Методы оценки регулирующего воздействия

Размещено на http://allbest.ru

Введение

Оценка регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA) - термин, получивший широкое распространение в мире в 1990-х годах и обозначающий использование государственными органами при формировании государственной политики специальных аналитических процедур, направленных на выявление и оценку возможных выгод, издержек и эффектов от нового или существующего государственного регулирования.

Первые инициативы в области оценки регулирующего воздействия (далее также - ОРВ) проектов нормативных правовых актов были предприняты в 1966 году в Дании. В 1970-е оценка регулирующего воздействия стала внедряться в США, Финляндии и Канаде. Австралия, Великобритания, Голландия и Германия присоединились к этому процессу в середине 1980-х годов. Начиная с 1990-х годов, количество государств, внедривших систему ОРВ или ее отдельные элементы, резко увеличилось. Наибольшее распространение оценка регулирующего воздействия получила в 2000-е годы, когда для большинства развитых государств мира все более актуальным стал вопрос об оптимизации государственного регулирования в целях снижения необоснованных административных барьеров, препятствующих осуществлению эффективной предпринимательской деятельности. В октябре 2010 г. в Европейском союзе принята доктрина «Умное регулирование в ЕС», предполагающая дальнейшее развитие процедур ОРВ и совершенствование механизмов публичных консультаций при принятии проектов нормативных правовых актов и последующей оценке эффективности их действия.

За последние двадцать лет оценка регулирующего воздействия выделилась из других аналитических инструментов, сопровождающих формирование государственной политики, в самостоятельную процедуру, связанную с процессом разработки, обоснования и принятия нормативных правовых актов.

Развитие института оценки регулирующего воздействия в России - одно из приоритетных направлений работы Правительства Российской Федерации, призванного улучшить инвестиционный и предпринимательский климат посредством повышения качества правотворчества, создание прозрачных и понятных для всех механизмов принятия обоснованных регулирующих решений.

В целях законодательного закрепления этого направления работы Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дополнен статьей 26.3-3, которая предусматривает необходимость проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также проведение экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом приняты следующие новации:

- введены правила, согласно которым проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия;

- оценка регулирующего воздействия проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также бюджета субъекта Российской Федерации;

- нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление этой деятельности, подлежат экспертизе.

государственный управление инновационный

1. Подходы к организационно-методическому выстраиванию проведения оценки регулирующего воздействия в зарубежных странах

1.1 Подход «один за один»

Инициативой правительств ряда зарубежных стран является внедрение подхода в нормотворчестве под названием «Один за один» (англ. - One in - One out) (далее - «один за один», OIOO), содержание которого заключается в необходимости предотвращения формирования дополнительных издержек для бизнеса при нормотворчестве. В частности, модель предусматривает, что органы исполнительной власти, инициирующие инициативу, должны обеспечить финансирование ее реализации за счет сокращения затрат по иным статьям бюджетных расходов, или за счет отмены реализации иного законодательного акта, тем самым не увеличив или сократив воздействие на функционирование бизнеса.

Подход «один за один» инициирован в мае 2010 года в рамках программы Правительства Великобритании «Коалиция: программа для правительства». Он является одним из механизмов политики Новое регулирование (англ. - New Regulation), предусматривающей также дерегулирование, заблаговременное оповещение бизнес сообщества о предстоящих изменениях законодательства с необходимой оценкой потенциальных затрат и выгод для бизнеса и общества. Реализация подхода «один за один» осуществляется следующим образом: департаменты и ведомства, инициирующие регулирование, осуществляют подготовку заключения по оценке его последствий, которые составляют параметр «IN». Одновременно производится оценка величины сокращения издержек, связанная с выведением или изменением действующего регулирования. Указанный показатель формирует параметр «OUT». Решение о целесообразности введения регулирования принимается на основании сопоставления параметров «IN» и «OUT». Независимым органом, осуществляющим оценку и контроль качества заключений по OIOO, является Комитет по политике в области регулирования (англ. - Regulatory Policy Committee (RPC)).

