Кризис государственного управления на примере России 90-х годов

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Кризис государственного управления на примере России 90-х годов

Последние 20 лет в России происходит череда кризисов, у истоков которых стоит государство. Порой оно создает их прямо -- как системный финансовый 1995-1998 гг., чаще -- бездействием, как дефолт, бензиновый и подступающий зерновой кризисы.

Среди конкретных причин недееспособности государства обычно называют низкие зарплаты чиновников. Это неверно. Денег на данные цели тратят достаточно: так, в первой половине 1999 г. только федеральный бюджет выделил на государственное управление 5,3 млрд руб. -- 79,8% бюджетных проектировок. Это больше, чем расходы на суды, здравоохранение, космос, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, науку, сельское хозяйство или охрану окружающей среды.

Непосредственная причина низкой эффективности государства в том, что никто не занимается организацией его деятельности. Стихийность привела к тому, что в правительстве одна и та же работа может выполняться трижды: ведомствами, департаментами аппарата правительства и секретариатами вице-премьеров. Другие ветви власти функционируют не лучше: так, Госдума даже не имеет положения о своем аппарате.

Кризис усугубляется отсутствием стратегии. Как следствие, на одном из этапов развития (а точнее -- деградации) аппарату, призванному уточнять уже принятые решения, придали функции их выработки. Некомпетентность привела к перенапряжению чиновников и параличу их работы.

Однако главная причина недееспособности государства -- всеобщая безответственность. Ее корни, по моему мнению, лежат не на ведомственном и даже не на правительственном уровнях, а в Конституции РФ.

Для исправления такого положения прежде всего необходимо установить соответствующий сегодняшним реалиям баланс полномочий ветвей власти. Так, естественными функциями президента являются стратегия, безопасность, внешняя политика, государственное строительство, кризисы и представительство. Остальное -- дело парламента и правительства. Без необходимых полномочий они в принципе не могут стать ответственными.

Как конкретно надо менять права президента -- тема отдельного обсуждения. Видимо, правительство должно формироваться коалицией партий, набравших на выборах более 50% голосов. Президент, конечно, может отправить его в отставку, но заниматься новым правительством будет та же коалиция. Президент назначает и снимает только силовых министров, остальное -- во власти премьера. Наконец, президент может распустить Госдуму, но Конституционный суд должен подтвердить это решение.

Еще один момент. Сегодня по Конституции каждый субъект Федерации фактически равноправен ей в целом, а это признак конфедерации. Такое положение недопустимо, так как в условиях выборности глав субъектов Федерации они освобождаются от всякой ответственности.

Здесь, как и на федеральном уровне, безответственность транслируется вниз по властной вертикали. Недостатки госуправления в большинстве регионов превосходят аналогичные явления в центре. Косвенно это отражается в том, что доля расходов на него в региональных бюджетах в 3 раза превышает аналогичный показатель федерального бюджета (соответственно 6 и 2%).

На мой взгляд, Конституция должна предусматривать механизмы реализации федеральных законов в случае попыток их нарушения властями на местах -- вплоть до смены этих властей. Она должна описывать отношения федерального центра и субъекта не менее тщательно, чем отношения президента, правительства и парламента.

Основные задачи государства

Итак, для нормализации положения следует в первую очередь провести реформу управления. Государству нужно взять на себя регулирование тех сфер человеческой деятельности, в которых рынок невозможен или недостаточно эффективен. При этом важнейшей функцией госрегулирования должно быть выращивание рыночных институтов и поощрение самоорганизации.

Главное сегодня -- переориентация усилий с уменьшения вмешательства государства в экономику на рыночный рост эффективности этого вмешательства. Государство долго ориентировалось на либеральную идеологию, пыталось превратить себя в “ночного сторожа” как по функциям, так и по интеллектуальным и финансовым ресурсам. Между тем в любом относительно организованном обществе нужно постоянно, активно и оперативно вмешиваться в его развитие, осуществляя цивилизованное, рыночное государственное регулирование.

В настоящее время российская система управления столь либеральна и настолько не соответствует высокой монополизации экономики, что любой разумный шаг будет и шагом к административным мерам. Времена, когда можно было развиваться за счет стихийного высвобождения инициативы, прошли: рыночная инициатива давно нуждается в разумных административных подпорках (начиная с обеспечения исполнения законов и судебных решений и кончая индикативным планированием и среднесрочным программированием развития общества).

Основные направления реформы системы государственного управления

Повышение эффективности деятельности государства -- главный фактор, определяющий будущее России. Следовательно, это -- важнейшая стратегическая задача. Особенно сейчас, когда финансово-политический кризис вынуждает страну сменить стратегию развития и начать опираться преимущественно на внутренние ресурсы. При этом, на мой взгляд, необходимо создать встроенный механизм перманентного совершенствования системы госуправления.

