Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

25.00.02 - механізми державного управління

ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА: МЕХАНІЗМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ КОМПЛЕКСНОГО І ЗБАЛАНСОВАНОГО СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ

ЗБАРАЩУК Олександр Вікторович

ОДЕСА - 2009

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

державний регіональний політика економічний

Актуальність теми дослідження. Українська держава, успадкувавши командно-адміністративну модель управління, за якої регіонам була відведена роль лише об'єктів соціально-економічних відносин, стала на шлях розбудови ринкової системи господарювання. Але через сукупність об'єктивних і суб'єктивних причин у перші роки незалежності розроблення концепції державної регіональної політики, адекватної новим суспільним реаліям, не розглядалося на загальнодержавному рівні як першочергове завдання. За умов скорочення обсягів промислового і сільськогосподарського виробництва, інвестицій та розриву економічних зв'язків, падіння ВВП, відсутності критичної маси професійно підготовлених управлінських кадрів практично було неможливим здійснення децентралізації управління, проведення радикальних інституційних реформ.

Однак і на межі третього десятиріччя незалежності в Україні зберігається ситуація, що характеризується наявністю суттєвих диспропорцій соціально-економічного розвитку регіонів. У цілому позитивні тенденції в розвитку національної економіки протягом останніх років (до початку кризи у 2008 році) не призвели до їх помітного пом'якшення. Розрив між мінімальним і максимальним значеннями такого узагальнюючого показника, як валовий регіональний продукт у розрахунку на одну особу населення, в регіонах у 2007 році майже утричі перевищував найвищий рівень міжрегіональних відмінностей у країнах Європейського Союзу. Фінансово-економічна криза призвела до подальшого загострення ситуації, особливо у регіонах, промисловий комплекс яких орієнтований передусім на експорт.

Тобто й досі в реалізації державної регіональної політики відсутня чітка система дій, спрямованих на забезпечення регіонального розвитку на засадах комплексності та збалансованості. Тим часом саме такий розвиток регіонів є умовою стійкого економічного зростання і сталого розвитку країни в цілому, запорукою громадянського миру, свідченням готовності до інтеграції в Європейську спільноту.

Проблеми регіонального розвитку і регіональної політики наразі широко досліджуються у межах науки державного управління та економічної науки. Йдеться насамперед про праці таких українських і зарубіжних вчених, як В.Антонов, В.Бабаєв, М.Бутко, З.Варналій, В.Воротін, В.Геєць, А.Дєгтяр, М.Долішній, Ю.Донченко, У.Ізард, В.Керецман, В.Мамонова, К.Мезенцев, М.Мельник, Ю.Наврузов, М.Пістун, С.Романюк, В.Симоненко, О.Топчієв, Т.Уманець, В.Ойкне, Б.Штульберг, ін., в яких визначено основні теоретико-методологічні засади управління регіональним розвитком і державної регіональної політики.

Надбання вітчизняної та зарубіжної теорії створили передумови для продовження розвідок на даному напрямі, зокрема, для наукового аналізу назрілої і ще мало дослідженої проблеми формування дієвих механізмів реалізації державної регіональної політики з метою подолання тенденції поглиблення міжрегіональних диспропорцій, забезпечення комплексного і збалансованого розвитку кожного регіону і країни в цілому.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження виконувалося у межах науково-дослідної теми Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України “Механізми наближення системи публічного управління України до європейських стандартів: регіональний та субрегіональний рівень” (№ держреєстрації 0107U004692), в якій дисертант брав участь як виконавець. Особистий внесок автора полягає у дослідженні європейського досвіду взаємодії уряду з місцевими органами влади щодо стимулювання розвитку регіонів і депресивних територій, визначення особливостей його адаптації до вітчизняних реалій.

Дослідження здійснено в контексті розроблення механізмів реалізації державної регіональної політики щодо пом'якшення міжрегіональних диспропорцій та з урахуванням Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 року № 1001.

Мета дисертаційної роботи: на основі аналізу здобутків теорії, вітчизняної і зарубіжної практики управління регіональним розвитком обґрунтувати адекватні сучасним умовам механізми, форми і методи реалізації державної регіональної політики, орієнтовані на забезпечення комплексного і збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів України і пом'якшення міжрегіональних диспропорцій.

З огляду на мету визначено такі дослідницькі завдання:

- проаналізувати основні теоретичні та організаційно-правові засади державної регіональної політики і оцінити стан дослідження проблеми;

- уточнити зміст ключових понять дослідження: “регіон”, “регіональна політика”, “державна регіональна політика”, ін.;

- з'ясувати сутність комплексного і збалансованого розвитку територій як однієї із стратегічних цілей державної регіональної політики і стабілізаційного фактора суспільного розвитку;

- дослідити динаміку міжрегіональних диспропорцій в сучасній Україні, її характер і основні обумовлюючі чинники;

- здійснити оцінку механізмів взаємодії в системі органів виконавчої влади щодо реалізації державної регіональної політики;

- визначити напрями модернізації моніторингу результатів діяльності місцевих органів виконавчої влади як “провайдерів” державної регіональної політики;

- обґрунтувати на основі узагальнення зарубіжного і вітчизняного досвіду модель комплексного механізму забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів та розробити рекомендації щодо її запровадження.

Об'єктом дослідження є державна регіональна політика в Україні.

