1.3 Система нормативно-методических пособий по отбору документов

Успешному претворению в жизнь различных путей решения вопросов экспертизы ценности документов, как известно, способствует нормативно-методическое обеспечение всех вопросов работы: номенклатуры дел, типовые, ведомственные перечни. И в статьях перечней, и в заголовках номенклатур дел прослеживается значение рассмотренных критериев, с учетом которых определяются сроки хранения документов.

Ведущую роль в процессе установления сроков хранения документов играют перечни, являющиеся "ключом" к созданию прообраза Архивного фонда страны.

Перечни документов - это систематизированные списки документов учреждений, организаций и предприятий, содержащие нормативные указания о сроках хранения документов или о составе документов, подлежащих постоянному хранению [5].

Но уже с начала 90-х годов, когда в стране поменялись политические, экономические устои, и в связи с этим возникли организации иных форм собственности, в систему нормативно-методических пособий по отбору документов, естественно, были привнесены и новые моменты. В большей степени они коснулись именно перечней.

Так, очень своевременным явился перечень для негосударственных коммерческих организаций - справочное пособие "Управленческие документы постоянного срока хранения, образующиеся в деятельности негосударственных коммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов)". Данное пособие может быть отнесено к системе перечней, так как в первую очередь включает Примерный перечень управленческих документов негосударственных коммерческих организаций. Поскольку оно выпущено как в традиционном, так и электронном формате, то содержит на дискете программу просмотра Примерного перечня и выбора статей для формирования собственного перечня управленческих документов.

Это новый тип перечней, где даны группы документов постоянного и временного хранения, но последние не дифференцированы по срокам, а обозначены лишь как "тяготеющие" к постоянному сроку хранения, среди них нет документов, однозначно имеющих тот или иной временный срок хранения.

Такой перечень типовых видов управленческих документов негосударственных организаций был дан в Методических рекомендациях "Отбор на государственное хранение управленческих документов, образующихся в деятельности негосударственных организаций (новых экономических - хозяйственных структур)".

Пособия, подготовленные для отбора документов негосударственных организаций, построены по типовым функциям (по производственно-отраслевой схеме), а именно:

- организационно-распорядительным, контроля, правового обеспечения управления, документационного обеспечения управления и организации хранения документов;

- экономического прогнозирования, текущего планирования, ценообразования, финансирования, учета и отчетности;

- организации экономических связей, оперативно-коммерческой деятельности, информационного обслуживания и маркетинга;

- трудоустройства, организации и нормирования, оплате и охране труда, работы с кадрами;

- материально-технического снабжения, административно-хозяйственного обслуживания;

- социально-бытовым, жилищным, деятельности общественных организаций.

Видовой состав документов постоянного хранения по указанным функциям в основном однороден в рассматриваемых перечнях.

В перечнях для негосударственных организаций особо акцентируется внимание на документах, содержащих сведения о "коммерческой тайне". В перечне, данном в Справочном пособии "Управленческие документы постоянного срока хранения.", предлагается на постоянное хранение оставлять свод сведений, составляющих "коммерческую тайну" организации.

В Методических рекомендациях "Отбор на государственное хранение управленческих документов" дан более полный спектр с анализом природы появления и методики отбора документов, закрываемых организацией на "коммерческую тайну".

Но в любом случае при отборе документов, содержащих подобного рода сведения, необходимо свои действия согласовывать с правительственным перечнем сведений, которые не могут составлять "коммерческую тайну".

Следовательно, в существующей во второй половине 90-х годов XX века системе перечней было опущено одно звено - обеспечивающее установление конкретных временных сроков хранения документов в негосударственных организациях.

Остановимся на основных, характерных чертах Перечня типовых управленческих документов, которые с достаточной степенью подробности изложены в указаниях по применению этого перечня.

Само название нового типового перечня указывает на то, что он включает однотипные документы, образующиеся в организациях независимо от их назначения, уровня и масштаба деятельности, и даже форм собственности, т.е. действие нового типового перечня распространяется и на документы негосударственных организаций.

