Размещено на http://allbest.ru

Введение

эксперт образование контрольный

Анализ практики контрольно-надзорной деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровнях свидетельствует об отсутствии единых критериев отбора экспертов и экспертных организаций, механизмов их участия в проверках с учетом особенностей различных направлений проверок. Нет также методик проведения оценки экспертной работы конкретных экспертов и экспертных организаций. Все это существенно препятствует повышению прозрачности и объективности, как проведения контрольных мероприятий, так и результатов проверок [60].

Несмотря на то, что существуют определенные требования к экспертам, привлекаемым для осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере образования, тем не менее, они достаточно нечеткие и представлены всего лишь двумя критериями: 1) отсутствие состояния в трудовых и гражданско-правовых отношениях с объектом проверки; 2) отсутствие состояния аффилиации с проверяемыми лицами [28].

Анализ привлечения экспертов к осуществлению государственного контроля (надзора) в области образования показал, что общий порядок аккредитации граждан, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, устанавливает формальный отбор кандидатов. Необходимо лишь наличие соответствующего образования, опыта работы и отсутствие конфликта интересов. Такой подход не позволяет органу государственной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в сфере образования, установить уровень профессиональной компетенции привлекаемых экспертов, определить насколько они знают как предмет проводимых мероприятий по контролю и надзору, так и процедуру их проведения. Привлечение аккредитованных граждан к мероприятиям по контролю без установления уровня их профессионализма может привести к достаточно серьезным последствиям для органа государственного контроля (надзора) в случае нарушения прав проверяемой образовательной организации, вынесения незаконного предписания и т.д., а аккредитованный эксперт может только лишится своего статуса (аннулирование аккредитации).

Также следует отметить, что Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не содержит норм, определяющих ответственность экспертов (представителей экспертных организаций), самой экспертной организации при проведении проверки за нарушения норм Федерального закона № 294-ФЗ. Ст. 19 Федерального закона № 294-ФЗ говорит об ответственности исключительно органа государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении проверки. Эксперт (представитель экспертной организации) должностным лицом в данном контексте не является.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях закреплена норма об административной ответственности экспертов. Согласно ст. 19.26 КоАП РФ заведомо ложное заключение эксперта при осуществлении государственного контроля (надзора) влечет наложение административного штрафа лишь в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей. Кроме того, эксперт, экспертная организация могут понести гражданско-правовую ответственность в соответствии лишь с положениями заключенного с ними договора о проведении экспертизы.

При осуществлении государственного надзора за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования, критерии отбора утверждаются Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, она же и проводит сама отбор. В настоящее время Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки не утверждены критерии отбора экспертов, экспертных организаций. На официальном сайте Рособрнадзора отсутствует и проект приказа по данному вопросу.

В докладе «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования Министерством общего и профессионального образования Свердловской области и об эффективности такого контроля (надзора) в 2011 году» [21] в разделе «Состояние нормативно-правового регулирования государственного контроля (надзора)» указано, что «крайне затрудняет деятельность Министерства отсутствие нормативных правовых актов, регулирующих вопросы привлечения экспертов (экспертных организаций) к мероприятиям по контролю».

Эксперт несет за все свои действия в рамках экспертного исследования персональную отвественность, а нарушения заданных требований влечет за собой самые серьезные последствия… Поэтому не менее жесткими являются и требования к самим экспертам, к их аттестации и т.д. Определение уровня профессиональной подготовки экспертов и аттестация их на право самостоятельного производства экспертизы осуществляются экспертно-квалификационными комиссиями в «установленном порядке». Правда, при этом даже в документах по судебной экспертизе «нигде в законодательном порядке не оговаривается, кого считать профессионально компетентным для производства судебной экспертизы, в том числе проводимой психологом» [39]. Так же обстоит дело в сфере образования.

В приложении к письму Рособнадзора от 16.07.2012г. № 05-2680 среди методических рекомендаций по совершествованию федерального государственного контроля качества образования отмечено, что необходимо «установить критерии отбора экспертов и экспертных организаций, привлекаемых к проведению мероприятий по федеральному государственному контролю качества образования; обеспечить проведение своевременной аккредитации граждан и организаций, привлекаемых уполномоченными органами в качестве экспертов, экспертных организаций к проведению мероприятий по федеральному государственному контролю качества образования».

Таким образом, проблема исследования обусловлена тем, что отсутствует единый подход к отбору экспертов для осуществления контрольно-надзорных мероприятий в нормативных документах и практике их применения, что обуславливает нечеткость критериев отбора экспертов, что в свою очередь влечет за собой формальный подход к обеспечению данного принципа.

Объектом исследования является процесс управления привлечением экспертов к осуществлению контрольно-надзорной деятельности в сфере образования.

Предметом исследования является отбор на основе критериев экспертов осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в сфере образования.

Целью исследования является разработка рекомендаций по проведению процедур отбора экспертов, привлекаемых к осуществлению контрольно-надзорной деятельности в сфере образования, на основе опыта привлечения таких экспертов в других отраслях деятельности, зарубежного опыта.

