Сутність і класифікація основних функцій державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Щоб зрозуміти сутність державного управління, необхідно відповісти на запитання; яку діяльність здійснюють органи виконавчої влади, чим займаються державні службовці, які функції вони здійснюють у загальній системі державного управління чи окремого органу управління? Відповіді на ці запитання знайти непросто - настільки широке і багатогранне поле управлінської праці. Причина полягає у її різноманітності, що пронизує всі сфери суспільного життя та економіки. Державне управління - як теоретична і практична дисципліна - не може не відображати цієї багатогранності.

Ось чому на сучасному етапі розвитку держави важливо визначити функції, за допомогою яких найефективніше здійснюватиметься державне управління, віднайти оптимальні варіанти розподілу цих функцій між органами виконавчої влади.

Останніми десятиліттями спостерігається зростання кількості загальних функцій державного управління. До найголовніших: правосуддя, органи правопорядку, оборона, дипломатія, грошовий обіг, координація економічної політики додалися численні завдання економічного, соціального та культурного характеру. Таке збільшення кількості функцій державного управління супроводжується двома тенденціями, що пов'язані з цим процесом. З одного боку, стрімко змінюються умови, в яких здійснюються функції управління. Наприклад, сучасна економіка України значно відрізняється від тієї, що існувала в роки радянської влади. З іншого - збільшується число обов'язків, які підлягають виконанню в межах однієї управлінської функції. Скажімо, сьогодні значно збільшуються обсяги завдань, які покладаються на міністерства економіки чи юстиції, відповідно зростає їхня вага.

Виділяють такі функції: планування, організацію, комплектацію кадрами, мотивацію та контроль. Крім цього, виділяють ще одну самостійну функцію -- ухвалення рішень. Однак ця функція пронизує всі названі функції, оскільки, щоб реалізувати будь-які управлінські завдання, необхідно ухвалити рішення. Скажімо, можна обговорювати процес планування дуже довго, однак треба прийняти рішення, тобто ухвалити даний план або ухвалити принципи, структуру і функцію організації. Крім цього, рішення необхідно приймати в процесі коригування тієї чи іншої функції управління відносно зміни ситуації.

Функція державного планування передбачає визначення: а) об'єкту стану в певній конкретній суспільній ситуації (де ми знаходимося?); б) векторів і цілей майбутнього розвитку (куди ми прямуємо?); в) правових, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію при виконанні запланованих цілей (з допомогою яких засобів ми досягнемо мети?).

Процес планування може складатися з багатьох стадій і процедур. Цей процес може складатися з таких напрямів: 1) визначення бажаної стратегії; 2) вивчення середовища щодо можливої підтримки; 3) аналіз можливостей організації; 4) оцінка адекватності ресурсів; 5) оцінка стратегії; 6) впровадження стратегії; 7) перегляд стратегій. Процес державного планування можна переконливо показати на прикладі затвердження урядової програми. У процесі обговорення урядової програми простежуються противники і прихильники стратегічної лінії уряду, а також відповідність наявних ресурсів поставленим цілям. Після обговорення програми уряд має змогу об'єктивніше оцінити як вибрану стратегічну лінію, так і адекватність ресурсів (людських, фінансових, матеріальних) поставленим цілям і на цій підставі частково скоригувати або переглянути закладену в програму стратегічну лінію. Лише після цього уряд приступає до здійснення затвердженої парламентом програми. До державного планування слід віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції різноманітних напрямів суспільного розвитку і реформування, затвердження державного бюджету, проектування законотворчої діяльності, регіональні концепції та програми суспільного розвитку, директивні й індикативні перспективні плани соціально-економічного розвитку країни, послання президента, в яких визначається стратегічна лінія президентського курсу. Для того щоб реалізувати різні види державного планування, необхідно організувати процес виконання ухваленого рішення, прийнятого при плануванні.

Поняття «організація» охоплює структуру та функції державних управлінських органів, а також процес виконання ними ухвалених рішень. Організація визначається як об'єднання людей на основі розподілу праці для досягнення спільної мети. Організації бувають різних типів. У сфері державного управління такою організацією є бюрократична структура. Бюрократична організація ґрунтується на таких принципах:

1) її функціонування визначається законом та статутами;

2) офіційні особи захищені при здійсненні своїх функцій;

3) функції організовані на ієрархічній основі;

4) відбір посадових осіб ґрунтується на певній системі підготовки кадрів; державний посадовий бюрократичний

5) оплата праці здійснюється на твердій регулятивній основі відповідно до службових рангів;

6) підвищення чи проведення по службі ґрунтується на об'єктивних критеріях показників діяльності залежно від системи підбору управлінських кадрів;

7) безперервність посади, навіть попри те, що окремі особи можуть приходити на посаду і звільнятися з неї.

