Организация работы по планированию стратегического развития муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

на тему: «организация работы по планированию стратегического развития муниципальных образований»



Содержание

Введение

Глава I. Характеристика планирования

1.1 Основные понятия и термины, применяемые в стратегическом планировании

1.2 Виды планирования

1.3 Виды документов планирования

1.4 Легитимация и легализация документов планирования

Глава II. Стратегическая деятельность

2.1 Методологические основы стратегического планирования

2.2 Принципы стратегического территориального планирования

2.3 Принципы формирования концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования

2.4 Этапы подготовки документов стратегического планирования

2.5 Этапы разработки и согласования региональной и муниципальных концепций стратегического социально-экономического развития

2.6 Порядок формирования концепции социально-экономического развития муниципального образования

Глава III. Механизм реализации концепции социально-экономического развития

3.1. Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования как инструмент реализации концепции

Заключение

Список использованных источников



Введение

В ходе радикальной экономической реформы в России в начале 90-х годов ХХ века были подорваны основы административной экономики и, в частности, была разрушена система директивного планирования. Наряду с положительными аспектами этого процесса выявились и негативные стороны, связанные с полным демонтажем планового начала в управлении, имели место противопоставления плана и рынка.

На муниципальном уровне процесс разрушения сложившейся системы планирования выразился, в частности, в сворачивании целенаправленной и постоянной работы по комплексному анализу складывающейся на территории социально-экономической ситуации, прогнозированию развития экономики, социальной сферы, формированию программ и т. п. В результате были практически полностью упразднены плановые органы в структурах регионального и муниципального управления, утеряны сформировавшиеся ранее информационные базы расчетов прогнозно-аналитического характера, произошел отток квалифицированных кадров из сферы муниципального планирования.

В условиях складывающегося в России нового механизма хозяйствования централизованное начало является объективной необходимостью для решения проблем межотраслевого и территориального характера, что требует, в свою очередь, использования адекватных методов и форм планирования на всех уровнях управления.

Именно поэтому стратегическое планирование следует рассматривать как инструмент эффективного решения целого ряда специфических проблем комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дополняющий рыночные механизмы хозяйствования, а не противодействующий им.

Складывающуюся тенденцию использования инструментария стратегического планирования в практике муниципального управления и возрождения муниципальных структур планирования можно только приветствовать, однако попытки анализа разработанных проектных документов, характеризующих стратегическое развитие муниципалитетов (концепций, стратегических планов, планов-прогнозов и т. п.) свидетельствуют, что они обладают целым рядом недостатков принципиального характера.

Поэтому необходимо предложить специалистам муниципального планирования и управления методологическую основу, позволяющую существенно повысить качество стратегического планирования.



Глава I. Характеристика планирования

1.1 Основные понятия и термины, применяемые в стратегическом планировании

Стратегическое планирование -- это процесс создания и претворения в жизнь алгоритмов действий, связанных в пространстве (по исполнителям) и во времени (по срокам), нацеленных на выполнение стратегических задач.

В последнее время в бизнесе и государственном управлении всё чаще используют термин «стратегическое планирование», под которым понимается некоторое желаемое состояние развития экономики на 20 или даже 50 лет. Стратегическое планирование есть результат расчета плана (траектории) наилучшего использования национальных ресурсов сейчас для максимального ускорения движения в желаемом направлении.

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. №536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», «под стратегическим планированием в РФ понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности. Основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития РФ и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации. Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития РФ с учетом задач обеспечения национальной безопасности» [5, c 164].

При рассмотрении вопросов стратегического планирования и стратегического управления в муниципальных образованиях мы будем использовать следующие основные понятия и термины. Приоритетные функции муниципального образования - ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве «полюсов экономического развития» муниципального образования (отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, пропульсивные, т. е обладающие эффектом мультипликатора).

Цель развития муниципального образования - ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (словесно, на содержательном уровне), количественно и во времени.

Стратегический выбор муниципального образования - совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижение главных целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

1.2 Виды планирования

Виды и методы планирования широко известны, поэтому мы остановимся только на их краткой характеристике и на особенностях их применения в муниципальном управлении.

С учетом основных форм деятельности органов местного самоуправления (бюджетное финансирование, администрирование, исполнение муниципальных функций, предоставление муниципальных услуг, правовое регулирование) планирование в муниципальном управлении может быть разделено на финансовое планирование, планирование действий и планирование нормотворческой работы.

Не останавливаясь подробно на вопросах финансового планирования, которые являются отдельной темой для рассмотрения, отметим, что основной формой финансового планирования в органах местного самоуправления было и остается составление проекта местного бюджета на один год. В то же время, наряду с бюджетным планированием постепенно укореняются финансовые (бюджетные) планировки на два последующих за однолетним бюджетным периодом года, а также (хотя и в более редких случаях) - составление финансового баланса территории. И если мы всерьез говорим о стратегическом планировании развития муниципальных образований, то без этих относительно новых форм финансового планирования стратегическое планирование и стратегическое управление становятся неосуществимыми.