Гипотеза исследования: «Проблема затрудненности оценки профессиональных качеств привлекаемых экспертов может быть решена разработкой единых критериев и процедур отбора экспертов для осуществления контрольно-надзорных мероприятий».

Задачи исследования:

1. провести анализ действующих и разрабатываемых законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность экспертов;

2. провести анализ существующих практик отбора экспертов для участия в проведении мероприятий по контролю и надзору;

3. провести анализ существующих методик оценки качества работы экспертов;

4. разработать рекомендации по проведению процедур отбора экспертов осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.

Теоретическая новизна исследования заключается в том, что данная работа является комплексным исследованием процедур отбора экспертов, привлекаемых к осуществлению контрольно-надзорной деятельности в сфере образования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты данной работы могут быть использованы в разработке нормативных правовых актов Министерством образования и науки РФ в целях обеспечения осуществления государственных функций Федеральной службой по надзору в сфере образования, а также органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия в сфере образования.

Методологическую основу исследования будет составлять метод познания, общенаучные методы (анализ и синтез, системный подход и т.д.) и частнонаучные методы исследования. К числу последних относятся следующие методы: юридическая герменевтика (понимание и объяснение смысла, заложенного законодателем в текст нормативно-правового акта) и формально-логическое толкование (изучение решения конкретных вопросов формирования, систематизации и применения права).

Исследовательские возможности данной проблемы заключаются в том, что, кроме сферы образования эксперты привлекаются и в других областях, а также в международном опыте, а, следовательно, есть возможность проанализировать эти подходы и извлечь из них приемлемые критерии отбора экспертов и процедуры проверки соответствия им.

Источником данных для анализа послужат нормативные правовые акты федерального уровня и нормативные правовые акты субъектов РФ, регламентирующие процедуру привлечения экспертов к осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Кроме того, источником данных по данному вопросу будут теоретические исследования об экспертах и экспертизе в сфере образования.

Исследование будет состоять из введения, основной части, состоящей из двух глав: Глава 1. Эксперты в сфере образования: критерии и требования, состоящей из двух параграфов: §1. Понятие, задачи и функции экспертов в рамках контрольно-надзорной деятельности в сфере образования; §2. Требования к квалификации экспертов в сфере образования. Глава 2. Процедуры и механизмы отбора экспертов в сфере образования, состоящей из двух параграфов: §1. Существующие процедуры и механизмы отбора экспертов и экспертных организаций; §2. Рекомендации по проведению процедур отбора экспертов осуществляющих контрольно-надзорную деятельность; заключения и списка литературы.

Глава 1. Эксперты в сфере образования: критерии и требования

1.1 Понятие, задачи и функции экспертов в рамках контрольно-надзорной деятельности в сфере образования

Простого и общепризнанного определения понятия эксперта нет, хотя простых пояснений этого понятия немало. Можно, например, заглянуть в словарь Даля или в латино-русский словарь. В зарубежных исследованиях придерживаются определения «experts are those individuals who reliably excel on specific key tasks that are central to performance in a domain»Ericsson K.A., Smith J. Towards a general theory of expertise: Prospects and limits. New York: Cambridge University Press, 1991. То есть специалиста, достигшего высшего уровня мастерства в своей профессиональной области, принято называть экспертом.

Можно отметить, что в российских текстах последних лет фигура эксперта становится просто сакральной, эксперту приписываются всевозможные положительные качества: к примеру, «эксперт - это хороший аналитик, подлинный ученый исследователь, блестящий администратор <…> искусный и мудрый оценщик, знаток нужной сферы, спец в определенном научном и практическом пространстве, настоящий ас среди родственных профессионалов»В.Н. Ярская. Методология конструирующей экспертизы: опыт работы эксперта // Современное российское общество: власть экспертизы. Саратов, 2003. стр. 8..

Таким образом, совершенно очевидным является тот факт, что требования, которые предъявляют к профессионализму эксперта, довольно высокие. Однако, из всех вышеизложенных пояснений не ясно, кто может и должен быть экспертом и главное - как подходить к их отбору.

Особое внимание хочется уделить привлечению экспертов для осуществления контрольно-надзорных мероприятий в сфере образования.

В соответствии с п. 7 ст. 2 Федеральный закон № 294-ФЗ под экспертами, экспертными организациями понимаются граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.

Рассмотрим, к каким видам мероприятий по контролю могут привлекаться эксперты. В соответствии с п. 2 ст. 90 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» они привлекаются к государственному контролю (надзора) в области образования, лицензированию образовательной деятельности и к государственной аккредитации образовательных учреждений.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона № 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора) при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.

Федеральным законом № 294-ФЗ предусматривается проведение процедуры аккредитации, как необходимой и, по общему правилу, достаточной для привлечения к государственному контролю (надзору) экспертов и экспертных организаций. Правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю утверждены постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю».

В соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ эксперты и экспертные организации привлекаются к проведению мероприятий по государственному контролю (надзору), когда требуются специальные знания и опыт в соответствующей сфере деятельности. В связи с этим целью привлечения экспертов является проведение экспертизы на основе знаний и опыта работы эксперта. Функции, выполняемые экспертами в рамках мероприятий по государственному контролю (надзору), обеспечивают достижение указанной цели и зависят, во-первых, от предмета экспертизы (конкретного задания, которое получает эксперт), а, во-вторых, от вида проводимой проверки (документарная или выездная).

Функции эксперта определяются заданием на проведение экспертизы - конкретными вопросами, по которым работает эксперт. Так, при получении экспертом задания на осуществление экспертизы соблюдения законодательства РФ в области образования образовательным учреждением эксперт выполняет следующие функции:

- устанавливает наличие и проверяет соответствие федеральному законодательству локальных нормативных и индивидуальных (распорядительных) актов, разработанных и принятых образовательным учреждением;

- анализирует правоприменительную практику образовательного учреждений при осуществлении образовательного процесса.

Таким образом, экспертом по проведению мероприятий по государственному контролю (надзору) может быть любой гражданин имеющий среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование, а также стаж работы по соответствующим видам деятельности не менее 5 лет. Очевидно, эксперт должен иметь стаж работы по правовой экспертизе деятельности образовательных учреждений либо измерению и анализу качества подготовки обучающихся и выпускников в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, как в органах государственной власти, так и в образовательных, научных, экспертных учреждениях.

Следует отметить, что Федеральный закон № 294-ФЗ не устанавливает обязанности органов государственного контроля (надзора) привлекать всех экспертов, получивших аккредитацию, к проведению мероприятий по контролю. Органы государственного контроля (надзора) вправе либо вообще не привлекать экспертов, экспертные организации, либо привлекать только определенных экспертов, в компетенции которых орган государственного контроля (надзора) может не сомневаться. Федеральный закон № 294-ФЗ, а также иные законодательные и подзаконные акты не устанавливает возможности предъявления каких-либо требований со стороны аккредитованных эксперта, экспертной организации о непременном привлечении их к мероприятиям по государственному контролю (надзору).

В соответствии с ч. 2 ст. 91 Федерального закона № 273-ФЗ контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности проводится лицензирующим органом, предоставившим соответствующую лицензию, посредством проведения плановых и внеплановых проверок. К проведению таких проверок привлекаются эксперты и экспертные организации в порядке, установленном Положением о лицензировании образовательной деятельности.

В рамках лицензионного контроля в сфере образования применяется общая норма Федерального закона № 294-ФЗ об аккредитации экспертов и экспертных организаций и действуют Правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю, утвержденные постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 689.

Приказ Минобрнауки России от 05.02.2013 № 65 «Об утверждении требований к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по контролю возможности выполнения соискателем лицензии или лицензиатом лицензионных требований и условий (при предоставлении лицензии и переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии), контролю соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности»Зарегистрировано в Минюсте России 07.05.2013 № 28335, регламентирует следующие квалификационные требования, предъявляемые к экспертам, привлекаемым к проведению мероприятий по лицензионному контролю:

1) эксперт должен знать:

нормативные правовые акты и особенности их применения при осуществлении лицензионного контроля, в том числе лицензионные требования и условия при осуществлении образовательной деятельности, лицензионные нормативы обеспечения образовательной деятельности и средства обеспечения образовательного процесса;

способы оценки соответствия условий осуществления образовательной деятельности установленным лицензионным требованиям и условиям;

порядок работы с персональными данными и информацией ограниченного использования (доступа);

2) эксперт должен уметь:

осуществлять анализ и экспертизу документов и материалов, характеризующих деятельность организации по вопросам, подлежащим проверке, в том числе локальных и индивидуальных правовых актов;

проводить осмотр и экспертизу объектов, используемых при осуществлении образовательной деятельности (зданий, строений, сооружений, помещений и территорий);

проводить рассмотрение и экспертизу учебно-методической документации, учебной, учебно-методической литературы и иных библиотечно-информационных ресурсов и средств обеспечения образовательного процесса;

проводить наблюдение за ходом образовательного процесса, в том числе за использованием в образовательном процессе объектов, используемых при осуществлении образовательной деятельности, документации, литературы, иных ресурсов и средств;

проводить беседы с обучающимися, воспитанниками организации, их родителями (законными представителями) и работниками организации по вопросам, подлежащим проверке;

проводить анализ, систематизировать и обобщать информацию, полученную при экспертизе;

формулировать и обосновывать выводы по предмету экспертизы;

использовать информационно-коммуникационные технологии и программно-технические средства, необходимые для подготовки и оформления экспертных заключений;

3) эксперт обеспечивает соответствие уровня своей квалификации установленным требованиям путем повышения квалификации, а также путем самообразования.

Таким образом, регулирование отбора экспертов, экспертных организаций в рамках лицензионного контроля не отличаются от регулирования привлечения экспертов, экспертных организаций в рамках государственного контроля (надзора) в сфере образования. Единственной особенностью привлечения экспертов, экспертных организаций является норма Положения о лицензировании образовательной деятельности об утверждении Минобрнауки России специальных требований к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по лицензионному контролю, отличных от критериев отбора, устанавливаемых каждым лицензирующим органом.

