Координаційний механізм у системі органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Одеський регіональний інститут державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

КООРДИНАЦІЙНИЙ МЕХАНІЗМ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

25.00.02 - механізми державного управління

Ісаєнко Інна Іванівна

Одеса-2010

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

управлінський координаційний взаємодія мережевий

Актуальність теми дослідження. Організація управління системою органів виконавчої влади - найважливіша складова сучасного державного управління. Просування України шляхом зміцнення державності, поглиблення ринкової орієнтації вітчизняної економіки та модернізація суспільства у цілому неможливе без створення відповідних, адекватних сучасним умовам механізмів державного управління.

Держава у сучасних умовах є загальною формою організації суспільства, а не є простою „надбудовою” над економікою, як це іноді трактується в межах ліберальних підходів. Держава у сучасному світі - велика за масштабом управлінська система, що надає людині, соціуму та суспільству загалом велику кількість різноманітних послуг. Не випадково, що сучасну державу більшість цивілізованих країн, зокрема і Україна, через конституційні норми визначають як соціальну. Як наслідок держава вже не тільки і не стільки апарат примусу та пригнічення, а, насамперед, - інститут розв'язання та запобігання соціальним проблемам та система створення умов для розвитку суспільства, соціальних організацій та людини. Також сучасну державу часто відносять до принципово нового виду - маркетингового, сутність якого полягає в тому, що держава формує перелік своїх функцій та повноважень, виходячи з потреб суспільства в тих чи інших державних послугах. Безумовно, держава не повинна підміняти собою або пригнічувати інші суспільні інститути - бізнес, місцеве самоврядування, ЗМІ, неурядовий сектор, як це було нещодавно в нашій країні. Але при цьому, держава не має права й відмовлятися від своїх суспільних обов'язків або перекладати на інші організації реалізацію своїх функцій - як це нерідко, відбувається зараз.

Таким чином, зацікавленість сучасного суспільства в ефективному функціонуванні та адекватній модернізації держави вимагає розбудови адекватних механізмів державного управління. Треба шукати та знаходити сучасні форми організації держави. Найважливішим напрямком цієї діяльності є вдосконалення виконавчої влади, адже саме виконавчі органи влади здійснюють реалізацію різноманітних державних функцій. Система органів виконавчої влади, таким чином, є ключовою організаційною формою реалізації державних функцій та втіленням державних повноважень та відповідальності.

В Україні з метою покращення діяльності органів виконавчої влади неодноразово здійснювалися адміністративні перетворення, які, на жаль, так і не набули форми цілісної адміністративної реформи, метою якої, було б підвищення ефективності державного управління на засадах розмежування повноважень та компетенції центральних, регіональних, місцевих органів публічної влади, реформування державної служби, функцій та структури органів виконавчої влади. Незважаючи на різноманітність адміністративних перетворень, вони майже не торкалися проблеми побудови адекватної системи координації діяльності органів виконавчої влади, що забезпечувала б вироблення та реалізацію спільних рішень. Тому питання координаційних зв'язків, відносин та взаємодій органів виконавчої влади, на відміну від субординаційних, що традиційно вважалися головними у процесі діяльності органів виконавчої влади, залишаються недостатньо вивченими, вимагають відповідного теоретичного аналізу, практичних розробок та втілення їх в управлінську діяльність. Насамперед це стосується центральних органів виконавчої влади, оскільки їх роль у системі владарювання надзвичайно велика та має тенденцію до посилення. Під активним громадським, парламентським та президентським контролем вони повинні оперативно реагувати на ті проблеми, що виникають в умовах ускладнення соціально-економічного та політичного життя країни, різноманітності регіональних особливостей. Наявність органів виконавчої влади різних видів, форм та типів зумовлює необхідність високої координації їх діяльності, встановлення безконфліктних відносин між ними, що іноді відбуваються у відкритій, а у більшості випадків, - у латентній формі.

Теоретико-методологічні основи організації державного управління були предметом дослідження багатьох відомих вітчизняних дослідників, як сучасних, так і у минулому, що є суттєвою науковою базою для вивчення проблем функціонування органів виконавчої влади. Розробці цих проблем присвячено праці таких відомих вчених, як В. Авер'янов, В. Бакуменко, В. Бичек, В. Борденюк, В. Дерець, В. Єрмоліна, А. Коваленко, І. Коліушко, О. Крупчан, В. Малиновський, Н. Нижник, П. Надолішній, Т. Пахомова, О. Сушинський, О. Фрицький, В. Цвєтков, В. Шаповал та інших. Також теорія та практика функціонування виконавчої влади представлена в працях багатьох відомих закордонних, у тому числі російських, вчених - Г. Атаманчука, Д. Бахраха, Ж. Веделя, Б. Гурне, Р. Драго, Б. Курашвілі, Г. Райта, Є. Шамхалова та інших. Проблеми управління в межах організацій, у тому числі державних, досліджувалися в роботах М. Альберта, П. Друкера, М. Мескона, А. Файоля, Ф. Хедоурі. Безпосередньо управлінські зв'язки та взаємовідносини у системі органів виконавчої влади, у тому числі координаційні, досліджувалися В. Білоусом, С. Давтяном, В. Дерець, Ю. Марчуком, Н. Плахотнюк, С. Саханенком.

