Конфликты в государственной и муниципальной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и содержание конфликтов

1.1 Конфликт в государственной сфере: понятие, содержание, проблемы

1.2 Анализ конфликтного потенциала государственной службы

1.3 Методологические подходы к разработке управленческих решений в государственном учреждении

1.4 Социальные аспекты управления конфликтами в государственной службе

Заключение

Список литературы



Введение

Деятельность руководителя любого уровня тесно связана с работой с людьми, ведь организация - это не только технический и технологический процессы. Переход экономики на рыночные принципы функционирования ставит большинство руководителей в еще не привычные для них условия, когда не только от их профессиональной квалификации, но и от знания “сферы человеческих отношений” зависит судьба возглавляемого трудового коллектива и организации в целом. При решении разных задач каждый руководитель неизбежно сталкивается со всевозможными конфликтами и конфликтными ситуациями, в которых ему приходится выступать не только как одному из участников, конфликтанту, но и быть в роли третьей стороны, разрешающей возникший спор. Отсутствие в организациях специалистов-психологов и конфликтологов во многих случаях заставляет управленческий персонал самостоятельно осваивать эти области знаний.

На сегодняшний день мы имеем обилие конфликтов самых разных типов и видов и, наряду с этим, невозможность или неспособность их разрешить. Одним из объяснений существующего в урегулировании конфликтов непростого положения является слабая разработанность конфликтной проблематики, несмотря на то, что исследованию конфликтов в последнее время уделяется большое внимание. А ведь, возможно, именно углубленная научная разработка этой проблематики приведет к подготовке обоснованных рекомендаций, предвосхищению последствий предпринимаемых для разрешения конфликта шагов, а в будущем и создание общественного и государственного механизмов по предотвращению зарождающихся конфликтов и способов их урегулирования. Таким образом, конфликты присутствуют в государственной и муниципальной деятельности и оказывают на нее свое влияние.

Целью курсовой работы является изучение способов регулирования конфликтов в деятельности государственной и муниципальной деятельности.

Задачи. Для достижения поставленной цели в курсовой работе необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть теоретические и методологические подходы к регулированию конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих;

- исследовать проблемы регулирования конфликтов в деятельности государственных и муниципальных служащих;

- проанализировать регулирование конфликтов на государственной и муниципальной службе.



Глава 1. Понятие и содержание конфликтов

Конфликтом принято называть трудноразрешимое противоречие. Буквально конфликт означает «столкновение». Обычно с конфликтом ассоциируются угрозы, враждебность, непонимание, попытка доказать свою правоту, обиды. Обычно конфликт рассматривается как явление негативное и нежелательное, которого следует избегать. Так считали представители различных школ управления, в том числе и сторонники школы человеческих отношений, которые полагали, что конфликт - это признак неэффективной деятельности фирмы и плохого управления.

Однако некоторые современные теоретики и практики управления считают, что конфликты возможны даже в самой эффективной организации, при самом безукоризненном управлении. Более того, по их мнению, конфликты имеют определенное позитивное значение, так как привлекают внимание к проблемам, которые ранее не замечали, так что конфликты могут иметь функциональные последствия для организации при эффективном управлении ими. Многочисленные конфликты, происходящие в организациях, в зависимости от их характера подразделяются на две крупные группы: объективные и субъективные. В основе объективного конфликта лежит реальная проблема. В субъективном конфликте объект конфликта отсутствует, что затрудняет его разрешение. Причинами объективных конфликтов могут быть распределение ресурсов, несправедливое вознаграждение, неудовлетворительные коммуникации и т.п. Субъективные конфликты могут быть вызваны разными представлениями о целях и ценностях, ложными психологическими установками и др. Существует четыре основных типа конфликтов: внутриличностный, межличностный, между личностью и группой, межгрупповой.

Примером внутриличностного конфликта, служит ролевой конфликт, т.е. ситуация, когда человеку приходится играть две или несколько несовместимых ролей. Например, руководитель получает от вышестоящих начальников взаимоисключающие задания: скажем, один заместитель директора магазина требует от заведующего секцией реализовать товар, а другой - передать его в другую секцию. Внутриличностный конфликт связан обычно с низкой степенью удовлетворенности работой, малой уверенностью в себе, стрессами.

Межличностный конфликт - один из самых распространенных конфликтов. Он возникает обычно между людьми с разными чертами характера, разными взглядами и ценностями.

Конфликт между личностью и группой возникает, как правило, в тех случаях, когда личность занимает позицию, отличающуюся от позиции группы.

Например, обсуждая возможность увеличения объема продаж, большинство будет считать, что этого можно добиться путем снижения цены, а кто-то будет утверждать, что такая тактика приведет к уменьшению прибыли и создаст мнение, что их продукция по качеству ниже, чем продукция конкурентов.

