целью финансового контроля является установление правопорядкав процессе осуществления финансовой деятельности.

7. Дан анализ функционирования системы контрольных органов, на основании которого делается вывод о том, что в настоящее время законодательно не закреплена превентивная функция финансового контроля (за исключением деятельности Счетной палаты РФ), а также не предусмотрен механизм ее реализации. Обосновывается необходимость расширения, дополнения полномочий Счетной палаты РФ.

8. Делается вывод, что реформирование экономики России без создания адекватного механизма контроля и защиты от противоправных посягательств создало благоприятные условия для роста экономической преступности. Легальный сектор экономики, образующий налогооблагаемую базу, постепенно сужается. Это усугубляет бюджетный кризис, тормозит развитие производства, обостряет все социальные проблемы.

9. Анализируя практику применения государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности, в диссертации делается вывод, что многочисленные неудачи и провалы государства в ходе реформ вызываются не частными и всякий раз новыми ошибками отдельных чиновников, но одной общей фундаментальной причиной - крайне низкой эффективностью функционирования государственного аппарата, воздействующей на все сферы жизни и усугубляющей действие всех негативных факторов. Длительное осуществление чрезмерно жесткой финансовой политики создало острую и продолжительную нехватку денег, что привело к фактическому возрождению нерыночного, административного характера регулирования и управления хозяйством: важнейший и наиболее дефицитный ресурс развития - деньги - стал распределяться государственными чиновниками точно так же, как в централизованно планируемой экономике распределялись дефицитные товары. Как следствие, это создает питательную среду для возникновения коррупции. По сути, основное отличие государственного управления сегодняшней экономикой от управления централизованно планируемой экономики заключается в том, что если при социализме госаппарат распределял материальные ресурсы, то сегодня он распределяет денежные фонды. Это связано также с тем, что основным источником накопления первоначального капитала в нашем обществе стали государственная собственность и средства бюджета. Криминализация России вызвана, в первую очередь, тяжелым состоянием ее социально-экономической сферы, поэтому оздоровление экономики, финансов должно рассматриваться как важнейший резерв декриминализации общества. В финансовой политике необходим поворот от безграничного либерализма первых лет перестройки к усилению государства в регулировании рыночных отношений, в том числе совершенствованию государственного финансового контроля. Автор называет и характеризует конкретные формы и методы финансового контроля по их выявлению и пресечению.

10. Предпринятый анализ правонарушений, совершаемых в процессе финансовой деятельности, свидетельствует, что названные правонарушения содержат признаки сразу нескольких противоправныхдеяний.

Следовательно, эффективная борьба с ними возможна только совместными действиями органов внутренних дел и иными государственными органами, осуществляющими государственный финансовый контроль. Рассматривая практику этого взаимодействия, диссертант предлагает конкретные меры его совершенствования.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что оно вносит определенный вклад в теорию финансового права, поскольку является первым комплексным исследованием финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, как подотрасли финансового права. Сделанные в работе выводы: 1) о финансовом контроле как проявлении контрольной функции финансов, 2) о роли государственного финансового контроля в осуществлении финансовой деятельности в условиях формирования рынка; 3) о возможности использования исторического опыта становления и развития государственного финансового контроля в России; 4) о государственном финансового контроле как функции социального управления; 5) о правовой форме финансового контроля; 6) о финансовом контроле как подотрасли финансового права; 7) о роли государственного финансового контроля в борьбе с правонарушениями в сфере финансовой деятельности; 8) о необходимости взаимодействия органов внутренних дел с другими органами государства при осуществлении государственного финансового контроля - углубляют наши представления о правовом регулировании государственного финансового контроля на современном этапе развития нашего общества.

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы: 1) в дальнейшей разработке теоретических проблем подотраслей и институтов финансового, административного, уголовного права, криминологии и управления, а также экономической теории; 2) в процессе преподавания различных учебных курсов, в том числе по названным ранее отраслям права; 3) высказанные предложения о роли государственного финансового права в предотвращении и пресечении правонарушений в сфере финансовой деятельности могут быть учтены в правоохранительной и правоприменительной деятельности органов внутренних дел и иных государственных органов при осуществлении финансового контроля; 4) выводы о совершенствовании взаимодействия органов внутренних дел и иных контрольных органов могут быть использованы в дальнейшейправотворческой деятельности по данным вопросам, а также предложения по совершенствованиюзаконопроекта о государственном финансовом контроле.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования о необходимости и путях совершенствования государственного финансового контроля в предотвращении и пресечении правонарушений в сфере финансов использованы ГУЭП МВД России в подготовке аналитических и методических материалов об экономико-правовых проблемах борьбы с организованной преступностью во внешнеэкономической сфере, которые были направлены во все подразделения ГУЭП МВД республик, УВДобластей и краев в 1996 году.

Некоторые положения диссертационного исследования были использованы автором при подготовке экспертных заключений в 1998 и 1999 годах на Концепцию дальнейшего развития алмазно-бриллиантового комплекса России до 2005 года, а также Концепцию федеральной целевой программы реструктуризации и реформирования промышленного сектора уголовно-исполнительной системы до 2005 года, которые в настоящее время утверждены Правительством Российской Федерации.

Теоретические положения и выводы диссертации использованы при подготовке учебных программ, иных методических материалов по финансовому и налоговому праву, в научно-исследовательской деятельности а также при проведении всех видов занятий в Московском институте МВД России, на факультете международных экономических отношений в МГИМО (Университет) МИД России.

Важнейшие положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в двух монографиях, в двух главах учебника по финансовому праву, в четырнадцати учебных пособиях, научных статьях и других опубликованных работах.

Многие выводы диссертации апробированы на научных заседаниях, конференциях как в Российской Федерации, так и за рубежом, в частности, на конференциях, посвященных проблемам борьбы с организованной, экономической преступностью и коррупцией в вузах МВД России (1994-1998 годы); на международных конференциях по проблемам развития финансового права в МГЮА, МГУ и Академии правовых наук Украины (Харьков) в 1998 году.

Результаты диссертационного исследования были использованы при чтении лекций по проблемам совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации и взаимодействия контрольных органов разных стран на современном этапе в Федеральном центре подготовки сотрудников правоохранительных органов США (г.г. Брансвик, Атланта - 1995 год), на филиале Института международного права и экономики в г. Куопио (Финляндия) в 1997 году.

финансовый контроль правонарушение

Размещено на Allbest.ru