Поряд із цим, аналіз літератури з предмету дисертаційного дослідження свідчить, що, незважаючи на велику кількість наукових праць, управлінські аспекти, які пов'язані безпосередньо з формами координаційних зв'язків між органами виконавчої влади та їх ефективністю, досліджені недостатньо. Попри зростаючу зацікавленість та практичну значущість цього питання для країни, що намагається відійти від суто адміністративних методів державного управління та втілити демократичну парадигму врядування, керівники органів виконавчої влади й досі вимушені вирішувати проблеми налагодження координаційної взаємодії виходячи з особистого досвіду та уподобань.

Актуальність зазначеної проблеми, неструктурованість теоретичних напрацювань в межах предмету, що розглядається, відсутність прикладних розробок й зумовили вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалась протягом 2006-2009 рр. у межах кількох наукових проектів:

- наукового проекту Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України „Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення політичної та адміністративної реформ” (номер державної реєстрації 0107U004695)

- наукового проекту Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України „Механізми наближення системи публічного управління України до Європейських стандартів: регіональний та субрегіональний рівень” (номер державної реєстрації 0107U004692).

Тема дослідження відповідає пріоритетним напрямкам розвитку науки, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2001 №1716; програмі проведення досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування, затвердженій Постановою Кабінету Міністрів України від 07.04.2003 №492.

Мета і завдання дисертаційного дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка теоретичних положень та практичних рекомендацій з удосконалення координаційного механізму у системі органів виконавчої влади в умовах впровадження демократичної парадигми державного управління.

Відповідно до зазначеної мети в дисертації поставлені і розв'язуються такі наукові завдання:

- узагальнити теоретичні основи та принципи побудови, функціонування та розвитку системи органів виконавчої влади, у тому числі дослідити вплив мережевого підходу та концепцій соціальної взаємодії на теорію державного управління;

- уточнити типологію органів виконавчої влади та їх структури;

- визначити основні види управлінських взаємодій у системі органів виконавчої влади;

- розкрити сутність поняття „координаційний механізм у системі органів виконавчої влади”;

- проаналізувати види та форми координаційних взаємодій у системі органів виконавчої влади;

- визначити критерії ефективності використання тих чи інших видів та форм координаційної взаємодії у системі органів виконавчої влади та на їх основі здійснити порівняльний аналіз;

- розробити конкретні пропозиції щодо підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади в Україні через покращення координації їх діяльності.

Об'єкт дослідження - процеси організації функціонування органів виконавчої влади в Україні.

Предмет дослідження - координаційний механізм у системі органів виконавчої влади.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що демократична парадигма державного управління вимагає підсилення координаційного механізму та горизонтальних зв'язків у процесі функціонування органів виконавчої влади, їх ефективного поєднання з субординаційним механізмом та вертикальними зв'язками.

Теоретична, методологічна та емпірична основа дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційної роботи є фундаментальні положення теорії державного управління, мережевого підходу концепції демократичного врядування та нового публічного менеджменту, теоретичні розробки в галузі організації здійснення функцій виконавчої влади. В роботі використовувалися:

- метод системного підходу, який дозволив визначити мережу управлінський взаємозв'язків в процесі реалізації функцій органів виконавчої влади;

- метод функціонально-структурного аналізу, що дозволив дослідити структуру органів виконавчої влади, проаналізувати їх внутрішню організацію;

метод моделювання, що дозволив проаналізувати існуючі види координаційних зв'язків у системі органів виконавчої влади та запропонувати шляхи їх вдосконалення;

соціологічні методи (контент-аналізу, експертного опитування, анкетування), що дозволило здійснити порівняння, узагальнення та інтерпретацію ефективності координаційних зв'язків у системі органів виконавчої влади;

- ситуативний метод, що дав змогу врахувати особливості виконання функцій органів виконавчої влади в умовах конкретного міністерства (Міністерство промислової політики України).

Емпіричною основою дослідження стали нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, довідкові та статистичні матеріали, що розміщені на web-ресурсах центральних та місцевих органів виконавчої влади, матеріали здійснених автором соціологічних досліджень, особисті спостереження автора, що були отримані в процесі наукової роботи та перебування на державній службі.

Наукова новизна дослідження полягає в обґрунтуванні теоретичних і розробці методичних положень, сукупність яких забезпечує формування й ефективне функціонування координаційних механізмів реалізації повноважень органів виконавчої влади. В результаті проведеного дослідження отримані нові наукові і практичні результати:

вперше

- розкрита сутність та поняття координаційного механізму функціонування органів виконавчої влади шляхом виявлення та систематизації основних видів управлінських зв'язків у системі органів виконавчої влади, виходячи з сфери перетинання їх інтересів, напрямку та об'єкту взаємодії, кількості органів виконавчої влади та ступені їх участі тощо;

- виділені види та форми координаційних зв'язків в механізмі функціонування органів виконавчої влади;

- сформований набір критеріїв, що дозволяють визначити ефективність застосування та ступінь поширення форм координаційної взаємодії у системі органів виконавчої влади.

удосконалено

- теоретичний апарат науки державного управління, зокрема уточнено і представлено авторське розуміння впливу теорії мереж на систему державного управління;

- існуючі теоретико-методологічні підходи до визначення та класифікації зв'язків у механізмі функціонування органів виконавчої влади (горизонтальні, вертикальні, діагональні, субординація, координація, реординація), завдяки чому виявлені особливості координаційних механізмів;

- зміст технологій застосування координаційних механізмів управління у системі органів виконавчої влади.