Межгрупповой конфликт, как правило, возникает между подразделениями организации. Например, отдел сбыта, ориентированный на покупателя, требует улучшения качества продукции путем увеличения затрат на производство, а производственный отдел предприятия, заботясь о соотношении затрат и эффективности, считает невозможным увеличение затрат. Причинами межгрупповых конфликтов в организациях часто бывают стремление подчинить, различие исходных позиций, различия в групповой идентификации.

Под стремлением подчинить понимают попытки подразделения (формальной группы) расширить сферу своих полномочий. Рост подразделения сопровождается увеличением количества должностей, а, следовательно, - повышаются шансы продвижения по службе. Такие подразделения рассматривают будущее с позиции максимального достижения своих целей, и стремятся получить максимально полный набор средств для достижения этих целей, включая дополнительные фонды и власть. При этом, как правило, не учитываются интересы других подразделений, и не принимаются во внимание другие цели, которые могли бы быть достигнуты, если бы дефицитные ресурсы организации были направлены в другие подразделения.

Конфликт можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, как непосредственное столкновение сторон, во-вторых, как развивающийся процесс, состоящий из нескольких этапов.

Всякий конфликт начинается с конфликтной ситуации. На этом, первом этапе конфликта интересы оппонентов вступают в противоречие. Оппоненты (от лат. opponens - противопоставляющий) - это участники конфликта. На этом этапе обычно четко обозначается объект конфликта, но открытого столкновения еще нет. Внешними признаками конфликтной ситуации обычно являются дискомфорт и напряженность во взаимоотношениях из-за взаимных негативных установок оппонентов.

На втором этапе целенаправленно или случайно происходит инцидент, т.е. действие, направленное на обострение конфликтной ситуации.

Третьим этапом (стадией) конфликта считаются кризис и разрыв отношений между оппонентами. Этот этап в свою очередь состоит из двух фаз: конструктивной (на которой еще сохраняется возможность совместной деятельности, т.е. сохраняется шанс разрешения конфликта путем переговоров) и деструктивной (когда никакое сотрудничество между оппонентами уже невозможно, они утрачивают самоконтроль и их необходимо разъединить).

На четвертом этапе происходит завершение конфликта. Обычно конфликт завершается после устранения причины его возникновения (т.е. объекта). Однако возможны и другие способы завершения конфликта. Например, объект конфликта остается у одного из оппонентов при устранении остальных. Если же конфликт затягивается, то он из объективного превращается в субъективный.

При эффективном управлении конфликтом его последствия могут быть функциональными, т.е. играть положительную роль, способствовать достижению целей организации. Функциональные последствия конфликтов для организации заключаются в том, что проблема, вызвавшая конфликт, решается таким путем, который устраивает все стороны. В результате все сотрудники чувствуют себя причастными к решению проблемы. Совместно принятое решение охотно выполняется, оппоненты приобретают опыт сотрудничества и могут использовать его в будущем. Улучшаются отношения между людьми, и они перестают рассматривать разногласия как «зло», которое всегда приводит к плохим последствиям. Однако чаще конфликт вызывает дисфункциональные последствия, которые препятствуют достижению целей организации. К таким последствиям можно отнести неудовлетворенность, плохое состояние духа конфликтующих сторон и, как следствие, рост текучести кадров и снижение производительности, отсутствие стремления к сотрудничеству и сворачивание взаимодействия между оппонентами, напрасную затрату энергии на непродуктивные, конкурентные отношения между конфликтующими сторонами, представление об оппоненте как о «враге», смещение акцента, т.е. стремление достичь «победы» вне связи с реальной проблемой и др.

1.1 Конфликт в государственной сфере: понятие, содержание, проблемы

Конфликты, как и любые социальные противоречия, являются формой реальных общественных связей, которые как раз и выражают отношения социальных групп и общностей, взаимодействие личностей внутри этих социальных групп при несовпадении интересов, потребностей, мотивов и стимулов.

В государственно-административной сфере конфликт представляет специфическую форму взаимодействия институтов, организаций, социальных групп и индивидов. Иерархичность структур государственно-административной системы, дифференциация управленческих ролей, различия статусов и интересов, а также ценностные, социокультурные и иные расхождения субъектов и объектов управления неизбежно провоцируют конфликты, предопределяя определенную форму человеческого поведения.

Классификацию конфликтов в государственной административной сфере можно произвести по следующим основаниям:

-конфликты на уровне государства;

-конфликт между государством и обществом;

-конфликт между государством и отдельными общественными институтами;

-конфликты между государством и личностью;

-конфликты на уровне организации государственно - административной сферы:

-конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной), органами особой компетенции (прокуратура РФ, Счетная палата РФ и др.);

-конфликты между структурами внутри законодательной власти (Совет Федерации, Государственная Дума РФ), исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, агентства, службы), судебной власти (Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, иные суды);

-конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) структурами;

-конфликты между государственно-административными структурами и государственными организациями, организациями частного сектора;

-конфликты между федеральными, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления.

-конфликты на уровне государственного органа:

-конфликты между подразделениями государственного органа;

-функционально-ролевые и личностные конфликты.