Таким образом, экспертом, привлекаемым к проведению государственного контроля (надзора), лицензионного контроля в рамках исполнения переданных полномочий Российской Федерации в области образования, является гражданин, аккредитованный в соответствии с Правилами аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю, утвержденными постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 689, и отобранный органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области образования, в соответствии с критериями отбора экспертов.

Содержанием государственной аккредитации составляет аккредитационная экспертиза, в рамках которой проводится подтверждение соответствия качества образования по образовательным программам, реализуемым образовательным учреждением, федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям.

Государственная аккредитация образовательных учреждений осуществляется в соответствии с нормами ст. 92 Федерального закона № 273-ФЗ и Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 марта 2011 г. № 184 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций». Федеральный закон № 294-ФЗ не распространяется на процедуру проведения государственной аккредитации.

Для получения статуса эксперта в области проведения государственной аккредитации образовательных учреждений гражданину необходимо, во-первых, соответствовать квалификационным требованиям, во-вторых, успешно пройти аттестацию. При этом в отличии от аккредитации экспертов в рамках государственного контроля (надзора) в соответствии с нормами Федерального закона № 294-ФЗ процедура аттестации не носит формальный характер, а, напротив, фактически представляет собой установление уровня профессиональных компетенций эксперта. Отбор экспертов к проведению государственной аккредитации конкретного образовательного учреждения осуществляется в случайном порядке, но с учетом особенностей образовательного учреждения, территориальной доступности.

В Приказе Министерства образования и науки Российской Федерации от 16 ноября 2011 г. № 2701 «Об утверждении квалификационных требований к экспертам в области проведения государственной аккредитации образовательного учреждения и научной организации» предусмотрено 4 группы квалификационных требований к экспертам. Первые две группы составляют общие знания и умения, которые должны быть у любых экспертов, участвующих в осуществлении аккредитационной экспертизы.

Эксперт должен знать:

законодательство Российской Федерации в области образования в части соответствующих уровней (ступеней) образования и типов образовательных учреждений;

порядок работы со служебной информацией и персональными данными;

формы и методы проведения экспертизы при государственной аккредитации;

основы делопроизводства.

Эксперт должен уметь:

проводить анализ, систематизацию и обобщение информации;

оформлять результаты экспертизы в форме экспертных заключений с использованием средств компьютерной техники и информационных технологий;

осуществлять взаимодействие с другими экспертами, с аккредитационным органом, с образовательными учреждениями и научными организациями.

Далее третью группу составляют специфические требования для экспертов по вопросам аккредитационной экспертизы соответствия содержания и качества подготовки обучающихся и выпускников образовательного учреждения (научной организации) федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям. Такой эксперт помимо общих умений должен уметь:

осуществлять анализ образовательных программ образовательного учреждения (научной организации) (в том числе учебных планов, рабочих программ учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), программ учебной и производственной практики, календарных учебных графиков, методических материалов, обеспечивающих реализацию соответствующей образовательной технологии);

устанавливать соответствие (несоответствие) содержания подготовки обучающихся и выпускников образовательного учреждения (научной организации) государственным образовательным стандартам (до завершения их реализации в образовательных учреждениях), федеральным государственным образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям (далее вместе - образовательные стандарты и требования):

проводить контроль освоения обучающимися образовательной программы в форме собеседования, письменного или устного экзамена, контрольной работы, тестирования;

осуществлять анализ хода проведения учебных занятий, текущего контроля успеваемости, промежуточной аттестации обучающихся, итоговой аттестации выпускников;

осуществлять анализ результатов текущего контроля успеваемости, промежуточной аттестации обучающихся, итоговой аттестации выпускников, курсовых проектов (работ), отчетов по практикам, выпускных квалификационных работ;

устанавливать соответствие (несоответствие) качества подготовки обучающихся и выпускников образовательного учреждения (научной организации) образовательным стандартам и требованиям.

Четвертую группу составляют специфические требования для экспертов по вопросам аккредитационной экспертизы показателей деятельности образовательного учреждения, необходимых для определения его типа и вида. Такие эксперты помимо общих умений должны уметь:

осуществлять анализ деятельности образовательного учреждения в соответствии с установленным перечнем показателей деятельности образовательного учреждения, необходимых для установления его государственного статуса;

устанавливать соответствие (несоответствие) показателей установленным критериям показателей.

Таким образом, Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 16 ноября 2011 г. № 2701 «Об утверждении квалификационных требований к экспертам в области проведения государственной аккредитации образовательного учреждения и научной организации» и Положением о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций устанавливает оригинальный порядок отбора и привлечения экспертов к проведению процедуры государственной аккредитации. Устанавливается, что эксперт должен соответствовать установленным квалификационным требованиям и пройти процедуру аттестации, в рамках которой устанавливается уровень его профессиональных компетенций.

Подводя итог данного параграфа, следует сделать следующие выводы:

1. Экспертом в рамках контрольно-надзорной деятельности в сфере образования является физическое лицо, которое обладает специальными знаниями в сфере образования, имеет высшее профессиональное образование, стаж работы в сфере образовательной, отвечает квалификационным требованиям к экспертам, установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, и сведения о котором внесены в установленном порядке в реестр экспертов.