Новый типовой перечень необходим в качестве основного нормативного пособия, в первую очередь при подготовке номенклатур дел и формировании дел в делопроизводстве, а также при определении сроков хранения и отборе документов на постоянное (вечное) хранение. Однако есть одно новшество в построении основной части перечня. Так, для сроков хранения в новом типовом перечне отведена лишь одна графа. Но пользуются перечнем все учреждения: источники и не источники комплектования.

Учреждения - источники комплектования (или потенциальные источники комплектования - негосударственные организации) без изменений используют те сроки хранения, которые указаны в графе "Срок хранения документов".

Государственные или муниципальные учреждения, не являющиеся источниками комплектования, вместо срока хранения "Постоянно" используют срок хранения "10 лет", т.е. сами преобразуют указанный срок хранения.

Более того, в данном случае негосударственным учреждениям рекомендовано документы хранить не менее 10-ти лет. Дальнейший срок хранения документов определяет организация в соответствии с действующим законодательством и необходимостью практического использования документов.

Но это правило распространяется не на все документы.

Есть целые комплексы документов, которые необходимо хранить во всех организациях, не являющихся источником комплектования - государственных, муниципальных, негосударственных - до момента их ликвидации. Это такие документы, как приказы по основной деятельности, бюллетени голосования, уставы и положения, учредительные документы и документы по регистрации, а также другие документы, нормативно-правового, имущественно-хозяйственного характера.

Особо следует обратить внимание на изменение (и существенное изменение) сроков хранения документов по личному составу в учреждениях всех форм собственности.

В новом типовом перечне срок хранения личных дел и большинства документов по личному составу определен 75 лет ЭПК. При этом следует помнить, что в стране существует запретная дата, которой является 1945 год. Это означает, что документы, образовавшиеся до этого срока нельзя уничтожать без согласования с ЭПК, а для местных дел, отложившихся до 1945 года, практически устанавливается срок хранения "Постоянно".

Необходимо обратить внимание и на отметку ЭПК рядом с Определенным сроком хранения, которая означает, что указанная документация в организациях государственного типа, возможно, будет иметь срок хранения "Постоянно", что решается после ее изучения и по согласованию с экспертно-проверочной комиссией государственного или муниципального архива.

В организациях негосударственного типа отметка верна лишь в том случае, если данная организация заключила договор с архивным учреждением на передачу документов. Если негосударственная организация "не контактирует" с архивным учреждением, то вопрос о сроках хранения таких документов (срок хранения которых по перечню указан с отметкой ЭПК) решается экспертной комиссией (ЭК) самой организации [18].

"Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения". В его составе отражены документы по организационным вопросам управления, экономическому прогнозированию и кредитованию, кассовым операциям и инкассации, операциям с ценными бумагами и внешнеэкономической деятельности, бухгалтерскому учету и отчетности, автоматизации банковских работ и другие.

Данный перечень направлен на рационализацию организации документов в делопроизводстве, обеспечение сохранности, отбор документов на постоянное (вечное) хранение, установление конкретных сроков хранения документов, а также защиту законных интересов кредиторов, вкладчиков, клиентов кредитных организаций.

Особо следует отметить, что применение этого перечня является обязательным для кредитных организаций, заключивших договор с архивным учреждением системы Федеральной архивной службы.

Документы постоянного срока хранения таких филиалов, представительств должны передаваться в состав архивного фонда собственно кредитной организации. Исключение возможно лишь в том случае, когда филиалы или представительства достаточно удалены территориально. В этом случае для передачи их документов самостоятельно в государственный или муниципальный архив собственно кредитная организация должна заключить договор с архивным учреждением Федеральной архивной службы. В процессе применения примерного перечня для документов по личному составу необходимо обратить внимание на то, что в перечне относительно личных дел и документов по личному составу дан срок хранения 75 лет, в то время как в новом типовом перечне срок определен для этой категории документов (75 лет) ЭПК. Очевидно, что в данной ситуации приоритетным должны быть сроки хранения, указанные в новом типовом перечне.

В то же время в примерном перечне отметка "ЭПК" (экспертно-проверочная комиссия) заменена на "ЭК" (экспертная комиссия) кредитной организации. Отметка "ЭК" означает, что документы могут иметь научно-историческое или практическое значение, и срок их хранения экспертной комиссией кредитной организации может быть установлен "Постоянно".

