Муниципальная (или государственная) форма собственности операторов свидетельствует о том, что в этих городах может применяться только 2 модели: или менее эффективная государственная (муниципальная) монополия или более эффективный контракт на управление. Было выявлено, что во всех городах применяется именно первая, менее эффективная, модель, - государственная монополия. Об этом свидетельствует доходная база операторов, которые складываются из 2-х основных источников: из (1) выручки от продажи билетов (которые являются основным источником финансирования) и (2) из компенсации части расходов операторов публичной властью с использованием:

а) прямых субсидий из местного бюджета, сумма которых, вероятнее всего, определяется переговорами и лоббированием со стороны департамента транспорта и операторов. Сумма бюджетных субсидий, как правило, не обеспечивает рентабельности оператора, что впоследствии выражается в снижении качества обслуживания (в сокращении транспортной работы, в необновлении парка подвижного состава, в непроизводстве необходимых ремонтов и инвестиций в инфраструктуру);

б) скрытой финансовой поддержки, которая выражается в закупке подвижного состава, в производстве ремонтов и в инвестициях в инфраструктуру за счет бюджетных средств.

Во многих городах применяются обе модели компенсации расходов муниципального оператора, но в некоторых, например, в Екатеринбурге, публичная власть предоставляет лишь скрытую поддержку операторов, инвестируя в подвижной состав и в инфраструктуру на основании муниципальных целевых программ. Такой метод оптимизации расходов публичной власти, тем не менее, нельзя назвать справедливым, так как выручка от продажи билетов зависит от транспортной политики публичной власти, на которую операторы не имеют возможности оказывать влияние.

Автобусный транспорт

Автобусный транспорт в отличие от электрического не обладает технологическими особенностями, которые предопределяют модель его управления. Для автобусного транспорта возможен доступ на инфраструктуру общего пользования (на улично-дорожную сеть и на остановочные пункты) неограниченного количества операторов.

В условиях бюджетного кризиса 1990-х годов публичная власть многих городов РФ резко уменьшила роль муниципального оператора на рынке автобусных услуг и начала вводить конкурсные процедуры для привлечения частных операторов. Привлечение частных операторов в то время осуществлялось по рекомендациям специалистов крупных международных организаций, таких, как например, Всемирный Банк (Gwilliam, 2000, 2003), и основывалось на применении наиболее простой модели договорных отношений с частными операторами, - модели франшизы (простого сервисного контракта). К 2000 году договоры между публичной властью и операторами применялись в 307 городах из 1290 (Родионов, 2000: стр. 5). Такие действия публичной власти способствовали уменьшению нагрузки на местные бюджеты при обеспечении городского населения транспортными услугами частных автобусных операторов. Ключевые особенности и проблемы этого периода особенно ярко характеризуются А. Ю. Родионовым (Родионов, 2000, 2001, 2005).

С начала 2000-х годов структура рынка общественного транспорта в городах Российской Федерации осталась практически неизменной: на рынке присутствует муниципальный оператор, являющийся наследником автобусного предприятия периода Советского Союза, и несколько десятков частных операторов, количество которых может существенно варьироваться. В исследованных городах значительно варьируется и доля рынка, которые занимают муниципальные и частные операторы. При расчете транспортной работы выявлено, что в большинстве случаев муниципальные операторы выполняют около 60% транспортной работы общественного транспорта в городах. При этом существуют примеры, например, когда почти всю транспортную работу выполняют как муниципальные (например, в Москве и в Казани они выполняют около 90% транспортной работы ), так и частные операторы (например, в Перми).

В большинстве городов до сих пор сохраняется муниципальный автобусный оператор. Во многом, это вызвано необходимостью обеспечения мобильности льготных категорий населения, что является важным политическим вопросом в современном российском общественном транспорте. Во многих исследованных городах публичная власть компенсирует плату за проезд льготных категорий населения только на маршрутах, которые обслуживает муниципальный оператор. Льготы, как правило, не распространяются на большинство маршрутов частных операторов.

Единственным городом из всего исследования, в котором отсутствует муниципальный автобусный оператор, является Пермь. Нормативно-правовая база Перми гарантирует компенсацию затрат на перевозки льготных категорий населения операторам всех форм собственности. Можно предположить, что только при полноценном урегулировании вопроса мобильности льготных категорий населения, публичная власть любого российского города может быть согласна ликвидировать муниципального оператора.

Результаты исследования управленческих моделей показывают, что в автобусном транспорте они заметно отличаются от электрического. Здесь, как правило, применяются модели франшизы и, реже, - государственной монополии.

Рассмотрим выявленные модели организации автобусных перевозок:

(а) Государственная (муниципальная) монополия (для ГУП «Мосгортранс» (Москва), МУП «МОАП» (Екатеринбург) и ГУП «Башавтотранс» (Уфа)). В этих городах муниципальные (государственные) операторы имеют исключительное право на обслуживание определенных маршрутов. В Москве маршрутная сеть принципиально разделена на 2 типа: на «государственную» и на «коммерческую». В Екатеринбурге на открытом конкурсе на право обслуживать автобусные маршруты, который проводился в 2011 году, один лот был сформирован из 29-и маршрутов (когда, обычно состоит из 1 - 5 маршрутов), что лишило частных операторов возможности выиграть его. В Уфе, согласно нормативно-правовым актам, конкурсные процедуры не проводятся на маршрутах, на которых предоставляются льготы для определенных категорий населения [48].

Во всех этих городах производственные риски, а также риски за выручку несет публичная власть. Доходы операторов складываются из сбора провозной платы и из финансовой поддержки со стороны публичной власти. Эта модель аналогична рассмотренной ранее модели, применяемой в электротранспорте крупных городов РФ.

