История развития и современные требования к проведению экспертизы ценности документов в делопроизводстве

В 1993 году было принято постановление президента Российской Федерации «О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве» Постановление Правительства РФ от 03.03.1993 года № 191 «О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве» // СПС «КонсультантПлюс». . Это постановление регулирует взаимоотношения между учреждениями Государственной архивной службы и центральными органами федеральной исполнительной власти, государственными учреждениями, организациями и предприятиями, а так же совершенствования ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве.

К 2001 году состояние правового регулирования архивного дела далеко не во всем отвечало современным реалиям. Действующие Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах появились в июле 1993 году. Позднее были приняты Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», «О государственной тайне», «Об обязательном экземпляре документов», «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и другие, затрагивающие отдельные вопросы работы с архивными документами.

Формулировки названных законов оказались не во всем состыкованными с архивным законодательством. Более того, некоторые положения Основ законодательства (по разграничению собственности на архивные документы, о статусе муниципальных архивов и другие) вступили в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законодательных актов. Наряду с изменениями в российском правовом поле, за последнее десятилетие заметные перемены произошли и в практике архивной работы, в особенности в области комплектования, выявившие лакуны в действующем архивном законодательстве.

На рубеже третьего тысячелетия подготовка нового архивного закона стала настоятельной необходимостью.

25 октября 2004 года вступил в действие Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 22.10.2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 25.10.2004. - № 43. - Ст. 4169..

В отличие от Основ законодательства Основы законодательства РФ от 07.07.1993 года № 5341-1 «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» // Ведомости СНД и ВС РФ. - 19.08.1993. - № 33. - Ст. 1311 (утратили силу). , являющихся по своей форме сводом наиболее общих правовых установок, в новом законе более детально и технологично отражены вопросы организации архивной работы по всем ее направлениям. Содержание разделов проекта не только покрывает нормы Основ законодательства и утвержденного Указом Президента Российской Федерации Положения об Архивном фонде Российской Федерации, но значительно расширяет и обогащает их.

Нормы закона тщательно состыкованы с действующим законодательством. Закон де-юре закрепляет сложившееся в стране фактическое разделение архивных фондов, то есть федеральной собственностью объявляются архивные документы, хранящиеся в федеральных архивах, содержание которых полностью обеспечивает федеральный бюджет. В собственности субъектов Российской Федерации остаются все документы, хранящиеся в региональных государственных архивах, которые финансируются из средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

В настоящее время стране действует не менее 50 законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих вопросы архивной сферы, к которым относятся законодательные акты о культуре; информатизации и защите информации; государственной тайне; службе внешней разведки; оперативно-розыскной деятельности; авторском праве; о правовой охране программ ЭВМ и многие другие.

Условно специалисты разделяют их на три группы:

- акты фундаментального характера, регламентирующие весь комплекс вопросов отнесенных к компетенции архивной сферы;

- акты, регламентирующие процессы комплектования, хранения, учета архивных документов;

- акты регламентирующие доступ к архивным документам и их использование АртизовА.Н. Архивное законодательство России: системы, проблемы и перспективы (к постановке вопроса) // Отечественные архивы. - 1996. - № 4. - С. 4-5..

Новые Правила работы государственных архивов подготовлены на основе переработки ранее действовавших нормативно-методических документов с учетом накопленного в последнее десятилетие опыта работы архивной службы в новых условиях, в том числе опыта применения современных технических средств и информационных технологий и международной архивной практики.

В Правилах сохранены традиция и преемственность с методикой и технологиями выполнения основных работ с архивными документами. Правила, синтезируя опыт отечественного архивного дела, закрепляют приемлемые для всех государственных архивов России унифицированные положения и нормы, обеспечивающие единство архивного дела в Российской Федерации в соответствии с современными реалиями.

Кроме Федерального закона «Об архивном деле» действует ряд других федеральных законов, где регламентируется деятельность в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, такие как:

- Федеральный закон от 3 июня 2005 года № 57-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 03.06.2005 года № 57-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 06.06.2005. - № 23. - Ст. 2203. ;

- Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 02.08.2004. - №, 31. - Ст. 3215., определяющий порядок сдачи в архив личного дела гражданского служащего при расторжении служебного контракта и увольнении его с гражданской службы;

- Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» Федеральный закон РФ от 14.11.2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собрание законодательства РФ. - 02.12.2002. - № 48. - Ст. 4746. , определяющий в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия, а также порядок работы с архивными документами;

- Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 25.06.2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 01.07.2002. - № 26. - Ст. 2519., регулирующий отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Данный Федеральный закон направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. Предметами регулирования Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» являются:

а) отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

б) особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества;

в) порядок формирования и ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

г) общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

- Федеральный закон от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне» Закон РФ от 21.07.1993 года № 5485-1 «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. - 13.10.1997. - № 41. - Стр. 8220-8235. " (с изменениями и дополнениями от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.). Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. Рассекречивание сведений и их носителей - снятие ранее введенных в предусмотренном настоящим Законом порядке ограничений на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на доступ к государственной тайне их носителям.