Методическая поддержка и контроль подготовки заключений по параметрам «IN» и «OUT» осуществляется Департаментом бизнеса, инноваций и навыков (англ. - Department for Business, Innovation & Skills) (далее - BIS). В июле 2012 года опубликован Четвертый отчет о ходе реализации политики «один за один», в соответствии с которым использование подхода наряду с другими элементами политики Нового регулирования позволило Правительству Великобритании стабилизировать рост издержек и барьеров для бизнеса, который продолжался до их введения, что было отмечено бизнес организациями в ходе опросов.

Подход «один за один» является во многом инновационным в нормотворчестве. Реализация аналогичных инициатив происходит в настоящее время и в других странах и регионах. Так, принцип OIOO принят Правительством Канады и с 1 октября 2012 года реализуется как часть плана снижения бюрократии (англ. - Red Tape Reduction Action Plan). Правительством штата Виктория Австралии, с апреля 2011 года реализуется инициатива «один за два» (англ. - One on, two off) в отношении основных вводимых нормативно-правовых актов. За 2011 год реализация этой политики в штате Виктория позволила ввести в действие 14 базовых нормативных акта, отменив 152. В соответствии с отчетом Правительством штата Виктория реализация этой инициативы позволит снижать издержки для бизнеса и общества в объеме 750 млн.долларов ежегодно до 2015 года. Вместе с тем в основе нового OIOO подхода лежат принципы и методические рекомендации по ОРВ, базирующиеся на традиционных методах анализа, описанных ранее, и, в первую очередь, на СВА.

1.2 Подход RB

Другой инициативой политики повышения эффективности бюджетных расходов и снижения воздействия регулирования Правительства Великобритании является реализация концепции бюджетирования регулирования или формирования бюджетов регулирования (от англ. - regulatory budget) (далее - RB). Указанная концепция предусматривает определение бюджетов регулирования для департаментов и ведомств на формирование и реализацию законодательных инициатив на трех - пятилетний период. Реализация подхода RB направлена на повышение эффективности и прозрачности бюджетных расходов, связанных с формированием и введением в действие регулирования, а также на снижение воздействия регулирования на бизнес. Реализация подхода предполагается путем формирования бюджетов для каждого департамента и ведомства, в рамках которых ими может осуществляться разработка законодательных инициатив. Подход RB был предложен Правительством Великобритании в 2008 году, вопросы его применения рассматриваются в настоящее время на различных уровнях государственного управления зарубежных стран и международных организаций (ОЭСР). Вместе с тем, целесообразность и стоимость внедрения RB как принципа нормотворчества является вопросом противоречивым, в ходе анализа не выявлено примеров успешного внедрения подхода RB в рассмотренных зарубежных странах. Публичные консультации, проведенные Правительством Великобритании по вопросу целесообразности перехода на RB, показали, что только 45% опрошенных экспертов являются сторонниками перехода. При этом ключевыми вопросами для экспертов стали вероятность достоверной оценки затрат по регулированию на этапе его формирования, оптимальный период бюджетного планирования.

Отдельным видом оценки является финансовая оценка воздействия (англ. - fiscal impact assessment) (далее - финансовая оценка, FIA). Ее целью является оценка воздействия государственного проекта, программы или регулирующего акта на затраты и доходы государственных органов и организаций, которые могут возникнуть при реализации проекта, программы или введении в действие регулирования. В практике государственного управления зарубежных стран механизм FIA используется активно в США как на федеральном уровне государственного управления, так и на уровне штатов.

1.3 Логико-структурный подход

Логико-структурный подход (с англ. Logical Framework Approach) - это аналитический инструмент планирования, заимствованный и адаптированный Американским агентством международного развития (USAID) в конце 1960-х гг. из практики корпоративного и военного планирования при наличии контроля набора целей с доминирующей единственной целью. В течение существования подхода его сфера применения существенно изменилась - от стандартизированного представления проектов до совершенствования его дизайна, внедрения и управления проектами и программами с 1980-х и 1990-х гг.

Сегодня ЛСП активно применяется в области планирования, управления и оценки реализации проектов (программ), а также как необходимое условие фиксированного формата проекта (программы) для доступа к финансированию в ряде европейских агентств развития. Среди них Департамент Великобритании по международному развитию (DFID), Канадское агентство международного развития (CIDA), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и другие международные, правительственные, коммерческие организации. Кроме того, в практике государственного управления, помимо ЛСП, активно применяются такие технологии, как оценка воздействия на окружающую среду (Environmental Impact Assessment), социальная оценка воздействия (Social Impact Assessment) и анализ затрат и выгод (Cost-Benefit Analysis), в том числе в рамках оценки регулирующего воздействия (Regulatory Impact Assessment).