Под планированием действий мы понимаем составление планов мероприятий, предполагаемых к осуществлению в определенный плановый период, выделяя из них мероприятия, связанные с разработкой и принятием муниципальных правовых актов (планирование нормотворческой работы).

По периодам планирования выделяются кратко-, средне - и долгосрочное планирование. В муниципальном управлении, как правило, под краткосрочным планированием понимается планирование на период до одного года, под среднесрочным - на период до трех лет (иногда до пяти лет), под долгосрочным - на период более трех (более пяти) лет.

Некоторыми авторами долгосрочное планирование, особенно на сроки более десяти лет, отождествляется со стратегическим планированием. Такая позиция представляется некорректной, так как, вводя понятие стратегического планирования, мы должны сопоставить с ним тактическое планирование. Эти два вида планирования сущностно различаются не сроками, а целями планируемой деятельности. Стратегические (основополагающие) цели развития муниципального образования в общем случае достигаются в течение длительного периода, но могут быть достигнуты и в средне - и даже в краткосрочной перспективе в зависимости от начальных условий, существующих на момент разработки и принятия стратегических планов, и ресурсов для их реализации. Тактическое планирование ориентировано на достижение тех промежуточных целей и решение тех задач, которые способствуют достижению стратегических целей. Поэтому в стратегическом планировании мы должны, прежде всего, ответить на вопрос, что должно быть достигнуто, в тактическом - как это может быть достигнуто.



1.3 Виды документов планирования

Определим виды и перечень основных документов планирования, наличие которых желательно в каждом муниципальном образовании.

Базовым документом для последующего планирования деятельности является концепция социально-экономического развития муниципального образования - прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития территории, основные положения стратегии и социально-экономической политики в разрезе ее отдельных составляющих и средств реализации поставленных целей.

Следующим в иерархии документов планирования является стратегический план - краткий документ, презентационного характера, содержащий систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций, определенных в качестве стратегического выбора.

Дальнейшее развитие системы документов планирования основывается на решении вопроса, каким образом (с использованием каких ресурсов, кем, посредством проведения каких мероприятий, в какие сроки) могут быть реализованы концепция и, соответственно, стратегический план социально-экономического развития муниципального образования. Обобщающим документом планирования, отвечающим на этот вопрос, является программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования - реализующий концепцию прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора.

Учитывая, что текущее управление муниципальным хозяйством имеет целью обеспечение функционирования систем жизнеобеспечения и социальной сферы муниципального образования, а без развития всех направлений и сфер деятельности неизбежна их стагнация, важное значение приобретает перспективное планирование и внедрение программно-проектных методов управления во всех отраслях муниципального хозяйства. Этому служит разработка и принятие более «узконаправленных» чем комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования программ по отдельным сферам и направлениям муниципального управления.

Такими программами являются целевые программы - программы, направленные на достижение отдельных целей развития (целей развития в одной сфере или в одном направлении деятельности), например, программы развития образования, здравоохранения, жилищного хозяйства и т. п., программы по отдельным составляющим этих сфер и направлений - программы компьютеризации школ, оснащения медицинских учреждений диагностическим оборудованием, развития индивидуального жилищного строительства, а также ведомственные программы - программы по направлениям деятельности органов (структурных подразделений) местной администрации.

В ряде случаев целевые и ведомственные программы по целям и содержанию могут не отличаться, но они различаются по способу их принятия и выделению ресурсов на реализацию. Целевые программы разрабатываются и принимаются в общем порядке, установленном для разработки и принятия программ развития муниципального образования, средства на их реализацию предусматриваются в местном бюджете отдельными разделами, подразделами и строками. Ведомственные программы разрабатываются и принимаются органами (структурными подразделениями) местной администрации и реализуются за счет средств, предусмотренных в местном бюджете на осуществление текущей деятельности по соответствующим направлениям. Как правило, ведомственные программы представляют собой совокупность мероприятий, осуществляемых органами (структурными) подразделениями местной администрации в режиме текущего управления, но при этом структурированных и взаимоувязанных, как и в других программах, по целям и ресурсам.

Наличие документов перспективного планирования, планирования социально-экономического развития не исключает принятия планов оперативной деятельности - еженедельных, ежемесячных и ежеквартальных.

