Наближення вітчизняної системи врядування до європейських стандартів: регіональний рівень

Аналіз системи врядування на регіональному рівні в порівнянні з європейськими стандартами, визначення сутнісних характеристик цих стандартів. Розробка ефективної моделі формування інституту регіонального врядування в умовах розбудови демократизації.

Рубрика Менеджмент и трудовые отношения
Вид автореферат
Язык украинский
Дата добавления 25.09.2015
Размер файла 41,4 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеський регіональний інститут

державного управління

Національної академії Державного управління

при Президентові України

УДК 353.1(477) (4-01)

наближення вітчизняної системи врядування до європейських стандартів: регіональний рівень

25.00.02 - механізми державного управління

Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління

ТОПАЛОВА Ельзара Халілівна

Одеса - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор наук з державного управління, доцент САХАНЕНКО Сергій Єгорович, Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри державного управління і місцевого самоврядування.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор ГРИЦЯК Ігор Андрійович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції;

доктор економічних наук, професор МАТВЄЄВ Станіслав Олександрович, Одеський державний економічний університет, завідувач кафедри політології.

Захист відбудеться «11» грудня 2008 року о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 41.863.01 в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22 к.212.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (65009, м. Одеса, вул. Генуезька, 22).

Автореферат розісланий 10 листопада 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.М. Безверхнюк

АНОТАЦІЇ

Топалова Е.Х. Наближення вітчизняної системи врядування до європейських стандартів: регіональний рівень. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Одеса, 2008. регіональний врядування стандарт демократизація

Дисертаційна робота присвячена теоретичному обґрунтуванню шляхів наближення вітчизняної системи врядування на регіональному рівні до європейських стандартів та розробці ефективної моделі формування інституту регіонального врядування в умовах розбудови демократичного врядування. З метою приведення системи врядування на регіональному рівні в України до європейських стандартів в роботі проаналізовано сутнісні характеристики цих стандартів.

В роботі обґрунтовано шляхи наближення вітчизняної системи врядування на регіональному рівні до європейських стандартів та сформулювано низку практичних пропозицій. Удосконалено понятійний апарат науки державного управління. Уточнено і представлено авторське визначення понять «європейські стандарти врядування», «регіональне самоврядування», «врядування на регіональному рівні».

Ключові слова: врядування на регіональному рівні, європейські стандарти врядування на регіональному рівні, регіональне самоврядування, регіоналізація, регіоналізм, регіон.

Топалова Э.Х. Приближение отечественной системы управления к европейским стандартам: региональный уровень. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Одесский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Одесса, 2008.

Диссертация посвящена теоретическому обоснованию путей приближения отечественной системы управления на региональном уровне к европейским стандартам. Особое внимание уделено исследованию принципов регионализма и процессов регионализации в странах Европейского Союза и в Украине; раскрытию сущности концепции демократического управления как нового способа публичного управления; анализу европейских стандартов управления на региональном уровне; исследованию соответствия отечественной модели управления на региональном уровне этим стандартам.

В роботе особое внимание уделено исследованию сущностных характеристик европейских стандартов регионального управления, которые находят свое отображение в таких политико-правовых документах как: Европейская хартия местного самоуправления, проект Европейской хартии региональной демократии, Европейская типовая конвенция об основных принципах трансграничного сотрудничества между территориальными общинами или органами власти, Европейская хартия урбанизма, Европейская ландшафтная конвенция и т.д.

Определено понятие европейских стандартов регионального управления, как политико-правовых документов, которые устанавливают комплекс норм, правил, требований к системе управления на региональном уровне, направленности региональной политики государства, в которых с целью добровольного многоразового применения устанавливаются определенные характеристики управления на региональном уровне, правила формирования региональной политики и принципы ее внедрения.

Европейские стандарты регионального управления основываются на таких принципах региональной демократии, как: демократическое управление; общественное участие; субсидиарности; надлежащего управления; разнообразности форм взаимоотношений регионального и местного самоуправления; лояльности и уважения к территориальной целостности государства; «сплетения» и взаимозависимости; свободы действий.

Установлено, что перечисленные принципы пока еще не получили своего конституционного закрепления в Украине и чаще всего заменяются или отождествляются с принципами местного самоуправления, которые закреплены в Конституции Украины и развиваются в конституционных законах - «О местном самоуправлении в Украине», «О службе в органах местного самоуправления», в Бюджетном кодексе Украины и т.д.

Осуществлен сравнительный анализ основ и принципов демократического управления и институционально-правовых аспектов построения системы управления на региональном уровне в странах Европы и Украине. Показана необходимость дополнения украинского законодательства положениями, соответствующими стандартам стран с развитой демократией.

Анализ показал, что существующая модель публичного управления в Украине на региональном уровне характеризуется внутренними противоречиями: с одной стороны, сочетанием организационно-правовых форм, которые достались в наследство от советского времени с моделями, сформированными в период новейшей украинской государственности; с другого, новые модели публичного управления на региональном уровне несистемно объединяют заимствование из нескольких, иногда прямо противоположных, западных моделей административного устройства.