В основе ЛСП находится формирование схемы предварительного проектирования развития, идентификации центральных проблем и причинно-следственных отношений, поиска альтернативных вариантов достижения намеченной цели. Данная методология предполагает реализацию:

- аналитического этапа, в основе которого - необходимость установления заинтересованных сторон и их ожиданий от предлагаемого вмешательства, пересмотра и уточнения целей воздействия;

- этапа планирования - практических действий по достижению намеченных ожидаемых результатов при имеющихся ресурсах с учетом неопределенности и факторов риска.

2. Основные подходы к проведению оценки регулирующего воздействия

Можно выделить два основных сложившихся подхода к ОРВ:

· первый подход рассматривает ОРВ в качестве оценки ex-ante, т.е. предварительной, предшествующей;

· второй - комплексно, на основе нескольких стадий.

Широкое распространение и применение этого подхода во многих странах объясняется тем, что ОРВ исторически возникла именно как оценка ex-ante, поддерживающая разработку законодательных актов. В соответствии с концепцией оценки ex-ante, ОРВ должна предшествовать внедрению законодательного акта, государственной программы или политики и обычно включает следующие этапы:

· формулирование проблемы (социальной либо экономической);

· обоснование необходимости государственного вмешательства;

· поиск возможных форм регулирования, выявление наиболее эффективной формы;

· постановка целей законодательного акта;

· разработка проекта законодательного акта;

· проведение предварительного оценивания проекта законодательного акта;

· организация общественных консультаций и обсуждений;

· внесение изменений в проект законодательного акта;

· проведение полного оценивания проекта законодательного акта;

· принятие и введение в действие законодательного акта;

· проведение оценивание фактических результатов действия законодательного акта;

· корректировка законодательного акта.

Проведение предварительной ОРВ, которая принимает разнообразные формы: от полноценной оценки законопроекта или инициативы, учитывающей экономические и социальные эффекты с помощью специально разработанных методик, до подсчёта наиболее очевидных бюджетных расходов, - необходимый элемент управления.

2.1 ОРВ на стадиях законодательного процесса

Сторонником второго подхода к ОРВ является вышеупомянутый немецкий исследователь К. Бёрет. Он предлагает проведение оценки не только на стадии, предшествующей принятию закона, ОРВ (нем. - Gesetzesfolgenabschдtzung) он разделяет на три стадии в соответствии со специфическими особенностями законодательного процесса.

Так, первая стадия представляет собой предшествующую, или проспективную ОРВ (нем. - Prospektive Gesetzesfolgenabschдtzung), которая соответствует этапу ex-ante. Основой для проведения предварительной оценки является наличие законодательной инициативы. На данном этапе проводится сравнение альтернатив и их результатов, чтобы в целом определить возможность регулирования той или иной сферы (прогностический подход). В дальнейшем, поддерживая нормотворческий процесс, ОРВ систематизирует разработанные альтернативы, оценивает результаты, вероятность наступления определённых последствий, степень и жёсткость необходимого законодательного регулирования и т.д. В конечном счёте, оценка вырабатывает ряд замечаний, предложений и рекомендаций, которые учитываются при выборе наилучшего решения.

Предварительная ОРВ может быть использована с целью:

· установления необходимости законодательного оформления инициативы;

· разработки альтернативных способов регулирования, оценки и сравнения их вероятных последствий (эффекты, нагрузки, общественные последствия);

· оценки целесообразности регулирующей альтернативы;

· обоснования выбора оптимальной альтернативы решения.

Вторая стадия может быть представлена как сопровождающая ОРВ (нем. - Begleitende Gesetzesfolgenabschдtzung) рассматриваемого НПА. В идеальном варианте сопровождающая ОРВ должна проводиться после предшествующей ОРВ, которая уже определила возможности законодательного регулирования и оценила альтернативные решения. Таким образом, выработанные на первом этапе оценки рекомендации становятся отправной точкой для перехода к законодательному оформлению решений. Именно на этом этапе уместно проведение сопровождающей ОРВ.