(б) Франшиза. В большинстве российских городов применяется именно модель франшизы, которая заключается в проведении открытых конкурсов на право осуществления перевозок по определенному маршруту и право сбора провозной платы. Критерии конкурсного отбора операторов более подробно рассмотрены в пп. 2.3. настоящей работы. Срок действия договора, как правило, составляет 5 лет, что можно считать близким к оптимальному значением.

Оценивая сроки договоров необходимо сказать, что операторы заинтересованы в том, чтобы срок договора был равен сроку амортизации автобуса (для автобусов большой вместимости это около 10 лет). Публичная власть, выступая организатором конкурсов, имеет потребность периодически изменять и оптимизировать маршрутную сеть, поэтому она не заинтересована в излишне долгих сроках договоров. По опыту развитых стран можно сказать, что оптимальный срок контракта на автобусные маршруты составляет 5 - 8 лет в зависимости от целей публичной власти и от местных особенностей.

На конкурсах совместно принимают участие операторы частных и муниципальной формы собственности. После прохождения конкурсных процедур, на этапе эксплуатации маршрута, частные и муниципальные операторы несут различные риски, что было ранее изображено на рисунке 3. Рассмотрим риски этих операторов:

ѕ для муниципальных операторов при франшизах риски аналогичны рискам при государственной (муниципальной) монополии. Производственные риски и риски за выручку несет публичная власть, так как (а) она является собственником имущества оператора и так как (б) выручка оператора складывается из выручки от продажи билетов и из бюджетного финансирования, которое недостаточно формализовано;

ѕ для частных операторов при франшизах характерно, что производственные риски и риски за выручку несут операторы. Это происходит во многом потому, что муниципальная публичная власть, как правило, не осуществляет финансовую поддержку частных операторов. В ряде городов публичная власть компенсирует выпадающие доходы операторов из-за перевозки льготных категорий населения, что, тем не менее, нельзя считать финансовой поддержкой. Также в ряде городов публичная власть может компенсировать выпадающие доходы операторов вследствие низкого спроса на маршруты или вследствие тарифного регулирования, однако суммы этой поддержки ограничены соответствующей статьей бюджета. А в условиях ограниченности бюджетных средств, определение операторов, которые могут получить финансовую поддержку, происходит, как правило, по недостаточно формализованным процедурам. Это позволяет говорить о том, что в первую очередь будут компенсироваться расходы муниципального, а не частных операторов. Поэтому возможная финансовая поддержка публичной власти не воспринимаются частными операторами как надежный источник финансирования. Поэтому все риски несут именно частные операторы, а не публичная власть.

(в) Сервисный контракт на маршрут. Единственным случаем в РФ, когда публичная власть осуществила попытку заключить договорные отношения с оператором по рекомендуемой современными практиками модели, является закупка услуг автобусных перевозок в Москве по маршрутам 199К и 368 в 2015 году [48]. В этой закупке Правительство Москвы выставило на тендер обязанность осуществлять пассажирские перевозки на 2-х автобусных маршрутах в течение 5 лет в обмен на оплату услуг в соответствии с ценовым предложением оператора. Применение института «тендерных закупок», взамен «открытого конкурса» является принципиально важным, так как тендерная закупка подразумевает бюджетные обязательства заказчика.

Этот прецедент является попыткой реформировать транспортный сектор г. Москвы, оптимизировать финансирование общественного транспорта и повысить качество услуг общественного транспорта города. Как уже рассматривалось ранее, для сервисных контрактов на маршруты свойственно более сбалансированное распределение рисков между публичной властью и операторами благодаря более справедливым механизмам финансирования операторов.



2.3 Критерии определения победителей конкурсов на автобусные маршруты

Рассмотрим особенности конкурсных процедур, применяемых в настоящий момент в автобусном транспорте в городах РФ.

Для определения оператора, который получит право обслуживать какой-либо маршрут по модели франшизы (все исследованные города кроме Москвы), применяется институт «открытого конкурса». На открытый конкурс публичная власть выставляет эксклюзивное право оператора осуществлять пассажирские перевозки и сбор провозной платы на определенном маршруте .

Для определения же оператора по модели сервисного контракта на маршрут в Москве применяется институт «тендерных закупок», когда на открытую электронную конкурсную площадку выставляется лот, победитель которого обеспечивается соответствующими бюджетными выплатами за осуществление перевозки пассажиров. При этом, оператор-победитель не получает доступ к сбору провозной платы.

В конкурсной документации (для закупок на основании лучшего ценового предложения - в аукционной документации) устанавливаются:

а) обязательные условия (например, для определенного маршрута обязательно требуется 16 автобусов большой вместимости);

б) критерии, по которым могут начисляться баллы (например, больше баллов по критерию «возраст подвижного состава» получит оператор, который выставляет на конкурс наиболее новые автобусы).

Всего при проведении исследования крупнейших городов РФ было выявлено 58 пунктов, используемых публичной властью в конкурсной (аукционной) документации, которые могут быть отнесены к обязательным условиям или к конкурсным критериям.

На основании общемировых тенденций можно сказать, что одним из важных факторов привлекательности городского общественного транспорта является единый стандарт качества перевозок на всех маршрутах. Общемировым стандартом является применение на сети лишь одной-двух моделей автобусов (троллейбусов, трамваев), которые оформлены в единой цветовой гамме, имеют одинаковое оборудование и находятся в одинаковом состоянии. Вследствие этого у горожан формируется более благоприятное отношение к общественному транспорту. В развитых странах рядовой пассажир, вероятнее всего, не подозревает, что автобусную сеть города могут обслуживать десятки частных операторов. Можно предположить, что такие результаты могли быть достигнуты привлечением операторов на достаточно жестких условиях, когда в конкурсной (аукционной) документации присутствует достаточно много обязательных условий, а единственным критерием определения победителя является ценовое предложение.