Предметом дослідження є механізми державного забезпечення комплексного і збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що чинні механізми реалізації державної регіональної політики не повною мірою забезпечують досягнення цілей, визначених Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2015 року. Запровадження ж механізмів, орієнтованих на стимулювання розвитку регіонів, раціональне використання внутрішніх регіональних ресурсів, залучення зовнішніх інвестицій, партнерство публічної влади, бізнесу і науки, взаємодію органів державної влади різних рівнів забезпечить комплексний та збалансований розвиток регіонів, їх утвердження в ролі реальних суб'єктів регіональної політики і ринкових відносин.

Теоретико-методологічну основу дослідження становлять сучасні теорії і концепції публічного управління (демократичного врядування, соціальних мереж, Governance, нова інституційна теорія, ін.), концепції (теорії) сталого розвитку та соціальної відповідальності, а також сформульовані вітчизняною і зарубіжною наукою теоретико-методологічні підходи до аналізу і вдосконалення управління регіональним розвитком.

Автором використані загальнонаукові і спеціальні методи дослідження. Системний підхід надав можливість розглянути державну регіональну політику як складну систему з певною структурою і механізмами реалізації; завдяки системно-синергетичному підходу доведено об'єктивну необхідність та можливість принципової переорієнтації регіонів на раціональне використання внутрішніх джерел і пріоритетне застосування методів стимулювання їх саморозвитку. Функціонально-структурний метод використано при аналізі діяльності органів державного управління різних рівнів. Метод порівняльного аналізу забезпечив обґрунтування перспектив запровадження зарубіжного досвіду управління регіональним розвитком у вітчизняну практику. Моделювання, програмно-цільові методи використані при виробленні рекомендацій щодо вдосконалення державної регіональної політики і механізмів її реалізації.

З метою об'єктивної оцінки рівня розвитку регіонів та їх соціально-економічних проблем використані спеціальні методи дослідження, зокрема, економіко-статистичні. Для обґрунтування напрямів державної регіональної політики та шляхів удосконалення організаційно-правового забезпечення її реалізації здійснено аналіз документів (законодавчих актів, програм, положень, статутів тощо).

Правову основу дослідження складають Конституція України, закони України, інші загальнодержавні політико-правові документи з питань державного регулювання регіонального розвитку, міжнародні правові акти, насамперед ті, що визначають європейські стандарти врядування на регіональному рівні.

Наукова новизна результатів дослідження полягає в тому, що на основі сучасних теорій і концепцій публічного управління, узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду обґрунтовано нові підходи до формування механізмів реалізації державної регіональної політики, її спрямування на забезпечення комплексного і збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів, пом'якшення міжрегіональних диспропорцій.

Зокрема:

уперше:

- обґрунтовано організаційно-структурну модель механізму реалізації державної регіональної політики, яка передбачає новий профільний центральний орган виконавчої влади, систему горизонтальних та вертикальних взаємодій в державному апараті, механізми партнерства органів державної влади з органами місцевого самоврядування, бізнесом та громадськістю;

- визначено підходи до формування механізмів залучення ресурсного потенціалу великого капіталу (фінансово-промислових груп, об'єднань бізнесу тощо) при вирішенні пріоритетних завдань державної регіональної політики (представлення інтересів у консультативно-дорадчих органах при органах влади на загальнодержавному і регіональному рівнях, стимулювання розміщення виробництв на депресивних територіях, ін.);

удосконалено:

- понятійний апарат теорії державного управління. Зокрема, запропоновано авторське визначення поняття “державна регіональна політика”, уточнено співвідношення змісту понять ”комплексний розвиток регіону”, “збалансований розвиток регіону” і “сталий розвиток регіону”;

- визначення сукупності факторів, що обумовлюють тенденцію поглиблення диспропорції соціально-економічного розвитку регіонів;

- методичні підходи до модернізації механізму оцінювання результатів діяльності місцевих органів виконавчої влади. Запропоновано запровадження моніторингу результатів діяльності регіональних органів виконавчої влади, спрямованої на створення сприятливих умов для залучення інвестицій в економіку відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

набуло подальшого розвитку:

- обґрунтування комплексного і збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів як чинника соціально-політичної стабільності та сталого розвитку України. Визначено пріоритетні напрями державної регіональної політики, що забезпечують поєднання загальнонаціональних і регіональних інтересів і орієнтовані на врахування особливостей соціально-економічного розвитку регіонів та стимулювання основних суб'єктів регіональної політики з метою раціонального використання внутрішнього потенціалу регіонів;

- визначення сукупності принципів, механізмів, форм і методів державного управління регіональним розвитком, спрямованих на забезпечення комплексного і збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів та запровадження європейських стандартів.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в тому, що вони можуть бути використані при розробці та реалізації сучасної державної регіональної політики в Україні, зокрема, щодо поліпшення взаємодії “центр - регіони”, визначення підходів до кількісного оцінювання її результатів на рівні Кабінету Міністрів України, профільного центрального органу виконавчої влади, Мінекономіки України, Держкомстату України, а також місцевих органів публічної влади при проведенні регіональної інвестиційної політики.

