Особенности контроля в системе государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Современное Российское государство характеризуется противоречивым состоянием проводимых преобразований, связанных с критической переоценкой своего прошлого и с выбором будущего, необходимостью поиска дальнейших перспектив общественного развития. Проблема коррекции содержания и форм многих правовых явлений (уважение прав и свобод человека, правовое государство, разделение властей и т.д.) является необходимым условием эволюции правовой системы, ее переориентации на общемировые стандарты. В системе таких явлений находится и государственный контроль, который, будучи ориентированным на общечеловеческие ценности, существенно влияет на состояние правопорядка, демократии, гарантированности прав человека.

Однако процесс осознания значимости государственного контроля происходит не безболезненно. Это связано прежде всего с тем, что в сознании многих людей прочно закрепилась ассоциация государственного контроля с полицейскими функциями государства, реализация которых способна повлечь неблагоприятные последствия для подконтрольного субъекта. Такое негативное отношение явилось реакцией на тотальный, всеохватывающий контроль, существовавший в Советском государстве, и как следствие, породило отказ от необходимости любого контроля вообще.

В то же время нельзя не отметить, что, видимо, кризис, поразивший все сферы жизни общества, стал причиной возникновения прямо противоположных представлений о государственном контроле как о панацее от всех бед. Результатом этого явились предложения о необходимости расширения сферы непрофессионального контроля, об осуществлении контроля любыми способами, порей игнорирующими права и интересы контролируемых субъектов.

Наряду с эволюцией имеющихся фундаментальных теоретических положений контрольной деятельности непрерывно идет накопление новых знаний о государственно-правовых явлениях. Объективно государственный контроль есть отражение реально происходящих в жизни общества, государства, права, экономике и политической системе процессов. Отмеченные обстоятельства неизбежно влекут необходимость уточнения понятия государственного контроля, его содержания, целей, задач, функций и пределов его осуществления.

Значимость темы определяется потребностью на современном этапе развития Российского государства новой теории и практики государственного контроля, соответствующих требованиям формирующегося в России демократического гражданского общества и правового государства.

На сегодняшний день муниципальный контроль является важной функцией местных администраций. Понимая актуальность данного исследования и исходя из того, что в данное время существует слишком мало работ исследующих именно тему муниципального контроля, в работе предлагается своя точка зрения по теме муниципального контроля.

Объект курсового исследования - государственный и муниципальный контроль. государственный муниципальный управление

Предмет курсового исследования - государственный и муниципальный контроль и его действие в системе контролирующих органов государственного и муниципального управления на современном этапе.

Цель курсовой работы - рассмотреть особенности контроля в системе государственного и муниципального управления.

Задачи работы:

• - определить понятие, задачи и функции контроля в системе государственного и муниципального управления;

- рассмотреть виды контроля в системе государственного и муниципального управления;

- рассмотреть систему и органы контроля в системе государственного и муниципального управления;

- провести анализ современного состояния контрольно-надзорной деятельности в системе государственного и муниципального управления;

• - определить рекомендации по развитию контроля в системе государственного и муниципального управления.

Среди методов, применяемых при написании курсовой работы применялись несколько: аналитический, сравнительный, изучение нормативно-правовой базы, обобщения.

Курсовая работа написана при использовании литературы и исследований в области муниципального и государственного управления и теории управления.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что выводы и обобщения, полученные в ходе анализа содержания, функций, принципов, форм, видов государственного и муниципального контроля, развивают ряд направлений теории государства.

Практическая значимость работы заключается в разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательства России в сфере осуществления государственного и муниципального контроля.

1. Теоретические основы контроля в системе государственного и муниципального управления

1.1 Понятие, задачи и функции контроля в системе государственного и муниципального управления

Контроль как функция управления и как специфического рода деятельность имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что обусловливает различные характеристики его понятия. В настоящее время существует большое количество определений понятия «контроль», «функция контроля», «концепция контроля» как у отечественных, так и у зарубежных авторов. К примеру, Русинов Ф.М. дает следующее определение контроля. «Контроль - как основная функция менеджмента - объединяет виды управленческой деятельности, связанные с формированием информации о состоянии и функционировании объекта управления (учет), изучением информации о процессах и результатах деятельности (анализ), работой по диагностике и оценке процессов развития и достижения целей, эффективности стратегий, успехов и просчетов в использовании средств и методов управления» .

