Анализ взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в сфере дорожного строительства

Существенную долю составили расходы на развитие производственной базы дорожного хозяйства области. Доля этих расходов имела устойчивую положительную динамику в исследуемых периодах - от 0 в 2000 году до 10 в 2002 году. орган местное самоуправление

Официальные документы об исполнении бюджета ТДФ не содержит расшифровки экономического смысла расходов по статьям «Прирост оборотных средств государственных унитарных предприятий».

Остальные статьи расходов не имеют определяющего значения.

Капитальные расходы в целом составили в 2002 году 1 390 779 т.р. Имеет место устойчивая положительная динамика роста доли этих расходов - от 23 в 2000 году до 31 в 2002 году.

В соответствии с Законом Челябинской области «Об областном бюджете на 2003 г.» постановлением Губернатора области утвержден порядок финансирования работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети городов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда и перечень объектов строительства, реконструкции и ремонта.

Порядок финансирования работ по строительству, реконструкции и ремонта проезжей части улично-дорожной сети городов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда.

Финансирование работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети для проезды транзитного транспорта осуществляется главным управлением дорожного хозяйства Челябинской области в соответствии с Перечнем объектов строительства, реконструкции и ремонта проезжей части улично-дорожной сети городов и других населенных пунктов Челябинской области для проезда транзитного транспорта, финансируемых за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда.

Средства областного целевого бюджетного дорожного фонда на финансирование работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети для проезда транзитного транспорта направляются бюджетам муниципальных образований при наличии договора между главным управлением дорожного хозяйства Челябинской области и муниципальным образованием об организации работ, финансируемых за счет средств областного целевого бюджетного дорожного фонда, отчета о выполнении работ по строительству, реконструкции и ремонту проезжей части улично-дорожной сети, подписанного главой муниципального образования, справок формы КС-3 о стоимости выполненных работ и затрат.

Средства, выделяемые из областного целевого бюджетного дорожного фонда, имеют целевое назначение и не могут быть направлены на финансирование текущих расходов, возмещение убытков муниципальных образований, на финансирование работ, не предусмотренных договором об организации работ.

При нецелевом использовании средств перечисление приостанавливается, полученные бюджетом муниципального образования суммы средств подлежат возврату в 10-дневный срок в областной целевой бюджетный дорожный фонд.

На основании вышеизложенного, можно сформулировать следующие рекомендации по совершенствованию системы управления:

Для повышения информационной прозрачности следует сформулировать и официально принять требования к опубликованию данных о состоянии дорог с достаточной степенью детализации, по возможности совместимые с используемыми в мировой практике;

Необходимо четко разделить административные и хозяйственные функции, а также устранить дублирование функций между различными организациями.

Органы управления дорожным хозяйством должны выполнять узкоспециализированные функции по стратегическому планированию в дорожной отрасли, регулированию рынка услуг и установке норм классификации дорог, стандартов строительства и содержания объектов дорожной инфраструктуры.

Непосредственное выполнение дорожных работ (строительство, ремонт и содержание) должно быть передано частному сектору. Следует всячески способствовать усилению конкуренции между частными подрядчикам. Распределение подрядов должно происходить на открытых конкурсных торгах, причем информация о них, включая и их результаты, должна публиковаться.

Для создания действительно конкурентного рынка, необходимо сократить долю бюджетных учреждений и организаций, путем их приватизации, и возможно, выделить из состава крупных фирм более мелкие подразделения. Только после этого будут созданы условия, позволяющие проводить эффективные конкурсные торги на проведение дорожных работ;

Опыт Всемирного Банка показывает, что стоимость заключенных контрактов снижается по мере увеличения числа поданных конкурсных заявок.

2.2 Предложения по усовершенствованию механизмов государственного и муниципального управления дорожным хозяйством

Для эффективного усовершенствования институтов и механизмов государственного и муниципального управления дорожным хозяйством необходимо использовать комплекс мер, который можно условно разбить на две описанные ниже группы:

1.Меры по отделению экономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального) управления и финансирования дорожного хозяйства.

2.Меры по разделению уровней стратегического и текущего управления и планирования дорожного хозяйства.

3.Меры по реформированию подходов к созданию и структуры дорожных фондов.

4.Меры по повышению эффективности методов управления дорожным хозяйством.

Важно отметить, что разделение мер по реформированию на группы, приведенное выше, достаточно условно, и мероприятия по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством должны проводиться в комплексе, как единая система мер. Ниже подробно описанные конкретные меры по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством.

1.Меры по отделению экономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального) управления и финансирования дорожного хозяйства.1

1)Принятие федеральных норм и норм регионального законодательства, создающих правовую основу для отделения хозяйственной деятельности по развитию и поддержанию дорожной инфраструктуры от деятельности по государственному (муниципальному) регулированию, финансированию отрасли и управлению развитием и поддержанием дорожной инфраструктуры.

Принятие таких норм потребует внесения в федеральные законы «Об основах государственной политики в дорожном хозяйстве», «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», а также в соответствующие законы субъектов РФ положений, которые:

Вводят запрет на вмешательство со стороны органов государственного (муниципального) управления отраслью в хозяйственную деятельность государственных (муниципальных) предприятий отрасли;

Прямо ограничивают задачи такого государственного (муниципального) управления регулированием, финансированием дорожного хозяйства и управлением дорожной инфраструктурой, относящейся к ведению органов государственной власти (местного самоуправления), вводя для всех других случаев запрет на совмещение функций управления с хозяйственными функциями;

Подтверждают статус государственных (муниципальных) предприятий отрасли как равноправных хозяйствующих субъектов, не обладающих какими бы то ни было привилегиями по сравнению с частными предприятиями, осуществляющих операции с целью получения прибыли и управляемых со стороны государства (муниципалитета) исключительно посредством участия его представителей в органах управления данным предприятием.

