Державне управління у сфері цивільного захисту в Україні: функціонально-структурний аспект

Размещено на http://allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

25.00.02 - механізми державного управління

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ В УКРАЇНІ: ФУНКЦІОНАЛЬНО-СТРУКТУРНИЙ АСПЕКТ

Виконала Жукова Лілія Анатоліївна

КИЇВ - 2007

АНОТАЦІЯ

Жукова Л.А. Державне управління у сфері цивільного захисту в Україні: функціонально-структурний аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2007.

У дисертації досліджується проблема теоретико-методологічного обґрунтування механізмів побудови ефективної та результативної функціонально-структурної моделі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні.

Проаналізовано стан наукових досліджень функціонально-структурного аспекту державного управління у сфері цивільного захисту. Досліджено цілі та функції, систему й структуру органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту в Україні. Установлено, що ефективне державне управління у сфері цивільного захисту має базуватися на оптимальному співвідношенні підсистем зі структурними елементами безпеки з використанням програмно-цільових аспектів. Запропоновано створення консультативно-експертних центрів на всіх владних рівнях, включаючи центральний апарат МНС України. Сформульовані практичні рекомендації для органів державного управління.

державний управління цивільний

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення української державності безпосередньо пов'язане з актуалізацією проблем державного управління, розвитком науки управління суспільним розвитком, що неможливо без теоретико-методологічного обґрунтування механізмів державного управління, адміністративно-організаційних напрямів державотворення, функцій, структури, повноважень та особливостей органів державної влади усіх рівнів у сфері цивільного захисту.

Актуальність теми підвищується з огляду на глобальні зміни у світовому господарстві, визнання міжнародного принципу примату безпеки як неодмінної умови сталого розвитку суспільства та національного аспекту: соціальної (демографічної) й економічної складових національної безпеки, найважливішим механізмом забезпечення яких має стати цивільний захист.

Разом з тим дослідження, в яких би комплексно розглядалися науково-теоретичні засади розроблення та функціонування механізмів державного управління, категорії, закономірності, принципи, методи, концепції, моделі, системи, класифікація у сфері цивільного захисту, практично відсутні. Дослідники, в основному, зосереджують увагу на окремих проблемах. Відсутність загальноприйнятих поглядів щодо понятійно-категорійного апарату, цільових, функціональних, організаційних та інших складових механізмів державного управління у сфері цивільного захисту призвела до недосконалості та суперечливості чинного законодавства у зазначеній сфері, низької дієздатності державного управління, незадовільного стану цивільного захисту як системи забезпечення безпеки життя і діяльності людини, загострення соціально-політичної ситуації, демографічної кризи.

У зв'язку з викладеним вище соціальної, теоретичної та практичної значущості набуває комплексне наукове розроблення функціонально-структурного аспекту державного управління у сфері цивільного захисту в Україні, що й зумовило вибір теми дисертації, а також визначило мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу та методи дослідження.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування механізмів державного управління, функцій, структури, повноважень, особливостей органів виконавчої влади центрального й місцевого рівнів у сфері цивільного захисту та науково-організаційне забезпечення шляхів використання здобутих результатів у практиці державного управління в Україні. Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

- проаналізувати стан вітчизняних і зарубіжних теоретико-методологічних напрацювань з питань наукових досліджень функціонально-структурного аспекту державного управління у сфері цивільного захисту;

- уточнити та конкретизувати категорійно-понятійний апарат, а саме: зміст дефініцій: “безпека”, “ризик”, “припустимий, або прийнятний ризик”, “цивільний захист”, “державне управління у сфері цивільного захисту”;

- охарактеризувати науково-теоретичні засади механізмів державного управління та основні адміністративно-організаційні напрями державного управління у сфері цивільного захисту в Україні;

- визначити цільові, функціональні, організаційні та інші складові механізмів державного управління, систему та структуру центральних і місцевих органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту в Україні;

- розкрити міжнародний досвід розвинених демократичних країн у сфері цивільного захисту з огляду на можливість його творчого використання в Україні;

- обґрунтувати закономірності, принципи та методи врегулювання міжвідомчих державно-управлінських відносин у сфері цивільного захисту в Україні;

- розробити концептуальну та функціонально-структурну моделі системи державного управління у сфері цивільного захисту.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що складаються в процесі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні.

Предмет дослідження - функціонально-структурний аспект державного управління у сфері цивільного захисту в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що політика органів державної влади стосовно підвищення результативності й ефективності державного управління у сфері цивільного захисту містить значний потенціал завдяки науково-теоретичному обґрунтуванню механізмів державного управління, функцій, структури, повноважень та особливостей органів державної влади усіх рівнів у сфері цивільного захисту.

Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційного дослідження є фундаментальні положення сучасних теорій державного управління й управління ризиками, наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених з питань державного управління, проблем безпеки та комплекс взаємопов'язаних, взаємодоповнюючих загальнонаукових і спеціальних методів дослідження, спрямованих на отримання об'єктивних та достовірних результатів. У процесі аналізу й узагальнення наукових концепцій, розробок та пропозицій провідних вітчизняних і зарубіжних учених з тематики наукового дослідження використовувалися абстрактно-логічний і системно-аналітичний методи; історичний аналіз і методи емпіричного дослідження - спостереження, порівняння, вимірювання - для дослідження еволюції цільових, функціональних, організаційних та інших складових механізмів державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Застосування методології системного підходу дало змогу, зокрема, систематизувати емпіричну інформацію, проаналізувати становлення та стан сучасної системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні, виділити складові цієї системи, принципи їх взаємодії, а також визначити понятійно-категорійний апарат. Завдяки методу функціонально-структурного аналізу здійснено постановку досліджуваної проблеми та простежено причинно-наслідкову зумовленість її виникнення. Метод порівняльного аналізу використано для вивчення міжнародного досвіду, виявлення спільних рис і відмінностей функціонування системи державного управління у сфері цивільного захисту в розвинених демократичних країнах світу; методи абстрагування, аналізу та синтезу, індукції та дедукції, статистичні методи дослідження - для розробки концептуальних положень щодо вдосконалення системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Прогностичний аналіз, що здійснювався на підставі використання методів прогнозування, а саме методу експертних оцінок, екстраполяції, методу аналогії, дав змогу розробити концептуальну модель системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Програмно-цільовий метод є базою для обґрунтування принципів і методів врегулювання міжвідомчих державно-управлінських відносин у сфері цивільного захисту в Україні, а також для формування науково-практичних рекомендацій щодо шляхів удосконалення й оптимізації системи та структури центральних і місцевих органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту в Україні.

Інформаційну базу дослідження становлять основоположні нормативно-правові акти та програмні документи України, зокрема закони України, укази Президента України, нормативні документи України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, звітні дані Державного комітету статистики України, монографії і статті вітчизняних і зарубіжних вчених, особисті дослідження автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні важливого наукового завдання щодо науково-теоретичного обґрунтування механізмів побудови ефективної функціонально-структурної моделі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні з урахуванням сучасних потреб суспільства. У дисертації

вперше:

- науково обґрунтовано необхідність установлення співвідношення системи та структури центральних і місцевих органів державної влади та їх апаратів зі структурними елементами небезпеки (типами, класами, видами, підвидами);

- визначено принцип гармонізації організації ефективного державного управління у сфері цивільного захисту, який передбачає “кількісну” характеристику співвідношення централізації й децентралізації із застосуванням “золотого перерізу” з урахуванням поступового надання більшої самостійності регіонам;

удосконалено:

- принципи визначення цілей, завдань і функцій держави, стратегії її розвитку у напрямі забезпечення безпеки життя і діяльності людини як чинники формування та функціонування механізмів державного управління у сфері цивільного захисту;

- систему та структуру центральних і місцевих органів державної влади та їх апаратів; категорійно-понятійний апарат, зокрема визначення базисних дефініцій: “безпека”, “ризик”, “прийнятний ризик”, “надзвичайна ситуація”;

- класифікацію надзвичайних ситуацій: запропоновано внести зміни до Державного класифікатора надзвичайних ситуацій, а саме: розширити класифікацію нещасних випадків відповідно до міжнародного класифікатора МКХ-10;

дістали подальшого розвитку:

- науково-теоретичні засади визначення цільових, функціональних, організаційних структур на центральному і регіональному рівнях з метою підвищення ефективності державного управління у сфері цивільного захисту в Україні;

- принципи та методи врегулювання міжвідомчих державно-управлінських відносин у сфері цивільного захисту в Україні;

- механізми державного управління, функції, структури, повноваження та особливості органів державної влади усіх рівнів у сфері цивільного захисту в Україні;

- класифікація функцій державного управління у сфері цивільного захисту за напрямами: мета-функції (основні), організаційно-управлінські (командно-штабні) та організаційно-забезпечувальні (допоміжні, або “горизонтальні”) з використанням їх гармонійного співвідношення в організації;

- модель побудови ефективної системи державного управління у сфері цивільного захисту, яка полягає в упорядкуванні системи категорій у сфері безпеки життєдіяльності; визначенні системи ризиків, розробці стратегії управління безпекою; створенні оптимальної функціональної та організаційної структур системи державного управління у сфері цивільного захисту;

- актуальні напрями підвищення результативності та ефективності державного управління у сфері цивільного захисту як системи забезпечення безпеки життєдіяльності людини (цілі, функції, структури, законодавство, відповідальність за підготовку й прийняття рішень).