Р.И. Криницкий рассматривает контроль как «процесс наблюдения и проверки производственной и финансово-хозяйственной деятельности предприятий, осуществляемый соответствующими субъектами управления в целях выявления отклонений от установленных параметров этой деятельности, устранения и предупреждения отрицательных явлений и тенденций .

Известный специалист в области контроля Е.А. Кочерин рассматривает контроль как «завершающую стадию процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи» .

Парахина В.Н., Максименко Л.С., Панасенко С.В. считают, что контроль способствует тому, чтобы фактически полученные результаты были как можно ближе к требуемым или желаемым . По мнению Большакова А.С. и Михайлова В.И., «контроль - функция менеджмента, выполняющая стабилизационную роль в петле управления .

Автор Н.И. Глазунова утверждает, что сущность контроля заключается в том, чтобы установить:

- соответствует ли деятельность государственных (муниципальных) органов управления, учреждений, организаций, предприятий поставленным, взятым задачам;

- выполняются ли и как именно возложенные на них обязанности;

- каковы практические социально значимые результаты проделанной работы;

- имеются ли отклонения от поставленных целей, каковы причины, что мешает работе, какими способами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управляющее воздействие .

Анализируя высказывания лишь приведенных выше отечественных авторов можно сделать вывод о том, что контроль - это важнейшая функция управления, которая обеспечивает возможность управлять деятельностью общества и его организациями, а также складывающимися в нем социально-экономическими отношениями.

Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям. Он ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.

Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях. Зачастую результаты контроля являются основанием для корректировки принятых ранее планов и решений.

С помощью контроля при организации процесса управления решаются следующие основные задачи:

- определение фактического состояния деятельности коллектива;

- оценка качества и своевременности исполнения распоряжений руководителей, выполнения других функциональных обязанностей контролируемыми;

- упреждение ошибок и просчетов в процессе осуществления служебной деятельности проверяемых (контролируемых) организаций (подразделений, сотрудников), выявление условий и причин их порождающих, разработка предложений по их предотвращению и устранению;

- выявление резервов и новых возможностей в организации служебной деятельности;

- выявление позитивного опыта решения управленческих задач с учетом складывающейся обстановки, вскрытие потенциальных, неиспользованных резервов и возможностей их использования в целях обобщения и распространения такого опыта, совершенствования деятельности организации (подразделений, сотрудников);

- оказание в ходе контроля и по его результатам конкретной практической помощи контролируемым органам (подразделениям, сотрудникам) в совершенствовании их служебной деятельности и повышении ее эффективности;

- оценка по итогам проверки (контроля) результатов работы контролируемых органов (подразделений, сотрудников), соответствия занимаемым должностям определенных должностных лиц, разработка (при необходимости) предложений по более эффективному использованию сотрудников проверяемого органа (подразделения) или отстранению их от занимаемой должности.

Эффективный контроль обеспечивает:

1. Стимулирование творческого подхода к работе. Творческая деятельность охватывает разработку целей управления, средств и путей их реализации. Сущность творческого подхода состоит, прежде всего, в том, чтобы выявлять все новое в сфере управления и с участием всех членов коллектива намечать пути решения возникающих управленческих проблем, тем самым ориентируя их на достижение отдаленных целей и планомерно организованные действия. Единство трудовой и творческой деятельности значительно повышает потенциальные возможности как руководителя, так и всех сотрудников. Однако следует иметь в виду, что творчество опирается на концептуальные разработки проблем организации с их последующей детализацией. Именно поэтому контроль способствует выделению из массы проблем тех, которые нуждаются в концептуальной проработке.

2. Совершенствование организационной структуры.

Исследования процесса государственного управления неизбежно приводят к выводам о соответствии структуры органов власти решаемым задачам. Структура организации как способ взаимодействия и взаимосвязи образующих ее компонентов (подразделений, сотрудников, сил и средств и т.п.) требует относительной самостоятельности и устойчивости подразделений, выполняющих различные функции. Изменение внешних условий, появление новых задач вызывает необходимость (целесообразность) изменения структуры государственных органов управления и их подразделений.

Выделяют следующие функции контроля:

1) Информационная. С ее помощью субъект управления своевременно получает сведения о состоянии процесса выполнения принятых решений и планов организационной деятельности объекта управления.

2) Аналитическая. Контроль влияет на оценку складывающейся ситуации, исследование проблем и результаты прогноза изменений обстановки.