2)Мероприятия по выведению ГУП и МУП из подчинения региональным и муниципальным органам отраслевого управления в регионах, где они находятся в таком подчинении, и упразднению функций по осуществлению дорожных работ и услуг отраслевыми органами региональных и местных администраций (кроме функций, связанных с управлением дорожной инфраструктурой), в том числе принятие соответствующих нормативных актов органами исполнительной власти субъектов РФ и местными администрациями.

2.Меры по разделению уровней стратегического (долгосрочного и среднесрочного) и текущего управления и планирования дорожного хозяйства регионов и крупных муниципалитетов.

Данные меры должны включать:

1)Принятие федеральных норм и норм регионального законодательства, создающих правовую основу для выделения дорожных служб (агентств) в качестве автономных подразделений, наделенных правами самостоятельного принятия решений в соответствующих областях, из состава региональных (муниципальных) органов государственного управления отраслью - департаментов, управлений, комитетов и т.п. - и формирование таких дорожных служб (агентств) в регионах и отдельных крупных муниципальных образованиях с большим объемом расходов на дорожное хозяйство;

2)Пересмотр функциональной структуры управления отраслью с установлением следующего примерного распределения основных функций (полномочий) между органами государственного управления дорожным хозяйством субъектов РФ (крупных МО) и региональными (муниципальными) службами дорожного хозяйства:

Отраслевые органы управления дорожным хозяйством:

Совершенствование законодательной базы регулирования и финансирования дорожного хозяйства в регионе (муниципалитете);

Разработка стратегии, программ развития дорожного хозяйства в регионе (муниципалитете), перспективных планов финансирования отрасли, привлечения внебюджетных и коммерческих бюджетных источников финансирования создания и поддержания автодорог;

Разработка системы конкретных долгосрочных и среднесрочных направлений и мероприятий по регулированию и финансированию дорожного хозяйства, обеспечивающих достижение намеченных в программах и перспективных планах целей;

Согласование и контроль соблюдения основных регулируемых параметров эксплуатации, содержания и расширения дорожной инфраструктуры (стандартов, норм и т.п.);

Контроль за соответствием текущего планирования и регулирования принятой стратегии, программам, перспективным планам и направлениям регулирования и финансирования, намеченной системе долгосрочных и среднесрочных мер по повышению эффективности дорожных работ и услуг.

Службы дорожного хозяйства:

Определение и уточнение текущих объемов расширения и содержания (ремонта) дорожной инфраструктуры, размеров финансирования дорожного хозяйства;

Разработка текущих планов финансирования заказов на дорожные работы и услуги и предложений по перспективному планированию этих показателей;

Разработка предложений по основным регулируемым параметрам эксплуатации дорожной инфраструктуры;

Разработка и реализация комплекса мероприятий по развитию конкуренции на рынке дорожных работ и услуг;

Выполнение функций заказчика; организация конкурсных торгов на размещение заказа на дорожные работы и услуги;

Организация непосредственного финансирования проектов строительства, работ по содержанию и ремонту дорожной инфраструктуры;

Контроль за соблюдением условий и норм эксплуатации, строительства и содержания дорожной инфраструктуры;

Организация эксплуатации дорог на платной основе и проектов по использованию доходов от коммерческого использования объектов дорожной сети.

3)Создание (в регионах и крупных муниципалитетах, где таких подразделений нет) или реорганизация одной или нескольких дорожных служб, в зависимости от размеров территории и объемов работ в регионе (муниципалитете). Наиболее эффективной формой дорожных служб, по мировому опыту, являются небольшие организации с численностью 3-5 человек

3.Меры по реформированию подходов к созданию и структуры дорожных фондов

Данные меры должны включать:

1)Проведение регионами и крупными муниципалитетами оценки целесообразности создания (сохранения) формы дорожных фондов для финансирования дорожного хозяйства и принятие ими решений об использовании формы фондов нового поколения, в соответствии с принятыми на федеральном уровне нормами, предоставляющими региональным и местным администрациям право выбора между дорожными фондами и другими методами обеспечения целевой увязки бюджетных доходов и расходов на цели отрасли.

Такая оценка должна проводиться с учетом мирового опыта по использованию формы дорожных фондов. В частности, должен быть учтен вариант двойного механизма финансирования отрасли, предполагающего сочетание финансирования капитальных расходов на расширение дорожной инфраструктуры через общий бюджет с финансированием расходов по содержанию и ремонту дорог через дорожный фонд.

Дорожные фонды не являются обязательной формой управления бюджетными финансами отрасли дорожного хозяйства. Тем не менее, в условиях распространенной в регионах и муниципалитетах практики отвлечения средств на цели, не соответствующие установленным направлениям расходов, предпочтительным является целевое направление поступлений от доходных источников, увязанных с использованием дорожной инфраструктуры, на финансирование этой отрасли, причем наилучшей формой такого целевого формирования бюджетных средств дорожного хозяйства для регионального уровня являются территориальные дорожные фонды (ТДФ). Такой подход существенно ограничивает возможности нецелевого отвлечения бюджетных средств, при соблюдении ряда принципов управления такими фондами. Следует так же отметить, что на сегодняшний день в Западной Европе дорожные фонды не являются наиболее распространенной практикой. Когда-то дорожные фонды существовали во многих странах, но впоследствии были упразднены. В настоящее время наиболее распространенным способом финансирования дорожной инфраструктуры является финансирование в рамках общего бюджетного процесса.