Из рассмотренных городов РФ таким принципам удовлетворяют только сервисные контракты на маршруты, которые недавно начали применяться в Москве. В них к участникам предъявляются обширные обязательные условия (34 ед.), а критерий определения победителя лишь один - ценовое предложение.

Тем не менее, общероссийской тенденцией является противоположная ситуация, когда в конкурсной документации достаточно активно применяются балльные критерии оценки операторов. Особенно грубым следует считать применение балльных критериев в отношении признаков, которые не могут быть оценены пассажирами, например, касающиеся производственной базы и опыта оператора. В таких случаях победителем конкурса может являться оператор, обладающий наибольшим количеством обучающих плакатов в парках и осуществляющий свою деятельность с Советского периода.

Следует отметить, что в рассмотренных городах за исключением Москвы в качестве обязательных условий практически не применяются такие базовые для высококачественного транспорта признаки как:

а) применение низкопольного подвижного состава;

б) применение автобусов высоких экологических классов;

в) оснащение автобусов кондиционерами;

г) обязательная окраска автобусов в единую цветовую гамму.

Можно предположить, что отказ публичной власти применять такие условия на обязательной основе, может быть вызван как в целом пассивностью транспортной политики публичной власти, так и недостаточным пониманием важности конкурсных процедур.

Учитывая распространенность в российских городах (кроме Москвы) балльных критериев оценки заявок операторов, в особенности тех, которые не отражают потребительские качества общественного транспорта, представляется целесообразным произвести расчет весов всех групп критериев для рассматриваемых городов.

Дальнейший анализ конкурсных критериев позволяет разделить все исследованные города на несколько типов:

ѕ тип 1 (сервисные контракты на маршруты в Москве). Здесь применяется единственный критерий - ценовое предложение оператора;

ѕ тип 2 (франшизы в Перми, Воронеже и Нижнем Новгороде). В этих городах решающий вес (более 70%) имеют критерии, отражающие качества подвижного состава: возраст автобусов, их вместимость, их экологический класс и их удобство для маломобильных пассажиров. В этих городах публичная власть стимулирует операторов использовать автобусы, обладающие качествами, которые могут быть оценены пассажирами. Тем не менее, это не способствует формированию единства качества транспортных услуг в городе;

ѕ тип 3 (франшизы в Екатеринбурге, Волгограде и Омске). В этих городах решающий вес (порядка 50 - 70%) имеет критерий вместимости автобусов. Безусловно, многие города сегодня стремятся повышать вместимость подвижного состава, чтобы ликвидировать негативные последствия использования микроавтобусов. Однако, придание большого веса этому критерию стимулирует операторов использовать более старые, но вместимые автобусы. Учитывая, что автобусные парки муниципальных операторов в большинстве состоят из старых автобусов большой вместимости, можно сказать, что такие критерии предоставляют дискриминационные преимущества муниципальным операторам;

ѕ тип 4 (франшизы в Челябинске, Санкт-Петербурге и Новосибирске). В этих городах решающий вес (порядка 40 - 70%) имеют критерии, отражающие опыт оператора. Эти критерии, как правило, выражаются в продолжительности пребывания оператора на рынке и в количестве дорожно-транспортных происшествий за прошлые периоды работы оператора. Публичной властью декларируется, что такие критерии повышают безопасность перевозок, однако можно однозначно сказать, что такие критерии являются дискриминационными и дают существенные преимущества муниципальным операторам. Повышение безопасности перевозок должно обеспечиваться не барьерами входа на рынок, а стимулированием операторов к бережному вождению с использованием угрозы введения штрафных санкций или угрозы расторжения договора (см. пп. 2.4 настоящей работы);

ѕ тип 5 (франшизы в Ростове-на-Дону, Казани и Уфе). В этих городах решающее значение (80 - 90%) имеют следующие критерии: оснащение автобусов и персонала, производственная база оператора, опыт оператора и прочие критерии. В этих городах созданы наиболее сильные преграды для частных операторов перед входом на рынок, а муниципальный оператор автоматически может считаться победителем любого конкурса. Конкуренция здесь происходит не за улучшение потребительских свойств общественного транспорта (например, использование новых автобусов), а за второстепенные критерии, которые не влияют на качество сервиса общественного транспорта (например, находится ли автобусный парк в собственности или аренде). Многие из применяемых здесь критериев должны скорее быть обязательными условиями, а не балльными критериями. Думается, что, например, оператор обязательно должен иметь места для хранения автобусов, а не получать баллы в зависимости от площади его автобусного парка.

Противоположным примером является Нижний Новгород. При изучении местных нормативно-правовых актов [47] было выявлено, что в последние 10 лет последовательно устранялись критерии, которые ранее давали преимущество муниципальному оператору (рисунок 10).

Вместе с тем в Нижнем Новгороде происходило и изменение целевых значений критериев. В отличие от периода 2012 - 2014 гг. сейчас:

а) операторы с новыми автобусами имеют незначительные преимущества;

б) операторы с автобусами большой вместимости не имеют преимуществ;

в) ликвидированы требования по единому цветовому оформлению автобусов;

г) ликвидирована единая общегородская диспетчерская служба.

В результате рассмотрения критериев определения победителей конкурсов (тендеров) на автобусные маршруты в крупнейших городах РФ следует отметить что:

а) обязательные условия к операторам применяются недостаточно, что в большинстве городов не позволяет сформировать единый стандарт качества общественного транспорта;

б) критерии, за которые операторам начисляются баллы, во многих случаях применяются необоснованно, что приводит к низкому качеству услуг общественного транспорта и к предоставлению преимуществ муниципальным операторам.