Органы государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, обязаны периодически, но не реже чем через каждые 5 лет, пересматривать содержание действующих в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведений и их соответствия установленной ранее степени секретности.

Срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет. В исключительных случаях этот срок может быть продлен по заключению межведомственной комиссии по защите государственной тайны;

- Федеральный закон от 15 апреля 1993 года № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» Закон РФ от 15.04.1993 года № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» // Российская газета. - 15.05.1993. - № 92. . Данный Закон имеет целью сохранить культурное наследие народов Российской Федерации. В соответствии со ст.7 данного Федерального закона под его действие подпадают архивы, включая фото-, фоно-, кино-, видеоархивы;

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 07.01.2002. - № 1 (ч.1). - Ст. 1. в части 59 ст.28.3, на основании которой возбуждаются дела об административном правонарушении на должностных лиц органов, уполномоченных в области управления архивным фондом, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст.13.20, ч.1 ст.19.4, ч.1 ст.19.5, ст.19.6, ст.19.7.

Кроме того, законодательство об архивном деле в Российской Федерации состоит из принимаемых в соответствии с вышеназванными Федеральными законами иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. К ним относятся:

- Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2006 года № 808 «Об утверждении Перечня федеральных органов исполнительной власти и организаций, осуществляющих депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности»;

- Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года № 290 «О Федеральном архивном агентстве»;

- Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года № 177 «Вопросы Федерального архивного агентства» Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 года № 177 «Вопросы Федерального архивного агентства» // Собрание законодательства РФ. - 12.04.2004. - № 15. - Ст. 1470. ;

- Постановление Правительства РФ от 16 октября 2003 года № 630 «О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 года № 438 и 439» Постановление Правительства РФ от 16.10.2003 года № 630 «О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 года № 438 и 439» (вместе с «Правилами ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений») // Собрание законодательства РФ. - 27.10.2003. - № 43. - Ст. 4238. ;

- Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 года № 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда» Постановление Правительства РФ от 05.07.2001 года № 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда» // Собрание законодательства РФ. - 16.07.2001. № 29. - Ст. 3015. ;

- Постановление Правительства РФ от 15 марта 1999 года № 283 «О федеральных государственных архивах»; и др.

Все законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты об архивном деле не должны противоречить Федеральному закону «Об архивном деле в Российской Федерации». В случае если вышеуказанные правовые акты противоречат настоящему Федеральному закону, то действуют нормы, установленные данным Федеральным законом.

2.2 Анализ методической базы

Экспертиза ценности документов - это изучение документов на основе критериев их ценности в целях определения сроков хранения документов и отбора их на постоянное хранение. Данная процедура проводится:

- по истечении сроков временного хранения архивных документов;

- при поступлении в архив в исключительных случаях документов в неупорядоченном состоянии;

- в случае безвозвратного вывоза архивных документов за рубеж.

Архивные документы включаются в состав Архивного фонда Российской Федерации на основании экспертизы ценности документов. Экспертиза ценности документов проводится на основе:

- действующего законодательства и правовых актов Российской Федерации по архивному делу и документационному обеспечению управления;

- типовых и ведомственных перечней документов с указанием сроков их хранения, типовых и примерных номенклатур дел;

- нормативно-методических документов Федерального архивного агентства (Росархива) и органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации в области архивного дела.

Порядок проведения экспертизы ценности документов определяет: Регламент работы Центральной экспертно-проверочной комиссии при Федеральном архивном агентстве, утвержденный Приказом Росархива от 02.05.2007 года № 22, в соответствии с которым деятельность ЦЭПК осуществляется на основе полугодовых планов Новиков Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (постатейный). - М.: 2007. - С. 23..

Центральная экспертно-проверочная комиссия (ЦЭПК) при Федеральном архивном агентстве является постоянно действующим совещательным органом, осуществляющим рассмотрение научно-методических вопросов, связанных с экспертизой ценности документов и включением их в состав Архивного фонда Российской Федерации, а также с определением в его составе особо ценных документов, в том числе уникальных документов. Решения ЦЭПК вступают в силу после утверждения протокола заседания ЦЭПК руководителем Росархива.