Первая группа конфликтов связана с проблемой легитимности. Принцип легитимности был сформулирован в рамках классической теории демократии (теории общественного договора). Согласно утверждениям классических либералов, лишь та форма правления легитимна, которая гарантирует и обеспечивает всеобщее, сознательное и активное участие граждан в политическом процессе. Отсутствие авторитета и престижа власти, утрата общественного доверия может стать причиной конфликта между властью и обществом. Наиболее яркие проявления такого конфликта - гражданское неповиновение, сопровождающееся демонстрациями, пикетированием и забастовками.

Вторая группа конфликтов отражает противоречия, складывающиеся в органах государственной власти и управления. Конфликт между политическими и государственно-административными структурами характеризуется противоречиями принципов и критериев. В одних случаях политические силы ради стабилизации политической ситуации, сохранения политического режима подвергают мощному давлению государственные структуры на игнорирование целей социально-экономического развития государства, зачастую с нарушениями действующего законодательства. В других случаях определяющими могут стать закон и экономическая эффективность, на второй план отходит политико-идеологическая составляющая. Конфликт может развиваться и по иному сценарию, когда оппозиционные политические силы с помощью отдельных государственных структур оказывают давление на государственную власть. Чаше всего подобные конфликты проявляются в условиях переходного периода, когда органы государственного управления отклоняются от своего функционального предназначения и переходят к политическим методам достижения целей.

Главным источником противоречий конфликтов между государственно-административными структурами и государственными организациями, организациями частного сектора являются взаимопротивоположные стремления сторон: государственные органы пытаются усилить свой контроль, а государственные предприятия - освободиться от чрезмерной опеки с их стороны. Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причины разнообразны: не исполнение или ненадлежащее исполнение государственными структурами своих обязанностей, отсутствие четких правовых норм и стандартов, коррупция, монополизм на рынке определенных услуг и др. Подобные конфликты, возможно, урегулировать посредством совершенствования стиля деятельности государственных органов и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанций и т.д.). Немаловажную роль могут сыграть различного рода коалиции между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, также могут способствовать предотвращению конфликтов государственных органов и частного сектора.

Самыми структурированными и в то же время самыми распространенными являются конфликты между государственными органами исполнительной власти. Причины данных конфликтов разнообразны, начиная от функциональной неопределенности и заканчивая корпоративными интересами служащих, различий в статусах и полномочиях. Преодолеть данные конфликты возможно посредством создания оптимальной структуры и системы распределения функций opганов исполнительной власти, оптимизации исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функциональных обзоров.

Одними из самых сложных и опасных конфликтов являются конфликты между федеральными, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления. Тенденции децентрализации государственного управления, проявившиеся в первой половине 90-х годов в России, обернулись сломом властной вертикали и потерей управляемости страной. Субъекты Российской Федерации, особенно представленные национальными образованиями, приобрели очень высокий уровень независимости от центра. Органы местного самоуправления не подчинялись региональным властям, которые, в свою очередь, не вполне признавали федеральные власти. Конфликты между тремя уровнями властной вертикали привели к системному кризису государственного управления. Особая роль при урегулировании подобного рода конфликтов отводится четкому определению организационной и структурно-функциональной схемы взаимодействия федерального, регионального и местного уровней управления. Обеспечение необходимых сдержек и противовесов, законодательное разграничение предметов ведения позволят создать оптимальное соотношение самостоятельности федерального центра, региональных и местных властей.

Третья группа конфликтов - это конфликты на уровне каждого конкретного государственного органа. Причинами данного рода конфликтов могут быть последствия неудачного планирования, нарушения принципов организации, нарушения взаимодействий между подразделениями, просчеты в подборе и расстановке кадров и др. Разрешение и предотвращение таких конфликтов возможно посредством оптимизации деловых процессов, внедрения административных регламентов, регламентации профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Особое место среди внутриорганизационных конфликтов занимают конфликты личностные или групповые. В основе лежит весь спектр причин, обусловливающих межличностные конфликты, - от нарушения принципов мотивации до потребностей всех субъектов управления иметь высокий статус и реальную возможность для самовыражения. Одних привлекает служебное продвижение, других - стабильность денежного вознаграждения, третьих - престиж, четвертых - возможность корыстного использования служебных полномочий. Так или иначе, но, как только речь заходит о групповых или индивидуальных мотивациях, даже незначительный повод для столкновения в состоянии перерасти в конкуренцию ценностей, определяющих понимание сторонами целей нахождения в данной организации. При этом государственные служащие могут не только бороться «за место под солнцем» или конфликтовать между собой по поводу приоритетов в понимании служебного долга, но и выражать несогласие с характером деятельности организации. Противоречия, порожденные расхождением в воззрениях, ценностях, установках и прочих компонентах сознания государственных служащих, могут транслировать в организации идеологические, политические, культурные, а также бытовые противоречия.