Практичне значення роботи полягає в тому, що здійснені дослідження доведені до конкретних положень, методик, рекомендацій, прикладних моделей, які можуть слугувати науковим підґрунтям удосконалення механізмів державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Основні положення і висновки дисертації можуть бути використані Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Секретаріатом Президента України, міністерствами і відомствами, органами місцевого державного управління України для підвищення результативності та ефективності функціонування державних механізмів управління, суб'єктів державного управління та місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту в Україні.

Одержані наукові результати можуть використовуватись у процесі підготовки магістрів державного управління, підвищення кваліфікації державних службовців у Національній академії державного управління при Президентові України та інших навчальних закладах і організаціях, що виконують ці функції.

Окремі теоретичні положення дисертаційної роботи були впроваджені в діяльність Інституту державного управління у сфері цивільного захисту і використовуються в навчально-методичній роботі при вдосконаленні програмно-методичного забезпечення навчального процесу в системі підвищення кваліфікації державних службовців (довідка від 17 грудня 2003 р. № 446). Практичні рекомендації й висновки дисертаційного дослідження були враховані Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи при підготовці заходів щодо реалізації указів Президента України: від 27 січня 2003 р. № 47 “Про заходи щодо вдосконалення управління у сфері пожежної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій”, від 4 лютого 2003 р. № 76 “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 листопада 2002 р. “Про стан техногенної та природної безпеки в Україні”, від 15 вересня 2005 р. № 1040 “Про питання щодо перетворення військ Цивільної оборони України і державної пожежної охорони в окрему невійськову службу”, від 19 грудня 2003 р. № 1467 “Про Державну програму перетворення військ Цивільної оборони України, органів і підрозділів державної пожежної охорони в Оперативно-рятувальну службу цивільного захисту на період до 2005 року” (довідка від 4 лютого 2004 р. № 03-1248/12). Положення та рекомендації дисертаційного дослідження враховані Національною Радою з питань безпечної життєдіяльності населення при Кабінеті Міністрів України під час опрацювання проекту Постанови Верховної Ради України “Основні засади державної політики у сфері безпечної життєдіяльності населення до 2011 року”, проектів розпоряджень Кабінету Міністрів України “Про затвердження Концепції державної політики у сфері профілактики травматизму невиробничого характеру на 2005 рік” (довідка від 15 грудня 2004 р. № 47720/6/1-04). Матеріали дослідження мають практичне значення і використовуються кафедрами безпеки життєдіяльності вищих навчальних закладів при підготовці семінарів та лекцій, науково-практичних конференцій, навчальних планів з питань безпеки життєдіяльності населення; інститутами післядипломної педагогічної освіти під час проведення курсової перепідготовки керівників метод об'єднань основ безпеки життєдіяльності.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, оцінюється ступінь її розробленості та встановлюється зв'язок з науковими програмами, планами і темами Національної академії державного управління при Президентові України, визначаються мета, завдання, об'єкт, предмет, гіпотеза і методи дослідження, характеризуються елементи наукової новизни, науково-практичне значення результатів дослідження і наводяться відомості про їх апробацію, публікації і структуру дисертації, вказується на особистий внесок дисертанта в наукове розроблення теми.

У першому розділі - “Науково-теоретичні засади функціонально-структурного аспекту державного управління у сфері цивільного захисту” - проаналізовано стан дослідженості наукової проблеми, уточнено концептуальні підходи щодо державного управління у сфері цивільного захисту, визначено методику та напрями дисертаційного дослідження.

Як показав аналіз наукових праць за темою дослідження, в сучасній вітчизняній науці функції та структури державного управління у сфері цивільного захисту розглянуті епізодично; практично відсутні комплексні наукові розробки функціонально-структурного аспекту системи державного управління у зазначеній сфері в Україні. Тому дисертаційне дослідження базується на наукових положеннях, що стосуються загальної системи державного управління, включає аналіз праць учених, присвячених державному управлінню у сфері цивільного захисту в Україні; в ньому враховані специфічні особливості її функціонування та специфіка державного управління у цій сфері.