3) Организационная. Заключается в том, что с помощью контроля и на основе его результатов осуществляются необходимые меры по корректировке задач и устранению выявленных недостатков.

1.2 Виды контроля в системе государственного и муниципального управления

К методам контроля относятся:

- анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отчеты, решения и т.д.;

- отчеты должностных лиц на заседаниях;

- изучение объектов на месте;

- аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на решение поставленных перед органом местного самоуправления задач.

Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффективного осуществления контроля выполнения большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания.

Эффективное функционирование системы муниципального контроля невозможно без современной вычислительной техники и систем поддержки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений. Многие местные администрации осуществили у себя компьютеризацию контроля, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк данных и создаются соответствующие программы работы с этим банком. Автоматизированная система контроля исполнения документов значительно повышает оперативность управления, поскольку позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.

Различают два основных вида государственного контроля - пассивный и активный.

Пассивный контроль осуществляется дискретно, по окончании какого-либо процесса, иными словами, это проверка исполнения. При активном контроле во время всего процесса исполнения принятого решения оказывается воздействие на объект управления, что позволяет своевременно выявлять и устранять отклонения от нормального функционирования системы управления, а также выявлять и использовать возникшие благоприятные обстоятельства.

По временному параметру различают предварительный, промежуточный (текущий) и итоговый контроль.

Предварительный контроль нацелен на процесс подготовки к последующей реализации принятых решений. Он предусматривает проведение исследования готовности всех подчиненных органов (подразделений) к выполнению функциональных обязанностей, поставленных новых задач, указаний, приказов, плановых позиций, а также охватывает процесс доведения до исполнителей программы действии и проверку полноты ее усвоения. При этом определяется доступность исполнения задуманных мероприятий, обеспеченность необходимыми средствами, оргтехникой, другими материальными ресурсами.

Промежуточный (текущий) контроль пронизывает весь цикл реализации управленческих решений. Текущему контролю подвергаются процесс выполнения плана, ритмичность и полнота его реализации, а также соответствие предпринимаемых действий принятому решению. С помощью этого контроля выявляются недостатки в организации и просчеты в исполнении решений (планов), что позволяет своевременно корректировать их регулирующими решениями.

Итоговый контроль можно представить как объединенный вариант двух предыдущих видов контроля. Иными словами, результат деятельности органа (подразделения или сотрудника) за определенный период времени исследуется для выработки новой программы будущих действии с учетом положительного и отрицательного опыта, а также тенденций изменения обстановки.

По отношению к системе управления контроль может быть внешний и внутренний.

Теория управления выделяет комплексные, целевые (тематические), линейные (по линиям работы) проверки. Такие проверки подразделений позволяют контролировать процесс и результаты деятельности в полном объеме или на отдельном направлении и применяются на всех уровнях управленческой деятельности. Проверки в свою очередь могут быть плановыми и внезапными.

Имеются вневедомственные и ведомственные виды легализированного контроля.

Вневедомственный контроль имеет две разновидности: а) внеотраслевого профиля; б) отраслевого профиля. К первой разновидности относится контроль финансово-кредитных и налоговых органов, контроль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противопожарных правил и т.д.

Характерным для этой разновидности контроля и надзора является то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля осуществляется за соблюдением нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как государственные, так и негосударственные организации, а также физические лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиологический контроль и надзор, который осуществляется в области здравоохранения в отношении организаций, а также физических лиц; государственный контроль в области высшего образования; контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т.д.

В государственном управлении используют следующие формы контроля.

Отчеты подразделений и сотрудников, типовые (формализованные) или произвольно описывающие результаты работы, охватывают, как правило, определенный временной период.

За основу в основном принимается плановый период (годовой, полугодовой и т.д.). По результатам выполнения наиболее важных мероприятий отчеты представляются вне зависимости от сроков их исполнения. По требованию руководителей запрашиваются и другие отчеты, например, по конкретным сотрудникам, линиям, объектам, приказам, указаниям, сферам деятельности и т.д. Рассмотрение отчетности является основной формой контроля в деятельности любого руководителя.

Заслушивание на заседаниях, совещаниях, у соответствующих руководителей органов (подразделений) - эта форма контроля применяется достаточно часто в служебной практике. Следует отметить такие ее качества, как демократичность и объективность.