2.4 Контроль качества услуг операторов автобусных маршрутов

После проведения конкурсных процедур с оператором-победителем заключается договор на право обслуживать маршрут. Для контроля качества его услуг в период эксплуатации маршрута, договор может содержать условия взимания штрафов с оператора и условия одностороннего досрочного расторжения договора по инициативе публичной власти. Выявление нарушений оператора производят сотрудники публичной власти с использованием:

а) очередных проверок;

б) линейного контроля ;

в) жалоб горожан;

г) средств фото- и видеофиксации;

д) показателей центральной диспетчерской службы.

Всего в исследованных городах было выявлено 66 условий, по которым публичная власть может либо оштрафовать оператора, либо односторонне расторгнуть с ним договор.

Штрафные санкции

В ходе исследования было выявлено, что штрафные санкции в отношении операторов применяются публичной властью лишь в 5 исследованных городах: в Москве, Казани, Ростове-на-Дону, Перми и Екатеринбурге. В Казани, Ростове-на-Дону и в Екатеринбурге в договорах установлены абсолютные суммы штрафов, которые составляют, например, 2 или 5 тысяч рублей. В Перми суммы штрафов установлены в процентах (например, 0,5%) от расчетной выручки на маршруте за месяц.

В Москве применяется несколько иная система контроля, когда за нарушения начисляются баллы, которые затем включаются в формулу расчета оплаты, уменьшая объем вознаграждения оператора (см. формулу 2) и снижая рентабельность перевозок. Учитывая, что расчетная рентабельность оператора в Москве составляет около 5% (по расчетам первоначальной цены контракта [58]), оператор заинтересован в сохранении её на максимально высоком уровне и, как следствие, в повышении качества обслуживания.

Формулы расчета вознаграждения оператора приведены ниже.



(1)

где: C - вознаграждение оператора;

A - вознаграждение оператора за перевезенных пассажиров;

B - вознаграждение оператора за пройденные автобусо-километры.

(2)

где: A - вознаграждение за перевезенных пассажиров;

n - количество перевезенных в отчетном периоде пассажиров;

k - ставка за одного перевезенного пассажира (на 2015 год равна 10,00 руб, ежегодно индексируется);

m - сумма штрафных баллов, набранных операторов за отчетный период. Не может превышать 100%.

(3)

где: B - вознаграждение за пройденные автобусо-километры;

x - ставка за 1 автобусо-километр (указывается в контракте);

у - фактически пройденные автобусо-километры;

Ц - цена контракта;

n ^к - максимальное расчетное количество перевезенных пассажиров (указано в контракте);

k - ставка за одного перевезенного пассажира (на 2015 год равна 10,00 руб, ежегодно индексируется);

Q ^к - максимальный размер компенсации расходов на приобретение транспортных средств (указано в контракте);

W ^к - максимальный размер расчетной компенсации расходов на страхование и на транспортных налог (указано в контракте);

E ^к - максимальный размер компенсации на топливо (указано в контракте);

x ^к - объем автобусо-километров (указано в контракте);

l - средняя протяженность маршрута, км;

b - количество выполненных в отчетный период рейсов;

Одностороннее расторжение договора

Для предотвращения особо грубых нарушений предусматривается возможность одностороннего расторжения договора публичной властью. Во всех исследованных городах договоры могут быть односторонне расторгнуты при прекращении действия лицензии на право осуществления регулярных перевозок, а также при банкротстве оператора. Угроза расторжения применяется и для предотвращения недобросовестных действий операторов (например, привлечение третьих лиц к перевозкам или использование несоответствующего договору подвижного состава). Также широко применяющимся условием расторжения договоров является нарушение безопасности перевозок: во многих городах расторжение договоров может происходить после дорожно-транспортного происшествия с пострадавшими (или погибшими) по вине водителя.

Анализ сложившихся особенностей контроля операторов показывает некоторые недостатки сложившихся практик:

а) несовершенство инструментов выявления нарушений. Сегодня в российских городах большинство нарушений (например, наличие мусора в салоне) может быть выявлено только линейным контролем, который не может проводиться постоянно. В зарубежных городах основным инструментом является работа диспетчерской службы публичной власти, которая непрерывно оценивает соблюдение расписаний движения (Inno-V и др., 2008). В российских же условиях видится невозможным перекладывать на операторов ответственность за срывы расписаний из-за систематических заторов на городской улично-дорожной сети;

б) несовершенство механизмов взимания штрафов. В зарубежных городах за нарушения условий договора не взимаются абсолютные штрафы, а применяются понижающие коэффициенты, которые включаются в формулу оплаты услуг операторов (Inno-V и др., 2008);

в) нераспространенность «стимулирующих» мероприятий, когда за более высокое качество услуг (например, за соблюдение расписаний выше 95%) применяются повышающие коэффициенты, которые включаются в формулу оплаты услуг операторов. Практики применения повышающих коэффициентов в развитых странах показывают, что они являются не менее эффективным инструментом, чем понижающие (Inno-V и др., 2008).