Організаційний розвиток є складним процесом, який передбачає зміну поглядів, ціннісних орієнтацій людей, а також структури організації відповідно до нових технологій, умов конкуренції, темпів суспільних трансформацій. Кожна організаційна структура, особливо бюрократична, так само, як і індивід, чинить опір змінам. Але під впливом об'єктивних законів розвитку організаційна структура змушена шукати нові стратегії і методи змін, інакше вона не спроможна функціонувати і приречена на розпад.

Організація процесу виконання управлінських рішень включає такі напрями: визначення змісту роботи, яку слід виконати; розподіл роботи відповідно до обов'язків; групування обов'язків відповідно до посад; визначення посадових вимог та обсягу посадових повноважень; групування посад відповідно до складності організаційної структури; перегляд і коригування організації відповідно до результатів контролю та зміни обставин; спілкування протягом організаційного процесу.

Комплектація кадрів державної служби ґрунтується на двох системах: патронатній і системі заслуг. Патронатна система базується на тому, що керівні органи підбирають кадри на власний розсуд, керуючись при цьому партійними або клановими міркуваннями. Система оцінки заслуг ґрунтується на тому, що на вакантну посаду підбирається людина з певними навичками, знаннями та здібностями.

Організація державної служби, заснована на оцінці заслуг, ґрунтується на двох підходах: централізованому і децентралізованому. Централізований підхід передбачає, що управління кадрами здійснюється одним або декількома спеціалізованими центрами. Децентралізований підхід передбачає надання кадрових функцій також міністерствам і відомствам. Для успішного функціонування державної служби на основі децентралізованого підходу потрібні високорозвинені комп'ютеризовані системи обробки даних для збереження контролю за кадрами. Державне управління в суспільних сферах здійснює такі функції:

а) в економічній:

-- контроль за грошовим обігом;

-- фінансово-бюджетну політику;

-- банківсько-кредитне регулювання;

-- промислову політику і структурну перебудову;

-- правове регулювання монополій;

-- управління державним сектором економіки;

-- правове оформлення прав власності;

-- здійснення аграрної політики;

б) у соціальній:

-- діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни;

-- контроль за якістю харчової та фармацевтичної продукції;

-- діяльність у галузі обов'язкового соціального страхування;

-- житлову політику та політику урбанізації;

-- захист прав та інтересів найманих робітників;

-- створення механізму соціального партнерства;

-- соціальний захист багатодітних, убогих, ветеранів війни, літніх людей;

-- поліпшення екологічного середовища;

в) у гуманітарно-культурній:

-- визначення принципів і норм державного фінансування освіти, науки і культури;

— визначення державних стандартів у середній і вищій школі;

— формування державних програм фундаментальних і прикладних наукових досліджень;

— захист національно-культурних надбань;

— підготовку і перепідготовку кадрів;

г) у сфері оборони і національної безпеки:

-- управління військово-промисловим комплексом;

-- визначення структури і функцій збройних сил, принципів та способів комплектування військ, стратегії й тактики військових операцій;

-- соціальний захист військових службовців;

-- охорона державних таємниць у різних сферах суспільного життя, контррозвідка і розвідка;

д) у сфері права:

-- проектування і прийняття законів та під законних актів;

-- захист конституційних прав громадян;

-- захист прав людини і громадянина, запобігання злочинам і правопорушенням, охорона громадського порядку;

-- здійснення судочинства цивільного, кримінального й адміністративного;

-- управління закладами примусового виховання;

ж) у сфері міжнародної політики:

-- відстоювання національних інтересів на міжнародній арені;

-- підписання і ратифікація міжнародних договорів;

-- управління дипломатичним службовим корпусом;

-- участь у міжнародних організаціях;

-- зовнішньоекономічна діяльність;

-- захист прав своїх громадян за кордоном.

Державному управлінню України притаманні риси перехідних суспільств. Це обумовлене на даному етапі такими обставинами:

--наявністю корпоративно-кланового, а не партійного принципу формування влади і відсутністю механізму партійної відповідальності перед суспільством;

--незавершеністю процесу законодавчого оформлення на базі нової Конституції чіткого розмежування компетенцій між державними органами і органами регіонального та місцевого самоврядування;

--відсутністю адміністративного судочинства, недосконалістю правового механізму захисту прав громадян у відносинах з органами влади;

--великим обсягом повноважень державних органів у сфері впливу на економіку (розподіл ліцензій, митне регулювання, здача об'єктів в оренду;

--складною процедурою оформлення прав власності, розподілу державної власності у процесі приватизації, а також бюджетних коштів і кредитів, правовим регулюванням під законними актами багатьох економічних процесів, яке призводить до певного маніпулювання пільгами, що є причиною високого рівня корумпованості;

--залежністю політико-адміністративних органів від державного апарату (міністр, наприклад, залежить від апарату Кабміну);

--громіздкою галузевою структурою Кабміну, що спонукає до лобіювання галузевих інтересів;

--відсутністю чіткого розподілу повноважень між адміністративними органами, а також між адміністративною і політичною їх компетенціями, що призводить до дублювання функцій, посилює колективну безвідповідальність;

--ручним управлінням, яке передбачає прийняття будь-якого рішення вищою посадовою особою в обхід компетенції інших посадових осіб в управлінському підрозділі;