Систематическое повседневное отслеживание - проверка хода реализации решений вышестоящих органов, распоряжений руководителя органа (подразделения), исполнения других функциональных обязанностей контролируемыми лицами, а также собственных решений путем изучения и оценки поступающей к субъекту контроля текущей информации, других материалов, отражающих деятельность контролируемых.

Контроль исполнения документов, ведение контрольной картотеки и использование автоматизированных систем контроля - существенные элементы организации информационного обслуживания. Операции контроля исполнения документов делятся на творческие (исполнение по существу) и технические (исполнение по срокам). Творческим контролем исполнения документов занимаются специалисты аппарата управления (сотрудники кураторских и инспекторских подразделений). Технические операции - контроль над сроками и формой исполнения документов, соблюдением их реквизитов - выполняются вспомогательным персоналом (сотрудниками секретариатов, делопроизводственных служб).

1.3 Система и органы контроля в системе государственного и муниципального управления

Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:

- представительный, осуществляемый представительными органами и создаваемыми в соответствии с Федеральным законом 2003 года контрольными органами муниципального образования;

- административный, осуществляемый руководством администрации и ее структурными подразделениями.

Представительный орган муниципального образования наделен исключительными полномочиями по контролю исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами контроля со стороны представительного органа являются соблюдение прав граждан на территории муниципального образования, выполнение местных планов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими избирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым контрольные функции. В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, нацеленные на их выполнение.

Важным компонентом представительного контроля является контроль использования бюджетных средств и управления муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К его полномочиям относится контроль исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат публикации (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль действий подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности.

Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения. Общий контроль исполнения решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.

Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль выполнения своих решений, но и контроль выполнения решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.

2. Современное состояние контрольно-надзорной деятельности в системе государственного и муниципального управления

2.1 Оценка контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти

За III-IV кв. 2009 г. и I кв. 2010 г федеральными органами исполнительной власти приведена информация о проведении порядка 1,6 млн. проверок.

Поскольку сведения о количестве проведенных мероприятий по контролю централизованно собираются с середины 2009 г. впервые, то корректно оценить динамику количества контрольных мероприятий не представляется возможным.

Однако, если учитывать приблизительно равномерное распределение количества проверок по кварталам, в среднем составляющее около 500 тыс. проверок то общее число проверок информация о которых представляется федеральными органами исполнительной власти, составляет в годовом исчислении 2,1 млн. проверок (без проверок финансового характера, таможенных органов, органов внутренних дел).

По сравнению с III кварталом 2009 г. в I квартале 2010 г. произошло общее снижение количества проверок в среднем на 32%. Наибольшее число проверок проводят федеральные органы, осуществляющие контроль (надзор) не в рамках отдельной отрасли, а по всем предприятиям и организациям всех отраслей экономики. Так, наибольшее количество проверок проведено МЧС России (514 тыс.), Роспотребнадзором (285 тыс.), Ростехнадзором (190 тыс.), ФМС России (145 тыс.), Рострудом (143 тыс.).

При этом распределение количества проверок по федеральным органам исполнительной власти очень неравномерно.

Почти 80% проверок проводится 5 федеральными органами исполнительной власти, представившими сведения о наибольшем числе проведенных проверок.

Таким образом, в рамках мероприятий по сокращению административного давления на бизнес кроме принятия общесистемных мер следует уделить особое внимание федеральным органам исполнительной власти, имеющим наибольшее число поднадзорных субъектов.

За исследуемый период федеральными органами исполнительной власти проведено 760 тыс. внеплановых и 854 тыс. плановых проверок. Федеральные органы исполнительной власти, проводящие наибольшее число внеплановых проверок, в целом соответствуют органам власти - лидерам по общему числу проверок.

Так, наибольшее число внеплановых проверок было проведено МЧС России (277 тыс.), Роспотребнадзором (154 тыс.), Рострудом (92 тыс.), ФМС России (55 тыс.), Ростехнадзором (49 тыс.). Однако если перейти от абсолютных значений к относительным показателям, то выясняется, что около 47% всех проверок носят внеплановый характер.

2.2 Практика осуществления муниципального контроля

Органы местного самоуправления уделяют не одинаковое внимание различным видам контроля. Среди видов муниципального контроля в отношении физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц наиболее активно осуществляется земельный контроль. Другие виды муниципального контроля, как напрямую указанные в федеральном законодательстве, так и вытекающие из вопросов местного значения, осуществляются в крайне ограниченном объеме или вовсе не осуществляются.