2. Можно сформулировать основные обязанности экспертов следующим образом:

1) своевременно и в полной мере провести экспертизу в соответствии с планом заданием и заключенным гражданско-правовым договором;

2) осуществлять экспертизу только по вопросам, относящимся к предмету экспертизы в соответствии с приказом (распоряжением) о проведении проверки и заключенным гражданско-правовым договором;

3) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, образовательных учреждений, иных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проверка которых проводится;

4) соблюдать принципы независимости и объективности проводимой экспертизы;

5) не препятствовать руководителю, иному уполномоченному должностному лицу органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, образовательного учреждения, иной организации, осуществляющей образовательную деятельность, присутствовать при проведении экспертизы и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету экспертизы, а также не требовать от органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, образовательного учреждения, иной организации, осуществляющей образовательную деятельность, предоставления документов и иных сведений, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

6) обосновывать выводы и результаты проведенных экспертиз ссылками на нормы законодательства РФ в области образования, либо ссылками на лицензионные требования и условия, требования федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований (конкретные статьи, пункты, части указанных документов), а также доказывать обоснованность результатов при их обжаловании органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, образовательными учреждениями, иными организациями, осуществляющими образовательную деятельность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

1.2 Требования к квалификации экспертов в сфере образования

Выбор экспертов в первую очередь предполагает ясное понимание критериев отбора.

Эксперты привлекаются в разных областях. Рассмотрим критерии отбора экспертов в некоторых их них.

Первый критерий - уровень компетентности и грамотности эксперта в данной конкретно обозначенной области [24,25,33,40,42]. Данный критерий большей частью ориентируются на наиболее «простые» показатели. Здесь можно опереться на следующие данные:

- профиль и уровень образования [17,22,27,30,37],

- профиль деятельности и опыт работы по профилю (учитывается стаж работы непосредственно в данной области и общий стаж работы) [17,22,30,49,54],

- уровень решаемости проблем (соответствует ли занимаемая должность уровню и характеру обозначенной проблемы) [22,30,49,51].

Как показывают передовые международные практики с привлечением экспертов, наиболее эффективным является отбор экспертов с учетом качества ранее выполненных работ путем независимой квалифицированной оценки [22,27,30,37,49,55]. Таким образом, рассмотрение уровня компетентности экспертов также можно осуществлять с учетом качества ранее проведенных экспертиз.

Следует отметить, что эксперт регулярно подтверждает свою квалификацию в выбранной предметной области:

- ученая степень/звание [37,49,53],

- публикации [17,27,37,53],

- участие в конференциях [22,20,53],

- прохождение курсов повышения квалификации [17,50,53].

Здесь можно добавить такой критерий, как мнение научной общественности о кандидате и его уровень преподавания [49,54,58].

Можно отметить, что второй набор показателей предполагает, что эксперт знает «последнее слово» современной науки и практики в тех областях, которые являются предметом экспертизы. Здесь важен качественный анализ научной или практической деятельности эксперта и его трудов.

Таким образом, можно выделить четыре признака, позволяющих обозначить конкретного человека как эксперта в определенной области: стаж профессиональной деятельности; уровень сложности профессиональной деятельности; разносторонность профессиональной деятельности; успешность профессиональной деятельности, а также оптимальное сочетание узкой специализации и общего кругозора эксперта [24,26,29,56].

Следует отметить, что определение компетенций более эффективны, если они организованы в виде шкалы, с помощью которой можно определить высокий, средний и низкий уровень компетенции. Уровни развития компетенций следует ранжировать следующим образом [22]:

Неосознанная некомпетентность (некомпетентный эксперт). Эксперт не знает о множестве существующих способов оценки, не желает их изучать и тем более применять. С людьми работает как умеет и привык работать.

Осознанная некомпетентность (развивающийся эксперт). Эксперт понял, что ему необходимо развиваться, определил границы развития и начал обучаться. Такие специалисты по мере обучения пытаются применять полученные знания на практике.

Осознанная компетентность (компетентный эксперт). Данный эксперт отличается тем, что найдет выход из любой сложной ситуации, в которую попадает.

Неосознанная компетентность (мудрый эксперт). Мудрого эксперта отличает то, что он не попадает в сложные ситуации, из которых нужно искать выход. Очень часто данные эксперты знают оптимальное решение, но не могут его логически объяснить другим.

Можно сделать вывод, что профиль эксперта должен максимально соответствовать тематике экспертизы, а квалификационные данные кандидата должны оцениваться независимыми специалистами. Следует отметить, что «выявление уровня компетентности специалистов - чрезвычайно сложная задача. Ее наиболее целесообразно решать на основе апостериорного анализа мнений экспертов по оцениваемым проблемам. Именно на этом может и должен быть основан неразработанный до настоящего времени алгоритм рейтинга эксперта»Сидельников Ю.В. Системный анализ экспертного прогнозирования. М., 2007. Таким образом, встает проблема комплексности показателей компетентности эксперта.