Основні практичні висновки та положення дисертації використовуються в практичній роботі Управління регіональної політики Секретаріату Кабінету Міністрів України (довідка від 26 вересня 2008 року). Окремі результати дослідження впроваджені в практику місцевих органів виконавчої влади, навчальних закладів, що підтверджено відповідними документами: Міністерства економіки України (довідка від 31 серпня 2006 року № 40-24/179), Херсонського національного технічного університету (довідка від 21 вересня 2006 року № 1-2/34), Волинської обласної державної адміністрації (довідка від 23 вересня 2008 року № 5195/22/2-08), Міністерства економіки Автономної Республіки Крим (довідка від 21 січня 2009 року № 010/24), Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України (довідка від 3 квітня 2009 року № 01/13/341).

Науково-методичні положення і рекомендації щодо вдосконалення державного управління регіональним розвитком покладені в основу розробки:

постанови Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 року № 1001 “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року” (довідка від 31 серпня 2006 року № 40-24/179);

постанови Кабінету Міністрів України від 20 червня 2007 року № 833 “Про запровадження комплексної оцінки соціально-економічного розвитку Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя” (довідка від 26 вересня 2008 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею. Усі наукові результати, які викладені у дисертації, отримані автором особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та наукові результати дослідження обговорювалися на методологічних семінарах та засіданнях кафедри державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України. Результати роботи доповідались автором на: науково-практичній конференції за міжнародною участю “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004 рік); щорічній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку” (Одеса, 2005 рік); міжнародній науково практичній конференції студентів і молодих вчених “Соціально-економічні напрями розвитку регіонів в контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції” (Херсон, 2006 рік); щорічній міжнародній науково-практичній конференції “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2007 рік); підсумковій науково-практичній конференції за міжнародною участю “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації” (Одеса, 2008 рік).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано 10 праць, у тому числі 4 - в наукових фахових виданнях, які включено до переліку ВАК України, загальним обсягом 2,5 др. аркуша.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Обсяг основного змісту дисертації становить 194 сторінки, на яких містяться 3 малюнки та 2 таблиці, що наведені на 3 сторінках. При написанні дисертації використано 256 джерел, перелік - на 31 сторінці. 12 додатків подані на 27 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність наукової проблеми і стан її дослідження, обґрунтовано вибір та актуальність теми дисертації; вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України; визначено мету й завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну, теоретичне й практичне значення одержаних результатів та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації отриманих результатів і публікацій за темою дисертаційного дослідження, обсягу і структури дисертації.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні та організаційно-правові засади державної регіональної політики” - проаналізовано наукові праці й основні підходи до дослідження проблеми державного регулювання регіонального розвитку; здійснено аналіз змісту термінів “регіон”, “регіональна політика” та “державна регіональна політика”; уточнено змістове співвідношення понять “комплексний”, “збалансований” і “сталий” розвиток регіону; визначено концептуальні засади державної політики щодо забезпечення комплексного і збалансованого розвитку регіонів і досліджено її організаційно-правові основи в контексті зарубіжного досвіду.

За результатами огляду наукових публікацій за темою дисертації зроблено висновок, що наразі вітчизняні та зарубіжні вчені зосереджують увагу на: обґрунтуванні загальних теоретико-методологічних підходів до регіонального розвитку на засадах сталості; формуванні державних механізмів його регулювання (М.Долішній, В.Керецман, О.Коротич, В.Мамонова, О.Топчієв, Т.Уманець); реалізації регіональних стратегій в умовах ринку (В.Бабаєв, В.Воротін, В.Геєць, Г.Дейлі, Н.Ларіна, Ю.Наврузов, О.Осауленко); дослідженні питань ресурсного забезпечення управління регіональним розвитком (Т.Безверхнюк, О.Ольшанський, С.Харічков); створенні привабливого інвестиційного клімату (М.Дацишин, У.Ізард, А.Мерзляк, О.Чемерис); прогнозуванні та оцінювання розвитку регіонів (В.Антонов, В.Артеменко, Л.Зайцева, М.Миколайчук).

Змістові межі регіоналістики суттєво розширені завдяки дослідженням проблем територіальної організації влади, демократизації публічного управління та процесів регіонального розвитку, запровадження європейських стандартів регіонального самоврядування (С.Матвєєв, С.Саханенко, ін.).

Важливою складовою методології сучасних досліджень і вдосконалення практики управління регіональним розвитком стали напрацювання з питань теоретико-методологічних засад науки державного управління і звернення до сучасних теорій і концепцій публічного управління, насамперед - демократичного врядування та “Governance” (З.Балабаєва, А.Колодій, П.Надолішній). Якщо теорія соціальних мереж (Р.Родес, Л.Сморгунов) дає ключ до визначення потенційних суб'єктів регіональної політики, то нова інституційна теорія (О.Уільямсон) - до визначення підстави їх взаємодії.

Визначено актуальні проблеми теорії та практики управління регіональним розвитком. Підкреслено, що у сучасній теорії і в нормативних актах поки що не існує єдиного тлумачення змісту понять “регіон”, “регіональна політика” і “державна регіональна політика”. В основу дослідження покладено визначення поняття “регіон” як частини території держави, що виділилася в процесі суспільного (територіального) розподілу праці, яка спеціалізується на виробництві певних товарів чи послуг, характеризується спільністю та специфічним щодо інших територій типом відтворення, комплексністю і цілісністю господарства та наявністю органів управління.

