Технічне регулювання в Україні: як забезпечити розвиток економіки і захист прав споживачів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Технічне регулювання в Україні: як забезпечити розвиток економіки і захист прав споживачів

стандартизація сертифікація регулювання конкурентоспроможність

Стандартизація та підтвердження відповідності є актуальними питаннями для кожної економіки. Ці інструменти, життєво важливі для забезпечення і конкурентоспроможності підприємств, і інтеграції у міжнародну торгівлю, і захисту прав споживачів. Проте суворим випробуванням для кожної системи MSTQ (метрологія стандарти випробування якість) стає регуляторна база, яка визначає обов'язки держави та виробників та яка встановлює обов'язкові вимоги з безпеки та інформування щодо присутньої на ринку продукції. Відповідно, будь-які вдосконалення інфраструктури MSTQ будуть ефективними лише якщо регуляторна база країни є ґрунтовною, дійовою та відповідає кращому міжнародному досвіду. Вступ України до СОТ та її наміри щодо тіснішої інтеграції з Європейським Союзом, зобов'язують країну адаптувати свою систему технічного регулювання, яка включає стандартизацію та сертифікацію*, до міжнародних та європейських підходів. Ця реформа дозволить перейти від старої системи обтяжливого, ex ante контролю та широко розповсюджених обов'язкових стандартів до сучасніших та сприятливіших до бізнесу підходів державного управління, які надають підприємствам можливості запроваджувати інновації, залучати сучасні технології, розробляти нові товари. А завдяки ефективно- му ринковому нагляду це могло б також посилити безпеку для споживачів. Така система поліпшила б конкурентоспроможність України, посилила конкуренцію і у такий спосіб забезпечила б кращі асортимент та ціни для споживачів. Водночас, вона могла б забезпечити ефективний контроль безпечності продукції, заснований на відповідальності виробників та був би орієнтований на ризики більше ніж на паперову роботу. Це дослідження підготовлене на основі опитування українських підприємств, проведеного у 2007 році, а також на ретельному аналізі законодавства і практичного досвіду України та інших країн, зокрема Європейського Союзу. Дослідженням визначено такі ключові проблеми системи технічного регулювання України: * Обов'язкова відповідність державним стандартам фактично застосовується до всіх товарів та більшості послуг. Це означає, що для кожної інновації має бути зареєстрований новий стандарт або “технічна умова”. Проте, варто було б зробити обов'язковими лише вимоги щодо безпечності продукції та інформування (маркування), а вибір технічних рішень залишити виробникам. * Надмірне використання обов'язкової сертифікації: понад 400 видів продукції та послуг, незалежно від їхнього ступеня ризику для суспільства та незважаючи на інші види регулювання, що вже залучено (приклад - харчова продукція, яка вже регулюється Санітарно-епідеміологічною та Ветеринарною службами)

Надмірне охоплення підприємств інспекціями, зокрема на етапі виробництва, замість фокусу на цільових перевірок товарів на рикну, щоб переконатися у їхній безпечності та у дотриманні основ- них вимог. * Застосовувані стандарти - ще й досі здебільшого ті, які було розроблено ще за Радянського Союзу. Вони не тільки не відповідають міжнародним стандартам, але й, зазвичай, мають характер приписів та обмежень, та стримують впровадження нових підходів та технологій. А перехід до між- народних стандартів є занадто повільним. * Усі функції ще й досі зав'язані на одному органі, що створює конфлікт інтересів і не дозволяє спеціалістам сконцентруватися на їхніх завданнях, оскільки вони змушені одночасно працювати з кількома абсолютно різними напрямками. * Недостатньою є участь приватного сектору у процесі стандартизації, який на міжнародному рівні переважно очолюється представниками галузей. Попри ці недосконалості, Україна може пишатися великою кількістю висококваліфікованих спеціалістів, що працюють в органах у MSTQ. Українська технічна інфраструктура краща ніж у деяких сусідніх країнах, проте брак раціоналізації (забагато лабораторій у великої кількості дублюючих органів) означає, що цю інфраструктуру практично неможливо обновити на цьому етапі. Інтеграція до СОТ та майбутні переговори з Угоди про Вільну Торгівлю з Європейським Союзом (так само як все більше розуміння цих питань всередині України) пропонують Україні винятково позитивні перспективи, які можуть бути досягнуті шляхом реформ. Першочерговими завданнями цих реформ мають бути: * Встановлення добровільності стандартів та впровадження обов'язкових вимог щодо безпеки та інформування * Скорочення обсягів обов'язкової сертифікації * Перехід до системи контролю, що базується на ринкових перевірках та відповідальності виробника * Швидке впровадження міжнародних стандартів шляхом поєднання перекладу найважливіших з них, а для решти - та пряме впровадження мовою оригіналу. На наступному етапі, Україна має переглянути та пересортувати різні функції до нової інституційної структури, яка б забезпечила повноцінний розвиток ринку MSTQ в Україні, та створити нові перспективи для розвитку бізнесу, державних установ та технічних спеціалістів.