Досліджено міжнародний досвід державного управління у сфері цивільного захисту з метою його творчого використання в Україні. Він дає підстави стверджувати, що системи захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного, техногенного та військового характеру здатні досить ефективно забезпечити життєдіяльність людей і суспільства, об'єктів економіки й інфраструктури у разі їх виникнення. При цьому в усіх країнах створені сучасні системи управління силами і засобами, добре продумані системи підготовки керівного складу і персоналу аварійно-рятувальних та інших формувань, навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях різного характеру.

Визначена методика проведення дисертаційного дослідження, яка полягає у використанні комплексу взаємопов'язаних, взаємодоповнюючих загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, спрямованих на отримання об'єктивних та достовірних результатів, зокрема методології системного структурно-функціонального, конкретно-історичного аналізу; індукції та дедукції. Зважаючи на складність досліджуваної теми, цілком виправданим видається також використання комплексного міждисциплінарного підходу на основі широкого залучення теоретико-методологічних напрацювань з теорії державного управління, управління ризиками, синергетики тощо.

З'ясовано, що потребують подальшого дослідження практика та організаційні структури державного управління у сфері цивільного захисту в Україні, зокрема: цілі та функції державного управління у цій сфері; система та структура органів виконавчої влади, нормативно-правове регулювання у зазначеній сфері.

У другому розділі - “Дослідження практики та організаційних структур державного управління у сфері цивільного захисту в Україні” - за допомогою низки загальнонаукових і спеціальних методів вирішуються такі завдання: визначення понятійно-категорійного апарату, дослідження системи та структури органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення безпеки життєдіяльності населення, функцій державного управління у сфері цивільного захисту в Україні та нормативно-правове забезпечення функцій цивільного захисту в Україні.

Уточнено категорії “безпека”, “ризик”, “прийнятний ризик”, “надзвичайна ситуація” та ін.; сформульовані дефініції понять: “цивільний захист”, “державне управління у сфері цивільного захисту в Україні”, “система державного управління у сфері цивільного захисту в Україні”.

Доведено, що система державного управління у сфері цивільного захисту в Україні є складною та включає такі елементи: суб'єкт управління (підсистеми) - органи державної влади, що здійснюють розробку та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; об'єкт управління (підсистеми) - сфера цивільного захисту як система забезпечення безпеки життєдіяльності населення держави; управлінська діяльність (процеси) - організація суспільних відносин, що забезпечує прямі та зворотні зв'язки між суб'єктом та об'єктом управління.

Проаналізовано структурно-функціональну організацію інституціоального рівня державної підсистеми управління у сфері цивільного захисту. Установлено відсутність чіткого формулювання мети діяльності держави у сфері цивільного захисту, а отже і завдань, поставлених перед системою цивільного захисту, звідки випливає потреба в побудові чіткої ієрархії: “цілі - завдання - функції”.

Визначено необхідність чіткої класифікації функцій державного управління у сфері цивільного захисту. Запропоновано таку їх класифікацію: головні, або мета-функції: визначення цілей за наявними ризиками у державі щодо забезпечення безпеки життєдіяльності населення; командні (штабні), або організаційно-управлінські: дослідження, прогнозування, програми, стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організації служб, адміністративного контролю, зв'язків з громадськістю; допоміжні, або організаційно-забезпечувальні: правове, наукове, інформаційне, фінансове, кадрове забезпечення тощо. Звертається увага на те, що в сучасних умовах зростає значення командних (штабних) або організаційно-управлінських функцій.

Установлено, що поступово здійснюється перехід до лінійно-функціональних та дивізіональних структур, функціональна спрямованість яких посилюється. Разом з тим з'явилися програмно-цільові елементи в організаційних структурах державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Проте такі перспективні, перш за все через свою гнучкість, здатність до швидкого адаптування до реалій, програмно-цільові та матричні структури в системі державного управління у зазначеній сфері ще не набули належного розвитку.

Структурний аналіз державного управління у сфері цивільного захисту в Україні дає підстави стверджувати, що структура системи органів виконавчої влади, що здійснюють державну політику цивільного захисту, є складною та характеризується яскраво вираженою ієрархічністю, тобто в ній чітко простежується вертикальна підпорядкованість органів виконавчої влади.

У третьому розділі - “Шляхи удосконалення механізмів державного управління у сфері цивільного захисту в Україні” - виявлено механізми функціонування системи державного управління і окреслено шляхи їх удосконалення.