Сегодняшний момент благоприятен для ее реформирования, так как:

* разложение аппарата госуправления зашло достаточно далеко для того, чтобы общество и крупнейшие корпорации осознали необходимость перемен;

* ослабленность и пассивность аппарата существенно снижают возможности сопротивления его деструктивных элементов.

Принципиальное значение имеет замена в необходимых масштабах прямого, административного управления косвенным, рыночным. Основной целью государства станет формирование стабильных правил рыночной экономики.

В целом все необходимые меры можно разделить на три основные группы: приносящие немедленный результат, способные принести результат в течение полугода-года, приносящие результат в течение более длительного срока. Такое деление определяется практическими соображениями, так как силы, которым предстоит реализовывать эти меры, будут исходить из политических задач соответствующих периодов: выборов в Государственную Думу, выборов президента, подготовки к выборам следующих лет.

Меры, способные принести

немедленный результат:

1. Установить, что внесение чиновником проекта нормативного акта, противоречащего уже действующим и не содержащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, автоматически ведет к предупреждению о неполном служебном соответствии, а при повторном в течение года внесении -- к обязательному увольнению.

2. Обеспечить обязательное принятие прокуратурой к рассмотрению представлений Счетной палаты и Главного контрольного управления президента.

3. Провести комплексную ревизию систем обслуживания аппарата госуправления и прекращение связанного с ним излишнего бюджетного финансирования.

4. Осуществить единое комплексное государственное регулирование в отношении аффилированных лиц и структур.

5. Провести ревизию работы и финансовой эффективности групп реализации проектов Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития в России, осуществляемых на кредитной основе.

Меры, способные принести результаты в течение полугода-года:

К этой категории относятся действия, связанные с исполнением поручения президента (1996 г.) по разработке программы государственного строительства в Российской Федерации. Данная программа должна в сжатом, понятном и привлекательном виде излагать направления и механизмы повышения эффективности российского государства.

Ее цель - установить долгосрочные ориентиры развития государственной системы управления и внедрить в массовое сознание понимание того, что совершенствование последней -- не только самостоятельная, но и наиболее выгодная и важная для общества сфера деятельности государства. Побочная задача -- вселить в людей оптимизм по поводу дееспособности государства и их будущего.

Содержание программы

1. Цели государства: зачем оно нужно гражданам и корпорациям. Этот раздел должен представлять собой правдивую, понятную каждому декларацию, излагающую суть неформального общественного договора: что государство реально предоставляет и намерено предоставлять в обозримом будущем своим налогоплательщикам в обмен на получаемые от них деньги.

2. Основные принципы государственного строительства: каким образом и какими инструментами государство будет добиваться достижения перечисленных в п.1 целей. Представляется целесообразным указать, что в связи с постоянным изменением внешних условий совершенствование системы государственного управления является непрерывным процессом.

3. Цель нынешнего этапа государственного строительства -- исправление недостатков государства, которые реально можно устранитьсегодня.

4. Механизм достижения поставленной цели, на мой взгляд, должен использовать все позитивное, что можно взять из отечественной и зарубежной практики (в частности из опыта США, где реформа госуправления наиболее масштабна и осуществляется наиболее часто, а также Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, где она достигла наиболее значимых результатов).

Как показывает мировой опыт, совершенствование системы госуправления требует непрерывных усилий и создания постоянных структур, члены которых включены в повседневный управленческий процесс.

В наших условиях было бы целесообразным создание постоянной комиссии при президенте или председателе правительства по совершенствованию госуправления. Основные направления ее деятельности:

* комплексное обследование работы наиболее важных органов государственной власти с выработкой соответствующих рекомендаций;

* организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования госуправления, а не конкретных приемов, в России малоэффективных) в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии перспективных государственных чиновников;

* разработка положений о ведомствах (при их участии), четко формулирующих их общественно полезные функции;

* выработка при участии ведомств унифицированных четких, формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты;

* подготовка при участии ведомств унифицированных должностных инструкций, определяющих: кто, на каком уровне, какое может принять самостоятельное решение;

* выработка при участии ведомств унифицированных критериев оценки деятельности правительства, ведомств и должностных лиц.

В программе государственного строительства также следует предусмотреть разделение органов на перспективные (носящие функциональный характер, укрепляющие рыночное регулирование, ослабляющие ограничения конкуренции, обеспечивающие реализацию стратегических интересов России) и редуцируемые (отраслевые, осуществляющие прямое управление субъектами экономики), трансформируемые в крупные корпорации (холдинги).