В работе предложены основные пути приближения системы управления на региональном уровне в Украине к европейским стандартам, которые предполагают: признание института регионального самоуправления в системе территориальной организации власти, оптимизацию территориальной основы осуществления публичной власти, внедрение механизмов обеспечения общественного участия в решении вопросов регионального значения и трансформирование региональных бюджетов в эффективный инструмент социально-экономического развития административно-территориальных единиц.

В работе определена реализация предложенных путей, через:

- осуществление конституционных преобразований в части закрепления основных положений по формированию и функционированию института регионального самоуправления;

- принятие закона о территориальном устройстве;

- внесение изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» в части четкого регламентирования основных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и оптимизации материально-финансовых факторов регионального управления.

Ключевые слова: управление на региональном уровне, европейские стандарты регионального управления, региональное самоуправление, регионализация, регионализм, регион.

Topalova E.Kh. Approaching of the domestic governing system to the European standards: regional level. - Manuscript.

Thesis for the degree of the Candidate of Sciences in Public Administration. speciality 25.00.02 - Mechanisms of Public Administration. - Odesa Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration, office of the President of Ukraine. - Odesa, 2008.

The dissertation is devoted to the theoretical grounding of the ways of approaching of the domestic governing system to the European standards at the regional level. The study also outlines the working out of the effective formation model of the institute of regional government on the terms of the building of democratic governing.

The scientific research is based on the study of the essential standards characteristics in order to approach the governing system at the regional level in Ukraine to the European standards.

The research proves the ways of approaching of the domestic governing system at the regional level to the European standards and it formulates the succession of the practical propositions.

It has been improved the conceptual machine of the science in public administration. The author defines and produces the determination of the conceptions “European governing standards”, “regional government”, “government at the regional level”.

Key words: government at the regional level, European standards of the regional government, regional government, regionalization, regionalism, region.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Стратегічною метою української держави є вирішення двох взаємопов'язаних завдань, з одного боку - розбудова ефективної моделі публічної влади на загальнодержавному і регіональному рівні та з іншого - інтеграція у європейський публічний, соціально-економічний та цивілізаційний простір. Невипадково, що одним з «копенгагенських» критеріїв вступу до Європейського Союзу визначено створення ефективних та стійких демократичних інститутів, у тому числі на регіональному рівні. Зазначена перспектива для України потребує ретельного вивчення шляхів наближення її діючої моделі врядування на регіональному рівні до європейських стандартів. Реформа публічного управління на регіональному рівні передбачає визначення шляхів поєднання європейських принципів і стандартів врядування на регіональному рівні з вітчизняними традиціями та здобутками регіонального управління з врахуванням політико-адміністративних і соціально-економічних особливостей регіонів України.

У політичних, державно-управлінських та соціально-економічних дослідженнях проаналізовано: теоретико-методологічні засади регіональної політики та управління (Е.Алаєв, Т.Безверхнюк, В.Бутов, Ю.Гладкий, О.Гранберг, Б.Герасимов, Г.Гутман, В.Ігнатов, Ф.Кожурін, В.Лексін, Ю.Наврузов, О.Осауленко, В.Симоненко, Д.Стеченко, О.Топчієв, О.Чистобаєв, М.Чумаченко, О.Швецов, Б.Штульберг та ін.); вплив процесів євроінтеграції на систему державного управління в Україні (З.Балабаєва, В.Вакуленко, В.Воротін, І.Грицяк, М.Долішний, В.Керецман, М.Лендьєл, С.Романюк, В.Чужиков); проблеми реформування адміністративно-територіального устрою країни (О.Клинченко, І.Коліушко, В.Мамонова, та ін.); функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування (О.Батанов, В.Кампо, А.Некряч, С.Саханенко, В.Шаповал та ін.); роль регіонального чинника в сучасному політичному та суспільному житті (З.Варналій, Т.Кучеренко, О.Стегній, М.Чурилов та ін.).

Наближення вітчизняної системи публічної влади і управління до європейських стандартів, незважаючи на значний науковий доробок, потребує поглибленого дослідження, насамперед, проблеми реформування публічної влади та управління на регіональному рівні. Актуальність вищезазначених проблем, недостатня розробленість теоретичних та практичних засад розбудови ефективної моделі регіонального врядування визначили вибір теми дисертаційного дослідження, зумовили його мету та завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану науково-дослідних робіт Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема: «Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення політичної та адміністративної реформ» (№ держреєстрації 0107U004695) та «Механізми наближення системи публічного управління України до європейських стандартів: регіональний та субрегіональний рівень» (№ держреєстрації 0107U004692), у межах яких автором визначено та узагальнено типи регіоналізму та моделі регіоналізації; обґрунтовано схему регіоналізації в Україні, адекватну сучасним умовам інституційних перетворень.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в теоретичному обґрунтуванні шляхів наближення системи врядування на регіональному рівні в Україні до європейських стандартів, як наукового підґрунтя формування вітчизняної моделі регіональної демократії.