Несколько слов следует сказать о ведомственных перечнях и перечнях, разработанных архивными учреждениями субъектов Федерации. В регионах России в 1990-е годы проводилась большая работа по созданию перечней для различных категорий фондообразователей. При этом приоритет принадлежит перечням для вновь созданных государственных учреждений, а также перечням для негосударственных учреждений. Разработаны перечни и для общественных организаций. Однако в целом работа по созданию системы ведомственных перечней находится в начальной стадии, что закономерно, поскольку они создаются на основе типовых перечней. Среди ведомственных перечней 1990-х годов следует отметить перечни документов Государственной Думы РФ, учреждений Центрального банка РФ, Сберегательного банка РФ. В современной системе перечней документов различают два типа:

- с указанием сроков хранения;

- постоянного хранения;

Перечни документов могут быть следующих видов.

1. Типовые для всей системы учреждений.

Их назначение - унификация сроков хранения однородной типовой документации, образующейся в деятельности всех учреждений, организаций и предприятий, независимо от их ведомственной подчиненности и отраслевой направленности. Кроме того, типовые перечни определяют состав документов, подлежащих передаче в госархивы.

Создание типовых перечней обусловлено тем, что во всех учреждениях, организациях и на предприятиях формируются дела с приказами руководства, с планами и отчетами, с документами по личному составу, с бухгалтерской документацией, материалами общественных организаций. Все эти и другие, так называемые типовые документы, выполняют одинаковые для всех учреждений функции, а поэтому должны иметь и одинаковые сроки хранения.

Однако типовые перечни не содержат сведений о документах, отражающих отраслевые и другие специфические направления деятельности.

2. Ведомственные - по отдельным отраслям деятельности в рамках государственной подведомственности.

Ведомственный перечень - это справочник о составе и содержании документов учреждений, организаций и предприятий одного ведомства, одной отраслевой системы. Он предусматривает максимально полный охват видов и разновидностей документов, систематизированных в соответствии с основными функциями и направлениями деятельности учреждений этого ведомства, с указанием сроков хранения каждого вида документов [3]

Типовая документация с едиными общими и обязательными сроками хранения входит составной частью во все ведомственные перечни.

Для того чтобы овладеть методикой определения сроков хранения документов по перечням, следует тщательно изучить структуру перечня.

Любой перечень состоит из основной части и справочного аппарата.

Основная часть - описательные статьи - представляет собой наименования видов и разновидностей документов с указанием сроков хранения и вопросов деятельности учреждений, систематизированных в соответствии с классификационной схемой и имеющих сквозную валовую нумерацию.

Каждая описательная статья в перечне включает в себя: порядковый номер; наименование видов и разновидностей документов, иногда указывается автор или корреспондент, вопрос или тема, для планов или отчетов - период планирования или отчетности и др.; сроки хранения документов, дифференцированные по звеньям перечня; примечания, уточняющие сроки хранения документов. Иногда "Примечания" располагаются под строкой, что позволяет не повторять одни и те же примечания на одной странице.

Исчисление сроков хранения документов производится с 1 января года, следующего за годом окончания дела в делопроизводстве. Так, например, срок хранения документов дел, законченных в любом месяце 2013 г., начинается с 1 января 2014 года.

Отметка "ЭПК" на конкретных видах документов с временными сроками хранения означает, что часть такого рода документов может иметь научно-историческое значение и должна передаваться на постоянное хранение по истечении указанного срока. Сроки хранения документов обозначаются не только конкретным количеством лет. Для некоторых копийных и дублетных материалов срок хранения определяется их практической надобностью, а в перечне вместо конкретного количества лет указывается "До минования надобности", "До замены новыми" и т.д. Во многих случаях статьи перечней дополняются примечаниями, уточняющими сроки хранения документов ("После снятия с учета", "По истечении срока действия договора", "После увольнения", "При отсутствии годовых" и т.п.).

Справочный аппарат помогает ориентироваться в перечне, пользоваться им при экспертизе документов и включает в себя титульный лист с названием перечня и выходными данными, указания по применению перечня, список сокращений, указатель видов документов. Могут быть и другие элементы справочного аппарата (Типовое положение об ЭК, ЦЭК ведомства, формы акта о выделении дел к уничтожению, итоговой части номенклатуры дел и т.п.) [20].