В 2010 г. органами контроля муниципальных образований Российской Федерации, представивших в соответствии с законодательством сведения о масштабах контрольной деятельности в Минэкономразвития России, было проведено 24.686 проверок, включая 13.293 плановых (53,8 %) и 11.408 внеплановых (46,2 %).

Общее годовое количество проверок, осуществляемых органами местного самоуправления одного муниципального района или городского округа, как правило, составляет от 20 до 100 (в поселениях, как правило, не более 10), а для отдельных городских округов с большим населением может достигать 200-300. В качестве примеров можно привести: Мильковский муниципальный район Камчатского края (18 проверок), город Ноябрьск (29 проверок земельного законодательства), Медведевский муниципальный район Республики Марий Эл (64 проверки), город Калуга (323 проверки земельного законодательства) .

Говоря о соотношении плановых и внеплановых проверок, необходимо отметить, что в большинстве случаев количество плановых проверок равно либо значительно превосходит количество внеплановых.

В качестве типового примера можно привести городской округ Петропавловск-Камчатский. На территории данного муниципалитета зарегистрировано 19.380 юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою хозяйственную деятельность. Всего муниципальным контролем проведена 61 проверка, из них плановые проверки - 51, внеплановые проверки - 10. Выявлено 13 нарушений.

Количество муниципальных служащих, осуществляющих муниципальный контроль, крайне ограниченно. Так, общее количество штатных единиц по должностям, предусматривающим выполнение функций по контролю (надзору) в ОМСУ, представивших сведения в Минэкономразвития России, составляет 8503 (в среднем 0,4 на один муниципалитет), в том числе 3337 занятых должностей (0,1 единица на муниципальное образование) и 5166 (0,3 штатной единицы на муниципалитет) вакантных.

В большинстве поселений (как сельских, так и городских) и муниципальных районов общее количество должностных лиц ОМСУ, осуществляющих исключительно или преимущественно функции по контролю, составляет от 1 до 4 человек. При этом в отдельных муниципалитетах должностные лица, на которых возложены полномочия по контролю, отсутствуют. В крупных городских округах общая численность муниципальных инспекторов может достигать 10-15 человек.

В качестве примера можно привести Свердловскую область. Штатная численность работников, на которых возложены функции по муниципальному контролю, в 2010 г. составила 172 человека, т.е. в среднем 1,8 штатной единицы на муниципалитет. Наибольшая численность работников органов контроля в городе Екатеринбург - 16 человек, в том числе 10 человек - в сфере лесного контроля и 6 человек - в сфере земельного контроля.

Средняя нагрузка на одного инспектора незначительна. По всем видам муниципального контроля в подавляющем большинстве муниципалитетов она не превышает 15-20 проверок в год.

Так, например, в городе Петропавловске-Камчатском годовая нагрузка на 1 работника муниципального контроля составила: в сфере благоустройства - 1,1 проверки, муниципального земельного контроля - 13,6 проверок, в сфере размещения наружной рекламы - 2,5 проверки. В городе Норильск средняя годовая нагрузка на одного муниципального инспектора составила 5,6 проверки в области торговли, 5 проверок в сфере благоустройства, 1,33 проверки в рамках земельного контроля, 10,25 мероприятий по контролю в сфере рекламы. Средняя нагрузка на каждого сотрудника муниципального земельного контроля составила в городе Обнинске (Калужская область) - 13 проверок в год, а в городе Череповце (Вологодская область) - 2,8 проверки в год.

Вместе с тем в отдельных муниципальных образования средняя нагрузка на одного инспектора значительна и превышает 100 проверок в год (например, в городских округах Архангельске и Калуге). Своеобразным рекордом является показатель, в достоверности которого можно усомниться - 197 проверок муниципального земельного контроля на одного инспектора в городском поселении Ангарск Иркутской области .

Существуют и противоположные примеры. В ряде муниципальных образований (прежде всего, в поселениях муниципальных районов) количество проверок не превышает 1 проверки на инспектора в год. Примерами могут служить Грязинский район Липецкой области (0,15 проверки), Жиздринский район Калужской области и Красногорский район Московской области (в обоих случаях - 0,25 проверки), Дивеевский район Нижегородской области (1 проверка).