Однако, в Центральной и Восточной Европе дорожные фонды существуют во многих странах с переходной экономикой. В частности, Латвия создала дорожный фонд на основе принципов дорожных фондов второго поколения. Дорожные фонды других стран также внедряют у себя принципы дорожных фондов второго поколения, например, путем изменения существующей структуры доходов.1

2)Внедрение территориальных (муниципальных) дорожных фондов нового поколения в регионах (муниципалитетах), принявших решения о создании таких фондов на базе существующих ТДФ или взамен системы финансирования отрасли из общих средств бюджета. Внедрение нового поколения фондов должно включать:

Разработку и принятие положений о дорожном фонде нового типа, включающих описание функций, структуры и системы управления такого фонда, построенных на принципах, описанных в п. 2.2.3. (принцип 23);

Мероприятия по организации фондов нового типа, включая привлечение к управлению фондом представителей пользователей автодорогами;

Разработку механизма и методов формирования доходов и осуществления расходов дорожного фонда;

Разработку системы взаимодействия дорожного фонда с органами управления отраслью и дорожными службами.

Система функционирования дорожных фондов должны быть учреждена на уровне законодательной (представительной) власти посредством принятия регионом поправок в существующий закон о ТДФ или нового закона о ТДФ, а муниципалитетом - соответствующего акта представительного органа самоуправления. Положения указанных нормативных актов должны закреплять указанные ниже примерные основные принципы организации и работы фонда нового типа, применяемые в мировой практике:

ТДФ должны являться самостоятельными подразделениями в системе управления дорожным хозяйством;

Дорожные фонды, если они финансируют деятельность только одной дорожной службы, могут быть самостоятельными подразделениями такой службы; в противном случае, (если региональный ТДФ финансирует, например, также работу муниципальных дорожных служб) они должны быть самостоятельными организациями во избежание конфликта интересов;

Основной задачей ТДФ должно являться составление программ и планов финансирования отрасли и их реализация через дорожные службы. Кроме того, ТДФ могут участвовать в аудите выполнения программ финансирования;

ТДФ должны в обязательном порядке управляться советами директоров, в состав которых входят, помимо представителей финансовых, дорожных и транспортных департаментов администрации, представители пользователей дорог с правом решающего голоса. Мировая практика показывает, что в составе совета должно быть минимум 9 и максимум 12 членов. Если количество членов больше 12, то совет может стать неуправляемым, если же в нем менее 9 членов, то он вряд ли сможет обеспечить достаточную представительность для всех важнейших заинтересованных сторон;

В состав совета должны входить представители важнейших групп «избирателей», кровно заинтересованных в эффективном управлении дорожной сетью и ее надлежащем финансировании. Центральные органы власти обычно бывают представлены в совете представителями министерств труда, транспорта, финансов, сельского хозяйства и местных властей. Члены совета из негосударственных структур - это, как правило, представители торговой палаты, автомобильной отрасли, фермерских хозяйств (как крупных, так и мелких) и профессиональных организаций (например, Института инженеров). Местные органы власти также должны быть представлены в совете, если дорожный фонд планирует направлять им средства. В некоторых случаях желательно, чтобы крупные (метрополии) и малые (муниципальные) территориальные образования были представлены отдельными членами-представителями администраций таких образований. В идеале половина или более половины членов должны быть из числа представителей негосударственных организаций или местного самоуправления. Управляющий дорожным хозяйством не должен быть членом совета, но должен посещать его заседания (что позволит избежать возникновения конфликтов интересов в случаях, когда совет захочет выступить с критикой в адрес управляющего). Целесообразно также предусмотреть одно специальное место для заинтересованных сторон, которые оказались не представленными в совете (например, для представителя «общественных интересов»). Чтобы члены совета уделяли достаточно времени и внимания работе в совете, они должны получать за это плату;

Совет директоров ТДФ должен иметь следующие основные полномочия:

рекомендовать финансовой администрации уровень сборов с пользователей дорог

согласовывать систему организации сборов и меры по предотвращению уклонения от их уплаты

устанавливать и публиковать критерии распределения финансирования между дорожными службами и направлениями работ

принимать бюджет фонда, разработанный на основе предложений дорожных служб

устанавливать подходы к координации и планированию программ дорожных работ

определять порядок размещения средств по видам работ

Деятельность дорожных фондов и дорожных служб должна быть максимально прозрачной, что обеспечивается открытым обсуждением программ и бюджетов фонда, публикацией подробных данных о доходах и расходах, присуждении подрядов, независимым аудитом деятельности дорожных агентств и фондов. Периодически должны составляться аудиторские заключения;

Помимо периодических ревизий, описанных выше, необходимо также осуществлять периодический мониторинг способности дорожного фонда добавлять стоимость дорожной отрасли;

ТДФ должны осуществлять свою деятельность в тесном взаимодействии с финансовыми органами региональных администраций и предоставлять этим органам полную информацию об этой деятельности.

