Прогнозирование и планирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Научные основы стратегического планирования

1.1 Принципы и формы стратегического планирования

Стратегическое планирование в общем случае представляет собой процесс определения целей организации (социально-хозяйственной структуры) и их изменений, а также ресурсов, необходимых для их достижения, и поли тики, направленной на приобретение и использование этих ресурсов. стратегический планирование конструкторский

Приведенное определение сложилось как обобщение опыта стратегического планирования в крупных организациях (в корпорациях). Дальнейшее изложение приемов и принципов стратегического планирования будет неизбежно нести на себе печать этого опыта, хотя мы и будем стремиться выйти на уровень их применимости к более масштабным и сложным структурам, таким как национальные и региональные экономики. И главный вопрос применимости соответствующих принципов -- в степени адекватности условий стратегического развития организаций (корпораций) условиям развития макросистем.

Можно выделить четыре главных компонента, которыми определяются общее содержание и особенности стратегического планирования и управления применительно к социально-хозяйственной системе: цели и средства их достижения, время (горизонт) решений и пространственная структура системы. Ключевым компонентом в стратегиях являются цели системы (организации), которые, мало что будут значить на практике, если они рассматриваются в отрыве от остальных трех компонентов.

Обычно выделяется генеральная цель развития организации (системы) -- самое широкое по смыслу решение, принимаемое организацией (или правительством) в рамках стратегического планирования. Выбор генеральной цели означает определение или уточнение миссии организации (системы). Миссия наиболее обобщенно характеризует, что представляет собой организация, зачем существует и каково ее единственное в своем роде место на пространстве развития. Для страны (региона) понятие миссии, конечно, не совсем подходящее, здесь лучше оперировать понятием генеральной цели.

Как только определена генеральная цель организации (системы), можно выбирать подцели и общие задачи. Они могут иметь количественную и качественную форму, но должны носить достаточно протяженный во времени (устойчивый) характер. Формулируемые на основе целей и подцелей задачи суть конкретные, привязанные к определенным срокам результаты, которых организация намерена добиться в ходе реализации своей стратегии. В этом ключе стратегия организации (системы) предстает как общее направление, на котором следует искать пути достижения целей.

Применительно к хозяйственной организации содержательным результатом стратегического планирования принято считать такого рода перемены в ее облике и функционировании:

*выход на новые уровни НИОКР; Научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки -совокупность работ, направленных на получение новых знаний и практическое применение при создании нового изделия или технологии.

*утверждение на рынке новых видов продукции;

*диверсификация портфеля продукции и услуг;

*слияния и приобретение фирм;

*реорганизация и перераспределение полномочий и от ветственности внутри организации;

*сворачивание и ликвидация нерентабельных произ водств;

*проектирование и создание новых мощностей;

*организация учебы персонала;

*создание новых рынков. И тд

Вполне очевидно, что для социально-хозяйственной системы (национальная экономика, регион и др.) спектр содержательных целевых характеристик стратегических программ должен быть иным, более широким по функциям и менее детализированным. Но общий смысл стратегического подхода к перспективам в рамках макросистем будет во многом близким к тому, что реализуется в ходе стратегического управления успешными корпорациями. Главное заключается в отходе от сугубо ситуативного реагирования на изменения среды и переходе к реагированию упреждающему, предусматривающему заблаговременное включение в действие новых факторов, способных в той или иной степени целенаправленно менять саму среду.

Стратегическое планирование на уровне социально-хозяйственной системы может быть успешным при условии взвешенного отношения к реальным возможностям и противоречиям принципов стратегического планирования и управления. Укажем некоторые из них.

Во-первых, стратегическое управление -- это не только и не просто заранее составленный план, это еще и тип (мо- делъ) поведения. Мир слишком сложен, поэтому детальное выстраивание стратегии применительно к социально-хозяйственной системе от первого шага до конца -- бессмысленно, если не имеются в виду постоянная конкретизация стратегий и переложение части целевых ориентиров в форму индикативных планов и конкретных проектов. Стратегии следует разрабатывать постепенно, шаг за шагом, по мере того как происходит «обучение» органов (персонала) стратегического управления и отсекаются идеи, не оправдавшие себя.