В большинстве докладов ОМСУ не указаны точные объемы расходов на осуществление муниципального контроля. Однако есть ряд докладов, содержащих сведения об объемах расходов на контрольную деятельность в целом. Как правило, они составляют 150-300 тыс. руб. в год в муниципальном районе (например, в Междуреченском районе (Вологодская область) затраты на контроль составили 251,0 тыс. руб., а в Маловишерском районе (Новгородская область) - 295,4 тыс. руб.).

В муниципальных образованиях Свердловской области на осуществление муниципального контроля в 2010 году фактически выделено 7 826,6 тыс. руб., т.е. 83,3 тыс. на одно муниципальное образование. Соответствующих средств, как правило, хватает на выплату денежного содержание одного-двух муниципальных служащих, осуществляющих контрольные функции.

Анализ содержания докладов муниципальных образований позволяет сделать следующие выводы.

1. Эффективность муниципального контроля находится на крайне низком уровне. Муниципалитеты в силу недостатка практически всех ресурсов (финансовых, а, следовательно, и кадровых и материально-технических средств) не осуществляют все закрепленные за ними в нормативно-правовой базе виды муниципального контроля. В лучшем случае в муниципальном образовании реально осуществляется муниципальный земельный контроль и 1-2 вида контроля по выбору муниципалитета.

Количество проверок, как правило, незначительно, в том числе и потому, что муниципальные инспекторы исполняют не только полномочия по контролю, но и другие полномочия. В большинстве случаев результативность существенной части видов муниципального контроля невысока, где-то стремится к нулю, а где-то на протяжении уже длительного времени находится на нулевой отметке.

Для решения обозначенной проблемы предлагается провести кардинальное сокращение перечня видов муниципального контроля. У муниципалитетов должны быть сохранены преимущественно виды контроля, которые вытекают из права собственности муниципального образования либо из договора, заключенного муниципалитетом. Кроме того, целесообразно исключить вообще все контрольные функции, находящиеся в вопросах местного значения поселений, в связи с тем, что на практике данные функции должным образом не осуществляются и в ближайшей перспективе осуществляться не будут.

Так, по мнению Минэкономразвития России, подлежат исключению из сферы компетенции муниципальных образований:

1) контроль за организацией и осуществлением деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках;

2) муниципальный контроль в области торговой деятельности;

3) контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции;

4) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (с включением данного вида контроля в состав регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр) .

Кроме того, требуется обсуждение необходимости осуществления на муниципальном уровне муниципального лесного контроля. По мнению Минэкономразвития России, указанный вид муниципального контроля целесообразно исключить из сферы компетенции муниципальных образований.

В отношении наиболее активно осуществляемого вида муниципального контроля - земельного контроля - необходимы комплексные изменения. Данный вид контроля в максимальной степени связан с деятельностью органов местного самоуправления. Кроме того, для повышения эффективности контроля необходимо наделить должностных лиц ОМСУ правом составления протоколов по соответствующим делам об административных правонарушениях, правом выдавать предписания об устранении нарушений. Рассмотрение дел должны осуществлять должностные лица Росреестра, который будет также осуществлять надзор за полнотой и качеством осуществления переданных полномочий. Для облегчения администрирования предлагается передавать полномочия по земельному контролю не поселениям, а муниципальным районам.

3. Практические рекомендации по развитию контроля в системе государственного и муниципального управления

3.1 Оценка современного контроля в системе местного самоуправления

Реформа местного самоуправления на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выдвинула целый ряд актуальных, непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления и укрепления в его системе народовластия, так и совершенствования института муниципального управления и контроля. В этом отношении хотя и сделан шаг вперед, но правовая база муниципального контроля содержит много пробелов и неопределенностей.

В связи с этим по-прежнему важными остаются выработка и принятие принципиальной позиции о мерах развития и совершенствования правовой и организационной базы муниципального контроля, направленной на создание его субъектам реальных возможностей для эффективного осуществления своей деятельности в интересах населения.

Вопросы организации контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления приобретают особую значимость в настоящий период, когда идет становление новой системы местного самоуправления.

Демократия, власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы, находиться в диалектической взаимосвязи. Сами по себе законы и муниципальные правовые акты, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно, прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений.

Ценность контроля как одного из средств искусства управления состоит не только в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, а главное в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться.