Реализация программ и планов развития во многом обеспечивается осуществлением совокупности проектов, под которыми понимаются виды деятельности, характеризующиеся следующими признаками:

- они направлены на достижение конкретных целей;

- они предполагают координированное выполнение взаимосвязанных действий

- они имеют ограниченную протяженность во времени, с определенным началом и концом;

- все они в определенной степени неповторимы и уникальны. Поскольку проектное управление как особый вид деятельности в современном его понимании достаточно нов, сравним его с традиционным управлением (таблица 1).

Таблица 1. Различия между традиционным управлением и проектным управлением

Традиционное управление	Управление проектами
Ответственность за поддержание «статус-кво»	Ответственность за возникающие изменения
Полномочия определены организационной структурой	Неопределенность полномочий. Структуры создаются в рамках проектного цикла
Устойчивый круг задач	Постоянно изменяющийся круг задач
Основная задача - оптимизация	Основная задача - разрешение конфликтов
Успех определяется промежуточными результатами	Успех определяется достижением конечных целей



1.4 Легитимация и легализация документов планирования

Поскольку органы местного самоуправления являются органами публичной власти, для них особенно важна легитимация (получение согласия местного сообщества) и легализация (принятие/утверждение в установленном порядке) документов планирования.

Легитимация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться различными способами. В частности, Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] предусмотрены такие формы гражданского участия в местном самоуправлении, как местный референдум, сход граждан, собрание и конференция граждан, опрос граждан, публичные слушания, каждая из которых может применяться для широкого обсуждения планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, их обсуждение может быть организовано в местных средствах массовой информации, в том числе учреждаемых органами местного самоуправления. Но особое внимание следует уделить двум из названных форм - местному референдуму и публичным слушаниям.



Схема 1. Иерархия документов планирования в муниципальном управлении

На местный референдум могут выноситься особенно важные и принципиальные вопросы развития муниципального образования, при этом принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования [2]. То есть, в случае получения на местном референдуме согласия населения с предложенными направлениями развития муниципального образования эти направления приобретают и самую высокую легитимность.

Публичные слушания не обеспечивают такой легитимности принимаемых планов и программ развития, однако указанным Федеральным законом прямо предписана обязательность вынесения на публичные слушания проектов этих планов и программ. Во всяком случае, публичные слушания позволяют принять участие в обсуждении и высказать свое мнение, учитываемое при принятии планов и программ, всем заинтересованным лицам.

Легализация планов и программ (придание им законной силы и обязательности для исполнения) осуществляется путем принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования [3].



Глава II. Стратегическая деятельность

Стратегическая деятельность представляет собой триаду:

- стратегическое планирование;

- стратегическое управление;

- стратегическое мышление.

Стратегическое планирование задает теоретически обоснованные ориентиры на будущее.

Стратегическое управление увязывает заданные стратегией установки с текущей управленческой практикой.

Стратегическое мышление делает проводниками этой теории и практики конкретных исполнителей.

Стратегическая деятельность возможна только при наличии всех ее названных составляющих, поскольку без стратегического управления невозможна реализация стратегических планов, а стратегическое управление неосуществимо без стратегического мышления.

Поэтому, например, в процесс стратегического планирования должны быть вовлечены будущие исполнители с тем, чтобы развивать у них навыки стратегического мышления и закладывать основы стратегического управления.

2.1 Методологические основы стратегического планирования

Различаются три основные научные школы стратегического планирования:

- традиционная (консервативная);

- футуристическая;

- смешанная.

Традиционная (консервативная) школа основывается на анализе ранее происходивших процессов, наблюдающихся тенденций и трансляции (интерполяции) их в будущее, то есть на прогнозе, опирающемся на прошлое и настоящее («взгляд в будущее»).

Футуристическая школа, напротив, базируется на видении желаемого будущего («взгляд из будущего»).

Смешанная школа, как следует из ее наименования, включает в себя элементы обеих названных школ и представляется более «практичной».

Существует большое количество школ по разработке стратегических документов:

1. Школа планирования рассматривает разработку стратегии как формальный процесс и строит его как подробную разработку системы процедур всех уровней - от постановки задач до планирования операций - на основе декомпозиции и формализации рабочих процессов.

2. Школа позиционирования рассматривает разработку стратегии как аналитический процесс и строит его как выбор позиции организации на основе аналитических расчетов.

3. Школа предпринимательства рассматривает разработку стратегии как процесс предвидения и строит его как формирование перспективы для деятельности на основе интуитивного видения.

4. Когнитивная школа рассматривает разработку стратегии как мыслительный процесс и строит его как познание на основе отображения и упорядочивания информации.

5. Школа дизайна рассматривает разработку стратегии как процесс осмысления и строит его как установление соответствия между характеристиками организации и возможностями, предоставляемыми ей внешним окружением, на основе тщательного анализа и продумывания.