Во-вторых, успех приходит в тех случаях, когда стратегия проектируется и направляется высшим руководством организации (применительно к национальной экономике -- главой государства или правительства). Поэтому один из ключевых принципов состоит в выполнении функций стратегического планирования самими высшими управляющими. Какой бы важной ни была роль профессиональных плановиков в процессе стратегического планирования, не они творцы стратегий, они, в сущности, не более чем помощники. Вместе с тем реальная занятость высшего руководства обычно такова, что его роль как архитектора стратегий сводится всего лишь к одобрению вариантов стратегий, а не к их «выстраиванию». К тому же роли и интересы политических руководителей серьезно отличаются от ролей и интересов руководителей фирм: мотивация политических деятелей в значительной степени привязывается к выборным циклам. Поэтому субъекты ответственности за стратегию в масштабе социально-хозяйственных систем должны быть связаны с общественными интересами и демократическим контролем в историческом ключе. Создание механизмов ответственного участия в стратегическом процессе экспертов и плановиков-профессионалов, с одной стороны, и высшего руководства, с другой, -- одна из самых сложных проблем стратегического планирования на уровне макросистем.

В-третьих, стратегические процессы в социально-хозяйственных системах являются сложным сочетанием обеспечения готовности к масштабным переменам и факторов стабильности. В самом деле, в стратегически ориентированной системе высшему руководству надо уметь поддерживать равновесие и порядок, обеспечивать общую эффективность структуры и при этом одновременно необходимо быть новаторами, реформировать организационную структуру, адаптироваться, реагировать, обучаться. Поэтому, как это ни парадоксально, в серьезных работах по стратегическому управлению стратегия подается как понятие, связанное не с переменами, а со стабильностью. Именно стремление к устойчивости и постоянству побуждает организации к разработке и реализации стратегий.

В-четвертых, затраты средств и времени на формирование стратегических планов должны быть достаточными, но не слишком большими. «Сама природа стратегических решений, позволяющая плановику не спешить с выбором, может способствовать, -- замечают У. Кинг и Д. Клиланд, -- оттяжке с принятием решения до получения дополнительной информации. А так как никакая информация не может считаться достаточной, существует опасность, что стратегические решения не будут приняты вообще» Поэтому чрезмерная увлеченность научно-интеллектуальными проработками стратегий и обоснованиями планов может создать «паралич управления» по причине самой склонности к аналитике.

В-пятых, стратегические планы развития социально-хозяйственных систем должны быть в большей мере качественными, чем количественными проработками.

Их невозможно представить в виде жесткого набора показателей или перечня мероприятий. Вполне допустима а, возможно, будет даже предпочтительной в случае разработки долгосрочных национальных стратегий сценарная форма планирования. Разработка сценариев будущего, как показывает практика, облегчает структуризацию неясных тенденций и ситуаций и дает дополнительные шансы для принятия более обоснованных решений в условиях значительной неопределенности.

На наш взгляд, возможен и такой подход, когда роль главного стратегического документа страны отводится комплексной концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ, что и закладывается на данном этапе в методологию стратегических проектировок Министерством экономического развития. Важным условием при этом должна быть тесная интеграция концепции с системой целевых программ и национальных проектов. Повышенные требования при таком подходе, разумеется, должны быть предъявлены к разработке среднесрочных индикативных планов развития национальной экономики и к совокупности принимаемых вместе с ними федеральных и региональных целевых программ.

Введение в регулярную практику процедур разработки на основе долгосрочных прогнозов стратегических планов социально-экономического развития нашей страны связано на современном этапе с преодолением предубеждений, сложившихся среди значительной части российской «элиты» в отношении совместимости стратегических планов и программ на макроуровне с рыночным характером экономической системы. Эти предвзятости, породившие примитивизацию постулатов, взятых в качестве методологической базы рыночных реформ, в какой-то степени в ретроспективном ключе могут быть объяснены (и оправданы) скоротечностью событий и издержками острой политической борьбы, но дальнейшее упорствование в данном вопросе не может быть допущено, какие бы изощренные доводы из области теорий «разгосударствления» и т.п. не приводились приверженцами «чистого рынка».

Методология разработки стратегических планов на макроуровне предусматривает следующие этапы:

*определение на базе долгосрочного прогноза системы стратегических приоритетов на перспективный период, формулировка генеральной цели плана;

*обоснование основных обобщающих показателей социально-экономического, инновационно-технологического, энергоэкологического, территориального и внешнеэкономического развития на перспективный период, построение плановых балансов по основным видам ресурсов, разработка, утверждение и публикация стратегического плана; разработка и увязка между собой долгосрочных стратегий по узловым направлениям социально-экономического развития (демографической, энергоэкологической, инновационной, оборонной, транспортной, внешнеэкономической);

*формирование системы взаимосвязанных национальных программ и федеральных целевых программ, реализующих конкретные приоритеты;

*бюджетное обеспечение долгосрочных стратегий, национальных и целевых программ, важнейших инновационно-инвестиционных проектов;

*организация статистического мониторинга, выполнения основных показателей стратегического плана, стратегий по узловым направлениям, национальных программ и проектов, федеральных целевых программ; подготовка и повышение квалификации топ-менеджеров, специалистов и госслужащих по стратегическому планированию.