На думку автора, державна регіональна політика - це передусім стратегічна лінія поведінки держави у сфері регіонального розвитку країни. Йдеться не тільки про формулювання цілей, конкретні дії щодо їх досягнення, а й про встановлення “правил гри” у відносинах між державою та іншими суб'єктами регіональної політики, які, з одного боку, регламентували б вплив держави на регіональні процеси, а з іншого - визначали норми поведінки інших суспільних акторів як партнерів держави. Суб'єктом реалізації державної регіональної політики є держава, її органи, а у регіональній політиці відведений рівний статус усім без винятку “гравцям” даної сфери діяльності.

Комплексність регіонального розвитку досягається формуванням оптимальних пропорцій між промисловим і сільськогосподарським виробництвом, між наявністю трудових ресурсів та потребою в них, між сферами матеріального і нематеріального виробництва, а також шляхом розв'язання міжгалузевих проблем раціонального природокористування. Термін “сталий розвиток” у сучасній науковій літературі визначається як: збалансованість соціально-економічного і екологічного розвитку, що ґрунтується на різних модифікаціях рівноваги, насамперед між демотехногенним навантаженням на середовище та його здатністю до самовідновлення; гармонійний, збалансований, безконфліктний прогрес всієї земної цивілізації, груп країн (регіонів, субрегіонів), окремо взятих країн за науково обґрунтованими планами, тобто як керований розвиток.

Таким чином, збалансованість соціального та економічного розвитку регіонів є однією із сутнісних його характеристик відповідно до концепції сталості. В роботі наголошується також на необхідності розрізняти поняття “організаційно-економічний механізм розвитку і функціонування регіону” і “організаційно-економічний механізм управління розвитком регіону”.

Узагальнено досвід зарубіжних країн щодо організаційно-правового регулювання відносин держави і регіонів. Зазначено, що на рівні ЄС прийнята уніфікована система регіональної статистичної класифікації NUTS, яка забезпечує єдину в ЄC основу для збору і аналізу територіально орієнтованих статистичних даних, оцінки потенційних можливостей та проблем соціально-економічного розвитку територій, надання їм фінансової допомоги. Організація місцевої влади в країнах ЦСЄ, що ґрунтується на NUTS, передбачає наявність регіонального самоврядування (regional self-government), визнання та впровадження якого в систему публічної влади є одним із обов'язкових елементів регіональної демократії.

Обґрунтовано правові основи державної регіональної політики України в контексті європейських принципів регіоналізму. Визначено, що в Україні правове регулювання державної регіональної політики здійснюється Конституцією України, законами України “Про Генеральну схему планування території України”, “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”, “Про стимулювання розвитку регіонів”, а також законодавчими актами, що визначають статус гірських населених пунктів, засади територіальної організації влади, створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон, розвитку малих міст, транскордонного співробітництва, ін. Підкреслено важливе значення прийняття Концепції державної регіональної політики і Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року.

Водночас за результатами аналізу зроблено висновки про відсутність системності при формуванні чинної політико-правової бази і її неповну відповідність європейським стандартам, про назрілу потребу відмови від підходів, що залишилися у спадок від адміністративно-командної системи управління, і запровадження адекватних сучасним умовам механізмів, форм та методів управління регіональним розвитком.

У другому розділі - “Особливості соціально-економічного розвитку регіонів України як обумовлюючий чинник змісту державної регіональної політики та механізмів її реалізації” - здійснено аналіз показників соціально-економічного розвитку регіонів, визначено характер регіональних диспропорцій, обумовлюючі їх чинники; розкрито взаємозв'язок регіональних диспропорцій та соціально-економічної дезінтеграції країни; узагальнено зарубіжний досвід стимулювання розвитку регіонів і подолання депресивності територій.

Встановлено, що ключовими проблемами, які потребують розв'язання, є суттєві міжрегіональні диспропорції соціально-економічного розвитку, низька конкурентоспроможність та інвестиційно-інноваційна активність регіонів. Так, аналіз узагальнюючого показника - валової доданої вартості на душу населення (з 2004 року розрахунки даного показника замінено на валовий регіональний продукт у розрахунку на одну особу населення) показує: якщо в 1996 році співвідношення його мінімального та максимального значень в регіонах становило 2,7 раза, то в 2007 році - вже 6,8 раза (мінімальне значення - 7369 грн. у Чернівецькій області і максимальне - 49795 грн. у м. Києві). Аналогічне співвідношення за рівнем середньомісячної заробітної плати по регіонах у 2008 році становило 2,3 раза. У загальному обсязі прямих іноземних інвестицій питома вага 14 регіонів не сягає й 1%.

Порівняльний аналіз процесів регіонального розвитку розвинених країн і країн, що розвиваються, показав, що ситуація в Україні не є унікальною. Серйозні структурні перетворення здебільшого супроводжуються значними диспропорціями у рівнях економічного і соціального розвитку регіонів залежно від наявного промислового, природно-ресурсного потенціалу, галузевої структури, ін. Проте розв'язання цих проблем залежить передусім від адекватності політики держави суспільним викликам.