Указания по применению перечня обычно состоят из нескольких разделов:

- общие положения;

- структура и порядок применения перечня;

- организация проведения экспертизы ценности документов и порядок оформления результатов отбора документов на хранение и уничтожение.

Список сокращений чаще всего составляют к большим по объемам перечням.

В указателе видов документов в алфавитной последовательности перечисляются все виды документов, включенных в описательные статьи, с указанием номеров статей [3]. В таблице 1 дан пример указание видов документов

Таблица 1 - Указания видов документов

Рассмотрим способы группировки учреждений в схеме перечня.

В связи с тем, что типовые перечни включают в себя наименования документов, образующихся при документировании однотипных управленческих функций, выполняемых министерствами, ведомствами в процессе своей деятельности, в основе классификационных схем этих перечней лежит функционально-отраслевой принцип. Типовой перечень включает разделы, отражающие основные направления деятельности организаций, свойственные им, как правило, независимо от уровня в системе управления и ведомственной принадлежности: руководство, контроль, кадры и т.п. Разделы обычно имеют подразделы по более узким вопросам. Остановимся на этом более подробно.

Одни и те же виды документов создаются в разных учреждениях и организациях, поэтому ежедневно увеличиваться. Не только одинаковые виды документов могут откладываться в фондах разных учреждений, но копии одного и того же документа могут быть и в фонде автора этого документа, и в фондах, как выше, так и нижестоящих на иерархической лестнице управления учреждений. Все это ведет и к внутрифондовой, и межфондовой дублетности.

Для того чтобы избежать поступления в госархив одних и тех же документов, но от разных учреждений, в перечнях предусмотрена группировка учреждений по звеньям управления, что позволяет отразить различное значение одних и тех же документов в зависимости от масштаба деятельности учреждения-фондообразователя и характера взаимоотношений различных учреждений, входящих в систему одного ведомства.

В ведомственных перечнях все учреждения, организации и предприятия группируются в звенья в соответствии с выполняемыми ими функциями или в соответствии с уровнями управления.

Звеном перечня является группа учреждений одного уровня управления.

Группировка учреждений по звеньям ведомственной системы позволяет установить и круг учреждений, являющихся и не являющихся источниками комплектования госархивов.

Группировка учреждений по звеньям системы помогает выявить, какие документы создаются на каждом из уровней управления, в каждой группе учреждений, какие из них должны храниться постоянно, а какие могут подвергаться уничтожению во всех видах учреждений, какие документы и сколько лет хранятся в зависимости от их принадлежности к разным уровням системы. Одинаковые виды документов во всех организациях должны храниться одинаковые сроки.

Таким образом, перечни документов являются одновременно инструментом экспертизы ценности для установления сроков хранения документов и инструментом по комплектованию архивных учреждений.

С точки зрения типологии перечней приоритет принадлежит так называемым "перечням для архивиста", то есть перечням документов постоянного срока хранения. Разработка этой категории перечней вызвана необходимостью сохранить наиболее ценные документы в эпоху реформ и социальных потрясений. Активно развивается и такой вид перечней, как перечни документов для архивиста ведомственного архива, то есть перечни документов постоянного и долговременного хранения. Это объясняется возрастанием роли архивов организаций в обеспечении сохранности документов как государственной, так и негосударственной частей Архивного фонда Российской Федерации.

Создание новой нормативно-методической базы экспертизы ценности документов идет поэтапно - создание типовых перечней документов постоянного хранения, затем типовых перечней документов с указанием сроков хранения (негосударственных и государственных организаций). Сейчас следующий этап - разработка на их основе ведомственных (отраслевых) перечней документов с указанием сроков хранения.

Вместе с тем необходимо помнить, что перечни не являются панацеей от всех бед.

Во-первых, несмотря на наличие перечней, необходимо непосредственное изучение документов, особенно передаваемых на вечное хранение и выделяемых к уничтожению.

Во-вторых, перечни устаревают, особенно ведомственные, особенно с указанием сроков хранения, особенно в наше бурное время.