4.Меры по повышению эффективности методов управления дорожным хозяйством

Помимо организации эффективной институциональной и функциональной структуры управления, повышение эффективности управления дорожным хозяйством требует внедрения в систему управления отраслью современных эффективных подходов, обеспечивающих:

(1)плодотворное взаимодействие между органами управления, решающими задачи регулирования и финансирования отрасли, управления дорожной инфраструктурой;

(2)контроль за деятельностью органов отраслевого управления как со стороны органов государственной власти (местного самоуправления), так и со стороны общественности;

(3)применение эффективных методов и моделей управления планирования и управления дорожной инфраструктурой. Для этого программа реформ отрасли должна предусматривать следующие меры:

1)Внедрение на уровне исполнительной власти регионов, муниципалитетов схем взаимодействия между управленческими структурами органов финансирования и органов отраслевого управления и финансирования дорожного хозяйства, которые позволят этим органам получать полную информацию о деятельности друг друга в области, относящейся к управлению отраслью, оперативно согласовывать принимаемые планы и меры регулирования, совместно принимать важные решения в сфере управления и финансирования, взаимно контролировать выполнение принятых решений и планов.

Принятие таких схем взаимодействия на уровне регионов и муниципалитетов должно закрепляться соответствующими нормативными актами региональной (местной) администрации. Для обеспечения единства принятых схем, на федеральном уровне целесообразно принять совместные рекомендации Минфина и Минтранса по организации взаимодействия финансовых и отраслевых органов управления и финансирования субъектов РФ и муниципальных образований, включающие примерную схему взаимодействия, а также соответствующие инструктивные документы Минтранса в адрес подчиненным ему отраслевым органам управления и финансирования регионов.

2)Внедрение системы распространения и передачи информации о деятельности региональных и муниципальных органов управления и финансирования дорожного хозяйства, обеспечивающей:

Полную прозрачность всех текущих и сводных данных о деятельности отраслевых региональных (муниципальных) органов управления и финансирования дорожного хозяйства, данных о развитии и состоянии подведомственной им дорожной инфраструктуры, имеющихся у отраслевых органов данных о хозяйственной деятельности предприятий дорожного хозяйства региона (муниципалитета), для органов законодательной и исполнительной власти регионов (органов местного самоуправления;

Обязательную публикацию в общедоступных средствах информации регионов и муниципалитетов исчерпывающей основной информации о текущей и перспективной деятельности отраслевых региональных (муниципальных) органов управления и финансирования дорожного хозяйства, развитии и состоянии дорожной инфраструктуры, хозяйственной деятельности предприятий дорожного хозяйства. Состав такой информации должен быть установлен в соответствии с принятыми в развитых странах требованиями к обеспечению прозрачности информации о дорожном хозяйстве.

Решение указанных задач требует в первом случае принятия соответствующих нормативных документов Минтрансом РФ в адрес региональных отраслевых органов управления и финансирования дорожного хозяйства и нормативных документов региональных и местных администраций, устанавливающих систему передачи информации для органов власти (самоуправления). Во втором случае объем и состав подлежащей обязательной публикации информации должен быть разработан на основе международного опыта и установлен Минтрансом РФ, по согласованию с Госкомстатом, в соответствующих нормативных отраслевых актах, а также подтвержден необходимыми актами региональных и местных администраций.

3)Адаптация к российским условиям и внедрение в практику регионального и местного управления дорожным хозяйством следующих основных методов и моделей планирования и управления отраслью:

моделей долгосрочного и среднесрочного планирования

моделей учета приоритетов

методов многокритериального анализа

моделей развития транспорта

методов бюджетного прогнозирования

систем управления дорогами и мостами

Под долгосрочным планированием в данном контексте понимаются стратегические программы, которые используются в ряде стран ЕС. Такие стратегические программы охватывают длительный период времени (от 10 до 15 лет) и представляют собой основу для разработки среднесрочных (до 5 лет) планов и программ. В последнее время долгосрочные и среднесрочные программы в основном сфокусированы на проблемах финансирования, взаимодействия государственного и частного сектора в развитии экономической инфраструктуры и приватизации.1

Модели учета приоритетов были разработаны в ряде стран ЕС в течение последнего десятилетия, в них используются экономические (и другие) критерии, помимо традиционных технических. Во-первых, использование экономических параметров напрямую связано использованием методики анализа затрат и выгод при ранжировании проектов в экономике транспорта. Выгоды в первую очередь обосновываются снижением операционных затрат на эксплуатацию транспортных средств и сокращении времени перевозок.

Многокритериальный анализ используется для учета других, зачастую качественных элементов, связанных в первую очередь с экологией, безопасностью, региональным развитием и т.д. в системах приоритетов. В ряде стран ЕС были разработаны специализированные пакеты программного обеспечения, которые используются органами управления дорожным хозяйством для распределения бюджетных средств на строительство и содержание дорожной сети при краткосрочном (один год) и среднесрочном (до пяти лет) планировании.

Транспортные модели используются во всех странах ЕС. Эти модели позволяют осуществлять прогнозирование спроса с учетом макроэкономических параметров и региональных особенностей и уровня развития транспортной системы. Транспортные модели являются основой для создания долгосрочных программ и позволяют оценить различные возможности развития транспортных сетей. В нескольких странах, например в Нидерландах, такие модели используются на национальном уровне для всех видов транспорта, как пассажирского, так и грузового. По имеющимся у консультантов сведениям, в Российской Федерации моделирования транспорта не применяются ни на федеральном, ни на региональном уровне. Разработка и использование достаточно функциональных моделей прогнозирования может занять от пяти до десяти лет.