Для реалізації поставленої мети в роботі визначено та вирішено наступні завдання:

- дослідити теоретичні засади врядування на регіональному рівні, виявити недосліджені питання в даному напрямі;

- уточнити сутнісні характеристики категорій дослідження: «регіон», «державна регіональна політика», «регіоналізація», «регіоналізм», «врядування на регіональному рівні», «регіональне самоврядування» та інші;

- проаналізувати моделі регіонального врядування та регіональної політики в країнах Європи, виявити доцільність та нагальність наближення вітчизняної системи публічної влади до європейських стандартів;

- розкрити зміст поняття «європейські стандарти врядування на регіональному рівні» та сутність основних елементів;

- обґрунтувати шляхи наближення вітчизняної системи врядування на регіональному рівні до європейських стандартів.

Об'єктом дослідження є система врядування на регіональному рівні в Україні.

Предмет дослідження - шляхи наближення вітчизняної системи врядування на регіональному рівні до європейських стандартів.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що ґрунтовне вивчення європейських стандартів врядування на регіональному рівні сприятиме визначенню шляхів адекватного здійснення якісних і кількісних змін в організації вітчизняної системи регіонального управління на принципах демократичного врядування.

Методи дослідження. У процесі дослідження використано сукупність загальних та спеціальних методів, які відповідають меті й завданням наукового дослідження: логічний метод для теоретико-методологічного та порівняльного аналізу джерел при визначенні сутнісних характеристик ключових понять дослідження; системно-аналітичний метод для аналізу міжнародних законодавчих актів та інших нормативних документів; функціонально-структурний аналіз - при дослідженні функціонування органів публічної влади та при виявленні недоліків у структурній побудові цих органів влади; порівняльний аналіз при дослідженні відповідності вітчизняної моделі регіонального врядування європейським стандартам.

Теоретичної основою дослідження є наукові праці зарубіжних і вітчизняних вчених щодо регіональної політики та діяльності органів публічної влади.

Нормативно-правову основу дослідження становили: документи міжнародних організацій, Конституція та закони України, укази Президента України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні теоретичних засад і визначенні конкретних шляхів наближення вітчизняної системи врядування на регіональному рівні до європейських стандартів за умов утвердження моделі регіональної демократії в Україні. Зокрема:

вперше:

- на основі системного аналізу відповідності чинної вітчизняної моделі регіонального управління європейським стандартам виявлено внутрішні інституційно-правові суперечності в організації публічної влади на регіональному рівні та визначено механізми формування дієвого інституту врядування на регіональному рівні: правовий - внесення законодавчих змін щодо формування та функціонування інституту врядування на регіональному рівні; інституційний - прийняття статутів територіальних громад; економічний - формування регіональної власності;

- обґрунтовано напрями модернізації вітчизняної системи врядування на регіональному рівні у відповідності до європейських стандартів: визнання інституту врядування на регіональному рівні в системі територіальної організації влади; забезпечення громадської участі у вирішенні питань регіонального значення; оптимізація територіальної основи врядування на регіональному рівні; вдосконалення матеріально-фінансового забезпечення;

удосконалено:

- понятійний апарат науки державного управління в аспекті досліджуваної проблеми, зокрема, уточнено і представлено авторське визначення понять «врядування на регіональному рівні», «регіональне самоврядування», «європейські стандарти регіонального врядування»;

- методичні підходи щодо комплексного аналізу нормативно-правової бази Європейського Союзу та Ради Європи з питань регіональної демократії та врядування на регіональному рівні;

набули подальшого розвитку:

- обґрунтування ролі регіонального рівня врядування в системі публічного управління;

- дослідження засад демократичного врядування, механізмів належного врядування, принципу субсидіарності в процесі формування ефективних механізмів функціонування публічної влади на регіональному рівні.

Практичне значення одержаних результатів дисертаційної роботи визначається комплексним характером дослідження і полягає в обґрунтуванні шляхів наближення системи врядування на регіональному рівні в Україні до європейських стандартів. Сформульовані теоретичні положення і науково обґрунтовані рекомендації можуть бути використані у державно-управлінській сфері та законотворчому процесі при визначені напрямків співпраці України з європейськими інститутами. Впровадження результатів дослідження в практику діяльності органів публічної влади підтверджено відповідними довідками: Одеської обласної ради (довідка від 04.09.2008 р., № Р-28-2925), Верховної Ради Автономної Республіки Крим (акт від 26.06.2008 р., № 172/11-16), Одеської обласної державної адміністрації (довідка від 18.09.2008р., № 03-26-6093). Результати дисертаційного дослідження було використано у Одеському регіональному інституті державного управління НАДУ при Президентові України під час розробки та викладання начальних дисциплін: «Територіальна організація влади в Україні»; «Теорія та історія державного управління в Україні».

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки і висновки дисертаційної роботи є особистим здобутком автора у вирішенні наукового завдання - обґрунтуванні шляхів наближення вітчизняної системи врядування до європейських стандартів. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавторам (С.Є. Саханенко, Т.М. Безверхнюк, С.Г. Давтяну). Особистий внесок здобувача в наукових працях, написаних у співавторстві, наведено у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана на кафедрі державного управління і місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та обговорена на розширеному засіданні кафедри (протокол № 19 від 25 червня 2008 р.). Основні положення дисертації висвітлено в доповідях на науково-практичних конференціях і семінарах, проведених на базі НАДУ при Президентові України, та її регіональних інститутів, а саме: «Інституційні перетворення як передумова ефективного використання ресурсного потенціалу регіону» (Одеса, 2003), «Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації» (Одеса, 2004), «Менеджмент у ХХІ столітті : розвиток організацій та управління персоналом» (Львів, 2004), «Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення» (Київ, 2005), «Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження» (Одеса, 2006), «Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні» (Київ, 2006), «Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування» (Київ, 2007), «Стратегія регіонального розвитку формування та механізми реалізації» (Одеса, 2007).