В-третьих, перечни обратной силы не имеют. Их действие распространяется только на документы, образовавшиеся после издания перечня.

Таким образом, современная экспертиза ценности документов проводится, как правило, на основе нормативно-методических пособий: номенклатур дел, перечней, классификаторов и т.п. Можно констатировать тот факт, что для установления комплекса документов постоянного хранения, определения конкретных сроков хранения по отдельным группам документов, унификации сроков хранения однородных документов в различных учреждениях, организациях и предприятиях, а также для оперативного "избавления от ненужных бумаг" в настоящее время разработана целостная система нормативно-методических пособий по отбору документов.

В то же время в процессе работы с документами в организации необходимо не только пользоваться названными методическими пособиями по экспертизе, но и творчески подходить к оценке документов в процессе работы с ними.

Номенклатура дел - систематизированный перечень наименований дел, заводимых в организации, с указанием сроков их хранения, оформленный в установленном порядке [7].

Номенклатура дел - это многофункциональный документ, используемый для разных целей:

- номенклатура используется как схема классификации при распределении и группировке исполненных документов в дела (папки). Заголовки дел, закрепленные в ней, переносятся затем на обложки дел;

- каждое дело, включенное в номенклатуру, имеет указание срока хранения документов, включенных в него. Таким образом с ее помощью намечают ориентировочные сроки хранения документов, что является первым этапом экспертизы ценности документов;

- номенклатура дел используется при построении информационно-поисковой системы по документам предприятия. При регистрации документов в регистрационный индекс часто включают индекс дела по номенклатуре. Кроме того, классификационная схема номенклатуры может быть использована при формировании справочной картотеки на исполненные документы;

- номенклатура дел используется вместо описи как учетный документ при сдаче в архив дел со сроками хранения до 10 лет включительно. Она же служит основой для составления описей на дела со сроками хранения свыше 10 лет и постоянного;

- номенклатура имеет справочное значение при изучении структуры учреждения, организации, предприятия.

Общие требования к номенклатуре. Номенклатура дел как один из основных инструментов организации делопроизводства должна отвечать определенным требованиям, важнейшие из которых:

- охват всех документов, получаемых и создаваемых в процессе деятельности организации;

- раздельная группировка в дела документов постоянного и временного сроков хранения;

- конкретная и четкая формулировка заголовка дела, которая полностью отражает состав и содержание документов в нем и исключает возможность включения в дело документов, не соответствующих его содержанию и сроку хранения;

- систематизация дел внутри разделов номенклатуры в соответствии со степенью важности и сроком хранения документации.

Разработка номенклатуры дел складывается из нескольких этапов:

1. определение круга документов для включения в номенклатуру;

2. составление заголовков (наименований) дел;

3. разработка классификационной схемы номенклатуры, т.е. порядка расположения дел;

4. определение сроков хранения дел;

5. определение системы индексации и установление индексов дел;

6. оформление и удостоверение номенклатуры дел.

Определение круга документов для включения в номенклатуру. Основное требование к номенклатуре - охват всех документов, образующихся в процессе деятельности организации. При этом должна учитываться документация, как создаваемая в самой организации, так и получаемая от других организаций и лиц, включая регистрационные карточки, журналы учета, различные картотеки.

В номенклатуру должны быть внесены и документы временно действующих комиссий, групп, созданных для решения какой-либо конкретной задачи, документы общественных организаций.

В номенклатуру дел включаются также документы, не оконченные делопроизводством, которые поступили из других организаций для продолжения или окончания решения вопроса; дела по вопросам, продолжающимся более одного года (так называемые переходящие дела). Они вносятся в номенклатуру каждого года на протяжении всего срока решения вопроса. В течение года номенклатура может быть дополнена делами, образовавшимися после начала года в результате появления в деятельности организации новых вопросов. Для таких дел в конце каждого раздела номенклатуры предусматривают несколько резервных номеров.

Не включаются в номенклатуру печатные издания (сборники, справочники и т.д.).

Составление заголовков дел. Это самая сложная часть работы при составлении номенклатуры дел.