Урегулирование внутриорганизационных конфликтов, с одной стороны, лежит в плоскости административно-процессуального регламентирования, с другой - в плоскости неформальных норм и отношений, компенсирующих недостатки формальной организации.

На государственной службе среди многообразия противоречий можно выделить основное: противоречие между установленной системой административных правил и групповых норм, с одной стороны. С другой - потребность субъектов управления иметь высокие статусы и выполнять такие роли, которые обеспечивали бы им свободу деятельности и реальную возможность для самовыражения.

Конфликт интересов на государственной службе имеет свое правовое определение. Согласно Федеральному закону № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей. Конфликт интересов - это ситуация, при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Ключевым в данном определении является акцент, сделанный на личной заинтересованности государственного гражданского служащего. Что же понимается под личной заинтересованностью гражданского служащего? Согласно Федеральному закону № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», под личной заинтересованностью гражданского служащего понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме. Под личной заинтересованностью государственного гражданского служащего также понимается доход в виде материальной выгоды для членов его семьи, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

1.2 Анализ конфликтного потенциала государственной службы

В системе государственной гражданской службы конфликтным потенциалом обладают следующие отношения:

административно-служебные отношения, т.е. отношения между гражданскими служащими и нанимателем как лицом, представляющим интересы государства;

трудовые отношения, т.е. отношения между гражданскими служащими как работниками и нанимателем;

гендерные отношения, т.е. отношения между мужчинами и женщинами, занятыми на государственной гражданской службе; властно-распорядительные отношения, т.е. отношения, возникающие, с одной стороны, между чиновниками, обладающими властью принятия управленческого решения или распоряжения материальными средствами, а с другой - с клиентами (акторами), которые выступают в качестве лиц, заинтересованных в удовлетворении их притязаний.

Отношения, поставленные на первые три места, обладают потенциалом «внутриорганизационных» конфликтов, т.е. тех конфликтов, которые динамически развиваются непосредственно внутри административной организации, протекают, а при определенных условиях и мерах воздействия на элементы конфликтов завершаются, естественно, не без каких-либо последствий.

Что касается конфликтного потенциала властно-распорядительных отношений, присущих административной организации, то конфликты, возникающие на этой «почве», не относятся к категории внутриорганизационных. Объясняется это тем, что одна из сторон конфликта является внешней по отношению к административной организации. По сути, если какой-либо гражданин или какое-либо юридическое лицо предъявляют требования или претензии к деятельности (бездеятельности) государственных служащих, то может возникнуть реальный конфликт между тем лицом, которое требует и оспаривает что-либо, и административной организацией.

Включение в конфликтный потенциал административной организации такого элемента как трудовые отношения требует определенного пояснения по той причине, что под ними понимаются отношения между гражданскими служащими и представителем нанимателем. На данном этапе развития современного права между правоведами нет единой точки зрения о природе отношений между указанными субъектами. Одна группа ученых считает, что эти отношения являются административными, а регламентирующий их федеральный закон - административным. Другая группа - считает, что эти отношения являются трудовыми.

Существует третья точка зрения, которая, на наш взгляд, более обоснована. Она заключается в том, что в административных организациях взаимодействия между должностными лицами, осуществляющими управление подчиненными, и должностными лицами, выступающими в качестве подчиненных, являются комплексными отношениями. Основанием для этого служат не только критерии право - трудовых отношений, которые были обобщены еще Н.Г. Александровым, но и общепризнанные принципы и нормы международного права. К числу последних относятся Конвенции Международной организации труда (МОТ), из которых вытекает, что все граждане, занятые трудовой деятельностью на условиях займа, состоят с предпринимателями в трудовых отношениях. Среди актов МОТ можно выделить Конвенцию № 151 (1978 г.) о трудовых отношениях на государственной службе (1978 г.). В ней, в частности, используются термины и категории, относящиеся к такой отрасли права как трудовое право.