В целом, основной задачей сопровождающей оценки является определение желательных результатов, соответствующих целям регулирования, и конечных эффектов законодательного акта. Таким образом сопровождающая ОРВ может быть применена для:

· анализа законопроекта по нескольким критериям (например, достижимость результатов, вызываемые расходы);

· проверки действия законопроекта или его составной части в реальных условиях;

· снижения вероятности возникновения нежелательных эффектов;

· оптимизации принимаемого законопроекта.

Последняя третья стадия является ретроспективной ОРВ (нем. - Retrospektive Gesetzesfolgenabschдtzung), которая нацелена на сбор информации о введении в действие НПА. Примерами могут быть данные о соответствии времени внедрения мероприятий разработанному плану или графику, ожидаемых результатах, степени воздействия нормативного акта на заинтересованных лиц, величине налагаемого актом на различные объекты бремени.

Главной задачей ретроспективной ОРВ является выявление тех эффектов, которые стали результатом применения данного закона. Таким образом, ключевым пунктом ОРВ на этом этапе является оценка достигнутых целей, которая учитывает и несколько дополнительных критериев, таких, как увеличение расходов, эффект издержек-выгод, степень принятия закона, реализуемость на практике, возникновение побочных эффектов.

Ретроспективная ОРВ позволяет выявить качественно новую информацию о действующем законе. Так, в ходе оценки может быть обнаружена необходимость дополнительного регулирования или подтверждены прогнозы относительно желательных результатов и эффективности. Ретроспективная ОРВ (англ. - ex-post evaluation) с успехом может быть проведена там, где требуется:

· определить степень достижения поставленных целей;

· выявить побочные эффекты и долгосрочные результаты закона;

· установить необходимость обновления регулирующего закона.

Заключение

Несмотря на то, что существует несколько определений ОРВ и подходов к нему, все они указывают на то, что ОРВ - это оценка, позволяющая определить результаты какого-либо закона, законопроекта или инициативы.

Основными задачами проведения ОРВ является повышение качества НПА, упрощение управленческой среды и сокращение степени вмешательства государственного регулирования в социально-экономические сферы, достижение согласованности между различными частями государственных программ и политик, прогнозирование возможных побочных и латентных эффектов программ и политик.

В целом, ОРВ представляет собой достаточно формализованную оценку или заключение на тот или иной правовой акт. ОРВ может проводиться на разных этапах подготовки и реализации НПА: в момент его разработки, по ходу реализации и после достижения посредством НПА каких-либо социально-экономических эффектов или целей регулирования.

В практике государственного и муниципального управления ОРВ традиционно воспринимается как набор различных средств, методик, способов, который помогает конкретному органу публичной власти или чиновнику выработать адекватную политику и внедрить её. Именно поэтому в состав ОРВ включена полноценная процедура выявления и постановки проблемы, что, в конечном счёте, приводит к диверсификации социально-экономического воздействия и выбору наилучшего решения при исключении ненужного и избыточного регулирования.

Вместе с тем необходимо отметить, что ОРВ является информационным, поддерживающим процессом, т.е. это помощь регулирующему органу в рамках принятия политического решения, который ни в коем случае не может заменить само принятие решения.

Опыт многих стран говорит о том, что ОРВ оказывает благотворное воздействие на процесс реформирования различных сфер (антимонопольное регулирование, регулирование отдельных видов деятельности, защита окружающей среды и др.), улучшая качество предложений и целевую направленность предпринимаемых мер, а также повышая степень принятия этих реформ населением и заинтересованными лицами.

Список используемой литературы

1. Кашанин А.В., Третьяков С.В. Природа последствий нормативных и иных правовых актов // Правовые акты. Оценка последствий / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2010.

2. Познер Р. Экономический анализ права. СПб.: Экономическая школа, 2004.

3. Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. М.: ИД «Юриспруденция», 2009.

4. Правовые акты. Оценка последствий / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2010.

5. Эффективность законодательства в экономической сфере. Научно-практическое исследование / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Wolters Kluwer, 2010.

Размещено на Allbest.ru