Україна отримала у спадок фрагментарну господарську систему, застарілі технології та значні диспропорції соціально-економічного розвитку в регіональному розрізі. І сьогодні найуразливішим місцем національної економіки залишається структурна розбалансованість промислового комплексу, його деформованість, високий рівень енерго- та капіталоємності виробництва. Застаріла, вузькоспеціалізована економічна база більшості регіонів не відповідає вимогам ринкової економіки і не використовує весь наявний внутрішній регіональний потенціал. Існує прямий зв'язок між збалансованістю регіонального розвитку та конкурентоспроможністю регіонів, фактична тотожність їх причинної обумовленості. Нерозвиненість інфраструктури, низька здатність робочої сили щодо пристосування до ринкових умов, інноваційна неспроможність підприємств, деградація навколишнього природного середовища і як наслідок - інвестиційна непривабливість територій.

Зростання дисбалансу соціально-економічного розвитку суттєво ускладнює проведення єдиної політики соціально-економічних перетворень, формування загальнодержавного ринку товарів та послуг, збільшує загрозу дезінтеграції і наростання відцентрових тенденцій.

Сучасна управлінська практика напрацювала достатній набір механізмів регулювання регіонального розвитку, а саме: програмування; регулювання міжбюджетних відносин; запровадження спеціального режиму інвестування; централізовані капіталовкладення та інвестиційні субвенції; налагодження транскордонного і прикордонного співробітництва. Однак результативність їх використання органами влади в Україні невисока, і насамперед через несистемний підхід, суттєві прогалини в нормативно-правовій базі, недостатнє застосування інструментів стимулювання розвитку, низьку інституційну та фінансову спроможність органів місцевого самоврядування і загалом - через недосконалість моделі управління регіональним розвитком. Узагальнення досвіду країн Європейської співдружності засвідчило, що на увагу заслуговують насамперед такі інструменти державного впливу, як угоди щодо регіонального розвитку та програми подолання депресивності територій.

Загальні тенденції регіонального розвитку країни обумовлюють необхідність внесення змін у пріоритети державної регіональної політики, та реалізації нової моделі взаємовідносин держави з регіонами, яка б сприяла формуванню високоефективної структури економіки регіонів та забезпечувала їх комплексний розвиток на основі природно-ресурсного, виробничо-економічного, науково-технічного та людського потенціалу з урахуванням історико-культурних особливостей, переваг географічного і геополітичного розташування. При цьому забезпечення стійкого соціально-економічного розвитку регіону неможливе без проведення активної регіональної інвестиційної політики, а також без формування дієвого механізму контролю процесів регіонального розвитку і управління ним.

У третьому розділі - “Комплексний механізм забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів” - визначено підходи до удосконалення механізмів забезпечення інвестиційної привабливості регіонів і оцінювання результатів діяльності регіональних органів виконавчої влади щодо вирішення проблем соціально-економічного розвитку територій, обґрунтовано комплексну модель реалізації державної регіональної політики.

Визначено, що важливим напрямком здійснення державної регіональної політики має стати створення умов для широкомасштабного залучення в економіку регіону капіталу з децентралізованих джерел у вигляді інвестицій. Створення сприятливого інвестиційного клімату в реальному секторі економіки обумовлює необхідність внесення змін до чинних механізмів інвестування, а також у кредитну політику держави. Належні умови для вкладення капіталів інвесторами можуть бути забезпечені насамперед: запровадженням системи податків з диференціюванням ставок та пільг; проведенням зваженої фінансової, цінової, а також кредитної політики; контролем за дотриманням державних норм і стандартів; антимонопольними заходами; приватизацією об'єктів державної власності, у тому числі об'єктів незавершеного будівництва, ін.

Основним інструментом реалізації регіональної інвестиційної стратегії мають стати комплексні та цільові програми різних рівнів, зокрема, програми соціально-економічного розвитку регіонів. Особливу роль у створенні та підтримці сприятливого інвестиційного клімату відіграє рівень безпосередньої взаємодії місцевих органів влади з інвесторами.

Одним із актуальних завдань забезпечення комплексного і збалансованого розвитку регіонів є створення дієвої системи регіонального моніторингу. Зазначено, що чинні моніторингові методики обмежуються аналізом соціально-економічних показників, які, окрім того, є темповими і не характеризують стан розвитку регіонів з урахуванням їх “стартових позицій”, не дають можливості визначити внесок конкретних органів виконавчої влади у формування інвестиційного клімату в регіонах чи галузях народного господарства. Запропоновано методику, що забезпечує не лише об'єктивну оцінку стану соціально-економічного розвитку регіонів, а й виявлення негативних тенденцій і їх причин, здійснення аудиту адміністративної діяльності регіональних органів державного управління щодо реалізації ними відповідних програм, вироблення і прийняття адекватних рішень.

Змістова модель реалізації державної регіональної політики, що запропонована автором, визначає пріоритетні напрями і основні механізми передусім стимулюючого впливу, орієнтовані: а) в цілому на регіони (взаємодія на договірних засадах і сприяння забезпеченню інвестиційної привабливості регіонів та інноваційній активності в них); б) безпосередньо на суб'єктів господарювання усіх форм власності (створення сприятливих умов для ведення господарської діяльності, реалізація інвестиційних проектів, спрямованих на соціально-економічний розвиток регіонів); в) на депресивні території (реалізація програм подолання депресивності, створення вільних економічних зон та територій пріоритетного розвитку).