Из трех ранее приведенных основных типов отношений, присущих конфликтам на государственной службе, только трудовые отношения имеют традиционно всестороннюю нормативную регламентацию - от условий возникновения правовых отношений между работником и работодателем до коллективных прав работников. В силу того что трудовая деятельность граждан, занятых на гражданской службе, не имеет подобной всесторонней нормативной регламентации административно-служебной отраслью права, законодатель распространил действие Трудового кодекса РФ (ТК РФ) на всех государственных служащих. Рассмотрение и разрешение конфликтов как элементов процесса «улаживания» конфликта с целью достижения его завершения (исхода) объединяет более емкое понятие, присущее теории социального конфликта. Речь идет о категории «управление конфликтом». Поскольку другие из четырех перечисленных основных типов отношений нормативно не регламентированы, то правовой механизм управления конфликтами, возникающими между субъектами гендерных отношений, властно-распорядительных отношений, отсутствует. Следует особо отметить, что конфликты в сфере гендерных отношений мало изучены, несмотря на то, что вопрос гендерного равенства последнее время приобретает для современной России все большее значение. Распространение института конфликта интересов на сферу публичного управления вызвано необходимостью предотвращения влияния на публичного служащего каких-либо частных интересов, которые могут повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей. Хотелось бы особо подчеркнуть, что законодательное развитие механизма разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе рассматривается в качестве меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ. В рамках реализации этой задачи в Федеральном законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» сформулировано понятие конфликта интересов, а также порядок его предотвращения и урегулирования, то есть он содержит нормы прямого действия, рассчитанные на непосредственное применение в рамках государственной и муниципальной службы. Таким образом, законодательное регламентирование проблемы конфликта интересов в отношении государственных и муниципальных служащих осуществляется соответствующими отраслевыми законами и указанным федеральным законом. Для эффективного обеспечения результата, на достижение которого направлены названные законы, их применение на практике не должно вызывать сложностей. Однако анализ рассматриваемых норм приводит к выводу о том, что между ними существует определенные несогласованности. Некоторые из них имеют характер дополняющих по отношению друг к другу, поэтому не создадут препятствий при реализации. Но есть и такие, которые вносят разночтения, что, по нашему мнению, недопустимо и требует законодательного разрешения. Остановлюсь на тех вопросах, которые относятся к муниципальной службе.

В понятии конфликта интересов, сформулированном в Федеральном законе № 273-ФЗ, указывается, что под конфликтом интересов рассматривается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Одним из значимых факторов конфликтного потенциала государственной службы является проблема коррупции.

При поступлении на государственную службу претендент добровольно соглашается с тем, что его личный интерес должен быть подчинен интересам государства, и, в связи с этим, должен существовать механизм ограничения определенной активности этого лица. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил конфликт интересов. При этом под личной заинтересованностью гражданского служащего понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды.

Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», правовые нормы которого внесли ряд новаций, уточняющих понятие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, предложили новые механизмы его разрешения, что явилось важнейшим этапом в совершенствовании законодательства. Однако возникла определенная коллизия между его положениями и нормами законодательства о государственной гражданской службе. Также, в отличие от закона о гражданской службе, вместо общего указания на натуральную форму получения доходов и доходов в виде материальной выгоды установлено, что речь может идти о получении ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав.

В соответствии с законом о противодействии коррупции основными способами предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе являются отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, а также отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего.

1.3 Методологические подходы к разработке управленческих решений в государственном учреждении

С точки зрения методологической, социальный конфликт можно представить как единую трихотомическую систему «субъекты - интересы - действия». Однако не всякое противоречие затрагивает непосредственно интересы личностей, групп, иных объединений людей. Только тогда, когда ущемляются интересы одних, за счет чего удовлетворяются интересы других, и это становится достоянием общественного сознания первых, формируется конфликт. Именно интересы следует принимать за отправное понятие в анализе конфликтов потому, что именно они по своей природе воплощают единство объективного и субъективного, предполагают определенную степень осознанности потребностей, на основе чего формируется мотивационная база субъекта, а также ориентации и цели деятельности.

Проблема конфликта интересов широко обсуждается не только в рамках административного, государственного, конституционного права применительно в частности, к деятельности государственных служащих, но и в рамках гражданского, корпоративного права применительно к негосударственной и предпринимательской деятельности. Так, конфликт интересов в гражданском праве Российской Федерации - это состояние, при котором заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в т.ч. в совершении сделок, обусловливает несовпадение интересов заинтересованных лиц и государственной службы.

Конфликт интересов вполне можно отнести к юридическому конфликту, поскольку в случае конфликта интересов юридический характер последнего ярко выражен, от начала и до конца пронизан правоотношениями между сторонами. То есть, конфликт интересов - это юридический конфликт, который влечет правовые последствия для его участников. Вместе с тем, нельзя забывать, что конфликт интересов имеет и морально-этическую сторону, а следовательно может характеризоваться и как морально-этический конфликт.

Несмотря на предпринимаемые руководством государства меры по урегулированию отношений в сфере государственной службы именно здесь продолжает сохраняться значительный массив факторов, способствующих возникновению конфликта интересов. Изучение внешних и внутриорганизационных факторов деятельности административных организаций, определение конфликтного потенциала и его анализ позволяет сформулировать превентивные меры по предупреждению социальных конфликтов, присущих государственной службе. Это необходимо по нескольким причинам: методы конфликтологического анализа социальной реальности позволяют выявить факторы конфликтного потенциала, носящие характер системного конфликта, т.е. присущего определенной системе. Как правило, устранение этих факторов связано с проблемой совершенствования организационно-правовой деятельности организаций любых форм собственности, включая административные организации. Независимо от воли руководителей административных организаций, ситуация возникновения и динамического протекания внутри организации конфликтов всегда обладает потенциалом, негативным по своим последствиям. Этим потенциалом обладает любая ситуация, несмотря на то, что в целом иной конфликт может быть охарактеризован в качестве конструктивного конфликта. Данный феномен заключается в том, что, с одной стороны, для разрешения или урегулирования конфликтов должностные лица категории «руководители» вынуждены отвлекаться от выполнения своих непосредственных и прямых обязанностей. С другой стороны, распространение информации о наличии того или иного реального конфликта в административной организации подрывает авторитет представителя нанимателя, а также снижает доверие граждан к институтам государственной службы. Создание условий по предупреждению конфликтов в административных организациях означает создание предпосылок для более эффективной их деятельности и выполнения государственных функций в объеме, предусмотренном административным регламентом. Основные принципы оптимизации управленческих решений в ходе конфликтологической практики в государственной службе:

Принцип системно-функционального подхода к оптимизации управления конфликтами в государственной гражданской службе. Особенность процесса управления конфликтами в государственной гражданской службе состоит в том, что механизм управления конфликтами представляет собой не просто систему, а систему динамично функционирующую. Между его элементами возникают многочисленные связи и отношения, которые могут быть как конструктивными, так и деструктивными с точки зрения качества и эффективности управления. Задача оптимизации в этом случае включает относительную нейтрализацию деструктивных факторов взаимодействия элементов структуры механизма управления, конфликтом в государственной гражданской службе.

Принцип оптимального сочетания целевой ориентации гражданских служащих в процессе управления конфликтами в государственно-административной сфере. Этот принцип предполагает необходимость создания условий для реализации интереса, связанного с прохождением государственной гражданской службы, и возможен при упорядочении ориентации поведения служащих в конфликтных ситуациях. Речь идет о преобладании коммуникативной ориентации, способной формировать устойчивые партнерские отношения, открывать новые возможности для реализации интересов противостоящих в конфликте сторон.

Принцип структурной и процессуальной этапности оптимизации заключается в синтезе оптимально функционирующего механизма управления конфликтами в государственной гражданской службе из предварительно оптимизированных в структурном и функциональном отношении управленческих подсистем. Указанный принцип является следствием иерархичности механизма управления конфликтами. Он характеризует формирование оптимальных элементов структуры механизма управления конфликтом, а также достижение максимально возможного взаимодействия между ними.

Роль оценки эффективности управленческого решения заключается в определении ожидаемой эффективности различных альтернатив урегулирования конфликтов. В качестве одного из положений оценки решений, принимаемых в ходе управления конфликтами в государственной гражданской службе, основным является анализ деятельности субъектов принятия решений, который предполагает изучение основных факторов, оказывающих влияние на субъект управления конфликтами при выборе оптимального управленческого решения.

Существует целый комплекс факторов, способствующих возникновению неблагоприятных условий, влекущих ситуацию конфликта интересов в системе государственной службы.

В первую очередь на государственной службе известен конфликт между нормотворчеством, контролем и надзором, и распорядительной деятельностью. Наиболее важным из организационных конфликтов является конфликт между требованиями инструкций и требованиями достижения плановых показателей. В этой ситуации государственные органы сталкиваются с противоречивыми требованиями. С одной стороны, от них требуется соблюдать требования закона, а с другой стороны требуют достижения количественных показателей. Достижение же в результате применения закона какого-либо конкретного показателя возможно только при систематической тенденциозности в применении закона. Еще один организационный конфликт проистекает из того, что в разных органах существенно отличается наблюдаемость выполняемых ими действий и конечных результатов деятельности. Неправильный выбор способа контроля создает стимулы для агентов сосредоточиться непосредственно на требованиях отчетности вместо надлежащей организации работы.

Не менее важными факторами конфликта являются такие факторы, как широта свободы усмотрения в реализации полномочий, отсутствие административных процедур, нормативные коллизии и завышенные требования к лицу, предъявляемые при реализации его права. В частности подчеркивается, что установленная законом свобода усмотрения нередко используется недобросовестными должностными лицами для совершения действий, влекущих конфликт интересов. Например, отсутствие в нормативных правовых актах сроков принятия решения государственным органом может приводить к коррумпированности.

Важен и такой фактор конфликта интересов, как отсутствие или недостаток разработанности административных процедур. Законодательно закрепленный порядок выполнения государственными органами своих функций способствует уменьшению свободы усмотрения должностных лиц, и четко определяет, какие действия граждане и организации должны предпринять для реализации своих прав и каких действий государственных органов они вправе ожидать. В то же время, должностным лицам значительно проще не соблюдать права граждан и организаций, не подкрепленные административными процедурами. С точки зрения противодействия коррупции следует особо отметить важность проработанных административных процедур досудебного обжалования действий государственных органов и должностных лиц.

Особенную обеспокоенность вызывает отсутствие детальных норм, устанавливающих ответственность должностных лиц за нарушения законодательства. В российском законодательстве часто используется формулировка «несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации», однако данная нормативная формула представляется слишком общей. В связи с этим, важно четко устанавливать «какому виду нарушения, какой вид ответственности соответствует».