Виявлено, що в процесі реформування суб'єктів державного управління у сфері цивільного захисту необхідно вирішити завдання, які полягають у чіткому визначенні та забезпеченні розподілу повноважень в системі органів державного управління у зазначеній сфері як по горизонталі, так і між загальнодержавним, обласним і районним рівнями. При цьому слід максимально спростити систему прийняття управлінських рішень, оптимізувати структуру системи органів державного управління у сфері цивільного захисту, забезпечити збалансованість повноважень і відповідальності органів виконавчої влади різних організаційно-правових рівнів, запровадити систему моніторингу наслідків реалізації державної політики у сфері цивільного захисту та оперативної підготовки законодавчих і нормативних актів для її вдосконалення.

Запропоновано модель побудови ефективної системи державного управління у сфері цивільного захисту, яка має таку ієрархію: узгодження системи категорій у сфері безпеки життєдіяльності - визначення системи ризиків, розробка концепції управління ризиками - створення оптимальної функціональної структури системи забезпечення безпеки життєдіяльності - побудова організаційної структури системи цивільного захисту (див. рисунок). Науково обґрунтовані критерії безпеки і прийнятності ризику, напрями державної і регіональної політики у сфері безпеки, основні концептуальні принципи управління у сфері безпеки, зокрема принципи забезпечення безпеки та критерії управління нею, види небезпечного впливу.

Визначені найважливіші проблеми управління ризиками: стратегічний прогноз розвитку України; актуалізація, оцінка і ранжирування ризиків; соціально-психологічний аналіз українського суспільства з погляду управління ризиками; оцінка впливу глобалізації на ризики в Україні; розробка високих життєзабезпечуючих технологій; прогнозування постіндустріальних ризиків; розробка теорії управління ризиками; системний синтез і вироблення концепції, доктрини і стратегії управління ризиками в Україні. Стратегія управління безпекою має базуватися на таких положеннях:

- структура системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні (пропозиції управління має здійснюватися з урахуванням закономірностей формування безпеки)

- ефективно управляти можна тільки через підсистеми, що співвідносяться зі структурними елементами безпеки (типами, класами, видами, підвидами).

Доведена гостра необхідність створення допоміжних експертних консультативно-дорадчих органів (комісій, рад), наприклад, Консультативних експертних, рад на всіх владних рівнях.

З огляду на це існує потреба в створенні в центральному апараті МНС України Консультативно-експертного центру (КЕЦ) з проблемних питань у сфері цивільного захисту з підпорядкуванням його на сучасному етапі реформування безпосередньо міністрові. Центр має виявляти проблемні питання, аналізувати й оцінювати їх, здійснювати ситуативне і стратегічне планування, готувати проекти рішень для міністра.

Зазначено, що для створення ефективної системи державного управління необхідною умовою стає оптимальний розподіл державно-управлінських функцій як за напрямами діяльності взагалі, так і за владними рівнями зокрема, тобто оптимальні співвідношення централізації і децентралізації та розподіл функціональних повноважень у межах центрального апарату виконавчої влади. Запропонований кількісний підхід до розподілу обмежених ресурсів для ефективного виконання державно-управлінських функцій.

Уточнено, що раціональне співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні України є одним із основних чинників досягнення консенсусу в українському суспільстві, успішної реалізації демократичних реформ, входження України як рівноправного партнера до світового співтовариства.

Запропонована нова модель рівноваги, що зводиться до відомого закону гармонії природи - оптимального співвідношення цілого і частини (згідно з методом Фібоначчі або правилом “золотої пропорції”) для нових функцій стану системи. І цей самий закон гармонії описує порядок зміни елементів, простору і взаємодії для підтримки рівноваги протилежних процесів у системі.

Таке співвідношення має стати основою розподілу владних повноважень щодо виконання основних функцій держави, зокрема здійснення ефективного державного управління у сфері цивільного захисту в Україні.

Якщо повноваженнями місцевого самоврядування є надання соціальних послуг, мінімальний обсяг фінансування не може бути нижчим за 38%. Граничне абсолютне значення “обсягу компетенції” місцевого самоврядування у державі не може перевищувати 62%.

За результатами дослідження пропонуються зміни функцій місцевих (обласних, районних) органів управління у сфері цивільного захисту в Україні. Слід зазначити, що важливим завданням реформування органів виконавчої влади щодо управління у сфері цивільного захисту має бути делегування більш широкого кола повноважень самоврядним організаціям.

Розроблено рекомендації щодо удосконалення системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні за результатами дослідження, виходячи із мети (цілей) державного управління у цій сфері, з урахуванням сучасної економічної та політичної ситуації, тенденцій розвитку українського суспільства.