Публікації. Основні положення і результати дисертаційного дослідження опубліковано автором у 17 працях, у тому числі: один розділ у колективній монографії, 4 статті у наукових фахових виданнях, 8 публікацій у матеріалах конференцій та 4 публікації в інших виданнях.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Обсяг основного тексту становить 175 сторінок, список використаних джерел містить 235 найменувань, з яких 43 іноземними мовами. У роботі наведено 6 рисунків, 3 таблиці та 7 додатків.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, подано інформацію про апробацію результатів дослідження і впровадження роботи, відомості про публікації з теми дисертаційної роботи, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - «Теоретичні засади врядування на регіональному рівні» - подано огляд зарубіжної та вітчизняної наукової літератури за темою дисертації; визначено базові поняття дослідження; розкрито сутність концепції демократичного врядування як нового способу публічного управління; проаналізовано особливості регіоналізму та регіоналізації в Україні та країнах Європейського Союзу.

Доведено, що розкриття сутнісних особливостей становлення регіонального врядування можливе лише через теоретичне узагальнення та розуміння таких категорій, як: регіон, державна регіональна політика, регіональне самоврядування, врядування на регіональному рівні, регіоналізм, регіоналізація.

На основі аналізу науково-теоретичних підходів, поглиблено визначення понять:

- «регіон» - це одна з одиниць територіальної структури національної держави, ланка адміністративно-територіального поділу субнаціонального рівня, де діють регіональні владні інститути з визначеними повноваженнями і відповідними фінансовими ресурсами для їх реалізації та відбувається регіональний політичний процес;

- «державна регіональна політика» - це сукупність заходів органів державної влади, спрямованих на реалізацію стратегії регіонального розвитку на основі погодження інтересів держави та її регіонів у всіх сферах суспільного життя та врахуванні регіональних особливостей з метою забезпечення їх розвитку;

- «врядування на регіональному рівні» - це взаємопов'язана діяльність органів державної влади на регіональному рівні, органів регіонального самоврядування, інститутів громадянського суспільства щодо вироблення публічних рішень з метою ефективної реалізації державних та регіональних інтересів;

- «регіональне самоврядування» - це здійснення регіональною спільнотою безпосередньо або через вільно обрані нею органи управлінського впливу на регіональну систему;

- «регіоналізм» - це громадсько-політичний рух або відповідна система ідеологічних орієнтацій, де метою є ствердження регіонів як суб'єктів політичних та управлінських відносин, розширення повноважень регіональних органів влади;

- «регіоналізація» - це процес делегування регіонам, як територіальним одиницям субнаціонального рівня, суттєвих повноважень у галузі публічного управління, а також підвищення статусу регіонів через реформування державного устрою країни.

Аналіз наявних у науковій літературі підходів до визначення сутності поняття регіоналізація, дозволів дійти висновку про існування географічного та інституційного підходів. Перший підхід розглядає регіоналізацію як об'єктивний процес диференціації (поділу) території, пов'язаний з її господарським освоєнням, розселенням населення і зумовлений відмінностями природно-ресурсного та соціально-економічного потенціалу її окремих частин, другий - як економічний процес та інституційну зміну.

Відповідно до політико-правового статусу регіонів, рівня їх самоврядних прав, за інституційним підходом проаналізовано моделі регіоналізації в Європі. Дослідження нормативно-правових документів дало змогу виділити п'ять форм регіоналізації, а саме: регіоналізація через федеральні утворення (Австрія, Бельгія, Боснія та Герцеговина, Росія, ФРН, Швейцарія); регіональна автономія (Іспанія, Італія, Сполучене королівство Великобританії та Північної Ірландії); регіональна децентралізація (Франція, Угорщина, Нідерланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Чехія, Швеція); квазірегіоналізація через існуючі місцеві органи влади (Фінляндія, Франція); адміністративна (імітаційна) регіоналізація (Албанія, Вірменія, Білорусь, Болгарія, Греція, Грузія, Данія, Ірландія, Литва, Португалія, Румунія, Україна, Фінляндія, Туреччина, а також Росія в частині утворення т.зв. федеральних округів, Сполучене королівство в частині регіоналізації Англії тощо). Встановлено, що в країнах Європи моделі регіоналізації не дублюють одна одну, вибір тієї чи іншої моделі більшою мірою обумовлений історією територіально-політичного будівництва країни, територіальної консолідації суспільства країн та конкретною політичною практикою й інституційним дизайном. Також моделі європейської регіоналізації відрізняються між собою за принципами формування регіональних утворень: з домінуванням національних засад (Бельгія, Боснія та Герцеговина); історико-культурних (Австрія, Сполучене королівство Великобританії та Північної Ірландії, ФРН, Іспанія, Італія, Швейцарія); економіко-територіальних (Угорщина, Норвегія, Польща, Швеція, Болгарія, Греція, Ірландія, Румунія, Туреччина).