1.2 Взаимосвязи стратегического планирования с другими компонентами перспективного и текущего регулирования социально-экономических процессов

Стратегическое планирование на макроэкономическом уровне приводит к успеху тогда, когда оно органически встроено в отлаженную общую систему научного предвидения социально-экономических процессов и стратегического управления развитием. Первейшее условие состоит в том, чтобы стратегическое планирование опиралось на хорошо поставленную систему прогнозирования социально-экономического развития.

Ввиду того, что стратегический план обычно нежесток и многовариантен, на практике бывает зачастую трудно провести разграничительную линию между стадией прогнозирования и планирования. Известно, что прогнозирование предполагает в той или иной степени целеполагание, а когда осуществляется нормативное (телеологическое) прогнозирование, то моменты целеполагания становятся главным содержанием прогнозной работы. Поскольку в социально-экономической сфере при формировании прогнозов доминируют именно нормативные подходы, то методологически между завершенным долгосрочным прогнозом и стратегическим планом здесь большой разницы нет. Поэтому не следует удивляться тому, что в некоторых странах главным документом, направляющим перспективное развитие, выступает комплексный долгосрочный прогноз, а стратегического плана как такового не составляется. Функции стратегического плана могут выполнять и другие по названию документы, например комплексная программа или концепция социально-экономического развития. Таким образом, дело не в названиях документов, на них влияют зачастую сложившиеся в стране традиции или же какие-то политические обстоятельства. Главный вопрос заключается в том, несет ли в себе соответствующий документ функции стра- тегиче-скогого целеполагания и придан ли ему надлежащий статус.

Но, налаживая сегодня в России систему долгосрочного прогнозирования и стратегического управления в социально-экономической сфере едва ли не заново, разумеется, нужно стремиться к использованию четких понятий, чтобы свести к минимуму издержки разночтений в трактовках функций тех или иных документов и инструментов, организующих данные процессы. Поэтому столь важно сейчас разработать и ввести в действие вместо упоминавшегося Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» новую версию такого федерального закона, в которой бы был отражен весь комплекс функций, связанных с процессами научного прогнозирования, стратегического и индикативного планирования, национального программирования и бюджетирования.

В российской практике понятие стратегического планирования остается вне правового поля, хотя и используется все чаще в научно-аналитических разработках. Вместе с тем все настойчивее делаются попытки заложить элементы стратегических нормативных проектировок в государственные прогнозы, разрабатываемые для тех или иных целей Минэкономразвития и другими министерствами и ведомствами. Положительным моментом является то, что в таких проектировках в гораздо большей степени, чем ранее, начинают прорабатываться вопросы инновационного развития и повышения на этой основе конечной эффективности экономик.

Согласно опубликованным на интернет-сайте Минэкономразвития проектировкам Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. выдвигаются следующие планируемые характеристики «образа будущего» России к концу следующего десятилетия:

*Выход России на стандарты благосостояния развитых стран. Обобщающий показатель уровня жизни, ВВП на душу населения по паритету покупательной способности, увеличится с 13,7 тыс. долл. США в 2006 г. (42% от среднего уровня ОЭСР) до 30 тыс. долл. в 2020 г. (70%) и около 50 тыс. долл. в 2030 г. Средняя ожидаемая продолжительность жизни возрастет до 75 лет.

*Высокое качество и комфортные условия жизни населе ния. Будет обеспечена всеобщая доступность услуг образования и здравоохранения, соответствующих уровню наиболее развитых стран, средний уровень обеспеченности жильем составит к 2020 г. 30-35 м2 на человека (или около 100 м2 на среднестатистическую семью).

*Благоприятная среда обитания человека. Доля населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой, снизится с 43% в 2007 г. до 14% в 2020 г.

*Изменение социальной структуры общества в пользу среднего класса, снижение экономической дифференциации населения и резкое сокращение бедности. Доля среднего класса к 2020 г. превысит половину населения. *

Инновационное лидерство России в мире на основе передовых научно-исследовательских разработок, высоких технологий и образовательных услуг. Россия должна занять значимое место на рынках высокотехнологичных товаров (не менее 10%) и интеллектуальных услуг по 4-6 и более крупным позициям. Будут сформированы условия для массового появления новых компаний во всех секторах экономики, и в первую очередь в секторах «экономики знаний».

*Лидерство России в поставках энергоресурсов на мировые рынки, в том числе за счет географической и продуктовой диверсификации поставок, превращения России в логистический узел глобальной энергетиче- ской инфраструктуры и ключевого участника выработки правил функционирования глобальных энергетических рынков.