2.5 Основные характеристики сложившихся договорных отношений

В ходе исследования были выявлены многие аспекты, которые характеризуют сложившиеся в России модели управления как малоэффективные. Было выявлено, что для автобусного транспорта практически повсеместно применяется модель франшизы, а для электротранспорта - модель государственной монополии. Для автобусных систем это объясняется ограниченностью бюджетного финансирования, поэтому публичная власть стремится привлекать операторов частной формы собственности по модели франшизы, тем самым перекладывая финансовые риски на операторов. Для электротранспорта модель управления объясняется технологическими особенностями. Применяемые модели характеризуются рядом недостатков, в том числе:

а) для частных операторов - это низкое качество транспортных услуг, что является следствием недостаточной ответственности публичной власти и взаимной конкуренции множества операторов «на рынке»;

б) для муниципальных (государственных) операторов - это мотивация операторов увеличивать свои расходы, что возникает из-за отсутствия формализованных инструментов финансирования со стороны публичной власти.

Проведенный анализ конкурсов на право осуществления автобусных перевозок и особенностей контроля операторов показывает неэффективность и этих процедур:

а) условия и критерии конкурсов не создают условия для формирования единого стандарта перевозок и дают необоснованные конкурентные преимущества муниципальным операторам.

б) особенности контроля операторов показывают, что инструменты выявления нарушений несовершенны, а сами штрафы могут не оказывать влияние на операторов, так как могут быть несопоставимы с выручкой операторов.



3. Рекомендации по оптимизации моделей управления городским общественным транспортом в Российской Федерации

3.1 Рекомендации по оптимизации договорных отношений

Основные недостатки моделей франшизы и государственной монополии, которые практически повсеместно применяются в городах РФ, являются следствием изначально неправильного распределения рисков между публичной властью и операторами. Поэтому желаемая оптимизация управленческих процессов не может быть выполнена в рамках этих моделей.

Как показывает международный опыт, устойчивое функционирование городского транспорта возможно, как правило, путем применения контрактов на управление, сервисных контрактов на сеть и сервисных контрактов на маршрут.

Учитывая те отличия, которые свойственны автобусному и электрическому транспорту, рассматривать пути их реформирования следует в отдельности.

Электрический транспорт

Основной чертой, которая предопределяет возможные модели управления электрическим транспортом, является его технологическая целостность и невозможность разделения сети на отдельные маршруты. Вследствие этого в электрическом транспорте не применяются сервисные контракты на маршруты, которые распространены в автобусном транспорте.

Рассмотрим предлагаемые варианты более подробно.

В первом варианте предлагается перевод муниципальных операторов электрического транспорта на более жесткую модель управления - на контракт на управление. При таком варианте муниципальные операторы-монополисты будут нести только риски, связанные с его операционной деятельностью, а публичная власть - только риски за выручку.

Для этого необходимо:

а) ввести процедуру оплаты услуг муниципальных операторов по утверждаемым публичной властью нормативным ставкам расходов. При этом, маршруты движения, точные расписания движения и объемы транспортной работы должны планироваться и определяться публичной властью. В ставки расходов оператора могут быть включены или не включены некоторые параметры, например, амортизация подвижного состава, что означает, что обязательства по обновлению парка может нести публичная власть, а не оператор. Кроме того, в этой модели следует предусмотреть возможность использования понижающих и повышающих коэффициентов в формуле оплаты услуг операторов в зависимости от качества выполнения услуг.

б) создать муниципальное предприятие, которое будет обеспечивать выпуск единых электронных бумажных билетов (в том числе разовых) и аккумулировать собранную провозную плату. Продажа билетов в этом случае может вестись не только в салоне транспортного средства, но и, например, в специализированных кассах. Для реализации билетов в салоне транспортных средств муниципальный оператор осуществляет закупку единых билетов у муниципального предприятия, а затем - реализует их в салоне. При таких условиях оператор не получает доступа к выручке от продажи билетов.

Во втором варианте предлагается перевод муниципальных операторов электрического транспорта на модель сервисных контрактов на сеть, что фактически является концессией предприятий. При такой модели риски публичной власти снижаются, а риски оператора - возрастают.

Для реализации такой модели потребуется подготовить и провести тендер на право осуществления транспортного обслуживания предприятием электрического транспорта (например, трамваем) сроком на 5 - 20 лет. В качестве условий тендера публичная власть:

а) устанавливает минимальные требования к качеству услуг оператора (например, обеспечить по улице А движение трамваев не реже 6 раз в час);

б) устанавливает цели оператора (например, обеспечивать рост общего пассажиропотока на общественном транспорте на 1% ежегодно) и особые условия договора, чтобы, например, при снижении общего годового пассажиропотока на общественном транспорте на 1%, оператор был обязан осуществить мероприятия по маркетингу стоимостью не ниже, чем 5% от годовой выручки;

в) предусматривает механизмы контроля качества услуг оператора с помощью положительных или отрицательных коэффициентов в расчетной формуле оплаты услуг;

г) устанавливает тарифы на проезд и утверждает условия и формулу их индексации на срок действия договора;

д) гарантирует реализацию смежных транспортных мероприятий, которые оказывают влияние на прогноз спроса на общественный транспорт оператора.

В результате оператор получает право монопольно обслуживать сеть предприятия электрического транспорта, право устанавливать расписания и маршруты движения в пределах минимальных требований, установленных в договоре. Выручка оператора здесь будет складываться из двух источников: из средств, собираемых от продажи билетов, и из выплат публичной власти, производимых в соответствии с ценовым предложением оператора.

Как и в первом варианте, здесь целесообразно создать муниципальное предприятие, которое будет обеспечивать выпуск единых электронных бумажных билетов (в том числе разовых) и аккумулировать собранную провозную плату. Однако, средства, собранные от проезда на электрическом транспорте, должны перечисляться оператору.

Оценивая эти 2 варианта можно сказать, что в существующих российских условиях, более реалистичным выглядит первый вариант (контракты на управление). Здесь публичная власть имеет полномочия по планированию маршрутов и расписаний, что является важным фактором в условиях необходимости координировать работу многих видов транспорта.