Функция любого контроля состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от заданных параметров по возможности на более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют органы государственной власти. Часть 2 ст. 132 Конституции РФ определяет основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления. Она гласит: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В конституционной норме заключена обязанность государства осуществлять контроль за реализацией переданных местным органам самоуправления полномочий. Функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам. Но действуют ограничения контроля деятельности местного самоуправления со стороны государства .

Основы таких ограничений (пределов) контроля заложены в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 8), которые возложены в основу всего федерального законодательства Российской Федерации в этой области. Во-первых, регулирование контроля осуществляется Конституцией или законом. Во-вторых, контролировать можно только соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. И, в-третьих, степень вмешательства должна быть соразмерна защищаемым публичным интересам.

Государственные органы также вправе контролировать расходование финансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления, а также осуществлять контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти, включающие в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за соблюдением органами, должностными лицами местного самоуправления федерального, регионального законодательства, уставов муниципальных образований, в том числе в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий .

В основе мотивации принимаемых незаконных решений в сфере местного самоуправления можно выделить две группы факторов: субъективного и объективного порядка. К первой относится недостаточная юридическая осведомленность субъектов правотворческой деятельности муниципального уровня. Ко второй группе относятся факторы, связанные с противоречиями и проблемами правовой базы Российской Федерации, что неизбежно подпитывает негативные тенденции, объективно подталкивает муниципальные образования к созданию "собственной" муниципальной системы законодательства, порой противоречащей Конституции РФ и федеральным законам. К объективным причинам допускаемых нарушений закона следует отнести и тот факт, что реальная жизнь муниципальных образований, отсутствие необходимой финансово-экономической базы заставляет руководителей и депутатов местного самоуправления изыскивать, порой любыми способами, дополнительные средства для решения задач и удовлетворения нужд населения.

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, с помощью прокурорского надзора.

Прокурорский надзор, как одна из форм государственного контроля, в наибольшей степени способен гарантировать соблюдение конституционных принципов самостоятельности и законной деятельности местного самоуправления, защиту его от необоснованного ущемления. Вместе с тем, следовало бы расширить на качественно новой правовой основе взаимодействие органов прокуратуры с иными органами, осуществляющими контрольные функции, и тем самым повысить правовой потенциал контроля и надзора в сфере местного самоуправления.

Судебный контроль носит дополнительный характер по отношению к административному контролю. Судебный контроль является более формализованным, чем другие виды контроля. Судебная форма контроля является самой объективной, но в то же время самой медленной и дорогостоящей. Поэтому его нецелесообразно использовать в качестве основного средства контроля.

Контроль является также неотъемлемой составляющей участия народа, населения, граждан, политических партий, общественных объединений в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления. Контроль как одна из важнейших функций власти и управления и одновременно как форма контроля самого народа, населения, граждан за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления непосредственно связан с организацией исполнения, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Он призван обеспечивать движение принятого решения до воплощения его в жизнь, эффективное функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления .

В системе местного самоуправления эти и другие функции контрольной деятельности призван обеспечивать муниципальный контроль.

Муниципальному контролю присущи те общие черты, которые характерны для государственного контроля. Вместе с тем муниципальный контроль имеет и свои особенности.

Государственный и общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления способствуют повышению правовой культуры в системе местного самоуправления, повышению эффективности в управлении территорией, недопущению фактов беззакония и безответственности. Контроль позволяет проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе проверять кадры, их пригодность порученному делу, проверять стиль, методы и результаты работы органов и должностных лиц местного самоуправления .

Посредством контроля обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, дисциплина, ответственность за порученное дело. Контроль помогает добиться правильного понимания подконтрольными органами и должностными лицами своих задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения поставленных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.

3.2 Основные проблемы реализации государственного контроля в России

Современное состояние государственного контроля в нашей стране характеризуется следующими основными чертами:

- многочисленное разнообразие видов государственного контроля;

- неоправданно большое количество органов (подразделений), его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе (отсутствие оптимальной унифицированности и конкретности их правового статуса);

- значительный объем неунифицированных законов, подзаконных и других нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление государственного контроля, в первую очередь за деятельностью органов исполнительной власти.

Одним из ведущих признаков контроля является его властность. Она проявляется в наличии у контрольных органов (подразделений), их должностных лиц полномочий, связанных с возможностью:

а) давать подконтрольным объектам указания о предоставлении необходимой документации, об устранении выявленных недостатков и их сроках;

б) ставить перед компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных в ходе контроля нарушениях;

в) непосредственно, исходя из своей компетенции, применять в установленных случаях меры государственного принуждения.