Бюджетное прогнозирование в сфере управления дорожным хозяйством Российской Федерации практически не применяется. Органы управления дорожным хозяйством являются бюджетными организациями, не имеющими возможности воздействовать на распределение бюджетных средств с более высоких структур управления бюджетом. Их деятельность целиком зависит от того объема средств, которые они получают каждый год и который может достаточно сильно варьироваться год от года. Подготовка бюджетов на среднесрочную перспективу в связи с этим представляется им бессмысленной.

При подготовке планов работ по содержанию и ремонту дорог и дорожных сооружений важною роль играют системы управления дорогами и мостами.

Основой большинства этих систем, таких как система HDM Всемирного Банка, являются существующие модели или на другие системы управления дорогами, например система Bellman в Дании. Некоторые страны разработали собственные специализированные системы, в качестве примера тут можно привести модель DAVASEMA в Литве или модель SUN в Польше.

Адаптация и применение указанных методов и моделей потребует разработки Минтрансом РФ методических рекомендаций по их применению для регионов и муниципальных образований, а также нормативных актов Минтранса, региональных и местных администраций, предусматривающих применение данных моделей и методик в управлении дорожным хозяйством.

5.Обеспечение эффективности использования бюджетных средств посредством развития конкуренции в отрасли.

Мероприятия реформы в области развития конкуренции включают следующие основные группы:

1)Мероприятия, направленные на сведение к минимуму вмешательства государственных и муниципальных органов в деятельность предприятий дорожного хозяйства всех форм собственности и устранение дискриминационного характера экономической политики в отношении частных подрядчиков;

2)Мероприятия по совершенствованию механизма и расширению сферы применения контролируемой конкуренции (конкурсных торгов) при размещении государственных и муниципальных заказов на дорожные работы и услуги;

3)Мероприятия по обеспечению максимально возможного уровня конкуренции между предприятиями отрасли дорожного хозяйства.

1)Мероприятия по минимизации государственного (муниципального) вмешательства и ликвидации дискриминационного характера экономической политики.

Данная группа мероприятий должна включать:

Пересмотр норм и требований (правил) к проведению дорожных работ и оказанию услуг в сторону существенного сокращения числа и укрупнения таких норм и требований.

В конечном итоге, устанавливаемые нормы и требования должны быть сведены к стандартам и нормативам технического уровня, качества и безопасности дорожной инфраструктуры, подлежащей созданию, содержанию и ремонту, и не должны устанавливать для строительных предприятий удельные объемы потребляемых сырья и материалов, нормативы трудозатрат или расценки на отдельные виды работ: формирование последних должно быть предоставлено рынку и происходить через механизм конкурсных торгов.

На федеральном уровне, такой пересмотр предполагает существенную переработку, в указанном направлении, ГОСТов, СНИП и другой нормативно-технической документации, относящейся к дорожному хозяйству. При этом вновь принимаемые федеральные законы в области дорожного хозяйства и поправки к действующему федеральному законодательству должны предусматривать, что на региональном и местном уровнях обязательными для применения при создании и поддержании дорожной инфраструктуры являются только основные укрупненные предельно допустимые федеральные нормы и требования в области безопасности, качества и технического уровня; более детальные нормативы должны разрабатываться самими регионами - в отношении дорог общего пользования в ведении субъектов РФ - и местными органами власти - в отношении муниципальных дорог.

На региональном и муниципальном уровнях, указанный пересмотр нормативов строительства, содержания и ремонта дорог, будет сводиться к принятию собственных норм взамен упраздняемых федеральных на основе подхода, изложенного выше. Поэтому проведение мероприятий региональной реформы дорожного хозяйства в этой области будет решающим образом зависеть от скорости и последовательности пересмотра и отмены излишних федеральных норм.

В целом, процесс пересмотра норм и требований дорожных работ может занять период 3-5 лет, в зависимости от темпа и последовательности федеральных преобразований.

Отказ от мер селективной государственной и муниципальной помощи ГУП и МУП, работающих в области дорожного хозяйства, включая:

Бюджетное финансирование оборотного капитала таких предприятий;

Инвестиции в капитал предприятий на более благоприятных, чем рыночные, условиях;

Закупку, передачу во временное пользование таких предприятий за счет бюджетных средств на льготной или безвозмездной основе дорожной техники и оборудования;

Предоставление бюджетных кредитов на закупку дорожной техники и другие цели на более льготных, чем для частных подрядчиков, основаниях;

Совмещение одной государственной (муниципальной) компанией или ее структурными подразделениями (афилированными лицами) функций заказчика и подрядчика по выполнению дорожных работ;

Другие меры финансовой или иной материальной поддержки ГУП и МУП, приватизированных крупных строительных и проектных организаций отрасли, если аналогичные меры не распространяются на все иные фирмы отрасли.

Итогом реформирования в данном направлении должно быть создание равных условий для работы на основе государственного (муниципального) заказа для государственных (муниципальных) и частных подрядных фирм; превращение государственных и муниципальных подрядных фирм в самостоятельных хозяйствующих субъектов, работающих на единых условиях с частными предприятиями.