набули подальшого розвитку

- обґрунтування концептуальних та методичних підходів вдосконалення організаційних форм координаційної взаємодії органів виконавчої влади та підвищенню їх ефективності;

- практичні методики створення регламентів органів виконавчої влади.

Практична значимість дослідження полягає в тому, що розроблено теоретичні та методичні положення й алгоритми, які дають змогу підвищити ефективність функціонування органів виконавчої влади, сформувати дієві технології застосування координаційного механізму в процесі державного управління. Впровадження результатів дисертаційного дослідження у практику діяльності органів державної влади підтверджено відповідними актами та довідками: Одеською обласною державною адміністрацією при розробці структури, підготовці регламенту роботи, організації взаємодії та координації роботи облдержадміністрації та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, механізму укладання угод з територіальними підрозділами відповідних центральних органів, Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України у процесі викладання дисциплін: „Територіальна організація влади в Україні”, „Організаційно-правові засади державного управління”, у процесі підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

Апробація роботи. Дисертацію виконано на кафедрі державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та обговорено на розширеному засіданні кафедри (протокол № від 2009 р.). Основні положення дослідження висвітлено в доповідях на науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: „Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (м. Одеса, 2006 р., 2007 р., 2008 р., 2009 р.); „Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (м. Київ, 2007); „(Львів, 2007, 2008).

Публікації. За темою дослідження опубліковано 9 наукових публікацій, у тому числі 3 у наукових у наукових фахових виданнях України.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та літератури. Основний обсяг дисертації: 194 сторінки, 29 рисунків, 5 таблиць, 4 додатки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, вказано на зв'язок роботи з науковими темами досліджень Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження; охарактеризовано використані методи, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення; наведено дані щодо апробації та впровадження в практику результатів дослідження, кількості публікацій за темою дисертації.

Перший розділ - „Теоретичні засади дослідження координаційного механізму у системі виконавчої влади” - складається з трьох підрозділів. У розділі подано огляд літератури за темою дисертації, визначено ступінь впослідженості проблеми та її джерельну базу, обґрунтовано вибір напрямів наукової розвідки дисертанта, розглянуто методологічні підходи, що сприяли вирішенню визначеного наукового завдання.

Автор виходить з того, що найбільш важливими з точки зору теоретичного аналізу координаційних зв'язків між органами виконавчої влади є загальна теорія організації, теорія мереж, а також теорія демократичного врядування, що поступово формується. У зв'язку з тим, що найменш дослідженою з них у вітчизняній науці державного управління є теорія мереж й саме вона здійснює суттєвий вплив на координаційні зв'язки у системі органів виконавчої влади у розділі окремо досліджуються її вихідні положення та методологічні засади.

Автор цілком погоджується з тими науковцями (М.Кастельс, Г.Копилов, Р.Родес, Л.Сморгунов), хто під мережою розуміє віддзеркалення реального процесу прийняття управлінських рішень, що включає до себе не лише певне коло суб'єктів, а і ситуацією за якою, кількість зв'язків між суб'єктами прийняття рішення на порядок більше чисельності останніх (якщо число суб'єктів дорівнює х, то максимальне число зв'язків між ними дорівнює l_max=(х²+х)/2). Мережева організація (мається на увазі варіант домінування мережевих принципів в організації) є більш мобільною у порівнянні з ієрархічною, вона більшою мірою підходить для адекватної обробки інформаційних потоків. На основі такого розуміння в розділі здійснюється порівняння базових характеристик мережі та ієрархи. Зокрема, до основних ознак ієрархії віднесені єдиноначальність (у кожного члена організації свій начальник), жорстка функціональна спеціалізація, переважна роль „вертикальних” взаємодій. З іншого боку до властивостей мережі віднесені багатоначальність (у кожного члена організації кілька керівників), динамічна та не чітка функціональна спеціалізація, нарешті переважна роль координаційних, „горизонтальних” взаємодій.

В розділі доводиться, що зміна парадигми управління, впровадження суспільних відносин нового типу веде до зміни й державно-управлінських відносин. При використанні механізмів мережевої організації виникає можливість інкорпорування різних органів державної влади у систему співуправління, а це, у свою чергу, породжує необхідність зміцнення та підвищення ефективності координації їх зусиль.

В розділі ґрунтовно досліджується проблематика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади та робиться висновок, що в науково-правовій літературі в цілому ця проблема є малодослідженою. Певна увага питанням управлінських відносин у системі органів державного управління приділялась у науці радянського періоду, але серед всіх видів управлінських зв'язків між органами виконавчої влади основна увага надавалася субординаційним (вертикальним). В умовах централізованої моделі державного устрою, що була побудована в СРСР координаційні зв'язки визначалися як другорядні, а наука орієнтувалося на дослідженні владного впливу вищестоящих структур щодо нижчестоящих. Така ж сама ситуація здебільше зберігається й у період незалежності України. Вітчизняні дослідження управлінських відносин у сучасній системі органів виконавчої влади знаходяться на початковій стадії, хоча окремим аспектам цієї теми присвячувалися роботи В. Авер'янова, О. Андрійко, Ю. Битяка, В. Дерець, Н. Нижник, В. Цвєткова та деяких інших дослідників.

Враховуючи предмет дисертаційного дослідження в розділі окремо розглядається феномен виконавчої влади у системі державного управління. Автор виділяє наступні ознаки виконавчої влади, що впливають на координаційні зв'язки між органами виконавчої влади:

відносна самостійність та незалежність виконавчої влади;

універсальний характер виконавчої влади;

підзаконний характер виконавчої влади;

предметний характер виконавчої влади;

структурованість;

організуючий характер виконавчої влади;

можливості використання засобів примусу;

легітимність та легальність виконавчої влади.