Необходимо обратить внимание на следующие возможные факторы, способствующие возникновению конфликта интересов:

нечеткое определение объема компетенции государственного органа, должностного лица в принятии ими правовых актов, совершении юридических действий, влекущее ее нарушение;

дублирование полномочий разных субъектов права либо «правовые пробелы»;

произвольное расширение или изменение круга органов и лиц, с которыми должны быть обеспечены взаимодействие и согласование;

необоснованное увлечение отсылочными нормами, принятие незаконных и противоречивых правовых актов.

Собственно, конфликт интересов не всегда проявляется в противоправных действиях и решениях, совершаемых взамен легально установленных в законе. Бывает, что действия и решения уполномоченных лиц государственных органов совершаются в легальных формах, но являются противоправными по их мотивам или результатам использования. Такого рода действия и решения могут создавать так называемые латентные зоны риска коррупциогенности. На этапе исполнения законов возникает наибольшее число ситуаций, способствующих конфликту интересов, поскольку нормы закона допускают широкий выбор действий субъектов правоотношений. В целях минимизации негативных последствий, влекущих конфликт интересов, необходимо: обеспечить последовательную реализацию предписаний законов; не оставлять без внимания факты давления и вмешательства других органов и должностных лиц с целью побуждения к коррупционным действиям, протекционизма в отношении тех или иных хозяйствующих субъектов; повысить эффективность контроля за соблюдением законодательства. В последние годы в Российской Федерации разработан и реализуется комплекс мер, направленных на разрешение конфликта интересов в системе государственной службы. Данная работа велась и ведется по трем основным направлениям:

преодоление личных конфликтов интересов, то есть связанных с персональными интересами агента - должностного лица;

преодоление организационных конфликтов интересов, связанных с наличием противоречивых требований к государственным служащим со стороны самого государства как организации;

совершенствование организации административного учета как инструмента внутригосударственного и общественного контроля за действиями служащих.

Так, для решения проблем персонального конфликта интересов, государством, возможно использовать следующие меры:

повышение информационной открытости органов государственной власти. Под информационной открытостью органов государственной власти следует понимать относительную доступность в получении информации гражданами (организациями и объединениями) об их деятельности. Принятый 9 февраля 2009 г. Федеральный закон РФ от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» № 8-ФЗ внесет существенный вклад в расширение информационной открытости органов государственной власти. Немаловажным в этой связи представляется и создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Создание системы административных регламентов, используя которые можно будет судить о правомерности действий должностного лица. Без наличия таких регламентов информационная открытость и административный учет будут малоэффективны. Сокращение вмешательства государства в экономику и общественную жизнь. Введение процедур обязательного декларирования о конфликте интересов, который возникает у должностного лица при разрешении того или иного дела.

Если же говорить об организационном конфликте, то основой его разрешения, как в частном, так и в государственном секторе является разведение противоречивых функций по различным должностным лицам, отделам или ведомствам. Принцип недопустимости совмещения бюрократической и государственно-предпринимательской деятельности должно дополнить уже принятое требование недопустимости совмещения нормотворчества и контрольно-надзорной деятельности, контрольно-надзорной деятельности и другой правоприменительной деятельности.

Важным, выступает и административный учёт. В данное время он ведется преимущественно в бумажной форме, тогда как все большее количество действий (межведомственная переписка, ведение баз данных и т.д.) ведется в электронной форме. При этом электронная информация в отличие от сохраненной на бумаге имеет справочный статус, не обладает свойством официальной признанности. Эта ситуация искусственно порождает необходимость дублирования электронных технологий бумажными, что создает ненужные издержки. В этой связи, необходимо определить требования, обеспечивающие полезность использования учета; возможность независимого аудита, судебной экспертизы, оперативно-розыскных действий и иных форм проверки содержания и функционирования системы учета; требования к защите систем электронного административного учета, к их прозрачности для граждан, доступности; основные принципы выделения бюджетных средств на приведение в соответствие с требованиями действующих систем учета.

В целях минимизации негативных последствий конфликтов интересов в системе государственной службы необходимо последовательно реализовывать организационные и правовые меры по всем названным направлениям.

Специфика деятельностного подхода к разработке управленческих решений в ходе урегулирования конфликтов в государственной гражданской службе - ориентация на анализ процесса субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений. Тем самым открывается возможность для научного обоснования выработки управленческого решения. Использование проблемного подхода при обосновании управленческих решений в ходе конфликтологической практики привело к разработке алгоритма управления конфликтами указанных типов в государственной гражданской службе, включающий стадии анализа (установление целей, диагностика конфликта, выявление проблем и задач) и синтеза (решение задач, выбор оптимального варианта решения, композирование решений) конфликтной ситуации.

В качестве механизмов управления конфликтами можно назвать:

институциональные (формализованные в виде различного рода законодательных актов, положений, инструкций, кодексов поведения, традиций);

административные (постановления, распоряжения, приказы, указания, а также регламентирование, нормирование, инструктаж);

экономические (стимулирование, премии, надбавки к зарплате, льготы и др.);

социально-психологические методы и средства воздействия (формирование здорового морально-психологического климата, изучение личностных качеств государственных служащих);

альтернативные (основанные на взаимодействии государственной гражданской службы и общества).