*Создание разветвленной транспортной сети, обеспечивающей высокую территориальную мобильность населения и глобальную конкурентоспособность России на рынках транспортных услуг. *

Лидерство России в интеграционных процессах на евразийском пространстве, превращение в один из глобальных центров мирохозяйственных связей, в том числе в качестве мирового финансового центра.

*Новая модель пространственного развития России на основе формирования новых территориальных центров роста и уменьшения масштабов регионального неравенства.

*Гарантированная реализация конституционных прав граждан, включая развитую систему демократических институтов, наличие эффективных механизмов правоприменения и системы обеспечения национальной безопасности. Представляется важным, чтобы проектировки концепции наряду с выдвижением целей содержали достаточно конкретную проработку вопросов ресурсного обеспечения целей, а также закладывали механизм реализации намеченного. Только в этом случае концепция будет обретать чертыстратегического плана развития страны.

Такой стратегический план должен становиться интеграцией социально-экономической и инновационно-промышленной политики в стране. Возникающие из такой интеграции национальные проекты и целевые программы, увязанные с бюджетными проработками, составят фундамент выработки индикативных планов социально-экономического развития страны на среднесрочные и текущие периоды.

Стратегическое планирование, осуществляемое на базе прогнозных проработок, призвано закрепить решения о приоритетах и определить пути и методы реализации этих приоритетов на долгосрочный период, исходя из национальных интересов и объективных условий развития страны.

В органической увязке с компановкой стратегического плана формируются национальные программы и проекты, что позволяет концентрировать государственные ресурсы на реализации национальных приоритетов, опираясь на участие бизнеса и поддержку гражданского общества, добиваясь максимально возможного экономического и социального эффекта, прогрессивных технологических и структурных сдвигов.

Ключевым инструментом реализации приоритетов, выявленных на этапах прогнозирования и закрепленных в стратегическом плане, выступают индикативные планы на годовой и среднесрочный периоды , с помощью которых государство обеспечивает сбалансированное социально-экономическое развитие, опираясь на систему балансов и обобщающих показателей (индикаторов), директивных для государственного сектора и ориентирующих для частного и общественного секторов.

Стратегический план, формируемый на базе долгосрочного научного прогноза, как правило, разрабатывается на перспективу 15-20 лет. Он должен рассматриваться и утверждаться высшими государственными органами. Непременным условием является его широкая публикация и разъяснение для общества ключевых положений. Необходимо законодательно закрепить положение о том, что стратегический план служит основой деятельности для всех государственных органов и ориентиром для корпораций, общественных и неправительственных организаций и гражданского общества.

Структура стратегических планов обычно отвечает структуре долгосрочных прогнозов, но включает более конкретные показатели по выбранному сценарию. При необходимости в стратегическом плане могут быть выделены более детальные показатели по отраслям, народнохозяйственным комплексам и избранным приоритетам.

Ключевые показатели стратегического плана увязываются между собой с помощью балансов -- трудовых (численность занятых по отраслям, народнохозяйственным комплексам, воспроизводственным секторам), основных фондов и инвестиций, в стоимостном выражении (валовый выпуск, ВВП и его элементы) в неизменных (сопоставимых) и текущих (с учетом возможных изменений уровней соотношений цен) ценах, а также по макрорегионам (федеральным округам).

В качестве интегрального показателя принимается ВВП в объемном и относительном выражениях: объем и темпы роста ВВП, ВВП на душу населения, региональный продукт, ВРП, -- для территориального плана, ВВП (ВРП) на одного занятого (общественная производительность труда), на стоимость основного капитала (фондоотдача), отдача на единицу использованной энергии (энергоэффективность) и т.п.

Стратегические планы разрабатываются органами исполнительной власти, представляются на рассмотрение и утверждение палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации каждые 4-5 лет. Стратегические планы корректируются и продляются на очередной плановый срок. В случае существенного изменения внутренних и внешних условий развития могут быть внесены коррективы в принятый стратегический план и в более короткий период в том же порядке.

Особо хочется обратить внимание на органическую взаимосвязь разработки и реализации стратегических и индикативных планов с механизмами формирования и осуществления промышленной политики страны. Мы выделяем промышленную политику из всей совокупности форм и разновидностей политики государства по развитию национальной социально-хозяйственной системы в силу того, что именно она концентрированно выражает инновационно-созидательные возможности стратегической линии государства. И в этой связи на приводимой схеме механизма стратегического и индикативного планирования и регулирования социально-экономического развития страны (рис. 3.1) промышленная политика изображена как политика инновационно-промышленная.