Второй критерий - степень незаинтересованности и объективности эксперта при оценке, обобщении и анализе данных, принятии решения в обозначенной области, независимость и беспристрастность (отсутствие конфликтов интересов) [22,30,53,54,57]. Также эксперт не должен иметь личной заинтересованности в подготовленных им рекомендациях и выводах [17,27,37,55]

Таким образом, здесь должна быть учтена следующая этическая информация, которую должен подтвердить эксперт [17,27,37,49]:

- не находится в состоянии конфликта;

- нераспространение информации;

- проводить независимую оценку в строгом соответствии с нормативными документами;

- не имеет финансовых и других обязательств перед оцениванием объекта, а также каких-либо личных интересов, связанных с проведением оценки;

- не ощущает какого-либо давления со стороны оцениваемого объекта;

Третий критерий - оптимальное сочетание индивидуальных и моральных качеств эксперта [24,25,33,40,42]. Сюда относятся способности эксперта к анализу и синтезу изучаемых проблем, к объективной всесторонней оценке проблемы без чрезмерного уклона в сторону оптимистических либо пессимистических ответов по чисто психологическим мотивам, устойчивость взглядов, но вместе с тем достаточная гибкость мышления, способность изменить точку зрения под влиянием новых фактов и аргументов, умение перерабатывать, усваивать и формировать качественно новую информацию. Также следует добавить, что эксперт должен быть ответственным в оценке и в процессе аудита, быть способным советоваться с коллегами, привлекать, при необходимости, дополнительную квалифицированную помощь специалистов. Следует добавить, что «a good expert is not one who tries to “play lawyer” and advise counsel about the legal issues in the case, but one who is willing to provide an opinion based on assumptions taken from records or assumptions provided by counsel. A good expert is also one who is able to recognize the limits of his or her expertise and who will candidly advise counsel that another expert with a different specialty or expertise may be more appropriate. These issues should also be explored in preliminary discussions with a potential expert»Briglio v. Faulkner, 1999 Carswell BC 1226 (C.A.).

Здесь, следует отметить реестр качеств, которыми должен обладать «идеальный» эксперт, с которым предпочтительно работать [24,25,33,40,42]:

1) креативность, то есть способность творчески решать задачи, метод решения которых полностью или частично не известен;

2) независимость, то есть способность противопоставить предубеждениям и массовому мнению свою точку зрения. Следует отметить, что «an impartial expert tends to be one who will want to see and review all the relevant records and material before offering an opinion. A good measure of impartiality is prior experience with expert and the willingness of the expert to provide counsel with opinion unfavorable to his or her case»Robin J. Harper. Selecting your expert: criteria to determine the «right» expert for your case. Legal Education Society of British Columbia, 2009.;

По мнению Г.Г. Азгальдова, при отборе необходимо учитывать степень устойчивости мнения специалиста по данному предмету. Эксперт должен «по своим морально-этическим качествам обоснованно признаваться третьим лицом, способным давать независимое от внешних влияний и собственной выгоды суждение по поставленному перед ним вопросу»Азгальдов Г.Г. Теория и практика оценки качества товаров. М.: Экономика, 1982, то есть отсутствие склонности к конформизму.

Следует отметить, что в ряде исследований [20,40] среди недостатков экспертов отмечается: стремление приспособиться к уже известному мнению большинства; уступчивость явному или скрытому давлению авторитетов или предубежденность к мнению других экспертов приводит к одностороннему рассмотрение проблем. Следует подчеркнуть, что «experts should not displace the role of the trier of fact, and therefore should not determine the facts themselves, but should state the facts and assumptions relied upon in providing their opinions. They should avoid giving opinions on the merits of a plaintiff's claim, and should be objective and impartial»Yewdale v. Insurance Corporation of British Columbia (1995), 3 B.C.L.R. (3d) 240 (S.C.).

3) всесторонность, то есть способность видеть проблему с различных точек зрения или уровень способности к декомпозиции и синтезу. Уровень способности к декомпозиции и синтезу можно рассматривать, как умение найти, тщательно рассмотреть особенности изучаемого объекта или процесса и синтезировать разнообразные точки зрения специалистов на возникающие проблемы.

Учет этого критерия позволит выявить нежелательных специалистов, для которых характерна однобокая реакция на поставленные вопросы, постоянное смещение в сторону пессимистических либо оптимистических оценок. Подтверждение последнего тезиса мы видим в экспериментальной работе П. Борисовского, Б. Миркина и Л. Черного [19].

4) эвристичность, то есть способность видеть неочевидные проблемы и делать заключения об исследуемом объекте без осознания пути движения мысли к этому заключению [29,30].

5) присуще ли эксперту умение работать в команде, то есть, обладает ли претендент коммуникативными навыками, способностью к партнерскому сотрудничеству, характерна ли для него гибкость взглядов и «незакостенелость» мнений [17,22,27,30,37,54].