Целесообразно, чтобы запрет на государственную (муниципальную) помощь ГУП, МУП и отдельным приватизированным организациям дорожного хозяйства, на другие виды поддержки дискриминационного характера в адрес предприятий дорожного хозяйства, основывался на нормах общего федерального законодательства о государственной (муниципальной) помощи, которое в настоящее время находится в процессе разработки; при этом федеральные законы и региональное законодательство в области дорожного хозяйства должны конкретизировать федеральные нормы о государственной помощи в применении к отрасли. Тем не менее, поскольку в настоящее время принятие федерального законодательства о государственной помощи затягивается, соответствующие положения о запрете на рассмотренные виды помощи дискриминационного характера в дорожном хозяйстве могут быть предусмотрены отраслевыми федеральными законами или даже законами субъектов РФ, на основе норм статьи 7 и других соответствующих статей Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Тем не менее, следует иметь в виду, что вариант законодательного оформления запрета на государственную помощь ГУП и МУП нормативными актами регионов и муниципалитетов, без введения соответствующих федеральных норм, является наименее оптимальным, так как будут иметь место существенные различия между отдельными регионами в интерпретации такого запрета.

2)Мероприятия по совершенствованию механизма и расширению сферы применения контролируемой конкуренции (конкурсных торгов).

Реформирование системы конкурсных торгов как метода размещения государственных (муниципальных) заказов на дорожные работы и услуги должно включать следующие основные преобразования:

Распространение системы открытых конкурсных торгов на получение заказов на ограниченный срок на все виды работ и услуг в дорожном хозяйстве и на все уровни государственного (муниципального) заказа, совершенствование механизма конкурсных торгов.

Во-первых, федеральное законодательство о конкурсах на поставку продукции (работ, услуг) для государственных нужд должно быть переработано с целью распространить его основные положения на поставки (работы, услуги) для государственных нужд субъектов РФ и муниципальных образований и усовершенствовать эти положения, исключив возможности необоснованного проведения конкурсов в закрытой форме и дискриминации претендентов по различным признакам - формы собственности, организационно правового статуса, производственных возможностей и др.

Параллельно, соответствующие изменения (новые положения) должны быть внесены в региональные законы о конкурсах на поставку продукции (работ, услуг) для государственных нужд и в акты органов представительной власти муниципальных образований о конкурсах на поставки для муниципальных нужд.

Во-вторых, новые федеральные законы в области дорожного хозяйства и соответствующие законы субъектов РФ должны предусмотреть, что исключительно на основе конкурсных торгов распределяются заказы на все виды дорожных работ и услуг, включая изыскательские, предпроектные и проектные работы, технический надзор, работы по содержанию и ремонту дорожной инфраструктуры и даже определенную часть субподрядных дорожных работ и услуг. При этом в законодательстве должен быть предусмотрен запрет на совмещение дорожными организациями и их структурными подразделениями (афилированными лицами) функций заказчика и подрядчика по выполнению дорожных работ (услуг).

В-третьих, на федеральном уровне целесообразно установить предельные сроки, на которые размещаются государственные (муниципальные) заказы на содержание и ремонт дорожной инфраструктуры, а также показатели предельных объемов работ (размеров дорожной инфраструктуры), которые могут быть предоставлены одному подрядчику. На региональном уровне законодательство должно конкретизировать указанные сроки и размеры в зависимости от категорий дорожных работ и характера инфраструктуры.

3)Мероприятия по обеспечению максимально возможного уровня конкуренции между предприятиями отрасли дорожного хозяйства.

Данная группа мероприятий в области развития конкуренции во многом сходна с мерами, предложенными в отношении реформирования в отрасли общественного транспорта. Она включает (1) меры по демонополизации рынка дорожных работ (услуг) и (2) меры по стимулированию выхода на рынок дорожных работ регионов и муниципалитетов средних и мелких дорожных подрядчиков, а также подрядчиков из других регионов (муниципалитетов).

Демонополизация рынка дорожных работ является одним из основных направлений реформы управления и финансирования отраслью, так как без обеспечения выхода на рынок значительного числа независимых частных подрядчиков развитие процессов конкуренции в отрасли невозможно. В России задача демонополизации стоит особенно остро, особенно в тех многочисленных регионах, где большая часть рынка дорожных работ и услуг традиционно поделена между крупными государственными и муниципальными унитарными предприятиями либо бывшими государственными приватизированными компаниями, для которых характерна низкая эффективность работ, высокие затраты на их производство, неоптимальная структура расходов с высоким удельным весом непроизводственных затрат, а также традиционно низкий технический уровень и качество дорожной «продукции». «Местные» дорожные ГУП и МУП, получая за счет средств территориальных дорожных фондов или муниципалитетов дорожную технику и инструмент, занимают заведомо привилегированное на своих региональных или муниципальных рынках и, несмотря на развитие в последние годы конкурсных форм привлечения подрядчиков, из года в год получают заказы на строительство и содержание (ремонт) дорог в регионах. Зачастую они совмещают функции заказчиков и подрядчиков по производству дорожных работ, являясь подразделениями региональных или местных органов управления отраслью. Хотя такие организации привлекают в качестве субподрядчиков более мелкие дорожные фирмы, нередко предоставляя им в пользование дорожную технику, они не оставляют этим фирмам возможностей по выходу на рынок в качестве самостоятельных подрядчиков. Кроме того, крупные местные ГУП и МУП зачастую пользуются покровительством владеющих ими региональных и местных администраций, а потому чаще всего получают неявные привилегии в конкуренции с предприятиями дорожного хозяйства из других регионов (муниципалитетов).

Меры по внедрению размещения заказов на дорожные работы через механизм открытых конкурсов могут оказаться лишь формальными мероприятиями, мало что дающими для роста эффективности финансирования отрасли, если они не сопровождаются реальной политикой стимулирования выхода на рынок дорожных работ (услуг) достаточно значительного числа конкурирующих подрядных фирм, и в первую очередь малых и средних фирм.