Система технічного регулювання України побудована на попередній радянській системі, і відрізняється від того, що розуміють під стандартизацією, сертифікацією або оцінкою відповідності в Європі та у країнах із розвиненою економікою, таких, як країни -- члени ОЕСР. Відповідність стандартам є обов'язковою вимогою практично для всіх видів товарів та багатьох послуг, проте у світовій практиці стандарти використовуються здебільшого добровільно. Понад 60% підприємств, повинні були дотримуватися обов'язкових стандартів та/або технічних умов у 2006 році. А в галузях виробництва і будівництва цей показник становив 81%. Обов'язковій сертифікації підлягають понад 400 видів товарів та послуг. Процедура розповсюджуються на істотну частку бізнесу України, включаючи підприємства та види діяльності, що становлять низький ризик, а також ті, що уже регулюються державою у інший спосіб. Щоб отримати усі обов'язкові сертифікати, необхідні для ведення бізнесу, підприємство у середньому витрачало - $2000 (у секторі громадського харчування - $3000, а у виробництві - $7800) та два місяці (а кожне третє підприємство чекало на сертифікат до пів- року і навіть більше). Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики одночасно відповідає за розробку та погодження стандартів, видачу сертифікатів, проведення перевірок виробників, забезпечення ринкового нагляду та за захист прав споживачів - комбінація обов'язків та повноважень, що може привести до серйозного конфлікту інтересів.

Міжнародна фінансова корпорація (IFC) вже понад 10 років надає підтримку Україні у покращанні інвестиційного клімату та бізнес-середовища. Дослідження стану бізнес-середовища, що неодноразово проводилися IFC, достеменно свідчать про те, що обов'язкова сертифікація є однією з головних перешкод для розвитку приватного сектора в Україні. У 2006 році Міністерство економіки України звернулося до Проекту IFC «Ділове середовище і розвиток підприємництва в Україні» з проханням розширити масштаби діяльності і дослідити систему технічного регулювання1 (зокрема стандартизацію, сертифікацію і пов'язані з ними перевірки суб'єктів господарювання). Міністерство економіки цілком правомірно визначило це питання як надзвичайно важливе для економічного розвитку України, покращання інвестиційного клімату та інтеграції України у світову економіку. Згідно з домовленістю, Проект допоможе створити аналітичну базу для подальшого реформування режиму технічного регулювання, а також працюватиме в напрямку забезпечення консенсусу навколо цієї реформи. У 2007 р. це питання було узгоджене Урядом України і Світовим банком як один із контрольних показників Позики на політику розвитку-III, яка має бути надана Україні Світовим банком. Це створило засади для цього звіту. Проблеми системи технічного регулювання зачіпають інтереси не лише більшості українських підприємців, але і споживачів. Щоб вивчити ситуацію, що склалася в Україні у сертифікації та стандартизації, а також щоб дослідити функціонування системи технічного регулювання, у червні-липні 2007 р. IFC провела спеціальне дослідження. Рекомендації щодо реформування системи технічного регулювання в Україні, наведені у цьому звіті, розроблені на основі результатів опитування репрезентативної групи 2100 підприємців з усієї України, аналізу чин- ного законодавства та практики його реалізації, а також з урахуванням кращого світового досвіду у сфері технічного регулювання.

Система технічного регулювання України, так само, як і системи інших країн СНД, побудована на попередній радянській системі, і суттєво відрізняється від того, що розуміють під стандартизацією, сертифікацією або оцінкою відповідності в Європі та у країнах із розвиненою економікою, таких, як країни -- члени ОЕСР2. Українській системі технічного регулювання бракує ризик-орієнтованого підходу. Вона створює для бізнесу тягар, непорівнянний із його можливими вигодами для суспільства. Головним недоліком існуючої системи стандартизації та сертифікації3 є те, що їй властиві риси пострадянської спадщини4, притаманні, окрім України, і декільком іншим країнам регіону. 1) Стандартизація в Україні не є добровільною процедурою, за допомогою якої виробники можуть забезпечити конкретні властивості процесу або продукції. Вона також не є системою, що базується переважно на потребах та ініціативах виробників і споживачів. На відміну від загальноприйнятої міжнародної практики, в Україні стандартизація є регуляторною процедурою і частиною системи державного регулювання продукції.