Таким образом, можно отметить следующие требования к социально-психологическим компетенциям экспертов: аналитический склад ума, добросовестность, организованность, ответственность, стрессоустойчивость, мастерство устного общения, мастерство письменного общения, умение самостоятельно и непредвзято делать выводы и выносить решения.

В зарубежных документах [48,54,57] описывающих отбор экспертов осуществляющих контрольно-надзорную деятельность вышеуказанные критерии ранжированы следующим образом:

1. уровень компетентности, степень незаинтересованности и объективности эксперта составляют 60% всех требований;

2. коммуникативные способности эксперта составляют 25% всех

требований;

3. индивидуальные качества эксперта составляют 15% всех требований.

Таким образом, необходимым условием критерием отбора является оптимальное сочетание узкой специализации и общего кругозора эксперта, а также оптимальное сочетание его индивидуальных качеств и наличие у эксперта высоких моральных качеств. Ясно, что последнее очень трудно оценить, однако очевидно, что без должного морального уровня эксперта остальные его качества могут оказаться бесполезными.

При государственном контроле (надзоре), осуществляемом в рамках переданных полномочий РФ в области образования, критерии отбора утверждаются соответствующим органом государственной власти субъекта РФ, который и проводит отбор экспертов, экспертных организаций. В качестве примеров такого нормотворчества можно привести следующие нормативные правовые акты:

1) В приказе Департамента Смоленской области по образованию и науке от 03.06.2011 № 61-УНК/11 «Об организации работы по аккредитации граждан и организаций, привлекаемых в качестве экспертов и экспертных организаций, к проведению мероприятий по контролю (надзору) в сфере образования» указано, что отбор экспертов, привлекаемых к мероприятиям по контролю (надзору) осуществляется в соответствии со следующими критериями:

а) уровень компетентности эксперта в конкретной предметной области, показателями которого в совокупности являются: уровень и профиль образования; профиль деятельности (управленческая, преподавательская, связь с конкретной предметной областью); опыт работы по профилю (общий стаж работы по профилю и стаж работы непосредственно в конкретной предметной области); уровень знаний федерального и областного законодательства в области образования и опыта их применения; уровень решаемых проблем (соответствие занимаемой должности характеру и уровню рассматриваемой проблемы, предмету экспертизы), а также количество и качество ранее выполненных экспертиз;

б) степень объективности и беспристрастности эксперта при анализе и оценке явлений в конкретной предметной области (незаинтересованность эксперта в принятии определенного решения).

2) В приказе Службы по контролю и надзору в сфере образования Иркутской области от 12.10.2012 № 0012-спр. «Об организации работы по аккредитации граждан и организаций, привлекаемых в качестве экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю (надзору) в сфере образования» описан отбор экспертов по методике Чернышевой Т.Ю. [43], в основе которой лежит ранжирование качеств экспертов путем определения их значимости по

1. Уровню образования: высшее (3 балла), наличие ученой степени кандидата наук (4 балла), наличие ученой степени доктора наук (5 баллов).

2. Опыту работы по профилю предметной области: от 5 до 10 лет (3 балла), от 10 до 20 лет (4 балла), свыше 20 лет (5 баллов).

3. Административной и экономической независимости в данной сфере: полная независимость (5 баллов), знаком с работой организации (4 балла), непосредственно в ходе выполнения своих организационных функций связан с организацией (3 балла).

4. Способности решать творческие задачи и опыт участия в экспертном оценивании: высокая (5 баллов), средняя (4 балла), низкая (3 балла).

3) В приказе Департамента образования города Москвы от 08.06.2012 № 434 «Об утверждении критериев отбора экспертов, привлекаемых Департаментом образования города Москвы к проведению государственного контроля (надзора) в сфере образования и контроля лицензионных требований и условий» критерии отбора экспертов разделены на две подгруппы: базовые и вариативные.

Базовые критерии. Наличие у эксперта действующего свидетельства об аккредитации по виду деятельности (1 балл); отсутствие конфликта интересов у эксперта при проведении проверки конкретного образовательного учреждения (1 балл); владение экспертом информационно-коммуникационными технологиями (1 балл); наличие согласия эксперта на привлечение к проведению проверки (0,5 баллов)); образование (среднее профессиональное - 1 балл, высшее профессиональное - 2 балла, высшее педагогическое или юридическое - 3 балла).

Вариативные критерии. Наличие опыта экспертной деятельности (от 1 до 3 лет - 1 балл, от 3 до 10 лет - 2 балла, более 10 лет - 3 балла); успешное прохождение экспертом добровольной аттестации профессиональных компетенций; прохождение курсов повышения квалификации и (или) профессиональной переподготовки (2 балла); дополнительное образование (0,5 балла); ученая степень (кандидат наук - 1 балл, доктор наук - 2 балла); признание профессиональным сообществом (2 балла); наличие рекомендации по основному месту работы эксперта (2 балла)); наличие опыта работы в сфере образования (от 5 до 7 лет - 1 балл, от 7 до 10 лет - 2 балла, более 10 лет - 3 балла).

Таким образом, в субъектах РФ применяются различные критерии и методы отбора экспертов, учитывающие общий порядок привлечения экспертов, который установлен постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю».