Доведено, що впровадження запропонованих рекомендацій потребує ґрунтовної підготовки. Необхідно розробити загальну модель системи державного управління у сфері цивільного захисту, в якій чітко виписати функції кожного її елемента та взаємозв'язки між ними. При цьому потрібно враховувати зміни, що відбуваються у зв'язку з розвитком місцевого самоврядування та громадських організацій. Зміни горизонтальних зв'язків між суб'єктами державного управління у сфері цивільного захисту мають бути узгоджені зі змінами на регіональному (місцевому) рівні, тобто вони мають бути системними, комплексними, науково обґрунтованими, мати законодавче супроводження.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що виявляється в науково-теоретичному обґрунтуванні механізмів побудови ефективної функціонально-структурної моделі державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Одержані в ході виконання дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дослідження дають можливість зробити основні висновки й запропонувати рекомендації, що мають теоретичне й практичне значення.

1. На основі концептуально-порівняльного аналізу наукової літератури, нормативно-правових актів визначено, що у вітчизняній літературі питання удосконалення механізмів державного управління у сфері цивільного захисту розглянуто побіжно, а задіяна модель ще не повною мірою відповідає вимогам й умовам ринкової трансформації українського суспільства; понятійно-категорійний апарат з теми дослідження потребує удосконалення й конкретизації.

У процесі аналізу стану наукових досліджень функціонально-структурного аспекту державного управління у сфері цивільного захисту установлено відсутність цільових орієнтацій на рівні не тільки теоретичних досліджень, а й нормативно-правових актів. Наслідком цього є значна недосконалість і суперечливість чинного законодавства у цій галузі, загострення соціально-політичної ситуації, демографічна криза, неефективність державного управління у сфері цивільного захисту в Україні. Доведено необхідність пошуку принципово нових ідей, політичних та управлінських рішень щодо осмислення сучасних поглядів на сутність, шляхи, засоби, способи й методи захисту прав і свобод людини, національних інтересів на науково обґрунтованих засадах державного управління у сфері цивільного захисту в Україні як системи забезпечення безпеки життєдіяльності людини.

2. Визначено й обґрунтовано принцип побудови системи державного управління у сфері цивільного захисту в Україні, що базується на такій ієрархії: “небезпека - ризик - прийнятний ризик - безпека”, а також механізм забезпечення безпеки життєдіяльності, який полягає ось у чому: “визначення ризиків, усвідомлення небезпеки усунення причин НС шляхом управління ризиком (зменшення його до прийнятного) забезпечення безпеки, тобто такого стану системи, за якого значення всіх ризиків не перевищує допустимих рівнів”. Розглянуто систему державного управління у сфері цивільного захисту як “механізм” забезпечення безпеки життєдіяльності населення. Конкретизовано зміст дефініцій: “безпека”, “ризик”, “припустимий, або прийнятний ризик”, “цивільний захист”. Визначено і розкрито зміст поняття “державне управління у сфері цивільного захисту” як діяльність органів виконавчої влади з вироблення та здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства через організацію суспільних відносин з метою забезпечення безпеки життєдіяльності особистості, збереження та розвитку суспільства, держави й світового співтовариства; а також поняття “система державного управління у сфері цивільного захисту”, що включає об'єкти і суб'єкти управління та управлінську діяльність.

3. На основі змістовно-порівняльного аналізу охарактеризовано основні напрями державного управління у сфері цивільного захисту в Україні та розкрито механізми підвищення його ефективності у сфері цивільного захисту як системи забезпечення безпеки життєдіяльності людини: удосконалення чинного законодавства у цій сфері, чіткий розподіл функцій і уточнення структури і завдань системи державного управління у сфері цивільного захисту, повноважень і відповідальності посадових осіб органів державного управління усіх рівнів за підготовку й прийняття рішень.

4. Акцентована увага на необхідності чіткої класифікації функцій державного управління у сфері цивільного захисту, а також науково обґрунтованого підходу до побудови організаційної структури системи органів державного управління у сфері цивільного захисту в Україні на базі співвідношення зі структурними елементами безпеки з використанням програмно-цільових аспектів.

Зазначено важливість застосування такої ієрархії: “інформація - аналіз ситуації - проблема - ціль - функції - структури” для побудови ефективної системи державного управління у сфері цивільного захисту.