Применение сервисных контрактов на сеть затруднено и важными факторами, которые увеличивают риски для потенциальных концессионеров:

а) непоследовательностью транспортной политики многих российских городов, которая зачастую нацелена на развитие автомобильно-дорожной инфраструктуры, а не приоритетное развития общественного транспорта. В таких условиях выручка концессионера может снижаться по независящим от него причинам;

б) неопределенностью тарифного регулирования, которое в настоящий момент осуществляется на уровне региональной, а не муниципальной власти.

Автобусный транспорт

Сложившиеся в РФ практики провоцируют излишние бюджетные расходы, не способствуют созданию единых стандартов перевозок и создают неравные риски для операторов разных форм собственности. В таких условиях наиболее эффективным решением является унификация моделей управления.

Автобусные перевозки характеризуются низкими барьерами на входе, когда для обслуживания одного маршрута требуется около 10…15 автобусов, места для хранения и обслуживания автобусов, а также наличие персонала. В таких условиях перевозки могут полностью осуществляться частными операторами любых масштабов. Поэтому, в качестве первого шага реформы целесообразным является приватизация муниципальных автобусных операторов, что позволит создать единые условия на рынке для всех участников.

В качестве второго шага реформы следует полностью перевести автобусные перевозки на одну из следующих моделей управления: на сервисный контракт на маршрут (вариант 1) и на сервисный контракт на сеть (вариант 2).

В первом варианте предлагается перевод частных операторов с модели франшизы на модель сервисных контрактов на маршруты. Для этого необходимо:

а) на регулярной основе проводить тендеры на обслуживание автобусных маршрутов сроком на 3 - 10 лет с оплатой услуг оператора на основе его ценового предложения. В качестве одного из условий договора в этой модели следует предусмотреть использование понижающих и повышающих коэффициентов в формуле оплаты услуг операторов в зависимости от качества выполнения услуг;

б) создать муниципальное предприятие, которое будет обеспечивать выпуск единых электронных бумажных билетов (в том числе разовых) и аккумулировать собранную провозную плату. Продажа билетов в этом случае может вестись не только в салоне транспортного средства, но и, например, в специализированных кассах. Для реализации билетов в салоне транспортных средств муниципальный оператор осуществляет закупку единых билетов у муниципального предприятия, а затем - реализует их в салоне. При таких условиях оператор не получает доступа к выручке от продажи билетов.

Во втором варианте предлагается перевод автобусных перевозок на модель сервисных контрактов на сеть. Для реализации такой модели потребуется подготовить и провести тендер на право осуществления монопольного транспортного обслуживания автобусным транспортом в пределах населенного пункта сроком на 5 - 20 лет. В качестве условий тендера публичная власть:

а) устанавливает минимальные требования к качеству услуг оператора;

б) устанавливает цели оператора;

в) устанавливает особые условия договора;

г) предусматривает механизмы контроля качества услуг оператора с помощью положительных или отрицательных коэффициентов в расчетной формуле оплаты услуг;

д) устанавливает тарифы на проезд и утверждает условия и формулу их индексации на срок действия договора;

е) гарантирует реализацию смежных транспортных мероприятий, которые оказывают влияние на прогноз спроса на общественный транспорт оператора.

В результате оператор получает право монопольно обслуживать населенный пункта автобусным транспортом, право устанавливать расписания и маршруты движения в пределах минимальных требований, установленных в договоре. Выручка оператора здесь будет складываться из двух источников: из средств, собираемых от продажи билетов, и из выплат публичной власти, производимых в соответствии с ценовым предложением оператора. Как и в других вариантах, здесь видится целесообразным создать муниципальное предприятие, которое будет обеспечивать выпуск единых электронных бумажных билетов (в том числе разовых) и аккумулировать собранную провозную плату. Однако, средства, собранные от проезда на автобусном транспорте, здесь должны перечисляться оператору.

Оценивая эти 2 варианта можно сказать, что в существующих российских условиях, более реалистичным выглядит первый вариант (сервисные контракты на маршруты) по следующим причинам:

а) в настоящий момент в городах РФ сложились операторы обслуживающие относительно небольшое количество маршрутов, которые не способны обслуживать автобусные сети целиком;

б) целесообразным видится сохранить полномочия по планированию маршрутов и расписаний на уровне публичной власти, что является особенно важным фактором в условиях наличия в крупных городах нескольких видов транспорта;

в) риски для операторов сервисных контрактов на сеть в настоящий момент являются особенно высокими из-за непоследовательности транспортной политики многих городов и неопределенности тарифного регулирования. Поэтому с точки зрения операторов наиболее предпочтительным является применение сервисных контрактов не на сеть, а на маршруты.

3.2 Противоречивые тенденции развития федерального регулирования

В последние несколько лет предпринимались попытки сформировать федеральное законодательство, определяющее правоотношения между публичной властью и операторами, отсутствие которого было упомянуто ранее. В 2012 году был сформирован проект федерального закона «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межрегиональным, межмуниципальным и муниципальным маршрутам и о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [43], который затрагивает организацию дальних межрегиональных, межмуниципальных и муниципальных маршрутов. В части регулярных муниципальных перевозок проект федерального закона предлагает установить:

(а) порядок открытия, изменения и закрытия муниципальных маршрутов (ст. 11-18). Решение этих вопросов предлагается производить в формируемых публичной властью комиссиях, на заседаниях которых представители публичной власти могут принять решения об открытии/изменении/закрытии маршрута. При этом на заседаниях предлагается присутствие и операторов, которые могут оказывать влияние на принятие решений. В проекте федерального закона устанавливается, что первоначальная инициатива об открытии/изменении/закрытии маршрута может исходить как от оператора, так и от публичной власти.