6. Школа обучения рассматривает разработку стратегии как развивающийся процесс и строит его как череду фрагментарных шагов, осуществляемых в разных частях организации на основе анализа приобретенного в них опыта. 7. Школа власти рассматривает разработку стратегии как переговорный процесс и строит его как достижение согласия между разными группами и коалициями на основе политических средств. 8. Школа культуры рассматривает разработку стратегии как коллективный процесс и строит его как формирование моделей деятельности, опирающихся на глубинные возможности организации, на основе понимания и учета доминирующих в ней ценностей.

9. Школа внешней среды рассматривает разработку стратегии как процесс и строит его как обеспечение адаптации организации к изменениям внешней среды на основе идентификации внешних сил.

10. Школа конфигурации рассматривает разработка стратегии как процесс трансформации и строит его как последовательную систему действий, направленных на поддержание стабильности организации и ее реорганизацию, на основе представлений о различиях фаз ее жизненного цикла.

Видимо, при разработке документов стратегического планирования в муниципальных образованиях также целесообразно, выбрав одну из школ за базовую, привносить в нее позитивные (но не принципиально чуждые) элементы из других школ.

2.2 Принципы стратегического территориального планирования

муниципальный документ стратегический проектный

Стратегическое территориальное планирование, как и территориальное управление, основывается на системе взаимоувязанных принципов, а именно на принципах:

- системности;

- комплексности;

- иерархичности.

Следование принципу системности в стратегическом планировании означает необходимость рассмотрения проблем, постановки и решения задач социально-экономического развития муниципальных образований в их взаимосвязи, системном единстве. Использование принципа системности в качестве одного из ведущих при формировании целостной системы стратегического социально-экономического планирования предполагает применение инструментария теории управления и общей теории систем.

Принцип комплексности требует рассмотрения всего круга проблем; исследования всех факторов, оказывающих влияние на развитие муниципального образования, на изменение состояния объекта и субъекта планирования и их отдельных составляющих; постановки и решения всех задач.

Принцип иерархичности подразумевает ранжирование проблем, факторов, целей и задач в муниципальном образовании, а также соотнесение их с проблемами, факторами, целями и задачами других уровней стратегического планирования (федеральным и региональным; для поселений - и с районным).

Кроме того, необходимо отметить еще два принципа, отличающие стратегическое планирование от «классического» долгосрочного планирования:

- принцип учета внешних факторов, достаточно многочисленных и оказывающих на развитие муниципального образование как позитивное, так и негативное воздействие;

- принцип адаптивности, то есть способность предвидеть изменения внутренней и внешней среды и учитывать их в планировании и управлении, а также обеспечение возможности вносить коррективы в стратегические планы в связи с возникновением непредвиденных изменений внутренней и внешней среды.

2.3 Принципы формирования концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Формирование концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования - сложный процесс, осуществление которого также требует соблюдения определенных принципов. К ним относятся следующие принципы:

целенаправленности, социальности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, минимизации рисков, баланса интересов, легитимности, демократичности, профессионализма, принцип «первого руководителя».

Часть из этих принципов рассмотрена выше. Дадим им характеристику применительно к формированию концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования, и кратко охарактеризуем те принципы, которые не были рассмотрены ранее.

Принцип целенаправленности предполагает обоснование в концепции стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития. Этот принцип реализуется уже самой разработкой концепции, ядро которой составляют, во-первых, комплекс стратегических целей развития, во-вторых, стратегический выбор муниципального образования, включающий перечень приоритетных функций (отраслей и видов деятельности), намечаемых к реализации в стратегической перспективе.

Принцип социальности требует, чтобы при формировании стратегических целей развития муниципального образования, механизмов их реализации во главу были положены интересы населения, приоритетное решение проблем повышения качества жизни.

Соблюдение принципа комплексности при формировании концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования означает рассмотрение приоритетных функций, реализуемых в муниципальном образовании, в контексте всей совокупности прогнозных социально-экономических характеристик и факторов развития муниципального образования. При этом в качестве главного внутреннего источника развития муниципального образования можно рассматривать структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью.

Принцип системности тесно связан с принципом комплексности; следование ему предполагает, что определение стратегических целей развития муниципального образования и механизмов их реализации должно осуществляться с учетом взаимосвязей между всеми факторами, а также во взаимозависимости его развития с развитием субъекта Российской Федерации, других регионов и муниципальных образований, страной в целом. При разработке концепции должны быть учтены предпосылки и ограничения развития муниципального образования, формируемые на различных иерархических уровнях: местном (муниципальном), региональном, межрегиональном, федеральном.

Следование принципу адаптивности означает, что формирование концепции необходимо осуществлять с учетом возможных и в предположении возникновения непрогнозируемых изменений внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов и механизмов их реализации. Такая корректировка должна проводиться с минимальными политическими, социальными и экономическими издержками.