Варіанти вітчизняної моделі регіоналізації базуються на розробках схем та проектів таких вчених як: Ф.Заставний, А.Маринич, М.Пістун, В.Поповкін, Т.Ковальчук і С.Тулуб, О.Шаблій та ін. З'ясовано, що, у порівняні з європейськими моделями, вітчизняна регіоналізація визначається як змішана. Для регіоналізації України характерним є також її асиметричний характер: АРК, області, міста зі спеціальним статусом значною мірою відрізняються за своїм правовим статусом, повноваженнями, відповідальністю, структурою органів та посадових осіб тощо. В основі утворення вітчизняних регіонів здебільшого було покладено географічні та соціально-економічні принципи, в деяких випадках використовувалися й історико-культурні.

Як засвідчив аналіз, існуюча модель публічного управління в Україні на регіональному рівні характеризується внутрішніми суперечностями: з одного боку, поєднанням організаційно-правових форм, що дісталися у спадок від радянських часів з моделями, сформованими у період новітньої української державності; з іншого боку, новітні моделі публічного управління на територіальному рівні несистемно поєднують запозичення з кількох, іноді прямо протилежних, західних моделей адміністративного устрою. Внаслідок цих та інших факторів фактично нереалізованим є конституційний принцип територіального устрою України - органічне сполучення засад централізації та децентралізації у здійсненні публічної влади, врахування соціально-економічних, екологічних, історичних, соціокультурних особливостей регіонів тощо.

Дослідження показало, що процеси регіоналізації в Україні характеризуються неспівпадінням об'єктивної та адміністративної регіоналізації, що суттєво зменшує ефективність державної регіональної політики та впливає на модель територіальної організації влади.

У другому розділі - «Європейські стандарти врядування на регіональному рівні» - розглянуто витоки та подано характеристику європейських стандартів регіонального врядування, проаналізовано зміст проектів Європейських Хартій регіональної демократії та регіонального самоврядування, інших діючих документів Ради Європи, проведено аналіз принципів демократичного врядування, здійснено комплексний аналіз європейських стандартів регіонального врядування, досліджено відповідність вітчизняної моделі регіонального управління цим стандартам.

Намагання теоретично обґрунтувати та закріпити принципи регіоналізму знайшли своє втілення, перш за все, у цілому ряді документів Ради Європи, що виробляють сучасні стандарти регіональної демократії - і в найбільш концентрованому вигляді у проекті Європейської Хартії регіональної демократії.

У дисертаційному дослідженні проаналізовано зміст проекту Європейської Хартії регіональної демократії. Встановлено, що зазначений документ є результатом політичного компромісу між європейським регіональним рухом та органами Ради Європи, які є відповідальними за впровадження прийнятих рішень. Виявлено, що поява Хартії була викликана посиленням різнорівневої інтеграції в Європі, у тому числі на регіональному рівні, що викликало необхідність зіставлення систем регіонального врядування у різних країнах і пошуку уніфікованих підходів до їх подальшого розвитку. Доведено, що принципи регіональної демократії - це обумовлені природою регіоналізму корінні початки й ідеї, що лежать в основі організації і діяльності регіональних спільнот, сформованих ними органів та посадових осіб, що разом й здійснюють управління регіональними справами.

Європейські стандарти врядування на регіональному рівні - це політико-правові документи, що встановлюють комплекс норм, правил та вимог до системи врядування на регіональному рівні, спрямованості регіональної політики держави, в яких з метою добровільного багаторазового застосування встановлюються певні характеристики врядування на регіональному рівні, правила формування регіональної політики та принципи її запровадження.

Доведено, що найважливішим елементом європейських стандартів врядування на регіональному рівні є принципи: демократичного врядування; громадської участі; субсидіарності; належного врядування; різноманітності форм при збереженні базових принципів; взаємовідносин регіональних влад з органами місцевого самоврядування; лояльності та поваги до територіальної цілісності; «сплетіння»; свободи дій. Зазначені принципи поки що не набули свого конституційного закріплення в Україні й здебільшого підміняються або ототожнюються з принципами місцевого самоврядування, закріплених у Конституції України та розвинених у конституційних законах - «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», Бюджетному кодексі України тощо.

Документи Ради Європи визначають врядування на регіональному рівні як право та спроможність регіональної влади в межах Конституції або закону регулювати та реалізовувати регіональні інтереси, що не виключені з їх компетенції або не передані іншим органам влади, чинним законодавством, під свою власну відповідальність і в інтересах населення регіону.

В Україні склалося кілька типів організаційної моделі врядування, які відрізняються поміж собою в залежності від правового статусу територіальних одиниць верхнього територіального рівня. Найбільш розвиненою та такою, що відповідає принципам проекту Європейської хартії регіональної демократії є організаційна модель врядування на рівні АРК.

Проведений порівняльний аналіз загальних засад, принципів демократичного врядування та інституційно-правових аспектів розбудови системи врядування на регіональному рівні країн Європи та України показав необхідність доповнення українського законодавства відповідними, до стандартів країн з розвинутою демократією, положеннями та розроблення напрямів модернізації механізму врядування на регіональному рівні.