Следует сказать, что такие предложения являются контрпродуктивными для транспортных систем городов, ведь (а) открытие, изменение или закрытие какого-либо отдельного маршрута без комплексного анализа всей общегородской маршрутной сети может ухудшать качество всей системы общественного транспорта; (б) операторы заинтересованы не в интегрированной и комфортной транспортной системе, а в росте количества маршрутов, которые они могли бы обслуживать. В результате можно сказать, что формулировки проекта федерального закона не способствуют повышению качества организации маршрутных сетей городов.

(б) порядок проведения открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок. Проектом федерального закона устанавливается система конкурсного отбора операторов, по которой победитель определяется баллами за качественные критерии. Всего проектом федерального закона предлагается 4 конкурсных критерия: количество дорожно-транспортных происшествий, опыт на рынке, оснащение и возраст транспортных средств . Можно сказать, что проект федерального закона обязывает муниципалитеты применять модель франшизы (или простого сервисного контракта), для которой свойственны несбалансированное распределение полномочий и рисков публичной власти и операторов, наличие конкуренции «на рынке», сложность в организации интегрированных билетных систем и расписаний. Фактически, проект федерального закона пытается легализовать малоэффективные практики, которые в настоящий момент повсеместно применяются в городском транспорте в Российской Федерации.

(в) особенности тарифного регулирования. Проект федерального закона устанавливает, что перевозки по муниципальным маршрутам могут осуществляться как по регулируемым, так и по нерегулируемым тарифам. Порядок установления тарифов устанавливается публичной властью субъекта РФ. В случае наличия тарифного регулирования, перевозки предлагается осуществлять в соответствии с муниципальным (государственным) контрактом в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Здесь наблюдается противоречие с предыдущим пунктом об открытых конкурсах, ведь процедуры государственных контрактов существенно отличаются от процедур открытых конкурсов. Государственные контракты предполагают применение модели сервисного контракта на маршрут (или на сеть), а открытые конкурсы - франшиз. Кроме того, осуществление тарифного регулирования на уровне региональной власти не может являться оптимальным решением, так как городской транспорт является муниципальной компетенцией;

(г) особенности предоставления субсидий. Проект федерального закона устанавливает возможность предоставления органами публичной власти муниципального и регионального уровня субсидий как в отношении льготных категорий пассажиров, так и в отношении операторов, которые осуществляют перевозки таких пассажиров.

Здесь еще раз следует отметить, что федеральный закон пытается легализовать неудачные практики, которые закрепились в городах РФ сегодня. Компенсация затрат операторов с применением субсидий противоречит принципам наиболее эффективных моделей, в том числе контрактов на управление, сервисных контрактов на маршрут и на сеть. В этих моделях финансирование операторов осуществляется на основании их ценового предложения (в случае контракта на управление - на основании фиксированных ставок оплаты услуг муниципального оператора).

В результате можно сказать, что рассмотренный проект федерального закона легализует сформировавшиеся сейчас, и по многим аспектам неэффективные, практики организации транспортного обслуживания в крупных городах РФ и создает препятствия для реформирования транспортного сектора.



Заключение

В ходе выполнения магистерской диссертации были последовательно решены цель и задачи исследования: (а) были определены ключевые особенности регулирования общественного транспорта в развитых странах; (б) был произведен анализ существующей нормативно-правовой базы в РФ; (в) были определены модели управления общественным транспортом в крупнейших городах РФ; (г) были выявлены особенности конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок и (д) были предложены рекомендации по реформированию российского общественного транспорта.

Исходными гипотезами работы являлись следующие предположения: (а) сложившиеся в РФ модели управления общественным транспортом отличаются от моделей, применяемых в развитых странах и (б) в условиях неполноты федеральной нормативно-правовой базы, в разных российских городах применяются различные модели управления общественным транспортом.

В процессе исследования была подтверждена первая гипотеза. Действительно, в Российской Федерации и в развитых странах применяются различные модели управления общественным транспортом. Если в развитых странах преимущественно применяются контракты на управление и сервисные контракты на маршрут и на сеть, то в российских городах это государственная монополия и франшизы. Применяемые в Российской Федерации модели характеризуются рядом недостатков, в том числе:

а) для частных операторов - это низкое качество транспортных услуг, что является следствием недостаточной ответственности публичной власти и взаимной конкуренции множества операторов «на рынке»;

в) для муниципальных (государственных) операторов - это мотивация операторов увеличивать свои расходы, что возникает из-за отсутствия формализованных инструментов финансирования со стороны публичной власти.

Вторая же исходная гипотеза была подтверждена лишь частично. Несмотря на отсутствие федеральных нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения публичной власти и операторов, для автобусного транспорта практически повсеместно применяется модель франшизы, а для электротранспорта - модель государственной монополии. Для автобусных систем это объясняется ограниченностью бюджетного финансирования, поэтому публичная власть стремится привлекать операторов частной формы собственности по модели франшизы, тем самым перекладывая финансовые риски на операторов. Для электротранспорта модель управления объясняется технологическими особенностями предприятий электрического транспорта и пассивностью публичной власти. Разница же между городами проявляется скорее в различных критериях и условиях конкурсов и в различных методах контроля качества услуг операторов.

В настоящей работе выявлены многие аспекты, которые характеризуют сложившиеся модели управления как малоэффективные, что в условиях всё большего роста автомобилепользования, представляет существенную угрозу для будущего городской мобильности в России. Создание высококачественных систем общественного транспорта является практически невозможным без применения моделей договорных отношений, основанных на сбалансированном распределении рисков между публичной властью и операторами. Для повышения качества управления требуется применение таких моделей договорных отношений как контракты на управление, сервисные контракты на маршрут и сервисные контракты на сеть. В перспективе эти модели должны стать правовой и институциональной основой для создания высококачественных систем общественного транспорта.