Доведено, що низька дієвість чинної системи державного управління регіональним розвитком обумовлена суттєвими вадами її організаційно-функціональної структури. Не розмежовані належним чином функції Міністерства регіонального розвитку та будівництва України і Департаменту регіонального розвитку Міністерства економіки України, в положеннях інших центральних органів виконавчої влади не окреслено предметне поле і механізми взаємодії на даному напрямі. Невмотивованим з огляду на сутність державної регіональної політики є поєднання в одному центральному органі виконавчої влади питань будівництва і регіонального розвитку, його утворення одночасно за галузевим і за функціональним принципами.

У розділі обґрунтовано організаційно-структурну модель механізму, що передбачає створення нового профільного центрального органу виконавчої влади - Міністерства регіонального розвитку України і заснування при ньому (за прикладом ряду зарубіжних країн) Фонду регіонального та місцевого розвитку, визначає мережу субординаційних, координаційних і реординаційних зв'язків (Рис. 1).

У запропонованій моделі важлива роль відведена консультативно-дорадчим органам (на загальнодержавному рівні - Раді розвитку регіонів) як організаційному механізму взаємодії органів публічної влади між собою і з бізнесом та неурядовими організаціями. Наголошено, що наукою уже визначена певна сукупність принципів, на яких має здійснюватися співпраця бізнесу і органів державної влади.

Однак при дослідженні діалогу “влада - бізнес” здебільшого увагу зосереджують на малому і середньому бізнесі. Проте в сучасних умовах стрімко зростає роль фінансово-промислових груп як економічного, політичного та соціального інституту. З огляду на те, що фінансово-промислові групи в Україні мають чітко виражені три виміри, тобто не лише загальнонаціональний і транснаціональний, а й регіональний, їх правомірно розглядати і як суб'єктів регіональної політики.

Відтак передбачається, що інтереси великих бізнесових об'єднань мають бути представлені в Раді розвитку регіонів, аналогічних консультативно-дорадчих органах на регіональному рівні.

Агенції регіонального розвитку покликані безпосередньо сприяти узгодженому вирішенню проблем регіону та держави, наданню практичної допомоги суб'єктам господарської діяльності і органам влади.

Таким чином, задля вирішення завдань регіонального розвитку створюються передумови формування рівноважного механізму взаємодії між публічним, приватним і громадським секторами, побудованому на засадах діалогу, консультацій і співпраці.

Рис 1. Організаційно-структурна модель механізму реалізації державної регіональної політики

В основу формування моделі покладено положення концепцій демократичного врядування і “Governance”, які передбачають участь громадян, партнерство, прозорість, відповідальність, результативність і дієвість, стратегічне бачення, а також концепції соціальної відповідальності бізнесу, нової інституційної теорії і теорії соціальних мереж.

Проблема забезпечення комплексного і збалансованого регіонального розвитку пов'язана із незавершеністю процесів формування територіальної організації влади і реформування міжбюджетних відносин. Фундаментом такого розвитку має стати самостійність регіонів щодо визначення цілей свого розвитку, їх спроможність фінансувати відповідні заходи та програми передусім за рахунок власних джерел і залучених інвестицій.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі вирішено актуальне наукове завдання щодо теоретичного обґрунтування адекватних сучасним умовам механізмів реалізації державної регіональної політики, спрямованої на забезпечення комплексного і збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів. Отримані в процесі дослідження результати підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає можливість сформулювати відповідні висновки і рекомендації.

1. Аналіз наукових публікацій за темою дисертації засвідчив, що проблеми регіонального розвитку - один із магістральних напрямів науки державного управління і економічної науки. У працях вітчизняних і зарубіжних авторів висвітлюються основні теоретичні аспекти регіональної політики, пояснюються закономірності та фактори регіонального розвитку, обґрунтовуються підходи до визначення засобів регулювання міжрегіональних взаємозв'язків. Впродовж останнього часу зросла увага до проблем формування та реалізації державної регіональної політики. Однак залишаються ще недостатньо дослідженими питання формування дієвих механізмів забезпечення комплексного і збалансованого розвитку регіонів і його впливу на суспільно-політичну ситуацію в країні в сучасних умовах. Існує потреба в подальшому уточненні окремих базових понять теорії державного управління у сфері регіонального розвитку. Тобто зроблено лише перші, хоча й суттєві, кроки у напрямі обґрунтування розбудови раціональних механізмів сучасної державної регіональної політики з позицій новітніх концепцій і теорій публічного управління.

2. Державна регіональна політика - це систематизована діяльність держави щодо визначення стратегії регіонального розвитку та взаємовідносин з іншими суб'єктами регіональної політики як партнерами з метою створення умов для комплексного і збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням загальнонаціональних інтересів. Сучасна державна регіональна політика має розбудовуватися відповідно до концепцій сталого розвитку і демократичного врядування, згідно з принципами системності, комплексності, саморозвитку регіонів, а також принципами Європейської регіональної демократії - визнання та дотримання територіальної цілісності, збереження регіональної ідентичності, субсидіарності, ін.

3. Комплексний і збалансований розвиток регіонів є умовою переходу України до сталого розвитку і виконує роль стабілізаційного чинника в економічній, соціальній, культурній, політичній, ін. сферах суспільного життя. Наявність раціональної системи взаємовідносин “центр - регіони”, яка забезпечує суспільну злагоду й економічний прогрес, є обов'язковою умовою поглиблення в країні демократичних процесів. Державне забезпечення комплексного і збалансованого розвитку регіонів досягається використанням відповідних правових, організаційних, економічних, фінансових, ін. механізмів.