У третьому розділі - «Шляхи наближення системи врядування на регіональному рівні в Україні до європейських стандартів» - теоретично обґрунтовано та запропоновано шляхи реформування публічної влади на регіональному рівні, оптимізації територіальної основи здійснення врядування на регіональному рівні; розглянуто механізми забезпечення громадської участі у вирішенні питань регіонального значення та напрямки перетворення регіональних бюджетів у ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

Як показав аналіз, до основних недоліків адміністративного устрою України відносяться наступні: відсутність повноцінного інституту самоврядування на районному та обласному рівні внаслідок невизнання тут територіальних колективів; дуалізм публічної влади на обласному, районному рівнях та у містах (зі спеціальним статусом та обласного значення); відсутність виконавчих органів у органів спільної компетенції територіальних громад; дуалізм державної виконавчої влади в областях та районах; подвійний характер підпорядкованості державної виконавчої влади (місцевої державної адміністрації) як органу загальної компетенції - Кабінету Міністрів України, з одного боку, та Президенту України - з іншого, який, до того ж, не входить до системи державної виконавчої влади; неврахування принципу субсидіарності при розподілі компетенції між територіальними рівнями; нерозвиненість горизонтальних зв'язків між територіальними одиницями; організаційна нерозділеність регулятивних, виконавчих, контрольних функцій та повноважень в системі органів публічної влади; наявність контрольно-наглядових повноважень як у органів виконавчої влади (загальної та спеціальної компетенції), так і у органів прокуратури; обмеженість делегування повноважень публічних органів громадським організаціям; наявність гіпертрофованої делегованої компетенції виконавчих органів місцевих рад.

Доведено, що основними напрямками модернізації вітчизняної системи врядування на регіональному рівні у відповідності до європейських стандартів є:

- визнання інституту регіонального самоврядування в системі територіальної організації влади;

- оптимізація територіальної основи врядування на регіональному рівні;

- забезпечення громадської участі у вирішенні питань регіонального значення та створення системи демократичного врядування;

- організація матеріально-фінансового забезпечення врядування на регіональному рівні у відповідності до європейських стандартів.

Визнання інституту регіонального самоврядування в системі територіальної організації влади потребує здійснення конституційних перетворень у напрямку закріплення основних положень щодо формування та функціонування цього інституту в Україні. Цей процес передбачає внесення змін до чинної Конституції України в частині:

- гарантування не лише місцевого, але й регіонального самоврядування (розділ перший «Загальні засади»);

- визначення різних видів територіальних одиниць, посилення гнучкості територіального поділу (стаття 133);

- розширення кола територій, де самоврядування здійснюється з певними особливостями (п. 2 статті 140);

- передбачення переходу від принципу «дозволено те, що дозволено» до принципу «дозволено те, що не заборонено» відносно органів регіонального та місцевого самоврядування (стаття 19);

- урахування регіонального самоврядування та можливості утворення на добровільній основі органів спільної компетенції територіальних колективів різного роду (стаття 142);

- визначення конституційної моделі побудови державної виконавчої влади з урахуванням переходу до системи регіонального самоврядування (стаття 118);

- закріплення механізмів та термінів формування регіонального самоврядування, зміни статусу місцевих державних адміністрацій, передбачення можливості проведення відповідних експериментів («Перехідні положення»).

Оптимізація територіальної основи врядування на регіональному рівні вимагає розробки спеціального закону України щодо територіального устрою, необхідність прийняття якого визначена в Конституції України. Нова модель адміністративно-територіального устрою має бути реалізована шляхом прийняття Концепції адміністративно-територіального устрою та Комплексної програми її впровадження.

Таким чином, адміністративна реформа в Україні, що пов'язана з реформуванням системи публічної влади та створенням інституту врядування на регіональному рівні, повинна органічно доповнюватися територіальною. Це дозволить вирішити три органічно взаємозв'язаних питання: запровадження більш раціонального територіального поділу країни, її соціально-економічної регіоналізації та модернізації всієї системи публічної влади і управління.

Забезпечення громадської участі у вирішенні питань регіонального значення та створення системи демократичного врядування потребує:

- прийняття нової редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де слід більш чітко регламентувати основні форми участі громадян у здійсненні самоврядування в Україні;

- проведення кодифікації законодавства про місцеве самоврядування з розділом актів прямого народовладдя та тих, що приймаються представницькими органами місцевого самоврядування;

- запровадження програми підготовки висококваліфікованого персоналу, здатного розуміти загальну філософію нової структури самоврядування та працювати в цих умовах; запровадження інституту уповноважених із прав людини на місцях; розробки та запровадження Регіональних програм правового навчання жителів регіону;

- розробки та утвердження на вищому законодавчому рівні рекомендацій щодо прийняття статутів територіальних громад.

Для організації матеріально-фінансового забезпечення врядування на регіональному рівні потрібно здійснити:

- законодавче закріплення відносин власності на регіональному рівні, що передбачено п. 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;

- перетворення регіональних бюджетів у ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць шляхом виконання основних цілей, закладених у Програмі інтеграції України до Європейського Союзу та Концепціях реформування місцевих бюджетів.