Список литературы

Научные публикации, авторефераты, монографии и отчеты

1. Белозерцева Н. П. Организация взаимодействия властных структур в сфере городских пассажирских перевозок (на примере г. Владивостока). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Владивосток, 2010. - 24 с.

2. Бурнашев А.Л., Трусов А.Ю. Перспективы реформирования управления городским общественным транспортом на основе автоматизированной системы оплаты проезда и АСДУ (на примере Екатеринбурга). Социально-экономические проблемы развития транспортных систем городов и зон их влияния / Материалы XII международной (пятнадцатой екатеринбургской) науч.-практ. конф.- Екатеринбург: Издательство АМБ, 2006, с.158-167.

3. Ваксман С.А., Гончарова И. В., Семушина М. А. Система договорных отношений в транспортно-пассажирском обслуживании населения городов. Социально-экономические проблемы развития транспортных систем городов и зон их влияния / Материалы VIII международной (одиннадцатой екатеринбургской) науч.-практ. конф. - Екатеринбург: Издательство АМБ, 2002, с.54-60.

4. Ваксман С.А., Наговицина Н.Н., Чухонцева Е.С. Об отношении населения к ГОТ - муниципальному и частному. Социально-экономические проблемы развития транспортных систем городов и зон их влияния / Материалы X международной (тринадцатой екатеринбургской) науч.-практ. конф.- Екатеринбург: Издательство АМБ, 2004, с.172-174.

5. Всемирный банк. Национальная концепция устойчивых городских транспортных систем. Предложения по усовершенствованию системы городского транспорта в российских городах. Отчет №73228-RU. Москва: Издательство Алекс (ИП Поликанин А. А.), 2012. - 194 с.

6. Вучик В. Р. Транспорт в городах, удобных для жизни / пер. с англ. А. Калинина под науч. ред. М. Блинкина. - М.: Издательство «Территория будущего», 2011. - (Серия «Университетская библиотека Александра Погорельского»), с. 272 - 274.

7. Герасимов Н.М., Слепухина И.А. Система управления ГОТ как часть управления муниципальным образованием г. Екатеринбург. Социально-экономические проблемы развития транспортных систем городов и зон их влияния / Материалы XII международной (пятнадцатой екатеринбургской) науч.-практ. конф.- Екатеринбург: Издательство АМБ, 2006, с.154-158.

8. Корягин М. Е. равновесные модели системы городского пассажирского транспорта в условиях конфликта интересов. - Новосибирск: Наука, 2011. - 140 с.

9. Коссой Ю. М. Конкуренция на городском пассажирском транспорте. Социально-экономические проблемы развития транспортных систем городов и зон их влияния / Научные материалы XIII международной (шестнадцатой екатеринбургской) науч.- практ. конф.- Екатеринбург: Издательство АМБ, 2007, с.183-191.

10. Музыря Н. И. Регулирование городского наземного пассажирского транспорта общего пользования (мировой опыт и практика России). Автореферат диссертации на соискание степени кандидата экономических наук. Москва, 2007. - 22 с.

11. Пугачев И. Н. Методология развития эффективного и безопасного функционирования транспортных систем городов. - Владивосток: Дальнаука, 2009. - 266 с.

12. Родионов А. Ю. Правовые основы организации транспортного обслуживания городского населения. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2000. - 65 с.

13. Родионов А. Ю. Организация транспортного обслуживания городского населения. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. - 112 с.

14. Родионов А. Ю. Методические рекомендации по вопросам организации транспортного обслуживания населения муниципальных образований. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. - 89 с.

15. де Сото Э. Иной Путь. Экономический ответ терроризму. - Москва: Книга по требованию, 2008. - 399 с.

16. Хмельницкий В.В. Анализ управления системой ГОТ. Социально-экономические проблемы развития транспортных систем городов и зон их влияния / Материалы XII международной (пятнадцатой екатеринбургской) науч.- практ. конф.- Екатеринбург: Издательство АМБ, 2006, с.148-154.

17. Чиркунов О. А. Государство и конкуренция: Статьи/Олег Чиркунов; предисловие Е. Г. Ясина. - М.: Новое Литературное обозрение, 2012. - 240 с.

18. Buehler R., Pucher J. (2011): Making Public Transport Financially Sustainable. Transport Policy, 18, 126 - 138.

19. Cervero R., Golub A. (2007): Informal Transport: A Global Perspective. Transport Policy, 14, 445 - 457.

20. European Commission (1997): ISOTOPE: Improved Structure and Organisation for Urban Transport Operations of Passengers in Europe. Transport Research. Fourth Framework Program. Urban Transport VII - 51, 177 p.

21. Gwilliam K. M. (2000): Private Participation in Public Transport in the FSU. TWU Papers TWU-40. Transport, Water and Urban Development, The World Bank.

22. Gwilliam K. M. (2001): Competition in Urban Passenger Transport in the Developing World. Journal of Transport Economics and Policy, 35, 99 - 118.

23. Gwilliam K. M. (2003): Bus Franchising in Developing Countries: Some Recent World Bank Experience. 8^th International Conference on Ownership and Regulation of Land Passenger Transport, Rio de Janeiro (Brazil).

24. Inno-V et. al (2008): Contracting in Urban Public Transport.

25. Inno-V et. al (2008): Contracting in Urban Public Transport. Appendix: Contract Tables.

26. The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank (2002): Cities on the Move. A World Bank Urban Transport Strategy Review.

...