Виходячи з аксіоматичного положення науки державного управління про те, що форми взаємодії створюються, розвиваються, удосконалюються та зникають в результаті спільної діяльності певних інституційних структур, автор вважає, що дослідження координаційної взаємодії повинно включати до себе розгляд системи органів виконавчої влади. В розділі ґрунтовно досліджена існуюча система центральних органів виконавчої влади, що складається станом на 2010 р. загалом з 109 органів. Доведено, що основними проблемами функціонування органів виконавчої влади в розрізі предмету дисертаційного дослідження є:

висока політизованість органів виконавчої влади, що знаходяться в межах „системи здобичі” для парламентської коаліції та інституту президента;

дублювання функцій внаслідок високого рівня відомчої розрізненості;

переважна відсутність регламентуючих норм щодо здійснення координаційної взаємодії органів виконавчої влади;

надзвичайна монополізація та бюрократизація діяльності органів виконавчої влади у сполученні з корумпованістю державних службовців;

слабка мотивація державного апарату до ефективної діяльності, у тому числі незацікавленість у використанні інновацій в процесі державного управління тощо.

В розділі робиться поглиблений аналіз специфіки координаційних зв'язків у системі органів виконавчої влади. На погляд автора, координаційний механізм у системі органів виконавчої влади можна визначити як процес вироблення та реалізації спільних рішень зацікавленими органами влади з проблем, що вимагають узгоджених дій. Головною метою координаційного механізму є підвищення якісних характеристик рішень, що спільно розробляються та виконуються органами виконавчої влади та зорієнтованих на досягнення заданих результатів, а також зменшення витрат на їх розроблення. Відповідно до цієї мети, завданнями координаційного механізму органів виконавчої влади є:

виявлення та обговорення кола актуальних проблем та шляхів їх вирішення;

налагодження взаємного інформаційного обміну органів виконавчої влади про зміну ситуації навколо спільної проблеми;

досягнення узгоджених напрямків діяльності;

розгляд та обговорення проектів відповідних норм, а також пропозицій щодо внесення змін у діючу нормативно-правову базу;

обговорення способу реалізації заходів на підтримку конкретних ініціатив, а також способу їх фінансування;

інші специфічні завдання в залежності від виникаючих зв'язків.

З врахуванням наукових розробок Б.Мільнера та окремих положено Г.Атаманчука, В.Бакуменко та П.Надолішнього автором пропонується класифікація видів взаємодії органів виконавчої влади за наступними ознаками: сфера, у якій відбувається перетинання відомчих інтересів; напрями взаємодії; кількість відомств, що беруть участь; ступінь участі відомств; характер взаємозв'язків; об'єкт, з приводу якого здійснюється взаємодія; рівні органів виконавчої влади; регулярність взаємодії; строки взаємодії.

Другий розділ - „Організаційні форми координаційних зв'язків у системі органів виконавчої влади” - складається з трьох підрозділів. У розділі здійснено комплексний аналіз різноманітних форм, що набуває координаційний механізм у системі органів виконавчої влади, визначено їх функції та роль у системі врядування, проаналізовано відповідні правові норми, узагальнено конкретний досвід органів виконавчої влади щодо налагодження координаційних зв'язків.

Доведено, що координаційні зв'язки між органами виконавчої влади на теперішній час переважно здійснюються через організаційні форми, що традиційно склалися з поступовим переходом на нові форми, в основу яких покладені сучасні інформаційно-комунікаційні технології. У відповідності до цього, пропонується класифікація організаційних форм координаційного механізму у системі органів виконавчої влади (рис. 1). В розділі виділяються три великі групи координаційних зв'язків в системі органів виконавчої влади, що можуть бути побудовані через різноманітні традиційні організаційні форми:

форми координаційних зв'язків підрозділів або окремих службовців органів виконавчої влади, що є наслідком безпосередньо їх службових обов'язків (запит, нарада, узгодження документів, традиційна консультація, соціальна мережа);

форми координаційних зв'язків на основі спеціально утворюваних міжвідомчих структур (постійних або тимчасових), учасниками яких можуть бути представники різних органів виконавчої влади (координаційні та дорадчі органи за напрямами діяльності);

інші форми координаційних зв'язків (семінар, симпозіум, конференція, стажування фахівців у профільних структурах тощо).

Доводиться, що склад та характер організаційних форм залежить від кількості органів виконавчої влади, що беруть участь у координації діяльності (двостороння та багатостороння взаємодія), змісту та важливості проблеми, що вимагає свого вирішення. У загальному вигляді, чим більш значущою є проблема, тим більша чисельність та більш різноманітним є склад представників органів виконавчої влади, тим більш складними та багатогранними є організаційні форми їх координаційної взаємодії.