Доведено, що для створення ефективної системи державного управління необхідною умовою стає оптимальний розподіл вищезазначених державно-управлінських функцій як за напрямами діяльності взагалі, так і за владними рівнями зокрема, тобто оптимальні співвідношення централізації і децентралізації та розподіл функціональних повноважень у межах центрального апарату виконавчої влади. Розроблено та запропоновано кількісний підхід до розподілу обмежених ресурсів для ефективного виконання державно-управлінських функцій, а також новий концептуальний підхід до побудови гармонійної функціонально-структурної системи державного управління у сфері цивільного захисту на основі застосування “золотого перетину”: класифікацію функцій державного управління у сфері цивільного захисту за напрямами: мета-функції (основні), організаційно-управлінські (командно-штабні) та організаційно-забезпечувальні (допоміжні, або “горизонтальні”) з використанням в організації їх гармонійного співвідношення: 50, 31 і 19%; принцип організації ефективного державного управління у сфері цивільного захисту, який передбачає гармонізацію із застосуванням “золотого перерізу”, а саме: “кількісну” характеристику співвідношення централізації й децентралізації як 38 до 62% з урахуванням поступового надання більшої самостійності регіонам.

У процесі дослідження встановлено, що раціональне співвідношення централізації та децентралізації в державному управлінні України є одним із основних чинників досягнення консенсусу в українському суспільстві, успішної реалізації демократичних реформ, входження України як рівноправного партнера до світового співтовариства.

5. Результати аналізу міжнародного досвіду у сфері цивільного захисту з огляду на можливість його творчого використання в Україні свідчать про необхідність гармонізації з міжнародною класифікацією надзвичайних ситуацій шляхом внесення змін до Державного класифікатора надзвичайних ситуацій, а саме розширення класифікації нещасних випадків відповідно до міжнародного класифікатора МКХ-10.

6. Обґрунтовано принципи і методи розробки основних напрямів і засобів підвищення ефективності управління ризиками та механізми врегулювання міжвідомчих державно-управлінських відносин у сфері цивільного захисту в Україні; визначення мети, цілей, завдань, найважливіших принципів та особливостей реформування державного управління у сфері цивільного захисту в Україні на сучасному етапі з урахуванням сучасних потреб суспільства і процесів глобалізації.

7. Розроблено концептуальну модель побудови єдиної державної системи цивільного захисту як системи забезпечення безпеки життєдіяльності людини: узгодження термінологічної системи безпеки життєдіяльності визначення системи ризиків, розробка концепції управління ризиками створення оптимальної функціональної структури системи забезпечення безпеки життєдіяльності побудова організаційної структури системи цивільного захисту.

Визначені найважливіші проблеми управління ризиками: стратегічний прогноз розвитку України; актуалізація, оцінка і ранжирування ризиків; соціально-психологічний аналіз українського суспільства з погляду управління ризиками; оцінка впливу глобалізації на ризики в Україні; розробка високих життєзберігаючих технологій; прогнозування постіндустріальних ризиків; розробка теорії управління ризиками; системний синтез і вироблення концепції, доктрини і стратегії управління ризиками в Україні.

8. Урахування основних наукових результатів дослідження, вітчизняного й зарубіжного досвіду і потреб сучасного етапу ринкової трансформації економіки дає підстави сформулювати такі практичні рекомендації для органів державного управління в Україні:

- розробити Стратегію управління безпекою, що має базуватися на положенні, згідно з яким ефективно управляти ризиками можна тільки через підсистеми, що співвідносяться зі структурними елементами безпеки (типами, класами, видами, підвидами);

- прийняти постанову про створення системи державних консультативно-експертних центрів з питань цивільного захисту на всіх рівнях виконавчої влади у сфері цивільного захисту в Україні, які мають забезпечувати надання всього спектра послуг (юридичних, інформаційних, навчальних тощо);

- розробити й прийняти Концепцію цивільного захисту в Україні, яка має визначити загальну характеристику напрямів, механізмів та інструментарію діяльності із забезпечення безпеки людини, а також слугувати юридичною основою функціонування сфери цивільного захисту в Україні і, з одного боку, забезпечити незмінність її загальних засад, а з другого - використовуватися як основний документ для розв'язання суперечностей в чинному законодавстві;

- необхідне створення допоміжних експертних консультативно-дорадчих органів (комісій, рад), наприклад, консультативних експертних рад, на всіх владних рівнях;

- є потреба в створенні в центральному апараті МНС України Консультативно-експертного центру з проблемних питань у сфері цивільного захисту з підпорядкуванням його на сучасному етапі реформування безпосередньо міністрові. Підкреслена необхідність передбачення у штаті КЕЦ системного аналітика та експертів з відповідних напрямів. Центр має виявляти проблемні питання (ризики для забезпечення БЖД), аналізувати й оцінювати їх, розробляти відповідні заходи щодо запобігання їм (ситуативне і стратегічне планування), готувати проекти рішень для міністра (прийняття рішення) з метою своєчасної зміни курсу міністерства і коригування державної політики у сфері цивільного захисту.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Жукова Л.А. Основні стратегічні напрямки державного управління ризиками // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Вип. 2. - C. 120-129.