В российских регионах в настоящее время наблюдается серьезный недостаток мелких и средних дорожных подрядных фирм, и даже крупных частных дорожно-строительных компаний, инжиниринговых и проектных фирм, обладающих достаточным техническим оснащением и способных самостоятельно на современном техническом и качественном уровне самостоятельно осуществлять работы по проектированию, строительству, содержанию и ремонту дорог. Отсюда - незначительное среднее число участников конкурсных торгов в отрасли, препятствующее воздействию формы конкурсных торгов на понижение затрат на дорожные работы и услуги.

Для преодоления этой ситуации необходимо принятие на уровне регионов и муниципальных образований следующих мер по стимулированию выхода на рынок частных дорожных подрядчиков и развитию их производственного потенциала:

-Внедрение системы предоставления в аренду мелким и средним дорожным подрядчикам дорожно-строительной техники и иного оборудования под участие в конкурсах на производство дорожных работ. Для этих целей может использоваться дорожная техника и оборудование, имеющиеся в распоряжении государственных (муниципальных) заказчиков или контролируемых ими государственных и муниципальных дорожных предприятий, в первую очередь предприятий, подлежащих разукрупнению и частичному или полному упразднению. При этом должна быть предусмотрена постепенная передача части такого оборудования в собственность этих подрядчиков через механизм лизинга.

С этой целью в регионах должно быть предусмотрено создание специализированных лизинговых компаний (там, где такие компании не существуют) с предоставлением им на льготных условиях соответствующей дорожной техники и бюджетных кредитов (кредитных гарантий) под лизинговые операции.

Привлечение мелких и средних подрядных фирм к конкурсам на выполнение дорожных работ на условиях аренды и лизинга оборудования должно быть законодательно подкреплено соответствующими положениями регионального и местного законодательства о конкурсах и бюджетного законодательства, а также соответствующими положениями и методическими документами органов государственного (муниципального) управления отраслью.

-Внедрение практики размещения заказов малого и среднего объема на проведение работ по содержанию и ремонту отдельных участков дорожной инфраструктуры, выполнение которых было бы по силам небольшим и средним дорожным подрядчикам, а также размещение мелких и средних заказов на строительство новых и капитальный ремонт существующих дорог (участков дорог), в случаях, когда это не противоречит соображениям экономической и технической целесообразности. С этой целью необходимо осуществить пересмотр существующих планов по размещению заказа на дорожные работы в направлении разукрупнения размеров единичных заказов, выставляемых на конкурсные торги.

Объекты такого малого и среднего бизнеса в дорожном хозяйстве должны быть предусмотрены в региональных и муниципальных программах демонополизации и развития конкуренции в отрасли и включаться в соответствующие планы бюджетного финансирования строительства и содержания дорог.

-Разработка на региональном и муниципальном уровнях мероприятий по привлечению на местный рынок дорожных подрядчиков из других регионов (муниципалитетов), с включением их в программы демонополизации и развития конкуренции в отрасли. В число таких мероприятий может входить предоставление временных налоговых льгот (налоговых кредитов) малым предприятиям, обеспечение льготных условий приобретения в лизинг дорожной техники, предоставление кредитов и кредитных гарантий под расширение деятельности.



Заключение

В заключение хотелось бы отметить, что институциональная система и организация управления дорожным хозяйством как на федеральном, так и на уровне регионов и территорий местного самоуправления не соответствуют задаче восполнения «провала» рыночного регулирования отрасли.

Международная практика показывает, что для обеспечения эффективности институциональной структуры и организации управления и финансирования отраслью необходимо соблюдение следующих принципов:

Дорожные службы (агентства) должны быть отделены от соответствующих органов государственного управления отраслью - департаментов, управлений, комитетов и т.п. - и иметь автономию в принятии решений. Последние должны заниматься в основном стратегическим планированием и решать общие задачи выработки правовых норм, регулирования и контроля. Дорожные службы - как правило, небольшие организации с численностью 3-5 человек - занимаются непосредственным управлением дорогами, размещением заказов на рынке дорожных услуг, контролем за стандартами и нормами работ. Все виды дорожных работ и услуг размещаются посредством заказа между независимыми предприятиями;

Дорожные фонды, если они финансируют деятельность только одной дорожной службы, могут быть самостоятельными подразделениями такой службы; в противном случае (если региональный ТДФ финансирует, например, также работу муниципальных дорожных служб) они должны быть самостоятельными организациями для избежания конфликта интересов;

Основная задача ТДФ - составление программ финансирования и их реализация через дорожные службы. Кроме тог, ТДФ может участвовать в аудите выполнения программ финансирования. Для небольших и средних стран требуется не более пяти человек персонала для решения всех задач фонда.

В отличие от доказавших свою неэффективность ДФ первого поколения, фонды нового поколения в обязательном порядке управляются советами директоров, в состав которых входят, помимо представителей финансовых, дорожных и транспортных департаментов администрации, представители пользователей дорог с правом решающего голоса.

Совет директоров ТДФ должен иметь следующие основные полномочия:

Рекомендовать финансовой администрации повышать или понижать уровень сборов с пользователей автомобильных дорог;

Согласовывать систему организации сборов и меры по предотвращению уклонения от их уплаты;

Устанавливать и публиковать критерии распределения финансирования между дорожными службами и направлениями работ;

Принимать бюджет фонда, разработанный на основе предложений дорожных служб;

Устанавливать подходы к координации и планированию программ дорожных работ определять порядок размещения средств по видам работ;

Деятельность дорожных фондов и дорожных служб должна быть максимально прозрачной, что обеспечивается открытым обсуждением программ и бюджетов фонда, публикацией подробных данных о доходах и расходах, присуждении подрядов, независимым аудитом деятельности дорожных агентств и фондов.