В качестве компонентов механизма управления конфликтами основными выступают социальные субъекты и элементы, социальные процессы и закономерности их взаимодействия, позволяющие посредством их формирования, внедрения и корректировки достичь целей социального управления. Его можно определить как регламентированную и регулируемую деятельность, направленную на создание, поддержание и оптимизацию соответствующего механизма управления на основе единства целеполагания и целедостижения в государственной гражданской службе.

1.4 Социальные аспекты управления конфликтами в государственной службе

В конфликте проявляются закономерности разного уровня и порядка. Закономерности первого уровня - закономерности, определяющие зависимость интенсивности конфликтных взаимодействий в организации от социальных, экономических, политических и иных факторов. Закономерности второго уровня - закономерности личностного уровня. К ним относятся:

зависимость конфликтности в коллективе от психологического состояния неформальных лидеров;

зависимость конфликтности в коллективе от уровня сформированности психологических образований членов коллектива (знаний, навыков, умений, привычек, убеждений, мировоззрения);

зависимость конфликтности в организации от интенсивности протекания психологических процессов; зависимость конфликтности в коллективе от совершенства психологических свойств членов организации (характера, способностей, темперамента, направленности) и другие.

Закономерности третьего уровня - закономерности функционирования коллектива, включающие в себя зависимости конфликтности от следующих показателей:

уровня развитости взаимоотношений между членами социальной организации;

коллективного мнения и настроения;

устойчивости традиций, обычаев в организации; уклада жизнедеятельности;

характера и содержания труда;

возрастных особенностей членов организации и других.

Управление конфликтом в социальной организации осуществляется по общенаучным и частным принципам социологии:

политической обусловленности возникновения и развития конфликта;

объективности;

комплексности и системности;

гласности;

основного звена;

проблемной ориентации;

конечно-целевой направленности;

адресности и другим.

Точность диагностики организационных конфликтов определяется субъективными детерминантами: выбором исследователем конкретной концепции, модели, технологии, методов, средств, сил. Условия и содержание конфликта невозможно изучить всесторонне и полностью, множество его аспектов всегда недоступны исследователю.

Для эффективного социального управления разрешением конфликта необходим тщательный анализ условий, причин, изучение участников противостояния. Это позволяет точно определить цель диагностической работы, разработать комплекс конкретных задач, отобрать и обучить персонал, сосредоточить средства, выбрать эффективные методы работы, использовать соответствующую обстановке технику и методику диагностики.

Успех в разрешении конфликта во многом обусловлен выявлением:

основных противоречий;

политической, психологической направленности, принадлежности к институтам гражданского общества и участия в их деятельности конфликтующих;

интересы; правовую компетентность;

неформальных лидеров и референтных групп, являющихся инициаторами противостояния.

В этих целях следует использовать комплекс как общенаучных, так и социологических методов: беседу, различные виды опросов, социометрический, анализ документов и другие.

Для социального управления в диагностике конфликта необходим контроль над уровнем социальной напряжённости, который также измерим вышеуказанными методами.

Сутью социального механизма управления конфликтом является то, что его деятельность, проявление инициатив, стимулирование управленческих воздействий «сверху» осуществляется без участия легитимной власти. Основную роль в этом процессе играют такие социальные факты как традиции, обычаи, ценности, нормы, общественное мнение, институты гражданского общества и другое.

Социальными механизмами в управлении конфликтом следует считать как отдельные элементы социальной системы (например, общественное мнение), так и совокупность взаимосвязанных частей этой системы, обеспечивающих «давление» на административные структуры управления, активизирующие, обеспечивающие и контролирующие их функционирование.

Функции механизмов социального управления в рассматриваемой сфере могут быть разделены на два класса: защитные и социально-психологические.

К защитным следует отнести: предоставление информации персоналу о причинах и содержании конфликта; организация воздействий на источники конфликта силой общественного мнения; давление на административные силы и средства управления конфликтом с целью активизации их деятельности; контроль, оценка и коррекция деятельности пассионарных личностей и неформальных групп; проведение мероприятий, препятствующих девиантному поведению персонала организации; оказание содействия административной организации по поддержанию дисциплины в коллективе; разработка предложений по расстановке персонала организации с учетом его участия в конфликте; осуществление контроля над сохранением персонала, предъявляющего справедливые требования в конфликте и другие.

Социально-психологические: снижение у участников конфликта уровня восприимчивости к конфликту через морально-нравственное стимулирование; регулирование межличностных отношений, снижение психологической напряженности в среде конфликтующих; отстаивание законных интересов участников конфликта; оказание помощи участникам конфликта, получившим психологический ущерб; вовлечение в процесс разрешения конфликта авторитетных личностей, неформальных лидеров, не участвующих в конфликте; активизация деятельности сил и средств социального контроля над участниками конфликта и другие.

...