4. Нормативно-правову базу формування та реалізації державної регіональної політики становлять Конституція України, закони України “Про Генеральну схему планування території України”, “Про стимулювання розвитку регіонів”; прийнято Концепцію сталого розвитку населених пунктів, Концепцію державної регіональної політики, Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року. Однак в цілому політико-правове забезпечення державної регіональної політики в Україні ще не відповідає європейським стандартам. Не приведено у повну відповідність прийнятим законам інші нормативно-правові акти, законодавчо не визначено сутність державної регіональної політики і засади її формування та реалізації. Відсутнє належне інституційне забезпечення державного регулювання розвитку регіонів.

5. Незважаючи на певні позитивні тенденції в економічному розвитку країни в цілому у розвитку регіонів зберігаються значні відмінності за основними економічними і соціальними показниками, за рівнем інвестиційної привабливості, ін., що обумовлені сукупністю об'єктивних і суб'єктивних чинників. Економічний потенціал країни територіально розміщений нерівномірно. На регіональний рівень екстраполюються структурна розбалансованість промислового комплексу загалом, високий рівень енерго- та капіталоємності виробництва, що успадковані від попередньої адміністративно-командної системи. При нерозвиненості внутрішнього ринку максимальна орієнтованість промислового комплексу на експорт робить його особливо вразливим за умов світової фінансово-економічної кризи. На політичному рівні проблема регіональних диспропорцій головним чином декларується, але не підкріплюється конкретними, фінансово забезпеченими програмами дій. Зусилля органів державної влади ще не зосереджені на стимулюванні точок зростання, помітно не впливають на системне вирішення проблем депресивних територій і в цілому на вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів.

6. До пріоритетів державної регіональної політики у середньостроковій перспективі, відповідно до запропонованої автором змістової моделі реалізації державної регіональної політики, належить віднести суттєве підвищення конкурентоспроможності та інвестиційно-інноваційної активності регіонів, формування в них раціональної структури господарства, зміцнення міжрегіональних економічних зв'язків на основі поглиблення регіональної та галузевої спеціалізації. Їх реалізація можлива за умови системного підходу, використання сукупності організаційних (організаційно-правових, організаційно-економічних, організаційно-фінансових) і передусім стимулюючих механізмів, як от: угоди щодо регіонального розвитку; державні програми регіонального розвитку; централізовані капіталовкладення та інвестиційні субвенції; транскордонне та прикордонне співробітництво; програми подолання депресивності окремих територій. Завданням держави є створення сприятливих умов для залучення інвестицій в регіони, зокрема шляхом удосконалення нормативно-правової бази, у т.ч. спрощення процедур інвестування, вироблення системи стимулювання суб'єктів господарювання до ведення або розширення бізнесу на відповідних територіях.

Умовою забезпечення результативності державної регіональної політики є продовження процесу децентралізації, удосконалення бюджетних відносин, наближення національного законодавства з питань регіональної політики і регіонального самоврядування до європейських стандартів.

7. Завдання підвищення дієвості впливу держави на процеси регіонального розвитку обумовлює потребу модернізації механізму оцінювання результатів діяльності місцевих органів виконавчої влади. Належить змістити акценти з констатації показників досягнутого рівня соціально-економічного розвитку регіонів, що має місце сьогодні, на аналіз їх динаміки, виявлення негативних тенденцій і їх причин, вироблення конкретних заходів щодо вирішення назрілих проблем і надання органам влади допомоги у їх розв'язанні, а також запровадити моніторинг результатів діяльності регіональних органів виконавчої влади щодо створення сприятливих умов для залучення інвестицій в економіку адміністративно-територіальних одиниць.

8. Постала об'єктивна необхідність раціоналізації взаємовідносин по горизонталі в системі ЦОВВ і в трикутнику “органи публічної влади - бізнес - наука”, створення організаційних структур, покликаних забезпечити міжсекторну взаємодію, і таких, що здійснюють інноваційну діяльність (технопарків, інноваційних центрів, бізнес-інкубаторів, ін.) і фінансову підтримку інвестиційних проектів, спрямованих на соціально-економічний розвиток регіонів. Виробленню рішень з урахуванням інтересів усіх суб'єктів політики регіонального розвитку і узгодженню їх взаємодії слугуватиме відновлення і активізація роботи Ради розвитку регіонів при Кабінеті Міністрів України, створення аналогічних за призначенням структур при регіональних органах виконавчої влади. Спрямування економічної діяльності найбільших бізнесових груп на проблемні зони території країни, в цілому на вирішення питань реструктуризації регіональної економіки може бути забезпечено завдяки використанню державою насамперед стимулюючих інструментів, а також здійсненню системи заходів щодо подальшої легалізації капіталів цих суб'єктів господарювання, їх підтримки на зовнішніх ринках, ін. Актуальним завданням залишається налагодження тісної співпраці місцевих органів публічної влади з асоціаціями малого і середнього бізнесу.

Йдеться про формування загальнодержавних та регіональних міжуправлінських і проблемних мереж, суб'єктами яких є різні за природою неієрархічні актори, яких об'єднують спільні інтереси і які обмінюються ресурсами задля реалізації (просування) цих інтересів, визнаючи, що кооперація є найкращим способом досягнення спільних цілей.