Соблюдение принципа эффективности при формировании концепции влечет необходимость доказательства, что именно предлагаемый набор целей экономического развития, функций, определенных в качестве приоритетных, намеченные пути их реализации обеспечат достижение требуемого качества жизни населения с наименьшими финансовыми затратами и социальными издержками.

Принятие концепции социально-экономического развития муниципального образования - это, в конечном счете, весьма ответственное управленческое решение, сопряженное с риском. Поэтому следование принципу минимизации рисков означает, что в процессе формирования стратегического выбора должны быть оценены (по возможности) различные риски, обусловленные выполнением муниципальным образованием тех или иных приоритетных функций в будущем. Характеристики прогнозируемых рисков должны быть учтены при сравнительном анализе вариантов стратегического выбора.

Принцип баланса интересов предполагает нахождение консенсуса как между властными структурами различного уровня, так и профессиональными и общественными группами населения относительно стратегических целей и приоритетов развития муниципального образования, механизмов их практической реализации.

Принцип легитимности предусматривает обязательность рассмотрения и принятия предложенного варианта концепции развития представительным органом местного самоуправления.

С принципами легитимности и баланса интересов связан принцип демократичности, означающий гласность и открытость хода и результатов работ по формированию концепции, привлечение к рассмотрению и экспертизе проектов документов научной общественности и населения, в частности проведение публичных слушаний.

Реализация принципа профессионализма при формировании концепции обеспечивается специальной подготовкой участников работ, созданием необходимой методической и информационной базы, привлечением к разработке специалистов местной администрации, организацией независимой экспертизы.

Весьма важен принцип «первого руководителя», следование которому означает включенность в ход работ по формированию концепции высших должностных лиц муниципальных образований. Решение сложной задачи стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования, безусловно, предполагает привлечение ученых, специалистов, так как связано с большим объемом прогнозно-аналитических работ. Однако осуществление стратегического выбора муниципального образования, сравнительная оценка стратегических альтернатив является прерогативой высших руководителей органов местного самоуправления, несущих, в конечном счете, всю полноту ответственности за результаты комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

2.4 Этапы подготовки документов стратегического планирования

Работу по подготовке документов стратегического планирования развития муниципального образования можно разделить на несколько этапов.

Этап 1. Стратегический анализ стартовых условий и исходных предпосылок социально-экономического развития муниципального образования на рассматриваемую перспективу

Анализ стартовых условий и исходных предпосылок является ключевой процедурой в логике работ по стратегическому планированию.

На этом этапе осуществляются:

- комплекс аналитических работ, связанных с изучением генезиса и определением внутренних закономерностей развития муниципального образования в предплановый период, анализом влияния внутренних факторов (качество жизни населения, величина и эффективность использования местного социально-экономического потенциала, состояние экономики и управления, экологическая обстановка и т. п.);

- комплекс аналитических работ, связанных с определением внешних факторов на перспективу его комплексного социально-экономического развития (речь идет о выявлении и учете потребностей различных субъектов управления и хозяйствования, имеющих интересы в стратегическом развитии муниципального образования), проведением интегральной оценки сложившейся в нем исходной социально-экономической ситуации.

В ходе реализации стратегического анализа стартовых условий и исходных предпосылок комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется накопление и обработка информации, необходимой для определения целей и приоритетов его стратегического развития, разработки управленческих решений, направленных на достижение намеченных целей.

Этап 2. Стратегическое прогнозирование комплексного социально-экономического развития муниципального образования

На этом этапе производятся:

- обоснование стратегического выбора муниципального образований, т. е. приоритетных функций, которые муниципальное образование намерено реализовывать в стратегической перспективе;

- определение основных целей и приоритетов развития социальной и экологической сфер, экономики и управления муниципального образования, механизмов их практического достижения.

От результатов проведенных прогнозно-аналитических работ во многом зависят будущие управленческие решения в области стратегического развития муниципального образования.

Этап 3. Непосредственная подготовка документов стратегического планирования

Третий этап работ по стратегическому планированию социально-экономического развития муниципального образования связан с подготовкой таких документов, как концепция его стратегического комплексного социально-экономического развития, развивающих, уточняющих и реализующих ее программ, планов, проектов.

Значение этого этапа плановых работ обусловлено тем принципиальным обстоятельством, что здесь формируется механизм практического воплощения принятого стратегического замысла комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Этап 4. Социально-экономический мониторинг

На этом этапе осуществляется реализация контрольных и аналитических функций, в том числе:

- оценка хода выполнения принятых управленческих решений;

- разработка предложений, направленных на усиление позитивных и ослабление негативных тенденций в достижении намеченных стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития муниципального образования.