Відповідність стандартам є обов'язковою вимогою практично для всіх видів товарів5, але у світовій практиці стандарти використовуються в основному добровільно

Українські стандарти -- це дуже детально сформульовані технічні вимоги, яким в усіх відношеннях має відповідати продукція. Вони не спрямовані на остаточний результат (гарантування безпечності продукції за конкретних умов її використання). Натомість, стандарти вимагають використання конкретних матеріалів, конкретного дозування тощо і мають на меті забезпечення одноманітності (очевидна ознака спадщини радянської системи). * Стандарти затверджуються централізованим державним органом -- Державним комітетом України з питань технічного регулювання та споживчої політики (далі Держспоживстандарт, або ДССУ). Останніми роками приватному сектору була дозволена певна участь у розробці й перегляді стандартів, проте вона не дала істотних результатів, на відміну від інших країн, де представники приватного сектора відіграють провідну роль у створенні і вдосконаленні стандартів. Як наслідок, один і той самий орган відповідає за встановлення стандартів і перевірку до- тримання стандартів (оскільки фактично стандарти є обов'язковими) та видачу сертифікатів на основі цих стандартів (див. нижче). На відміну від світової практики, в Україні розробка стандартів є прерогативою не індустрії, задля підвищення її конкурентоспроможності, а держави -- для цілей контролю. 2) Сертифікація (оцінка відповідності третьою стороною), так само як і стандартизація, в Україні не є добровільною процедурою, завдяки якій виробники демонструють споживачам безпечність, якість і надійність своєї продукції, послуг, процесів. * В Україні, навпаки, сертифікація є обов'язковою вимогою для дуже широкого спектра товарів8. Це суперечить загальноприйнятій практиці в країнах ЄС і країнах -- членах ОЕСР, де обов'язкова сертифікація застосовується лише до об'єктів з найвищим ступенем ризику Процедури обов'язкової сертифікації поширюються на значну частку підприємств України, включаючи підприємства з низьким ступенем ризику10 та сектори, які вже врегульовані іншими механізмами. Так, у сфері харчування (кафе, заклади громадського харчування) кожне четверте підприємство проходило процедури обов'язкової сертифікації. У 2006 р. загальні витрати українських підприємств на отримання необхідних сертифікатів (включаючи лабораторну експертизу та інші офіційні документи) сягнули близько $7800 на підприємство, тобто майже в чотири рази більше, ніж у середньому (графік 1). У ЄС цей сектор практично не підлягає обов'язковій стандартизації та сертифікації, проте, так само як і в Україні, підприємства громадського харчування зобов'язані дотримуватися вимог гігієни, санітарії тощо.

Підприємства повинні продемонструвати державним органам з сертифікації11, що їхня продукція відповідає обов'язковим національним стандартам, які, у свою чергу, можуть відповідати чи не відповідати загально- прийнятим міжнародним стандартам або сучасним технічним регламентам. Та фактично переважна більшість українських стандартів не відповідає між- народним стандартам (ISO) або стандартам ЄС (EN/CENELEC). * В Україні сертифікація поширюється на кілька сотень видів продукції, включаючи товари з дуже низьким рівнем ризику для споживача і послуги, які не підлягають обов'язковій сертифікації у країнах із розвинутою економікою. Обов'язкова сертифікація в Україні також поширюється на продукти харчування, для яких міжнародна практика передбачає абсолютно інший регуляторний підхід (насправді обов'язкова сертифікація «намертво» зафіксовує рецепт певного продукту харчування, але практично ніяк не забезпечує реальної безпеки споживачів, оскільки не передбачає дієвої, постійно діючої системи моніторингу загроз або механізму їх відстеження). Таким чином, система сертифікації створює значні бар'єри для ведення бізнесу в тих сферах, які несуть дуже низький ризик для суспільства або вже підпадають під інші механізми регулювання. Водночас ця система не адаптована для ефективного регулювання значно небезпечнішої діяльності.

Сертифікація в Україні, у більшості випадків, однаково обов'язкова для вітчизняних виробників та імпортерів, здебільшого без урахування одержаних ними раніше іноземних сертифікатів відповідності12. * В Україні сертифікація застосовується переважно до кінцевого продукту, а не до процесу виробництва. Це змушує виробників щоразу знову проходити сертифікацію (навіть на виробництві, сертифікованому за ISO-9001), або підтверджувати відповідність кожної партії того самого товару.