Как свидетельствует анализ институциональной и организационной структуры органов управления и финансирования дорожного хозяйства субъектов РФ и муниципалитетов, многие из указанных принципов там не выполняются. Это в особенности касается участия представителей пользователей автодорог в советах директоров ТДФ, функций совета, организации фондов, а также отделения дорожных служб от дорожных подразделений администрации. Особенно серьезной проблемой является непрозрачность деятельности дорожных фондов, департаментов и служб, отсутствие публикаций и других форм доступа к данным о финансировании дорожного хозяйства, а в некоторых регионах - даже трудности получения такой информации со стороны финансовых органов региона без согласия вышестоящих отраслевых органов. Данная проблема проявилась также при сборе данных для целей данного проекта.

Наиболее серьезным пробелом рынка, который требует мер со стороны государственных органов власти и органов местного самоуправления, является низкий уровень конкуренции между предприятиями и организациями дорожного хозяйства, оказывающими различные виды услуг, начиная от управления эксплуатацией дорог, проектно-изыскательских работ и заканчивая строительством, ремонтом, надзором за работами и информационным обеспечением.

Как подтверждает мировой опыт, существует очень тесная зависимость между уровнем конкуренции и уровнем издержек на строительные работы, следовательно - и экономией бюджетных финансов на цели дорожного хозяйства. В первую очередь это относится к степени охвата рынка тендерной формой размещения заказов и числу участников торгов.

Обеспечение контролируемой конкуренции прежде всего предполагает, чтобы практически все виды услуг в дорожном хозяйстве предоставлялись по результатам открытых торгов, предусматривающих заключение подрядного договора на ограниченный срок и возобновление его также на тендерной основе.

Хотя в большинстве обследованных субъектов РФ действуют законы или иные нормативные акты, предусматривающие конкурсную форму (торги) размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд, как некоторые положения этих актов, так и практика их применения существенно расходятся с указанными требованиями конкуренции. Так, в ряде регионов практикуются преимущественно закрытые конкурсы (тендеры). Такие виды услуг, как предпроектные работы, проектирование, надзор, и особенно управление дорогами контрактируются без торгов или только формально контрактируются на основании торгов, но реально на постоянной основе выполняются одними и теми же государственными организациями.

В большинстве Челябинской области заказы на дорожные работы по строительству, и особенно по содержанию автодорог, как правило, достаются одному или нескольким крупным государственным или муниципальным унитарным предприятиям, крупным приватизированным компаниям. Такое положение нередко оправдывается региональными и местными администрациями отсутствием соответствующих поставщиков, что, в частности, служит предлогом для проведения закрытых торгов.

Число поставщиков дорожных работ в субъектах РФ действительно сильно ограничено. Но это в первую очередь объясняется отсутствием системы государственных (муниципальных) мер поддержки и программ по стимулированию выхода мелких и средних частных компаний на рынке дорожных услуг. В частности, ни в одном регионе администрации не занимаются последовательной поддержкой лизинга строительного дорожного оборудования. Не существует системы кредитования или гарантирования кредитов под вложения частных дорожных подрядчиков в основной капитал, без чего они не в состоянии осуществлять достаточные объемы дорожных работ на соответствующем техническом и качественном уровне, а потому не могут участвовать в торгах.

Условием поддержания нормального уровня конкуренции в отрасли является отказ государства и муниципалитетов от вмешательства в формирование издержек дорожных подрядчиков и цен на дорожные работы - функции «нормирования» затрат должен выполнять рынок через механизм открытых торгов с достаточным числом конкурентов на таких торгах. Как свидетельствует опыт стран с рыночной экономикой, несоблюдение этого принципа ведет к завышению подрядчиками своих затрат и расценок на работы и делает неэффективным бюджетное финансирование дорожного хозяйства.

В Челябинской области наблюдается «провал» рынка в этой области, который объясняется подменой рынка централизованным регулированием и контролем издержек и цен. Дорожные работы «зарегулированы» большим количеством устанавливаемых даже не на региональном, а на федеральном уровне нормативов затрат, строительных норм, нормативов потребностей в материалах и оборудовании, в рамках которых должны действовать дорожные подрядчики.

Развитие платной сети автодорог в регионах и муниципалитетах может являться одним из методов уменьшения вмешательства органов власти и самоуправления в отрасль, обеспечения в подотрасли платных дорог близкого к нормальному уровня конкуренции. В результате будет иметь место повышение эффективности государственного и муниципального финансирования общей дорожной сети территорий, так как высвобождаются бюджетные ресурсы, которые иначе были бы направлены на строительство и (или) эксплуатацию тех дорог, которые теперь эксплуатируются на основе самофинансирования.

Кроме того, в результате такого дополнительного расширения сети происходит общий рост экономической активности, товарооборота и доходов - следовательно, расширяется налоговая база доходов бюджетов. Вместе с тем следует учитывать, что платные автодороги, как свидетельствует мировой опыт, могут быть рентабельными только при очень высоких уровнях транспортных потоков и могут эффективно эксплуатироваться, как правило, только в случаях автотрасс с ограниченным числом точек контролируемого въезда и выезда, а также при соблюдении целого ряда других ограничительных условий. Как правило, доля платных автодорог не может превышать 10% протяженности всех дорог

...