По результатам мониторинга вносятся коррективы в документы стратегического планирования.

2.5 Этапы разработки и согласования региональной и муниципальных концепций стратегического социально-экономического развития

С учетом заявленного тезиса о том, что концепции стратегического социально-экономического развития всех субъектов стратегического планирования на территории субъекта Российской Федерации должны быть взаимоувязаны и взаимосогласованы, назовем основные этапы разработки и согласования региональной и муниципальных концепций стратегического социально-экономического развития, представив их в виде схемы (схема 2).

Сущность и структура концепции социально-экономического развития муниципального образования

Укрупнение структуры концепции социально-экономического развития муниципального образования может быть представлена следующим образом:

1. Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации

2. Стратегические цели социального развития

3. Стратегический выбор муниципального образования

4. Стратегические цели экономического развития

5. Стратегические цели градостроительного развития

6. Основные направления местной социально-экономической политики

7. Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования

Логика ее построения основана на том, что изначально необходимо определить социально-экономическое состояние муниципального образования, на базе которого будет выстраиваться стратегия развития. Затем, поскольку главной целью деятельности органов местного самоуправления (как и других органов публичной власти) является удовлетворение потребностей населения, определяются цели социального развития. Для их достижения выбираются приоритетные функции муниципального образования (осуществляется стратегический выбор), осуществление которых должно обеспечить экономическое развитие муниципального образования, характеризующееся стратегическими целями экономического развития. Достижение целей социального и экономического развития требует пространственного (градостроительного) развития муниципального образования, то есть создания и развития объектов социальной, коммунальной и производственной инфраструктуры.

С учетом всех названных целей формулируются направления муниципальной социально-экономической политики и определяются ресурсы для реализации концепции и механизм их использования.

В разделе «Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации» рассматривается роль муниципального образования в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации, на территории которого оно расположено, других субъектов Федерации, страны в целом; особенности его геополитического и геоэкономического положения, другие условия и предпосылки развития, в частности: - дается оценка качества жизни населения, составляющего местное сообщество;

- дается оценка величины и эффективности использования местного социально-экономического потенциала;

- дается оценка результативности экономических реформ на местном уровне;- проводится анализ экологической ситуации.

В разделе «Стратегические цели социального развития» качественно, количественно и во времени определяются цели развития социальной сферы муниципального образования.

Раздел «Стратегический выбор муниципального образования» представляет собой ядро концепции. В нем разрабатываются материалы, обосновывающие приоритетные функции, которые будет реализовывать муниципальное образование для достижения стратегических социальных целей своего развития.

В разделе «Стратегические цели экономического развития» качественно, количественно и во времени определяются главная и обеспечивающие цели развития экономики муниципального образования.

В разделе «Стратегические цели градостроительного развития» качественно, количественно и во времени определяются цели градостроительной политики, обеспечивающей развитие социальной и экономической сферы муниципального образования.

В разделе «Основные направления местной социально-экономической политики» формулируется муниципальная политика во всех основных сферах местной жизни, направленная на достижение поставленных выше целей.

В разделе «Ресурсы для реализации концепции и механизм их использования» определяется потребность в ресурсах и оценивается их фактическое наличие, очерчиваются основные контуры механизма привлечения ресурсов и их использования.

2.6 Порядок формирования концепции социально-экономического развития муниципального образования

Формирование концепции социально-экономического развития муниципального образования можно разделить на четыре основных этапа:

- организационно-подготовительный этап;

- аналитический этап;

- этап разработки концепции;

- этап согласования и утверждения концепции.

В течение организационно-подготовительного этапа осуществляются:

- разработка и утверждение структуры концепции;

- определение состава исполнителей и распределение между ними обязанностей по разработке концепции, формирование соответствующей рабочей группы;

- проведение, при необходимости, дополнительного профессионального обучения участников работ;

- выделение, при необходимости, финансовых ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов концепции;

- подготовка необходимых инструктивно-методических материалов;

- составление календарного графика работ по формированию концепции.

На аналитическом этапе осуществляются:

- формирование и направление в подразделения местной администрации информационного запроса - документа, содержащего требования к необходимому объему исходных данных, который целесообразно иметь для анализа стартовых условий и определения перспектив развития муниципального образования;

- сбор, систематизация и анализ материалов, составляющих информационную базу для формирования концепции.



Глава III. Механизм реализации концепции социально-экономического развития

Результативность реализации концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования в значительной мере определяется позицией местной администрации, деятельность которой должна быть направлена на создание необходимых условий и принятие конкретных мер, обеспечивающих достижение стратегических целей развития муниципального образования.