3) Всупереч поширеній у всьому світі практиці, українські виробники товарів низького і середнього ступеня ризику все ще не мають можливості на базі самооцінки розміщувати на своїх товарах національний знак відповідності (подібний до знака СЄ, що використовується в ЄС), оскільки відповідне законодавство, хоча й було прийняте, не виконується14. Товари лише можуть отримати замінний знак відповідності (так званий трилисник, схожий за формою з національним знаком відповідності), який надається не за результата- ми самооцінки та/або самосертифікації (декларації), а лише після проходження процедури офіційної сертифікації у державній системі УкрСЕПРО15. 4) Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики одночасно відповідає за розробку і за затвердження стандартів, за видачу сертифікатів, за проведення перевірок виробників, а також за контроль ринку і захист прав споживачів

Як приклад подібної плутанини функцій і конфлікту інтересів, можна навести такий факт: лише органам сертифікації, що функціонують у межах системи УкрСЕПРО, дозволяється здійснювати оцінку відповідності (тобто сертифікацію) товарів, що підлягають обов'язковій сертифікації. Відтак, увесь процес (створення переліку товарів, розробка обов'язкових правил їх сертифікації, а також уповноваження -- або не уповноваження -- конкурентів до виходу на ринок сертифікації) повністю контролюється Держспоживстандартом. Щоб здійснювати сертифікацію товарів, що підлягають обов'язковій сертифікації, орган з оцінки відповідності має бути акредитований Національним акредитаційним агентством України (НААУ при Міністерстві економіки) і включений Держспоживстандартом у систему УкрСЕПРО17. Не дивно, що переважна більшість сертифікатів у системі УкрСЕПРО видається власними сертифікаційними центрами Держспоживстандарту (створеними на базі його регіональних представництв), а частка приватних центрів сертифікації є дуже незначною. Така плутанина функцій, включаючи поєднання Держспоживстандартом функцій комерційного характеру (сертифікація) з функціями державного контролю (тобто факт, що та сама організація і надає сертифікаційні послуги, і призначає інші органи сертифікації), є джерелом конфлікту інтересів і надмірних повноважень, що не залежать від обставин та дають змогу діяти на власний розсуд. Більше того, багато з цих функцій щодо певних видів продукції дублюються іншими державними органами (СЕС, Державний комітет ветеринарної медицини та ін.). Це знижує ефективність нагляду шляхом створення незрозумілих та суперечливих вимог, є неефективним з точки зору розміщення обмежених державних ресурсів і створює додатковий тягар для підприємців.

Однак ці структурні проблеми не повинні викривляти факту, що Держспоживстандарт має добре розвинену мережу установ по всій Україні, які досить добре обладнані порівняно з багатьма іншими країнами регіону, і часто мають кваліфікований персонал. Наявність великої кількості висококваліфікованих фахівців у Держспоживстандарті є надзвичайно важливим активом для України і ключовим аргументом, що реформи є цілком здійсненними і можуть бути успішно впроваджені. Однак наразі цей актив не використовується в ефективний спосіб, щоб підтримати економічний розвиток країни, а існуюча структура повинна бути трансформована таким чином, щоб забезпечити Україні розвиток сучасної системи оцінки відповідності і управління якістю. У реформованій системі, яка б відповідала між- народній практиці, мають бути усунені перешкоди для інновацій та конкуренції, а попит на високоякісні послуги з сертифікації та на консалтинг з питань якості фактично би збільшився. Українські кваліфіковані фахівці були б затребувані, як ніколи. Отже проблема тут не в людях, а у відомствах