Висновки

Проведене дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу, що ґрунтовне вивчення європейських стандартів врядування на регіональному рівні сприятиме адекватному здійсненню якісних і кількісних змін в організації вітчизняної системи регіонального управління на принципах демократичного врядування.

Узагальнення результатів дослідження дозволяє сформулювати висновки, які мають теоретичне і практичне значення та містять певну новизну.

1. Аналіз теоретичних напрацювань за темою дисертації показав, що регіональна проблематика в публічній практиці країн Європи і загальноєвропейських інститутів має свій прояв в існуванні двох взаємопов'язаних явищ - регіоналізмі та регіоналізації. Регіоналізм - це громадсько-політичний рух та відповідна йому система ідеологічних орієнтацій, що на перше місце висуває ствердження регіонів як суб'єктів політичних та управлінських відносин, розширення повноважень регіональних органів влади тощо. Регіоналізація - це процес делегування регіонам, як територіальним одиницям субнаціонального рівня, суттєвих повноважень у галузі публічного управління, а також підвищення статусу регіонів через реформування державного устрою країни.

2. Аналіз моделей регіоналізації в країнах Європи дозволив встановити, що вони не дублюють одна одну, а відрізняються між собою: за політико-правовим статусом регіонів, рівнем їх самоврядних прав; за способами утворення регіонів; за принципами формування регіональних утворень та за моделями внутрішньої регіоналізації. Європейські моделі здійснюють суттєвий вплив на вітчизняну модель регіоналізації, що характеризується іноді неприродним поєднанням кількох моделей одночасно. Процеси регіоналізації, що відбуваються в України характеризуються неспівпадінням об'єктивної та адміністративної регіоналізації, що суттєво зменшує ефективність державної регіональної політики. При цьому, досить помітним явищем у суспільно-політичному розвитку України є регіональний рух, спрямований на отримання регіонами самоврядних прав.

3. Доведено, що сучасний європейський розвиток характеризується посиленою об'єктивацією регіонів, що має прояв у виникненні або відродженні регіональних спільнот, які володіють певними інтересами, намаганнями та можливостями їх реалізації. Це, в свою чергу, призводить до появи нового публічного права - права на регіональне самоврядування. Однак реалізація зазначеного права може набувати різних форм, не порушуючи його загальні принципи. Європейський досвід дозволяє виділити кілька інституційних та правових форм врядування на регіональному рівні: федеральна держава, держава автономій, децентралізована держава, регіоналізація через міжмуніципальні асоціації. Використання адміністративної регіоналізації, що відбувається в деяких країнах Європи, не підпадає під право на регіональне самоврядування і є здебільшого виключенням або має перехідний характер.

4. Країни ЄС мають одну з найкращих у світі моделей регіональної політики, що може характеризуватися як стандарт. В результаті проведеного аналізу встановлено, що кожна держава Європейського Союзу також формує власну регіональну політику, виходячи із рівня соціально-економічного розвитку і національних пріоритетів. Використання інструментів регіональної політики залежить від потенціалу регіонів, територіальних відмінностей їх розвитку, особливостей регіональних проблем, ступеня децентралізації державного управління та рівня автономії регіонів.

5. Європейські стандарти врядування на регіональному рівні - це політико-правові документи, що встановлюють комплекс норм, правил, вимог до системи врядування на регіональному рівні, спрямованості регіональної політики держави, в яких з метою добровільного багаторазового застосування встановлюються певні характеристики врядування на регіональному рівні, правила формування регіональної політики та принципи її запровадження. Також, під європейськими стандартами може розумітися певна зразкова, еталонна для тієї чи іншої країни національна модель регіонального врядування та регіональної політики, що приймається за вихідну для співставлення з іншими.

6. В Україні, на відміну від країн ЄС, принципи врядування на регіональному рівні ще не набули повною мірою свого конституційного та законодавчого закріплення й здебільшого підміняються або ототожнюються з принципами місцевого самоврядування. Інститут самоврядування утворюється винятково на поселенському рівні і не поширюється на територіальні одиниці регіонального рівня - область та певною мірою район - завдяки відсутності на цьому рівні територіальних громад. Забезпечення імплементації європейських принципів врядування на регіональному рівні можливе лише на основі кардинальної зміни вектора державотворення, переходу від концентрації влади, повноважень та ресурсів у центрі до їх перерозподілу на користь регіонів відповідно до принципів, закладених у проекті Європейської Хартії регіональної демократії.

7. Встановлено, що одним з нагальних питань внутрішньої політики сучасної України є розбудова регіонального рівня врядування через проведення повномасштабної та системної політичної, адміністративної, територіальної і бюджетної реформи.

Доведено, що основними напрямками модернізації вітчизняної системи врядування на регіональному рівні у відповідності до європейських стандартів, є закріплення в Конституції України та у відповідних конституційних законах положень про те, що в Україні визнається не лише місцеве самоврядування, але й регіональне самоврядування. Необхідним також є визначення: територіальних, організаційно-правових, фінансово-економічних засад врядування на регіональному рівні; відповідальності та принципів взаємовідносин регіонального самоврядування з інститутом місцевого самоврядування та державною владою.