Механизм реализации намеченных целей и приоритетов стратегического развития муниципального образования и основных направлений муниципальной социально-экономической политики с предложениями по мерам федеральной и региональной поддержки реализации концепции, привлечения инвестиционных ресурсов, определения ресурсов для реализации концепции основывается на следующих видах обеспечения: нормативное правовое обеспечение, научно-методическое обеспечение, информационное обеспечение, кадровое обеспечение, финансовое обеспечение.

Структура механизма реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования включает в качестве основных звеньев: принципы, методы, функции, организационные формы, кадры местного самоуправления.

Основными принципами построения механизма реализации концепции стратегического социально-экономического развития муниципального образования являются: принцип баланса интересов, принцип «мягкого управления» процессами реализации концепции, принцип мониторинга.

Следование принципу баланса интересов состоит в обеспечении соблюдения интересов организаций различных форм собственности, субъектов управления различного иерархического уровня, участвующих в реализации концепции развития муниципального образования.

Следование принципу «мягкого управления» процессами реализации концепции означает, что органы местного самоуправления в ходе реализации концепции развития муниципального образования должны ориентироваться преимущественно на экономические, правовые и социально-психологические методы воздействия на участников работ.

Сущность принципа мониторинга состоит в том, что органы местного самоуправления в ходе реализации концепции развития муниципального образования обеспечивают решение комплекса основных задач муниципального социально-экономического мониторинга: организации наблюдения, получения достоверной и объективной информации о ходе протекания на территории муниципального образования социально-экономических процессов, в том числе об отклонениях от намеченного хода реализации концепции; разработки прогнозов развития ситуации и подготовки рекомендаций для органов местного самоуправления, направленных на преодоление негативных и поддержку позитивных тенденций.

К методам управления, используемым органами местного самоуправления в процессе реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования, в общем случае относятся: экономические, организационно-распорядительные, социально-психологические, правовые.

Под функцией управления принято понимать особый вид управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления. Определение состава функций любого вида управления, в том числе, конечно, и управления процессом реализации концепции муниципального образования - задача, не имеющая однозначного решения, о чем свидетельствует множество различных подходов к их классификации. Основными функциями управления, осуществляемыми органами местного самоуправления в процессе реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования являются:

- функция программирования;

- функция мониторинга.

Использование программно-целевого метода (осуществление функции программирования) создает значимые предпосылки для достижения намеченных целей с наименьшими затратами, преодоления ведомственных барьеров, объединения интересов организаций различных форм собственности, хозяйствующих субъектов для решения проблем развития муниципального образования.

Осуществление функции мониторинга обеспечивает отслеживание хода работ по практическому достижению намеченных целей и приоритетов.

Реализация концепции социально-экономического развития муниципального образования предполагает наличие организационной структуры, укомплектованной кадрами, способными решать весь спектр проблем комплексного развития территорий. В общем плане речь должна идти о всей организационной структуре муниципального управления, та как в решении проблемы реализации концепции развития муниципального образования в той или иной мере задействованы все без исключения звенья аппарата местного самоуправления.

Что касается организационного аспекта реализации концепции развития муниципального образования, то речь идет, в первую очередь, о звеньях местной администрации, исполняющих функции программно-целевого планирования и упреждающего контроля за ходом достижения намеченных ориентиров социально-экономического развития муниципального образования.

Важным структурным элементом механизма реализации концепции развития муниципального образования являются кадры органов местного самоуправления. От подбора, расстановки кадров во многом зависит эффективность муниципального управления в целом и механизма реализации концепции развития муниципального образования в частности. Анализ практики решения кадровой проблемы в сфере муниципального управления свидетельствует, что значительная часть кадров в сфере местного самоуправления не имеет специальной подготовки, не вполне владеет методами решения принципиально новых задач муниципального управления.

Причины такого положения кроются как в сложившейся системе подбора руководящих кадров, ограниченной рамками номенклатуры, так и сложностью задач становления местного самоуправления в России - их слабой разработанностью в теоретическом и методическом плане.

Из этого следует необходимость ускорения проведения соответствующих научно-исследовательских работ и активная политика в деле подготовки и переподготовки кадров, способных эффективно работать в системе органов местного самоуправления.

3.1 Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования как инструмент реализации концепции

Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу является инструментом реализации намеченных в концепции целей и приоритетов стратегического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу.

К основным принципам, определяющим формирование программы комплексного социально-экономического развития, относятся: целенаправленность, комплексность, эффективность, преимущественно социальная ориентация развития, преемственность, управляемость, профессионализм, гласность, баланс интересов, многоканальное финансирование.

Основное назначение программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования состоит:

- в решении важнейших проблем комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- в обосновании практической достижимости намеченных целей стратегического развития муниципального образования на ближайшую перспективу, определяемую, как правило, временным горизонтом 2-5 лет, что обусловлено сроком действия выбранных органов местного самоуправления;- в обеспечении рационального сочетания интересов различных субъектов управления и хозяйствования в процессе решения широкого круга проблем развития муниципального образования на основе соблюдения известного принципа социального партнерства.