1. Існуючий режим завдає шкоди економічному потенціалу країни Україна посідає 78-ме місце у глобальному рейтингу конкурентоспроможності і 139-те -- у рейтингу умов ведення бізнесу («Doing Business», 2008). Такі низькі рейтинги, не в останню чергу, спричинені високою вартістю і складністю вимог системи технічного регулювання, які стримують розвиток бізнесу та економіки в цілому. Надмірне регулювання підриває потенційні конкурентні переваги України, пов'язані з вигідним географічним розташуванням, людськими і природними ресурсами, промисловою інфраструктурою тощо. 2. Перешкоди на шляху впровадження інновацій Нові технології залишаються незаконними доти, доки не затверджені державними регуляторними органами. Нове обладнання не можна імпортувати, нову продукцію не можна виводити на ринок, якщо вони не відповідають існуючим стандартам, або якщо технічні умови на них не зареєстровані в органах Держспоживстандарту, що потребує багато часу і коштів. Як наслідок, модернізація українських підприємств гальмується, нові технології не впроваджуються, нові споживчі товари з'являються повільно, а замість виробництва інноваційної продукції Україна й досі залишається постачальником сировини і виробником традиційних напівфабрикатів. 3. Система технічного регулювання в Україні занадто жорстка і складна Необхідного і достатнього рівня безпеки продукції можна досягти без застосування всіх тих обмежень та адміністративних процедур, якими держава на- разі регулює виробничу сферу, та з більшим рівнем гнучкості. Більше того, занадто директивні, обов'язкові технічні стандарти насправді завдають шкоди безпеці, стаючи на заваді впровадженню нових і більш безпечних товарів і технологій18. Існуюча система сертифікації акцентує увагу на санкціонуванні конкретних зразків продукції, замість того, щоб зосереджувати головну увагу, власне, на виробничому процесі. Як наслідок, гарантія постійної безпеки товарів є дуже слабкою. Гарантується, радше, відповідність конкретного зраз- ка продукції. Крім того, оскільки занадто директивні й застарілі вимоги часто призводять до несумісності з сучасними технологічними процесами, багато підприємств (якщо вони хочуть залишатися конкурентоспроможними і пропонувати продукцію, яка користується попитом у споживачів) не мають іншого шляху, як вдаватися до «неофіційних засобів», оскільки вони не можуть дотримуватися українських стандартів. 4. Чинна система державного контролю неефективна і не гарантує якості продукції Переважна частина порушень, виявлених органами Держспоживстандарту, стосується формальних вимог до документації, а не насправді важливих проблем -- адже регуляторні норми надмірно сконцентровані на дотриманні формальної та процедурної складової. 5. Невідповідність вітчизняних норм технічного регулювання міжнародним правилам і принципам (у тому числі прийнятим в ЄС і СОТ) Після приєднання до СОТ українські виробники не тільки не зможуть повністю використовувати переваги міжнародної економічної інтеграції, але й наражатимуться на ризик, оскільки деякі положення системи технічно- го регулювання суперечать зобов'язанням, взятим на себе Україною. Успішного завершення і впровадження Угоди стосовно вільної торгівлі (УВТ) з ЄС також неможливо буде досягти без реформи системи технічного регулювання в Україні. 6. Неузгодженість законодавчої бази Низка законів, прийнятих у період з 2001 по 2005 рр., якими встановлюється добровільність застосування стандартів, суперечить деяким законам та нор- мам, наприклад декрету Кабінету Міністрів України від 1993 р. «Про стандартизацію та сертифікацію» та Закону України «Про захист прав споживачів», які фактично декларують обов'язковість відповідності національним стандартам будь-якого товару. 7. Чинна база стандартів в Україні неефективна і застаріла Наділивши стандарти де-факто статусом обов'язкового документа, держава примушує виробників застосовувати багато застарілих норм: у країні діють 16 765 міждержавних стандартів (ГОСТів), розроблених до 1992 р., 46% з яких були прийняті ще до 1980 р.

Основні інституційні проблеми, що потребують вирішення Існуюча система технічного регулювання значно обмежує можливості вітчизняного товаровиробника Чинна система технічного регулювання є застарілою і неефективною Законодавча база є надто складною і містить розбіжності Існуюча система технічного регулювання перешкоджає повноцінній інтеграції України у міжнародну торгівлю.

Система технічного регулювання України потребує термінового ре- формування оскільки вона: Пригнічує економічну конкурентоспроможність країни і не є сфокусованою на реальних питаннях безпеки; Перешкоджає інноваціям та впровадженню нових технологій, ос- кільки є надмірно складною та детальною, має характер приписів та обмежень і базується на застарілих стандартах; Суперечить міжнародним підходам (вимогам СОТ та принципам ЄС), та сповнена внутрішніх юридичних протиріч. На першому етапі реформа може бути сфокусованою на наступ- них завданнях: Встановлення добровільності стандартів за умов збереження та посилення обов'язкових вимог щодо безпеки та інформування; Скорочення обсягів обов'язкової сертифікації; Перехід до системи контролю, що базується на ринковому нагляді та відповідальності виробника; Швидке впровадження більшості міжнародних стандартів, шляхом поєднання перекладів найважливіших з них, та прямого впровадження мовою оригіналу для решти.

Размещено на Allbest.ru