Заголовок дела должен в обобщенной форме кратко, четко и однозначно отражать основное содержание документов комплекса, так как именно по заголовку дела производится поиск документов. Заголовок содержит указание на род заводимого дела (дело, документы, переписка) или название вида документа (приказы, акты и др.), уточняющие данные о содержании документов, корреспондентах, датах, а также указание подлинности, копийности и т.д. В заголовках дел не употребляются формулировки типа "Разные материалы", "Общая переписка" и т.п.

Заголовки дел, содержащих плановые или отчетные документы, должны включать указание на вид и характер документов, их периодичность, например: "Годовой отчет о научно-исследовательской деятельности института", "Месячные отчеты об отгрузке товаров".

В заголовке дела, содержащего статистические формы, указываются названия форм, их номер или условное обозначение (шифр): "Годовой отчет по отдельным показателям финансовой деятельности предприятия (организации) (ф.10-ф)".

Разработка классификационной схемы. После составления заголовков дел проводится их систематизация, т.е. определяется порядок расположения заголовков в номенклатуре дел. Он основан на учете организационно-структурного построения аппарата управления и выполняемых им функций.

В номенклатуре дел небольшой организации, не имеющей структурного деления, а также в номенклатуре дел структурного подразделения крупной организации дела систематизируют по степени их важности с учетом взаимосвязи документов. Первыми помещаются дела, включающие организационно-распорядительные документы директивных и вышестоящих органов, затем - дела, содержащие организационную документацию, относящуюся к деятельности организации в целом (устав, положения) или структурного подразделения, если составляется номенклатура дел структурного подразделения. Далее располагают дела с распорядительной документацией самого учреждения или организации (приказы, распоряжения, решения коллегиальных органов). За этой группой дел следуют дела с плановыми и отчетными документами (годовыми, квартальными, месячными), перепиской и другими документами.

Определение сроков хранения дел. Сроки хранения дел устанавливают для обеспечения сохранности ценных документов. Сроки хранения - важное основание для группировки документов в дела, так как документы с постоянным сроком хранения, сроками хранения до 10 лет и свыше 10 лет не могут помещаться в одно дело.

Сроки хранения устанавливаются по перечням документов с указанием сроков их хранения или экспертным путем ведущими специалистами организации.

Сроки хранения документов - постоянные или временные (один, три, пять, десять, 15 лет и т.д.) - устанавливаются в зависимости от значимости документов. Если в деле содержатся документы временного хранения различной ценности и, следовательно, с разными сроками хранения, срок хранения всего дела устанавливается для наиболее ценной документации, т.е. больший. Например, если в деле находятся документы со сроками хранения один год, три года и пять лет, все дело хранится пять лет.

Срок хранения исчисляется с 1 января того года, который следует за годом окончания дела. Например, срок хранения: дела, законченного делопроизводством в 2013 г., исчисляется с 1 января 2014 г [22].

Индексация дел. Для практического использования номенклатуры дел большое значение имеют условные обозначения, присваиваемые делам - индексы дел. Если организация небольшая и не имеет структурных частей, ее номенклатура строится по производственной или функциональной схеме. В этом случае индексом дела будет его порядковый номер в номенклатуре: 01, 02, 03 и т.д.

В сводной номенклатуре в индекс каждого дела входит условное обозначение структурного подразделения и порядковый номер дела в пределах структурного подразделения. Например, индекс дела 03-02 означает, что дело было сформировано в структурном подразделении, которому присвоен индекс "03", и в номенклатуре дел данного подразделения заголовок дела располагается под номером "2" (02).

Индексация структурных подразделений должна быть постоянной и повторяться из года в год. Переходящие дела вносятся в номенклатуру каждый раз под одним и тем же индексом.

Порядок оформления и удостоверения номенклатуры дел. Номенклатура дел составляется по унифицированной форме, которая разработана архивными органами и закреплена в Государственной системе документационного обеспечения управления и Основных правилах работы ведомственных архивов.

Форма номенклатуры представляет собой таблицу из пяти граф: индексы дел, заголовки дел, количество томов, сроки хранения и примечания.

В первой графе проставляют индекс дела, включенного в номенклатуру. В конце каждого раздела номенклатуры оставляют резервные номера для заведения дополнительных, не предусмотренных заранее дел в случае их появления.