Рис. 1. Класифікація форм організації координаційної взаємодії органів виконавчої влади

При дослідженні координаційного механізму у системі органів виконавчої влади автор виходив з того, що інформаційна ера здійснила кардинальну зміну щодо уявлення про систему державного управління. Індивідуальний маркетинг, надання послуг, щоденне та щодобове використання Інтернету - все це стало невід'ємними атрибутами сучасної комерційної діяльності та повсякденного життя суспільства. Тим не менш, вітчизняний та закордонний досвід свідчить, що державні організації та установи значно менше практикують у своєї діяльності методи та технології, що з високою ефективністю використовуються у приватному секторі. Недостатнє використання інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ) обмежує можливості ефективної роботи органів влади, як всередині окремих органів державного управління, так і при їх міжвідомчої координаційної взаємодії. Ця ситуація змушує керівництво органів виконавчої влади всіх країн задумуватися про використання віртуального простору для підвищення результативності своєї діяльності. Існуючи форми координаційної взаємодії почали також поступово модернізуватися за рахунок використання сучасних засобів зв'язку, згодом виникла ідея створення нових форм горизонтальної взаємодії органів виконавчої влади, що у більшій або меншій мірі засновані на ІКТ, важливим завданням яких є підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади. В межах дисертаційного дослідження для підвищення ефективності спільної діяльності органів виконавчої влади розглянуті нові форми координаційної взаємодії, що засновані на інформаційно-комунікаційних технологіях (мережеві консультації, телеконференції, Е-уряд тощо).

Автор виходить з того, що розуміння сутності різних видів та форм координаційної взаємодії між органами виконавчої влади, специфіки їх характеристик ще недостатньо для того, щоб прийняти вірне рішення при їх виборі в процесі налагодження горизонтальних зв'язків в системі державного управління. Саме тому проаналізовані організаційні форми координаційної взаємодії в розділі співставляються між собою на предмет ефективності їх використання. Для проведення порівняльного аналізу, виходячи з досліджень, зокрема В.Дзюндзюка та Л.Приходченко, в розділі запропонована систему критеріїв ефективності, що дозволяє, на погляд автора, виявити позитивні та негативні сторони організаційних форм координаційної взаємодії між органами виконавчої влади в Україні. В якості критеріїв в розділі вироблені та запропоновані фінансові витрати на організацію спільної діяльності органів виконавчої влади, витрати часу на вироблення рішення, організація документообігу, вплив людського ресурсу, системні фактори та деякі технічні параметри.

Інформаційною базою для проведення аналізу ступені ефективності організаційних форм координаційної взаємодії органів виконавчої влади були експертні оцінки службовців окремих центральних органів виконавчої влади України, пов'язані з Міністерством промисловості України, отримані автором у результаті опитування у 2008 р. В результаті було виділено 13 критеріїв ефективності в межах 5 груп показників:

фінансові витрати (разові інвестиції у процес організації взаємодії; поточні витрати на організацію взаємодії);

ступінь залежності від системних факторів (бюрократичні зволікання в процесі взаємодії, загрози корупції при організації взаємодії);

людський фактор (рівень кваліфікації спеціалістів для організації взаємодії, кадрова політика)

фактор часу (час, що є необхідним для організації взаємодії; час, що є необхідним для процесу взаємодії; час, що є необхідним для процесу взаємодії; швидкість прийняття рішень);

організація документообігу (використання пошти, включаючи кур'єрську; використання електронної пошти; доля без паперового документообігу; дублювання електронного документообігу паперовим).

Аналіз організаційних форм координаційної взаємодії органів виконавчої влади за ефективністю використання засвідчив, що найбільш ефективною формою є соціальні мережі, що базуються на особистих контактах (у тому числі дружніх, родинних та кумівських). Проте форми, які засновані на ІКТ поступово стають більш ефективними у порівнянні з більшістю традиційних. Доведено, що форми, координаційної взаємодії, що ґрунтуються на сучасних ІКТ дозволяють державним службовцям „без зв'язків” отримувати необхідну в роботі інформацію, а різного роду Інтернет-представництва та телеконференції мають можливість залучати багато спеціалістів одночасно та вирішувати ще більш складні та великі завдання.

У третьому розділі - „Напрями вдосконалення механізму координаційної взаємодії в системі органів виконавчої влади” - виділено три підрозділи та проаналізовано ключові, на погляд автора, шляхи вдосконалення координаційної взаємодії у системі органів виконавчої влади, серед яких окремо розглядаються формування нової системи органів виконавчої влади, вдосконалення форм взаємодії органів виконавчої влади, сучасні технології інформаційного забезпечення органів виконавчої влади.

В розділі зазначається, що основними недоліками адміністративної системи України, які заважають розвитку ефективних координаційних відносин між органами виконавчої влади є наступні:

вертикальний дуалізм державної виконавчої влади внаслідок співіснування органів виконавчої влади загальної компетенції (місцевих державних адміністрацій) та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, що призводить до ерозії виконавчого механізму державної влади, у тому числі координаційних механізмів;

горизонтальний дуалізм державної виконавчої влади, що має прояв у володінні виконавчими повноваженнями не лише Кабінетом Міністрів України та іншими центральними органами виконавчої влади, але й Президентом України. Це призводить до ускладнення координаційних механізмів та, як наслідок, зниження їх ефективності;

в цілому нерозвиненість горизонтальних зв'язків між органами виконавчої влади, що призводить до послаблення організаційних можливостей реалізації їх спільних інтересів;

поєднання у більшості органів виконавчої влади регулятивних, виконавчих, контрольних функцій та повноважень;

наявність контрольно-наглядових повноважень як у органів виконавчої влади, так і у органів прокуратури, що послаблює виконавчу владу;

відсутність повноцінного інституту регіонального та місцевого самоврядування, що перевантажує органи виконавчої влади вирішенням поточних та місцевих завдань та ускладнює координаційні зв'язки;

обмеженість делегування повноважень органів виконавчої влади громадським організаціям, що призводить до нерозвиненості елементів координації інтересів між виконавчою владою та інститутами громадянського суспільства.