В рамках программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования решаются следующие задачи:

- уточняются главные цели комплексного социально-экономического развития муниципального образования на период реализации программы;

- выявляются и ранжируются ключевые проблемы на пути достижения главных целей в разрезе «проблемных» разделов программы, и на этой основе формулируются цели «второго уровня» и задачи по их достижению, на реализацию которых и должны быть направлены мероприятия в составе «проблемных» разделов;

- разрабатывается система мер, направленных на реализацию поставленных целей и задач с учетом принципов и приоритетов, установленных местной социально-экономической политикой, и соответствующий объем финансовых ресурсов на реализацию программы с указанием источников финансирования.

Кроме комплексных программ социально-экономического развития в муниципальных образованиях разрабатываются муниципальные целевые программы. Целями их принятия являются консолидация ресурсов, координация сроков и исполнителей для решения отдельных ключевых социальных, экологических, экономических и других проблем в развитии муниципального образования. Разработка муниципальных целевых программ организуется и обеспечивается администрацией муниципального образования в соответствии с перечнем муниципальных целевых программ, предусмотренных к разработке и реализации программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу на период ее действия.

К настоящему времени накоплен значительный опыт разработки программ различного уровня. В связи с этим следует обратить внимание на принципиальные изменения в использовании аппарата программно-целевого планирования, которые обусловлены новым механизмом хозяйствования.

Предоставление предприятиям и всем другим субъектам хозяйствования подлинной самостоятельности в производстве и реализации продукции (товаров, услуг) предполагает установление между ними и органами местного самоуправления партнерских экономически взаимовыгодных отношений. Применительно к рассматриваемому вопросу это означает, в частности, что все участники программных работ имеют свободу выбора партнеров, гарантии возможности осуществления любого экономически выгодного им маневра при условии, что это не повлияет на нарушение временной логики в достижении намеченных целей и приоритетов развития территории.

Своеобразным демпфером возможных разногласий при столкновении интересов реализации программы и отдельных участников программных работ должны выступать органы местного самоуправления. Они могут и должны использовать всю гамму возможных воздействий на участников программных работ, не отступая, конечно, от соблюдения отмеченного выше принципа партнерства.

Ответственность за реализацию программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в целом несут органы местного самоуправления. Представляется очевидным, что ставка только на средства местного бюджета, также как и ориентация на существенную государственную финансовую поддержку в современных условиях малоконструктивны. Поэтому важнейшей задачей органов местного самоуправления является организация многоканального финансирования реализации программы. Центральное место здесь должно быть отведено активной финансовой и инвестиционной политике.

Но, все-таки, принципиальная возможность государственной поддержки местного самоуправления вообще, в том числе и реализации концепций и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований следует из действующего законодательства, которое обязывает государство обеспечивать поддержку местного самоуправления как формирующийся уровень народовластия.

Государственная поддержка может считаться одним из элементов механизма реализации стратегического выбора муниципального образования, дополняющим и расширяющим имеющийся арсенал инструментов. Например, комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования может войти составной частью в региональную программу и таким образом стать более привлекательным и надежным документом для потенциальных участников, в том числе инвесторов.

Для депрессивных муниципальных образований расчет только на средства местных бюджетов и собственные усилия по привлечению инвестиций практически невозможен, поэтому ресурсный блок концепции и программы должен предусматривать использование специальных инструментов государственной поддержки их реализации.

Формы и методы государственной поддержки развития проблемных и депрессивных муниципальных образований могут быть различными:

- использование трансфертов;

- передача местным бюджетам доходных источников федерального и регионального бюджета;

- федеральный и региональный заказ;

- создание особых экономических зон и др.



Заключение

Одним из активно развивающихся способов управления и совершенствования государственного и общественного регулирования социально-экономических процессов на территориях является процесс стратегического управления.

Стратегическое управление представляет собой особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке управленческих решений, ориентированных на перспективу, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий, мероприятий и проектов, реализация которых обеспечивает эффективное развитие территории.

Механизм формирования стратегии развития муниципального образования включает в себя весь процесс разработки и принятия стратегии: от стратегического анализа внутренних и внешних факторов, формирования концепции и содержания стратегии, до предварительной оценки социально-экономической эффективности проводимой работы и разрабатываемой стратегии, порядка ее обсуждения и принятия [4, c 164].

Концепция стратегического развития муниципального образования - это его стратегический выбор, определяемый философией развития муниципального образования на основе SWOT - анализа и сравнительного анализа действующей стратегии и образцов успешной реализации стратегий развития других муниципальных образований.

...