Однако следует отметить, что во всех субъектах оценка квалификации эксперта проводится в два этапа. На первом этапе оценки квалификации рассматриваются документы, представленные претендентом, и принимает решение по вопросу о допуске претендента (эксперта) ко второму этапу оценки квалификации. Претендент допускается ко второму этапу оценки квалификации, если комиссией установлено его соответствие предъявляемым требованиям. На втором этапе оценки квалификации проводится квалификационный экзамен в форме устного экзамена, собеседования или письменного тестирования.

Подводя итоги рассмотрения различных подходов к требованиям экспертов можно сделать следующие выводы:

1. «Рейтинг экспертов», который обеспечит сбор данных можно построить по следующим двум блокам критерии:

- параметры оценки компетенции деятельности экспертов (образование; стаж работы; ученая степень/звание; должность; количество публикаций; количество сертификатов; количество экспертных заключений);

- индивидуальные характеристики экспертов, отражающие их мотивации и потребности (уровень независимости (административной и экономической); адаптивность к внешней среде; характеристика эмоционального и интеллектуального потенциала эксперта).

2. Практически во всех рассмотренных в ходе работы документах субъектов РФ по вопросу отбора экспертов установлены лишь требования, однако процедура проверки соответствия им экспертов и отбора, как правило, отсутствует.

Следует отметить, что установить требования - это только полдела, поскольку также необходимо оценить соответствует эксперт предъявляемым требованиям или нет. Данная задача предполагает, что должны быть определены источники информации, характеризующие эксперта с той или иной стороны, а также разработан механизм оценки. Кроме этого, органам государственной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, следует вести мониторинг профессиональных компетенций привлекаемых экспертов для определения эффективности их работы.

3. Перечень основных критериев отбора экспертов для проведения экспертизы и диапазон их измерения представлен в таблице 1. Оценка критериев построена на основе работ [6,10,30,43].

Таблица 1. Перечень критериев отбора экспертов для проведения экспертизы и диапазон их измерения

№/пп	Критерий отбора экспертов	Обоснование целесообразности критерия для экспертизы	Шкала оценки	Диапазон измерения (баллы)
1	Соответствие профильного образования эксперта тематика проводимых исследований.	Позволяет оценить квалификацию эксперта	несоответствие профессионального образования тематике проводимой экспертизы - 0 баллов соответствие профессионального образования тематике проводимой экспертизы - 1 балл соответствие профильного образования тематике проводимой экспертизы + дополнительное образование - 2 балла	0 … 2
2	Ученая степень	Позволяет оценить владение предметной областью, способность к анализу и самоорганизации	отсутствие ученой степени - 0 баллов наличие кандидатской степени - 1 балл наличие докторской степени - 2 балла	0 … 2
3	Должность	Позволяет оценить степень схвата проблем в предметной области, возможность системного подхода к оценке и анализу проблем	учитель высшей категории, доцент - 1 балл зам. директора, директор - 2 балла начальник отдела, заведущий кафедрой - 3 балла ведущий специалист, профессор - 4 балла	1 … 4
4	Стаж работы	Позволяет оценить опыт работы по данному направлению в сфере образования	от 1 до 5 лет - 1 балл от 5 до 10 лет - 2 балла от 10 до 20 лет - 3 балла более 20 лет - 4 балла	1 … 4
5	Количество публикаций по данному направлению	Позволяет оценить актуальность деятельности эксперта	отсутствие публикаций - 0 баллов от 1 до 3 - 1 балл от 3 до 5 - 2 балла от 5 до 7 - 3 балла более 7 - 4 балла	0 … 4
6	Количество сформированных экспертных заключений	Позволяет оценить опыт экспертной работы, степень вовлеченности эксперта в тематику и проблематику проводимых экспертиз	отсутствие сформированных экспертных заключений - 0 баллов от 1 до 3 - 1 балл от 3 до 5 - 2 балла от 5 до 10 - 3 балла более 10 - 4 балла	0 … 4
7	Компетент-ностный уровень экспертной оценки	Позволяет оценить уровень компетентности эксперта и достоверность экспертных заключений	Интегральная бальная оценка Вычисление данного критерия будет рассмотрено в качестве рекомендации по проведению процедур отбора экспертов..	0 … 1

Следует отметить, что все параметры - документальные и должны быть заверены копией документов.

Подводя итог первой главы можно сделать следующие выводы:

1. Достаточно обосновано, приемлемо и полезно как на практике, так и в теории определение эксперта, как носителя специальных знаний и/или практического опыта, который:

- имеет объективные и полные сведения об особенностях и свойствах внешнего объекта и/или рекомендации относительно предпочтительных вариантов управленческих решений, касающих данного объекта;

- независимо от внешних влияний и собственной выгоды высказывает суждения из области его специальных знаний и/или практического опыта по поставленным перед ним вопросам;

- несет ответственность за свое экспертное заключение, обладает правами и обязанностями, которые определены соответствующими нормативными документами.

2. Следует выделить следующие основные принципы эффективной деятельности экспертов:

1) Принцип добровольного участия эксперта.

...