Среднесрочная задача (которую, однако, надо поставить немедленно) -- провести реструктуризацию правительства, кардинально упростив его структуру, перейдя от отраслевого к функциональному принципу управления. Предпосылки налицо: в отраслевых ведомствах выделились, с одной стороны, прогнозно-аналитические, с другой -- оперативно управляющие подразделения. Первые разумно влить в Министерство экономики с сокращением кадров (при сохранении специалистов). Вторые выделить в госкомпании (холдинги), которые будут управлять находящимися в госсобственности пакетами акций предприятий соответствующих отраслей. Министерство государственного имущества будет держателем госпакетов акций, осуществляющим контроль над этими холдингами (в том числе за Центробанком) по заранее определенным полностью формализованным показателям.

Принципиально важна нормализация управления бюджетом: прямое подчинение Министерству финансов органов, обеспечивающих доходы государства, включая федеральные внебюджетные фонды, Министерство по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет (на правах главных управлений) и вывод из его состава Федерального казначейства (с преобразованием в самостоятельный орган).

Росстатагентству следует придать аналитические функции, включить в него соответствующие структуры правительства и создать на его базе жизненно необходимую эффективную систему индикативного планирования и прогнозирования.

Действия по изменению структуры правительства представляются следующими:

· аппарат правительства расформировывается по “профильным” министерствам, вместо него остается секретариат председателя правительства (пусть в 10 раз больше сегодняшнего);

· из всех заместителей председателя правительства сохраняется один, курирующий стратегические разработки (и в этой части -- все министерства и ведомства). Он замещает председателя правительства по должности. Движение к этому положению идет через промежуточный этап: один первый и два заместителя, курирующие финансовую политику и реальный сектор экономики. Задача последних -- объединение соответствующих ведомств в Министерство финансов и Министерство экономики; по ее исполнении они становятся соответствующими министрами;

· количество федеральных органов исполнительной власти сводится к минимуму (простейшее сопоставление функций показывает, что достаточно сохранить 24 министерства и ведомства, в том числе 8 -- силовых);

· структура территориальных органов федеральных ведомств укрупняется таким образом, чтобы каждый из них покрывал не один, а несколько субъектов Федерации. Управления территориальных структур должны находиться в регионах;

· создается компьютеризованная система комплексного учета и оперативного анализа финансовых и товарных потоков;

· в бюджетах субъектов Федерации и муниципальных единиц устанавливается максимальная доля расходов на административные нужды. При превышении этой доли соответствующий бюджет теряет право на получение финансовой поддержки от вышестоящего в любой форме.

Для налаживания цивилизованного и формализованного механизма учета разнообразных экономических интересов при председателе правительства России создается:

1) комитет российских экспортеров из руководителей предприятий, доля которых в общем экспорте страны в стоимостном выражении превышает 0,1%. Его задачи:

* выработка рекомендаций по стимулированию экспорта;

* оценка деятельности российских посольств и торгпредств с точки зрения эффективности содействия отечественному экспорту;

* участие (с коллективным правом “вето”) в назначении российских послов, руководителей торгпредств и первых советников посольств по экономике;

2) экономический совет, позволяющий руководителям регионов непосредственно участвовать в выработке экономической политики, корректировать решения уже на ранних стадиях их разработки и обеспечивать необходимое взаимодействие.

3) совет крупнейших налогоплательщиков, объединяющий руководителей предприятий, выплачивающих в федеральный бюджет более 0,1% его налоговых поступлений;

4) из состава Центробанка выделяются и передаются в подчинение правительства структуры, осуществляющие функции надзора, лицензирования и ликвидации кредитных организаций;

5) обеспечивается тесное взаимодействие правительства с Центральным банком и оперативный контроль правительства над Министерством финансов.

Сужение возможностей государства коснулось не только госсобственности (управление которой в большой степени перешло в частные руки), но и управленческих аспектов воздействия федерального центра на субъекты экономики. Однако на региональном и местном уровнях власть в административном смысле дееспособна и активно вмешивается в работу предприятий и распределение собственности. Здесь, наоборот, незащищенными являются индивиды и предприятия. Это два лика беззакония: с одной стороны, федеральная власть не может приструнить региональную, с другой, региональная власть не уравновешена муниципальной. И все они не стоят под судебной властью. Независимость суда и прокуратуры - почти пустой звук.

Проведение реалистичной политики в экономической и социальной сферах безусловно предполагает повышение роли государства, которая определяется не столько долей ВВП, перераспределяемой через бюджет, сколько целенаправленностью и действенностью вмешательства в экономические процессы. В конечном счете - это разработка и проведение в жизнь эффективных, соответствующих потребностям общества законов и иных нормативных актов.

Один из наиболее вредных реформаторских мифов состоит в том, что правовое государство характеризуется достижениями в области законотворчества как такового, а не практического упорядочения экономической и социальной жизни. Отсюда принятие многочисленных законодательных актов, не соразмерных реалиям, и в результате невозможность хозяйствовать, не нарушая правила. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как деклараций о намерениях и, наконец, неверие в закон. В такой атмосфере трудно рассчитывать на общественную изоляцию криминалитета, а, следовательно, и на победу над ним.