8. За результатами дослідження встановлено необхідність подальших розвідок у цьому науковому напрямі. Зокрема, перспективу для досліджень складають механізми взаємодії суб'єктів врядування на регіональному рівні в умовах утвердження моделі регіональної демократії в Україні.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Монографії

1. Європейські стандарти врядування на регіональному рівні : [монографія] / Безверхнюк Т.М., Саханенко С.Є., Топалова Е.Х. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. - параграф 1.3. - С. 22-32; розділ 4. - С. 223-286.

Особистий внесок: висвітлено питання становлення та розвитку ідеї регіоналізму, проаналізовано сучасні моделі регіоналізації в Україні та країнах Європи, обґрунтовано напрями наближення системи регіонального управління в Україні до європейських стандартів.

Статті у наукових фахових виданнях

2. Топалова Е. Стратегічний план розвитку та статут як чинники дієздатної територіальної громади / Е. Топалова // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 3 (23). - С. 238-250.

3. Топалова Е. Формування організаційно-правового механізму державного регулювання регіонального розвитку : зарубіжний та вітчизняний досвід / Е. Топалова // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 3 (27). - С. 103-111.

4. Топалова Е. Державна регіональна політика : від policy до politics / Е.Топалова // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 4 (32). - С. 68-75.

5. Топалова Е. Оптимізація територіальної основи здійснення публічної влади в Україні в аспекті європейських стандартів регіональної демократії / Е.Топалова // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 3 (35). - С. 208-216.

Матеріали наукових конференцій

6. Топалова Е.Х. Стратегічне планування соціально-економічного розвитку міста: теорія і практика / Е.Топалова // Інституційні перетворення як передумова ефективного використання ресурсного потенціалу регіону : щорічна загальноінст. наук.-практ. конф., 24 квітня 2003 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2003. - С. 232-240.

7. Топалова Е.Х. Муніципальний менеджмент як ефективний метод управління / Е.Топалова // Менеджмент у ХХІ столітті : розвиток організацій та управління персоналом : наук.-практ. конф., 16 квітня 2004 р. : тези доп. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2004. - Ч. ІІ. - С. 147-150.

8. Топалова Е.Х. Інформаційне забезпечення стратегічного планування муніципальних утворень / Е.Топалова // Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації : щор. міжнар наук.-практ. конф., 24 листопада 2004 р. : тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2004. - С. 167-170.

9. Топалова Е.Х. Консультаційна діяльність в муніципальному управлінні / Е.Топалова // Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” : наук.-практ. конф. за міжнар. уч., 31 травня 2005 р. : тези доп. - К. : Вид-во НАДУ, 2005. - С. 113-114.

10. Топалова Е.Х. Деякі аспекти реалізації стратегічного вибору міста / Е.Топалова // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні : наук.-практ. конф. за міжнар. уч., 31 травня 2006 р. : тези доп. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - С. 160-161.

11. Топалова Е.Х. Особливості становлення регіонального маркетингу в Україні / Е.Топалова // Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження : щорічна загальноінст. наук.-практ. конф., 31 жовтня 2006 р.: тези доп. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2006. - С. 166-168.

12. Топалова Е.Х. Формування системи соціально-економічного програмування в регіоні/ Е.Топалова // Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування : наук.-практ. конф. за міжнар. уч., 31 травня 2007 р. : тези доп. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - С. 246-248.

13. Топалова Е.Х. Стан та перспективи залучення громадянського суспільства до процесів регіонального врядування / Е.Топалова // Стратегія регіонального розвитку формування та механізми реалізації : щор. міжнар. загальноінст. наук.-практ. конф., 31 жовтня 2007 р. : тези доп. - Одеса, 2007 - С. 171-172.

Публікації в інших виданнях

14. Саханенко С.Є, Топалова Е.Х. Інституційний розвиток на рівні регіонів. Опорний конспект дистанційного курсу навчальної дисципліни : навч. посіб. / С. Саханенко, Е. Топалова. - К. : Центр навчальної літератури, 2005. - розділ 1. - С. 4-38; розділ 4. - С. 209-226.

Особистий внесок: розглянуто методологічні питання інституційного розвитку регіонів та визначено механізм взаємодії між інститутами публічного управління на регіональному рівні.

15. Давтян С.Г., Саханенко С.Є., Топалова Е.Х. Регламентація роботи та організація діяльності місцевої ради та її виконавчих органів : навч.- метод.посіб. / С. Давтян, С. Саханенко, Е. Топалова. - К. : Асоц.міст України та громад. (Серія навчальних програм для працівників місцевого самоврядування), 2007. - розділ .2, - С. 53-100.

Особистий внесок: надано характеристику організаційно-правового дизайну виконавчих органів місцевого самоврядування.

16.Топалова Е.Х. Становлення нової вітчизняної моделі державного управління / Е.Топалова // Сучасні технології професійного навчання державних службовців. Практикум: навч.-метод. посіб. ; [За ред. М.М.Іжі, С.К.Хаджирадєвої]. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2007. - С. 88-102.

17.Топалова Е.Х. Реформування публічної адміністрації в Україні: шлях до європейських стандартів / Е.Топалова // Актуальні проблеми європейської інтеграції : зб. статей з питань європейської інтеграції та права / [за ред. Д.В.Ягунова]. - Одеса : Фенікс, 2008. - Вип.4. - С. 133-144.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.