--слабким процесуальним механізмом юридичної відповідальності державних органів та посадових осіб перед законом, особливо в частині персонального відшкодування матеріальних і моральних збитків, завданих громадянам;

--активним лобіюванням владними структурами інтересів аграрних, промислових і фінансових олігархій у сфері розподілу бюджетних і кредитних ресурсів, створенням пільгового податкового і митного режиму взамін на отримання від них тіньових доходів;

--застарілим і неефективним механізмом мотивації до праці серед управлінського персоналу, що орієнтує переважно на трудовий стаж і особисту відданість вищому начальству;

--відсутністю кадрів із сучасною управлінською освітою, вольовими якостями, соціоцентристськими і підприємницькими цінностями;

--нерозвинутим громадянським контролем над владою у вигляді засобів масової інформації, партійної опозиції, легального лобіювання груп тиску, механізмів соціального партнерства.

Перелічене вище спричиняє повільне, незбалансоване і мляве здійснення реформ, за що більшості суспільства доводиться розплачуватися тяжкими соціальними наслідками.

В економічній сфері державному управлінню не вдалося здійснити повно і послідовно реформістських заходів стосовно:

1) фінансової стабілізації;

2) лібералізації цін і зовнішньоекономічної діяльності;

3) приватизації та структурної перебудови.

У сфері фінансової стабілізації українським урядовим чиновникам дуже довго (до 1994 р.) не вдавалося приборкати інфляцію (10 - 155 % в рік), основними причинами якої були покриття великого дефіциту бюжету за рахунок грошової емісії Національного банку і кредитування комерційних банків з фондів Нацбанку. Завдяки новому президентському курсу, а також жорстким вимогам міжнародних фінансових організацій, що надають кредити Україні, проведено грошову реформу, забезпечено відносно стійку фінансову стабілізацію шляхом зменшення дефіциту, знаходження неемісійних джерел покриття дефіциту бюджету і контролю над грошовою масою з боку Національного банку. Однак не вдалося збалансувати бюджет на новій податковій основі. Податкове законодавство є одним із гальмівних чинників розвитку ринкових відносин в силу його нестабільності, суперечливості, пріоритетності непрямих податків над прямими, існування податкових пільг для багатьох високоприбуткових суб'єктів господарської діяльності, відсутності диференційованого оподаткування доходів і майна фізичних осіб, майна юридичних осіб. Внаслідок повільних темпів і недосконалого законодавчого забезпечення приватизація в Україні не сприяла структурним змінам у виробництві та сфері зайнятості, створенню потужного сектора малого і середнього бізнесу, припливу іноземних інвестицій в економіку. До недоліків приватизації можна віднести: відсутність чіткого механізму банкрутства з продажем акцій банкрутів-підприємств на аукціоні; надання переваги трудовим колективам у виборі способу приватизації і викупу підприємств, заборона приватизації для орендних підприємств, відсутність можливості іноземним інвесторам придбати контрольні акції на аукціоні, а також права на землю під приватизаційні об'єкти; затягування сертифікатної приватизації і відсутність грошових форм приватизації спричинило те, що зміна форми власності не призвела до встановлення ефективного власника.

У соціальній сфері продовжує домінувати горезвісна ідея соціального захисту населення, а не окремих соціально вразливих груп (малозабезпечених, інвалідів, пенсіонерів та ін.), далі існує колективний, анонімний механізм сплати соціальних податків, а не колективно-індивідуальний, при якому основний тягар внесків на соціальне забезпечення (медичне, пенсійне, з інвалідності та безробіття) перекладався б із держави і підприємств на особу. Внаслідок відсутності законодавчого забезпечення реформування комунальних служб і житла призупинений процес становлення ринкових відносин у цій сфері.

У культурно-гуманітарній сфері не завершений процес переходу на багатоступеневу освіту (молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, магістр), не визначений державний базовий компонент у середній і вищій школі, а також обсяг державного замовлення, номенклатура спеціальностей, необхідних державі, порядок державної підтримки приватних навчальних закладів і платних форм навчання понад базовий рівень. У науці й культурі не визначено обсяги державного фінансування пріоритетних напрямків у цій сфері, а також механізми розподілу державних коштів на конкурсних засадах, із залученням незалежної експертизи наукових і культурологічних проектів, не закладено законодавчі стимули спонсорування пріоритетної навчальної, наукової і культурної продукції.

У сфері безпеки держави не створено військову доктрину, яка б передбачала сучасний принцип комплектування військ, а також не проведено структурну перебудову військового комплексу із залученням до співпраці іноземних інвесторів. Гострою залишається проблема реформування органів національної безпеки і МВС в частині звільнення їх від невластивих їм функцій, розмежування компетенцій, між державними і муніципальними силовими структурами. Отже, державне управління України в усіх сферах суспільного життя є неефективним та застарілим і вимагає докорінних змін відповідно до стандартів сучасного цивілізованого розвитку.

Размещено на Allbest.ru