2. Риски антикризисного управления

Значительная доля риска заключена и в выборе методов и критериев измерения и оценки вероятностей и его величин, например при проведении экспертизы, исследовании статистических данных или определении коэффициента дисконтирования при приведении стоимости будущих доходов к настоящему времени.

Рассмотренная логика формирования риска позволяет более системно оценивать каждый вид риска, что в антикризисном менеджменте чрезвычайно важно.

В таблице представлена классификация рисков по основным признакам. Систематизация и детальное исследование рисков позволяет провести их ранжирование, создать сценарии вероятного хода событий для конкретной ситуации, разработать карты риска, выявить пороги стабильности системы управления посредством имитационного и других видов моделирования. Иначе говоря, классификация рисков является основой организации управления рисками. При этом следует отметить, что каждая производственно-хозяйственная система своеобразна, а состав рисков изменчив, поэтому на предприятии должна разрабатываться на основе общей система управления риском. Решение проблем риска становится профессиональным делом рисковых менеджеров. Классификация рисков -- методологическая база профессионального антикризисного управления.

Рассмотрение природы риска, его содержания, многообразия источников (факторов) риска, разнообразия рисковых ситуаций, требующих организации и управления, дают основание трактовать риск как категорию менеджмента. кризис управление недееспособность государство

Классификация рисков в антикризисном менеджменте

Приведем отдельные примеры управленческого риска.

Маркетинговый риск конкурентной стратегии развития фирмы может быть выражен в потере доли рынка, снижении объема продаж и размера прибыли, а также в величине вероятности проявления негативных изменений во внешней среде, например, роста цен на энергоносители, повышения процентных ставок по кредитам.

Финансовый риск -- риск финансовой стратегии фирмы, который может быть выражен в величине потерь доходности ценных бумаг вследствие финансового кризиса и падения валютного курса и в вероятности возникновения такой ситуации. Финансовые риски наиболее подвижны и разнообразны. Среди них выделяют следующие риски: процентный, кредитный, валютный, неплатежеспособности, ликвидности, рыночный, инфляционный, риск финансовых злоупотреблений.

Производственный риск -- превышение текущих расходов предприятия по сравнению с бизнес-планом из-за непредвиденных ситуаций (простои оборудования, недопоставки материалов). Вероятность возникновения таких ситуаций непосредственно связана со снижением уровня организации управления на предприятии из-за внешних и внутренних факторов.

Инвестиционный риск - это риск неопределенности возврата вложенных средств и получения дохода. Например, риск вложения средств в проект связан с неопределенностью его реализации из-за неполноты и погрешности исходных данных об условиях реализации, о величине затрат и результатов, из-за возникновения негативных ситуаций при проектировании (изменение конъюнктуры рынка), а также из-за воздействия факторов технического, коммерческого, политического характера.

Наиболее распространенные риски социально-экономического развития страны, воздействующие на менеджмент организации:

экономические:

утрата национального богатства;

снижение конкурентоспособности страны;

падение инвестиционной привлекательности экономики;

уменьшение доли ВВП на душу населения;

рост уровня и нфляции;

социальные:

ухудшение материальной обеспеченности населения;

рост заболеваемости и смертности населения;

негативная демографическая ситуация;

снижение уровня образованности населения;

экологические:

загрязнение окружающей среды;

вырубка лесов, эрозия почвы;

политические:

изменение экономической политики;

угроза национальных конфликтов;

моратории и торговые эмбарго.

Многие из приведенных рисков присущи кризисному состоянию российской экономики. В России, наряду с рисками, имеющимися в нормально функционирующей рыночной экономике, рисковые ситуации возникают в связи с несовершенством системы управления экономикой, отсутствием нормативных актов, регулирующих рисковую деятельность предприятий.

Наиболее распространенные источники рисков:

неустойчивая политическая и экономическая ситуация в стране;

снижение экономического потенциала;

снижение научного и инновационного потенциала; утрата кадрового потенциала;

имущественный ущерб вследствие нарушения договорных обязательств и других причин;

утрата престижа организации;

потеря доходов из-за преступных действий третьих лиц;

изменение стоимости факторов производства;

потеря управляемости;

снижение качества продукции и услуг;

изменение внешнеэкономических факторов.

Список использованной литературы

1. Баринов В.А. «Антикризисное управление»: учебное пособие, М.: ИД ФКБ - процесс, 2005;

2. Бородский Б.Е. «Антикризисное управление»: учебное пособие, М.: Омега - Л, 2004;

3. Татарников Е.А. «Антикризисное управление»: учебное пособие, М.: Риор, 2007.

Размещено на Allbest.ru