Довольно точно, на наш взгляд, смысл явления «промышленная политика» определил швед Роберт Карлсон, который полагает, что эта политика означает «последовательную организацию работы государственного и частного секторов в том, что касается принятия решений в области производства и инвестирования, развития инфраструктуры и человеческого капитала, а также условий внешней торговли, в целях количественного, качественного и структурного стимулирования отечественного производства»22. Однопо- рядковость этой работы с тем, что составляет смысл стратегического и индикативного планирования, из данного определения следует однозначно.

Активная промышленная (инновационно-промышленная) политика означает высокую готовность общества к восприятию новых технологических возможностей и обеспечение всякий раз наиболее точных и социально приемлемых решений относительно приоритетов на будущее.

Национальные проекты и программы становятся одновременно и обоснованными в социально-экономическом смысле, и насыщенными наиболее прогрессивными научно-технологическими решениями. Соответственно повышаются социальная обоснованность и научно-технологический уровень конкретных целевых программ.

Среднесрочные индикативные планы благодаря их оплодотворению идеями социально-экономической и инновационно-промышленной политики превращаются в мощный фактор повышения наукоемкости всего процесса социально-экономического развития. А это становится устойчивой базой структурных сдвигов, обеспечивающих нарастание в каждом цикле общественного воспроизводства доли добавленной стоимости в объеме совокупного продукта.

Непосредственное воплощение национальной долговременной стратегии и индикативных планов в социально-экономическое развитие страны происходит (как показано на рис. 3.1) через действие корпораций (предприятий), через федеральные целевые программы, а также через региональные индикативные планы и целевые программы. Причем и корпорации (предприятия), и региональные структуры являются при изложенном подходе активными участниками самого творческого формирования индикативных планов федерального уровня.

Разработка планов и программ не может вестись изолированно от процессов бюджетирования. Известно, что в России федеральные бюджеты, как и бюджеты субъектов Федерации, до сих пор в основном разрабатывались в режиме годичного цикла. В этих условиях все программы и планы с государственным участием получали ресурсное обеспечение в привязке к технологиям принятия годовых бюджетов, что во многом обесценивало среднесрочные программы и планы. В большинстве стран мира ныне бюджетные разработки делаются в расчете на 2-3-летние взаимопереходящие циклы. Причем принято разделять бюджет на две части -- оперативную и капитально-инвестиционную, что делается ради обеспечения приоритетности и стабильности долговременных инвестиционных расходов. В России также наметились перемены в организации бюджетного процесса. Согласно принятому Правительством РФ решению бюджет на каждый очередной финансовый год должен быть составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа. Такая практика, с одной стороны, призвана обеспечивать преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Заметим, что в послании Президента страны Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2008-2010 гг. поставлен вопрос о дальнейшем удлинении горизонта бюджетного планирования. Необходим, как указано в этом документе, практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10-15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.

Построение целостной системы прогнозирования и планирования продолжает наталкиваться в ряде случаев на живучесть некоторых методологических штампов, согласно которым планирование непременно связывается с функциями централизации, исходящими от государства. Но само планирование не является прерогативой правительств или государственного сектора. Известно, что каждая семья планирует общий баланс своих расходов и доходов независимо от того, документируются ли эти планы и балансы. Все нормальные фирмы планируют не только приходы и расходы, но также инвестиции и нововведения, соответствующие сделки и платежи. Таким образом, существует множество форм и типов планирования. И если переходить на уровень макроэкономических обобщений в форме индикативных планов, то нужно исходить из реалий рыночного многообразия в стратегиях и планах фирм, домохозяйств, интегрированных хозяйственных структур. Поскольку в мире не существует какого-то универсального сочетания составных частей смешанной экономики, то невозможно рассчитывать на какую-то одну «хорошую модель» планирования, пригодную для всех экономических систем и на все времена. В большинстве случаев неудачи государственного планирования в практике различных стран возникали не столько из-за ошибок, допущенных людьми, сколько из-за увлеченности организационно-технологическими (технократическими) аспектами дела и неумения сделать план частью социального процесса. Успех планирования и систем программирования социально-экономического развития в решающей степени определяется способностью правительств интегрировать стратегические подходы отдельных экономических агентов вокруг общенациональных целей и интересов.

Государственное планирование -- это не только макроэкономический прогноз и не просто совокупность мер промышленной и региональной политики, а прежде всего процесс общественного обсуждения условий нового выбора для экономики и общества в целом, это процесс достижения согласия по поводу перспектив между фирмами, гражданами и правительственными инстанциями. Контрольные вопросы и задания .

Размещено на Allbest.ru