2. Жукова Л.А. Глобальні проблеми соціального характеру у сфері цивільного захисту в Україні // Сучасні проблеми державного управління. До “Тижня Російської академії державної служби при Президентові Російської Федерації в Українській Академії державного управління при Президентові України”: Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2003. - Вип. 1. - С. 210-218.

3. Жукова Л.А. Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій як головний орган у системі органів виконавчої влади щодо забезпечення техногенної безпеки // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Вип. 2. - С. 240-247.

4. Жукова Л.А. Щодо термінології у сфері цивільного захисту // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 4. - С. 46-52.

5. Жукова Л.А. Концептуальні принципи державного управління регіональною безпекою // Зб. наук. пр. НАДУ / За заг. ред. B.I.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Вип. 2. - С. 292-301.

6. Жукова Л.А. Удосконалення термінологічної системи державного управління у сфері цивільного захисту // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 1. - С. 50-56.

7. Жукова Л.А. Гармонізація системи державного управління як умова забезпечення безпеки життєдіяльності людини // Вісн. НАДУ. - 2006. - № 1. - С. 70-76.

8. Жукова Л.А. Відомості про стан травматизму невиробничого характеру зі смертельними наслідками за 2004 р. порівняно з 2003 р. // Охорона праці. - 2005. - № 5. - С. 50.

9. Жукова Л.А. Здійснення державної політики у сфері профілактики травматизму невиробничого характеру // Безпека життєдіяльності. - 2005. - № 6. - С. 4-10.

10. Жукова Л.А. Відомості про стан травматизму невиробничого характеру зі смертельними наслідками за 9 міс. 2005 р. порівняно з 9 міс. 2004 р. // Охорона праці. - 2005. - № 12. - С. 46.

11. Жукова Л.А. Нещасні випадки // Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2004 році. - К.: Хімджест, 2005. - С. 305-314.

12. Жукова Л.А. Загальні особливості виникнення нещасних випадків // Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2005 році. - К.: Чорнобильінтерінформ, 2006. - С. 223-231.

13. Жукова Л.А. Стан травматизму невиробничого характеру // Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2006 році. - К.: Чорнобильінтерінформ, 2007. - С. 222-226.

14 Жукова Л.А. Шляхи удосконалення системи державного управління у сфері цивільного захисту в контексті інтеграції України в Європейський Союз // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (29 трав. 2003 р., м. Київ): У 2 т. / За заг. ред. B.I. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 1. - С. 376-378.

15. Жукова Л.А. Науково-практичні аспекти державного управління у сфері цивільного захисту як складової національної безпеки України // Науково-практичні аспекти державного управління національною безпекою України: Матеріали інтеракт. семінару (25 груд. 2003 р., м. Київ). - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - С. 39-42.

16. Жукова Л.А. Основні принципи побудування геоінформаційної системи “Безпека регіону” // Теорія та практика державного управління: Державне управління та місцеве самоврядування: Зб. Тези ІV Міжнар. наук. конгр. (26 лют. 2004 р., м. Київ). - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - Вип. 9. - С. 96-98.

17. Жукова Л.А. Організаційно-правові аспекти формування та подальшого розвитку державного управління у сфері цивільного захисту // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (28 трав. 2004 р., м. Київ): У 2 т. / За заг. ред. B.I. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 1. - С. 151-153.

18. Жукова Л.А. Профілактика травматизму невиробничого характеру - одна з важливіших проблем держави // Безпека життя і діяльності людини - освіта, наука, практика: Матеріали IV наук.-метод. конф. (14-15 берез. 2005 р., м. Київ). - К.: Вид-во НАУ, 2005. - С. 3-5.

19. Жукова Л.А. Стратегічні напрямки забезпечення безпеки життєдіяльності населення // Безпека життєдіяльності людини як умова сталого розвитку сучасного суспільства: Матеріали Перш. міжнар. наук.-практ. конф. (20-22 квіт. 2005 р., м. Львів). - К.: Основа, 2005. - С. 59-64.

20. Жукова Л.А. Безпека і здоров'я людини - неодмінна умова сталого розвитку суспільства // Безпека життя і діяльності людини - освіта, наука, практика: Матеріали VІ наук.-метод. конф. (15-16 берез. 2007 р., м. Київ). - К.: Видавн. центр “Самміт-Книга”, 2007. - С. 4-5.

Размещено на Allbest.ru