У зв'язку з цим доводиться, що досить актуальною для України залишається проведення адміністративної реформи, яка може подолати ці та інші негаразди у організаційної моделі здійснення державної влади. У будь-якому випадку до складу вітчизняної адміністративної реформи, на погляд автора, повинні бути включені ряд компонентів, що ґрунтуються на засадах менеджеризму, зокрема:

зміна місця виконавчої влади у системі державного управління;

зміни співвідношення централізації і децентралізації у системі виконавчої влади;

зміни у структурі органів виконавчої влади як на центральному, так і на регіональному і місцевому рівнях;

перерозподіл повноважень і ресурсів щодо їх виконання за територіальними рівнями виконавчої влади;

уточнення й уніфікацію змісту адміністративних послуг, їх стандартизацію і зміну порядку надання;

перегляд та уточнення регламентів діяльності різних органів виконавчої влади;

зменшення ролі вертикальної ієрархії, розвиток функціональних органів, горизонтальних, координаційних, „мережених” структур.

Кожен з перерахованих компонентів торкається більшості форм координаційних взаємовідносин органів виконавчої влади. Не менш серйозне відношення до предмету адміністративної реформи має процес реалізації принципів субсидіарності (закріплення повноважень і відповідних публічних фінансів за тим рівнем влади, який є найбільш для цього пристосований, з їх передачею або „до гори” або „до низу” лише на таких підставах). Проведення адміністративної реформи невід'ємно й від реформування державної служби - ключової ланки у системі державного управління. Є пряма залежність між ефективністю діяльності конкретного чиновника й оптимізацією функцій відомства, що ним забезпечується.

Стрімкий розвиток ринку ІКТ дозволяє передбачити, що й у подальшому будуть з'являтися нові інструменти, які можуть у кілька разів пришвидшити комунікативні процеси у цілому та в межах взаємодії органів виконавчої влади. На погляд дисертанта, нові ІКТ треба більш широко використовувати в процесі модернізації організаційних форм координаційної взаємодії органів виконавчої влади. Практичним кроком в цьому плані мало б бути створення, зокрема, Державного центру управління інформаційним обміном між органами виконавчої влади, організаційно-правові засади створення та проект положення про який запропоновано в роботі. Зазначений електронний центр повинен представляти з себе спеціалізований Інтернет-портал, що дозволяє створювати персоналізовані робочі місця державних службовців (з врахуванням посадових інструкцій), які забезпечують доступ до всіх видів електронної внутрішньої та зовнішньої інформації, що представлена у інтегрованій базі даних та яка є необхідною для здійснення взаємодії між органами виконавчої влади у координаційній площині.

ВИСНОВКИ

Проведене дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу про те, що сучасний стан державного управління вимагає підсилення координаційного механізму та горизонтальних зв'язків у процесі реалізації функцій органів виконавчої влади, їх ефективного поєднання з субординаційним механізмом і вертикальними зв'язками. Узагальнення результатів дослідження дає змогу сформулювати висновки, які мають теоретичне й практичне значення та мають певну новизну.

1. Методологічною основою дослідження координаційних зв'язків у системі виконавчої влади є мережевий підхід. Основними принципами функціонування управлінської мережі є використання слабких зв'язків, включення великого числа суб'єктів у процес прийняття рішень, опосередкованість впливу для прийняття рішення, консенсусний механізм прийняття рішення та націленість на результат. Якщо в ієрархії міцність системи зумовлена високою міцністю зв'язків між її складовими, то міцність мережі зумовлена великою кількістю зв'язків між складовими системи. У той час як у мережі вплив поширюється через слабкі позитивні зв'язки, то в ієрархії - через сильні зв'язки, незалежно від їх позитивності або негативності.

2. Нині в Україні створена шостивидова та трьохрівнева система органів виконавчої влади, що передбачає наявність Кабінету міністрів України, міністерств, державних комітетів та прирівняних до них структур, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, урядових органів державного управління, місцевих державних адміністрацій на центральному, регіональному та місцевому територіальних рівнях. Зазначена система не повною мірою відповідає принципам розподілу державних функцій на регулятивні, контрольні та надання державних послуг. Також вона недостатньо враховує накопичений міжнародний досвід, є негнучкою та низькоефективною. Органи виконавчої влади, з одного боку, мають здебільшого зайві функції, а з іншого - мляво реагують на появу нових функцій державного управління.

3. Система органів виконавчої влади набуває стійкості завдяки наявності та оптимальному співвідношенню нескінченної множини зв'язків, що утворюють різні види управлінської взаємодії: субординаційної, координаційної, реординаційної. У контексті становлення системи демократичного врядування найбільш перспективною та ефективною є координаційна (горизонтальна) взаємодія органів виконавчої влади.

4. Координаційні взаємовідносини органів виконавчої влади є процесом вироблення та реалізації спільних рішень зацікавленими органами влади одного або кількох ієрархічних рівнів з питань, що вимагають узгоджених дій. Їх розвиток сприяє зростанню ефективної діяльності органів виконавчої влади в Україні, зсуваючи велику частину ініціатив та відповідальності за оперативні рішення з рівня вищого керівництва на більш низький рівень. Система органів виконавчої влади набуває стійкості завдяки наявності оптимальної кількості різних видів управлінського впливу, у складі яких важлива роль належить координаційним міжвідомчим взаємодіям. Види координаційної взаємодії класифікуються за сферами взаємодії; напрямкам взаємодії; кількістю органів виконавчої влади, що беруть участь у взаємодії; ступенем їх участі; характером взаємозв'язків; об'єктами, з приводу яких здійснюється взаємодія; рівнями, на яких відбувається взаємодія; регулярності; строками взаємодії. Об'єднання видів взаємодії у однорідні групи створює передумови для покращення управління координаційними взаємодіями.