Содержание властных полномочий определяется основным субъектом контроля, каковым в части государственного контроля является государство, его различные институты. В осуществлении госконтроля на основе унифицированного федерального закона заинтересованы различные институты государственной власти и общества, поскольку принятие и реализация норм такого закона направлены на совершенствование не только государственного контроля, но и государственного управления в целом. И это должно восприниматься как объективная необходимость, стратегическая и актуальная задача, так как государственный контроль, осуществляемый на базе федерального законодательства, а не многочисленных неунифицированных нормативных правовых актов - это и один из показателей правового государства.

Системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору является Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В ближайшее время должна быть полностью завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие с требованиями указанного Федерального закона. Для этого необходимо внести изменения в более чем 75 федеральных законов, регулирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни.

Однако часть из них не может быть реализована по отношению к отдельным видам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля вследствие неопределенности в отношении отнесения того или иного вида государственного контроля (надзора) и муниципального контроля к регулируемому указанным Федеральным законом полностью, частично или регулируемому иными федеральными законами. По указанной причине необходимо детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах, в соответствии с которым такие виды государственного (муниципального) контроля и надзора осуществляются. Для каждого вида государственного контроля (надзора) должны быть разработаны и утверждены положения об осуществлении соответствующего вида контроля и надзора.

В будущем также необходимо продолжать работу по совершенствованию системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации, сосредоточиваясь в первую очередь на оптимизации процедур проведения мероприятий по контролю.

При разработке указанных положений об осуществлении конкретного вида государственного контроля (надзора) и муниципального контроля необходимо в максимально возможной форме детализировать предмет проверки (какие требования и на соответствие каким нормативным правовым актам проверяются), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю.

С этой целью в открытом доступе в сети Интернет должны быть размещены юридически значимые для проведения проверок сведения, включая информацию о совокупности обязательных требований к субъектам и объектам проверки и предмету проверки. Также должны быть общедоступны сведения о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистика результатов проведения таких проверок. Размещение такой информации должно отслеживаться и проверяться .

Необходимо упорядочить порядок привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю. Существующее регулирование устанавливает необходимость их аккредитации, однако не описывает процедуру выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки. Описание такой процедуры должно также сопровождаться урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций. Для этого выбор аккредитованных организаций и экспертов необходимо увязать с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Заключение

Контроль - это важнейшая функция управления, которая обеспечивает возможность управлять деятельностью общества и его организациями, а также складывающимися в нем социально-экономическими отношениями.

Механизм контроля действует на всех этапах, во всех подсистемах государственного и муниципального управления.

От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Все это указывает на то, что контролю отводится ключевое место в системе государственного и муниципального управления.

На уровне муниципального самоуправления объектами контроля являются, принимаемые органами местного самоуправления акты, решения, а также решения принятые населением муниципального образования на референдуме, решения органов государственной власти в отношении муниципальных образований.

Субъектами контрольной деятельности выступают: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы, осуществляющие контрольно-надзорную деятельность. В их числе прокуратура, контрольно-ревизионные подразделения, налоговые органы, а также судебные органы.

Практика показывает, что необходимость контроля в муниципальном образовании связана, прежде всего, с неопределенностью, свойственной любому управленческому решению, поскольку между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временный разрыв, способный вызвать отклонения от плана.

Основу контроля составляет необходимость получения обширной и достаточно достоверной информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. Как правило, в практической деятельности органов муниципального образования в результате контроля нередко выявляются не только недостатки в выполнении принятых решений, но и отдельные изъяны в самих решениях.

В таких случаях результаты контроля становятся основанием для руководителей органов местного самоуправления корректировать принятые ранее собственные планы и решения. В литературных источниках приводятся разные классификации видов контроля в муниципальном управлении. Однако, общим является то, что везде он подразделяется на внешний (государственный) и внутренний осуществляемый органами местного самоуправления.

Выделяется также общественный контроль.

В имеющихся ныне разновидностях классификаций видов контроля в муниципальном управлении не имеется принципиальных различий.

Контроль деятельности структур муниципального управления - это проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников. К основным составляющим процесса контроля относятся: выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если такие не были установлены ранее), сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов, осуществление корректирующих действий.

...