9. З метою формування комплексного механізму реалізації державної регіональної політики запропоновано:

а) утворити центральний орган виконавчої влади з питань державної регіональної політики - Міністерство регіонального розвитку України - шляхом реорганізації Міністерства регіонального розвитку та будівництва із входженням до нього Департаменту регіонального розвитку Міністерства економіки України;

б) переглянути Положення про інші ЦОВВ з метою уточнення функцій відповідних органів з питань проведення державної регіональної політики і визначення механізмів взаємодії щодо її реалізації по горизонталі і вертикалі державного апарату, а також співпраці з неурядовими організаціями і бізнесом;

в) розробити та прийняти Закон України “Про основні засади формування та реалізації державної регіональної політики”, який визначав би поняття, сутність, принципи, учасників (об'єкти та суб'єкти), цілі, завдання, інституційні інструменти, механізми реалізації, фінансове забезпечення, моніторинг здійснення державної регіональної політики, і внести відповідні доповнення чи зміни до інших законів та підзаконних актів;

г) Кабінету Міністрів України ініціювати укладання угод щодо регіонального розвитку з усіма регіональними органами місцевого самоврядування;

д) розглянути на урядовому рівні можливість створення та діяльності на депресивних територіях вільних економічних зон та територій пріоритетного розвитку;

е) утворити при Міністерстві регіонального розвитку Інститут місцевого та регіонального розвитку з метою забезпечення наукового супроводу розв'язання проблем державної регіональної політики, реформування територіального устрою і територіальної організації влади;

є) заснувати при Міністерстві регіонального розвитку Фонд регіонального та місцевого розвитку;

ж) розробити та прийняти Закон України “Про агентства регіонального розвитку”, який визначив би статус цих утворень, основні засади функціонування - місію, цілі, функції, принципи, а також форми власності;

з) запровадити у практику роботи Верховної Ради України щорічні слухання з питань реалізації державної регіональної політики (доповідей Кабінету Міністрів України).

10. У контексті досліджуваної проблеми важливого значення набувають подальші наукові розвідки з питань взаємодії Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади з місцевими органами публічної влади, приватним сектором, зокрема великим бізнесом, щодо здійснення державної регіональної політики, ефективного використання наявних регіональних ресурсів як запоруки сталого розвитку регіонів і країни в цілому.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті в наукових фахових виданнях

1. Збаращук О. В. Організаційно-правові засади підтримки депресивних територій в Україні / О. Збаращук // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. ОРІДУ. - Одеса, 2006. - Вип. 2 (26). - С. 244-249.

2. Збаращук О. В. Державна регіональна політика щодо стимулювання розвитку депресивних територій України / О. Збаращук // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. ОРІДУ. - Одеса, 2006. - Вип. 1 (25). - С. 85-92.

3. Збаращук О. В. Оцінювання діяльності регіональних органів виконавчої влади у забезпеченні соціально-економічного розвитку територій / О. Збаращук // Статистика України. - К., 2008. - Вип. 2. - С. 95-99.

4. Збаращук О. В. Проблеми становлення державної регіональної політики: пошук нової моделі управління регіональним розвитком / О. Збаращук // Теоретичні та прикладні питання державотворення [Електронний ресурс]: електронне наукове фахове видання. - Вип. 4. - 2008. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/tppd/2008-4/R_2/09zovurr.pdf.

Статті в інших виданнях, матеріали конференцій, тези доповідей

5. Збаращук О. В. Державна регіональна політика у сфері провадження урядових рішень, спрямованих на подолання депресивності територій: сутність та механізми реалізації / О. Збаращук // Моделювання та інформатизація соціально-економічного розвитку України: зб. наук. пр. Державного науково-дослідного інституту інформатизації та моделювання економіки. - К., 2005. - Вип. 6. - С.140-149.

6. Збаращук О. В. Державна регіональна політика щодо подолання міжрегіональних диспропорцій / О. Збаращук // Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку: матеріали щоріч. наук.-практ. конф., 18 жовт. 2005 р. - Одеса, 2005. - С. 197-199.

7. Збаращук О. В. Диспропорції розвитку регіонів: сутність та механізми їх пом'якшення / О. Збаращук // Соціально-економічні напрями розвитку регіонів в контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції: матеріали щоріч. наук.-практ. конф., 16 - 18 вересня 2006 р. - Харків, 2006. - С. 238-241.

8. Збаращук О. В. Соціально-економічна характеристика регіонів України / О. Збаращук // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 28 трав. 2004 р., м. Київ: У 2 т. / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. - К., 2004. - Т. 2. - С. 90-91.

9. Збаращук О. В. Стратегічне планування регіонального розвитку як інструмент державної регіональної політики / О. Збаращук // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: матеріали щорічної міжнародної науково-практичної конференції, 31 жовтня 2007 року: У 2-х томах. - Одеса, 2007. - Т. 2. - С. 365-367.

10. Збаращук О. В. Вільні економічні зони в умовах становлення сучасної системи управління регіональним розвитком / О. Збаращук // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: пленарне засідання, рекомендації та матеріали підсумкової науково-практичної конференції за міжнародною участю, 31 жовтня 2008 р. - Одеса, 2008. - С. 142-144.

Размещено на Allbest.ru