5. Підвищення якості координаційної взаємодії потребує чіткого визначення та розмежування форм її організації. Їх можна визначити як традиційні та такі, що засновані на застосуванні продуктів сучасного ринку інформаційних технологій. У межах традиційних форм визначаються запит, нараду, узгодження документів, соціальні мережі, традиційні консультації, міжвідомчі структури, дорадчі органи тощо. До організаційних форм, що засновані на сучасних інформаційно-комунікаційних технологіях, належать мережеві консультації, телеконференції, Інтернет-представництва.

6. Обґрунтований вибір форм взаємодії органів виконавчої влади та підвищення на цій основі їх результативності повинно базуватися на порівнянні їх специфіки та ефективності. При такому підході, до критеріїв ефективності належать фінансові витрати на організацію спільної діяльності органів виконавчої влади (капітальні та поточні), витрати на час вироблення рішення, організація документообігу, вплив людського фактора (кваліфікація та плинність кадрів), системні фактори (бюрократичні процедури та корумпованість державного апарату) та деякі технічні параметри. Проведений аналіз дає підставу впевнено стверджувати, що як і у розподілі організаційних форм координаційної взаємодії центральних органів виконавчої влади за ефективністю їх використання, так і в рейтингу поширеності, перевага належить соціальним мережам. Проте, форми взаємодії, які засновані на інформаційно-комунікаційних технологіях поступово набувають більшої ефективності у порівнянні з більшістю традиційних.

7. З метою зниження розпорошеності та підвищення якості координаційної взаємодії органів виконавчої влади пропонується створення Державного центру управління інформаційним обміном між органами виконавчої влади, що є спеціалізованим Інтернет-порталом. Він дає змогу створювати персоналізовані робочі місця службовців, забезпечує доступ до всіх видів внутрішньої та зовнішньої інформації, що представлена в інтегрованій базі даних та необхідної для здійснення взаємодії у координаційному вимірі. З метою пришвидшення прийняття рішень, підвищення організованості та ефективності взаємодії органів виконавчої влади модель передбачає створення ряду підсистем (довідкової, баз даних, аналітичної, моделювання та прогнозування, новин, пошукової, адміністрування, інформаційної безпеки тощо). Ключовою позицією використанні запропонованої моделі є спільний доступ зацікавлених структур до всіх видів інформації, що міститься в інтегрованій базі даних.

8. Основною тенденцією розвитку організаційних форм координаційної взаємодії в державному управлінні є формування нових та модифікація традиційних організаційних форм. Перспективи їх розвитку залежать як від динаміки ринку інформаційно-комунікаційних технологій, так і від організації управління, якості спеціалістів, що працюють в цій сфері. Основними напрямками діяльності з організації ефективної взаємодії органів виконавчої влади та її вдосконалення є:

модернізація системи органів виконавчої влади у відповідності з потребами суспільства;

розробка та реалізація адекватній сучасним вимогам інформаційної політики в сфері державного управління;

підвищення кваліфікації державних службовців, що передбачає, насамперед, засвоєння комп'ютерних та телекомунікаційних технологій, управлінських засад координаційної роботи;

збільшення цільового фінансування модернізації не стільки процесів автоматизації, як управлінської діяльності у державних структурах;

створення телекомунікаційної інфраструктури координаційної міжвідомчої взаємодії (доопрацювання конвентів web-представництв центральних органів виконавчої влади у мережі Інтернет, розвиток системи електронного документообігу, створення єдиних державних інформаційних ресурсів на міжвідомчому рівні та забезпечення повнотекстового режиму доступу до них);

підвищення рівня безпеки обміну інформацією.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

Теорія управлінських мереж як підґрунтя дослідження управлінських зв'язків у системі державного управління // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ОРІДУ. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 4 (35). - С. 215 - 223.

Класифікація координаційних зв'язків в мережі взаємодії органів виконавчої влади // Теоретичні та прикладні питання державотворення. Електронне наукове фахове видання. - 2008. - №4 / Режим доступу http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/tppd/2008-4/R_2/09miaovv.pdf

Ефективності механізмів координації між органами виконавчої влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ОРІДУ. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 1 (36). - С. 215 - 223.

Статті в інших виданнях, матеріали конференцій

Механізми реалізації функцій держави на регіональному рівні // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали щоріч. загальноінститут. наук.-практ. конф., 31 жовт. 2007 р. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. - У 2 т. - Т. 1. - С. 62-6

Механізми реалізації державної політики на територіальному рівні/ Львів 2007

Координаційні механізми реалізації функцій органів виконавчої влади в контексті концепції демократичного врядування// Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали щоріч. загальноінститут. наук.-практ. конф., 29 жовт. 2008 р. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - У 2 т. - Т. 1. - С. 107-109

Проблеми вдосконалення статусу місцевої державної адміністрації/ Львів 2008

Територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади як механізм реалізації функцій держави на територіальному рівні// Київ 2007

Модернізація координаційної взаємодії між органами виконавчої влади на основі використання інформаційних технологій // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали щоріч. загальноінститут. наук.-практ. конф., 30 жовт. 2009 р. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. - У 2 т. - Т. 1. - С. 62-6

АНОТАЦІЇ

Ісаєва І.І. Координаційний механізм у системі органів виконавчої влади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління зі спеціальності 25.00.02 - механізми державного управління. - Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Одеса, 2009.

У дисертаційному дослідженні наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення актуального наукового завдання - розроблення механізмів координаційної взаємодії у системі державної виконавчої влади. Доведено, що в процесі функціонування державної виконавчої влади утворюються субординаційна, координаційна та реординаційна взаємодії. Визначено, що у контексті становлення системи демократичного врядування найбільш перспективною та ефективною є координаційна (горизонтальна) взаємодія органів виконавчої влади. Обгрунтовано, що методологічною основою дослідження координаційних зв'язків у системі виконавчої влади є мережевий підхід. У межах традиційних форм координаційної взаємодії докладно проаналізовані запити, наради, узгодження документів, соціальні мережі, традиційні консультації, міжвідомчі структури, дорадчі органи тощо. Серед організаційних форм, що засновані на сучасних інформаційно-комунікаційних технологіях досліджені мережеві консультації, телеконференції, Інтернет-представництва. Проведений аналіз дав підставу стверджувати, що у розподілі організаційних форм координаційної взаємодії органів виконавчої влади за ефективністю їх використання, так і в рейтингу поширеності, перевага належить соціальним мережам. Проте, форми взаємодії, які засновані на інформаційно-комунікаційних технологіях поступово набувають більшої ефективності у порівнянні з більшістю традиційних. Визначено підходи до удосконалення координаційного механізму у системі органів виконавчої влади.

Ключові слова: виконавча влада, система органів виконавчої влади, механізм державного управління, координація, управлінські взаємовідносини, управлінські зв'язки, ефективність державного управління.

Исаева И.И. Координационный механизм в системе органов исполнительной власти. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Одесса, 2009.

В диссертационном исследовании обосновано, что современное состояние государственного управления требует усиления координационного механизма и горизонтальных связей в процессе реализации функций органов исполнительной власти, их эффективного сочетания с субординационным механизмом и вертикальными связями.

Определено, что методологической основой исследования координационных связей в системе органов исполнительной власти является сетевой подход. Обосновано, что основными принципами функционирования управленческой сети является использование слабых связей, включение большого числа субъектов в процесс принятия решений, опосредованность влияния для принятия решения, консенсусный механизм принятия решения и нацеленность на результат. Доказано, что если в иерархии крепость системы определена высокой крепостью связей между составляющими ее элементами, то крепость сети обусловлена большим количеством связей между составными ее элементами. Если в сети влияние распространяется через слабые позитивные связи, то в иерархии - через сильные связи, независимо от их позитивности или негативности.

Исследована существующая в Украине шестивидовая и трехуровневая система органов исполнительной власти. Определено, что данная система не полностью отвечает принципам разделения государственных функций на регулятивные, контрольные та предоставления государственных услуг. Также она недостаточно учитывает накопленный международный опыт, является негибкой и низкоэффективной, слабо используется потенциал координационного механизма. Обосновано, что система органов исполнительной власти приобретает свою устойчивость через наличие и оптимальное сочетание бесконечного множества связей, которые образуют разные виды управленческих взаимодействий: субординационные, координационные, реординационные. Сделан вывод, что в контексте становления системы демократического управления наиболее перспективною и эффективною является координационное (горизонтальное) взаимодействие органов исполнительной власти.

Определено, что координационные взаимоотношения органов исполнительной власти являются процессом выработки и реализации совместных решений заинтересованными органами власти одного либо нескольких иерархических уровней по вопросам, требующим согласованных действий. Виды координационного взаимодействия в работе классифицируются в работе по сферам взаимодействия; направлениям взаимодействия; количеством органов исполнительной власти, берущих участие во взаимодействии; характером взаимосвязей; объектами, по отношению к которым осуществляется взаимодействие; уровням, на которых осуществляется взаимодействие; регулярности; сроков взаимодействия.

Обосновано, что повышение качества координационного механизма требует четкого разграничения форм его организации. В работе выделяются традиционные формы взаимодействия, а также новые, основанные на использовании современных информационно-компьютерных технологиях (ИКТ). В рамках традиционных форм проанализированы запрос, совещание, согласование документов, социальные сети, традиционные консультации, межведомственные структуры, совещательные органы. Среди организационных форм, основанных на ИКТ были проанализированы сетевые консультации, телеконференции, Интернет-представительства. К критериям эффективности форм координационного взаимодействия в работе были отнесены финансовые затраты на организацию совместной деятельности органов исполнительной власти (капитальные и текущие), расходы времени на время выработки решения, организация документооборота, влияние человеческого фактора (квалификация и текучесть кадров), системные факторы (бюрократические процедуры и угроза коррупции государственного аппарата) и некоторые технические параметры. Проведенный анализ дал возможность сформулировать вывод, что как при распределении организационных форм координационного взаимодействия органов исполнительной власти по критерию эффективности их использования, так и в рейтинге распространенности преимущество принадлежит социальным сетям. Однако формы взаимодействия, основанные на ИКТ постепенно приобретают большую эффективность по сравнению с большинством традиционных.

В работе определены подходы к совершенствованию координационного взаимодействия в системе органов исполнительной власти.

...