В состав ЦЭПК входят:

а) Председатель.

Председателем ЦЭПК является руководитель Росархива или его заместитель. Председатель ЦЭПК осуществляет общее руководство деятельностью ЦЭПК, председательствует на заседаниях ЦЭПК, несет ответственность за выполнение возложенных на ЦЭПК задач. Председатель ЦЭПК имеет право привлекать к подготовке отдельных вопросов для рассмотрения на ЦЭПК специалистов архивных и других организаций;

б) заместитель председателя.

Заместитель председателя ЦЭПК назначается из числа заместителей руководителя Росархива либо из числа руководителей структурных подразделений Росархива. Заместитель председателя ЦЭПК исполняет обязанности председателя ЦЭПК в его отсутствие;

в) секретарь.

Секретарь ЦЭПК назначается из числа сотрудников структурного подразделения Росархива, обеспечивающего подготовку вопросов для рассмотрения ЦЭПК.

Секретарь ЦЭПК обеспечивает подготовку проектов повестки дня заседаний ЦЭПК, обеспечивает своевременное представление документов, подлежащих рассмотрению на заседании ЦЭПК, их регистрацию и учет, готовит документы к рассмотрению на заседании ЦЭПК, обеспечивает членов ЦЭПК материалами, подготовленными к рассмотрению ЦЭПК, по указанию председателя приглашает на заседание ЦЭПК не входящих в состав ЦЭПК представителей уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных органов государственной власти, иных организаций, направляет копии протоколов заседаний ЦЭПК ее членам и заинтересованным лицам, выполняет иные обязанности по поручению председателя ЦЭПК;

г) члены ЦЭПК из числа специалистов Росархива, федеральных государственных архивов, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, государственных архивов субъектов Российской Федерации, представителей федеральных органов государственной власти, научных, учебных и других организаций.

Основными задачами ЦЭПК являются:

- определение концепции, принципов и критериев формирования Архивного фонда Российской Федерации, состава документов, относящихся к Архивному фонду Российской Федерации;

- рассмотрение вопросов формирования и оптимизации состава Архивного фонда Российской Федерации;

- рассмотрение и принятие решений по научно-методическим и практическим вопросам экспертизы ценности архивных документов и комплектования ими государственных и муниципальных архивов;

- осуществление научно-методического руководства деятельностью экспертно-проверочных комиссий (ЭПК), уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, центральных экспертных комиссий (ЦЭК) и экспертных комиссий (ЭК) федеральных органов государственной власти, организаций.

Основными функциями ЦЭПК являются:

1) рассмотрение и вынесение решений о согласовании:

а) проектов нормативных правовых актов (положений, правил, инструкций) по вопросам, связанным с экспертизой ценности документов и включением их в состав Архивного фонда Российской Федерации, а также с определением в его составе особо ценных документов, в том числе уникальных документов, подготовленных Росархивом, Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД);

б) проектов нормативных правовых актов (положений, правил, инструкций), подготовленных федеральными органами государственной власти по вопросам экспертизы ценности документов, образовавшихся в их деятельности, а также в деятельности подведомственных организаций;

в) проектов структур перечней типовых архивных документов с указанием сроков их хранения;

г) проектов структур перечней документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти, а также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения;

д) проектов перечней типовых архивных документов с указанием сроков их хранения, изменений и дополнений к ним;

е) проектов перечней документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти, а также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения, изменений и дополнений к ним; примерных номенклатур дел для организаций, подведомственных федеральным органам государственной власти;

ж) проектов отраслевых списков организаций, документы которых подлежат и не подлежат приему в государственные и муниципальные архивы, изменений и дополнений к спискам;

з) проектов списков - источников комплектования федеральных государственных архивов, изменений и дополнений к ним;

и) программ исследований, научных отчетов, докладов, обзоров, методических рекомендаций и других материалов по результатам исследований вопросов экспертизы ценности архивных документов и комплектования ими государственных, муниципальных архивов и архивов организаций;

2) рассмотрение и вынесение решений:

а) об отнесении перемещенных в Россию в результате Второй мировой войны архивных документов, хранящихся в государственных архивах Российской Федерации, к категории особо ценных (уникальных) документов;

б) о включении документов в Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации по предложениям уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, музеев, библиотек, Архива Российской академии наук, отдельных федеральных органов государственной власти;

в) вынесение рекомендаций по результатам обсуждения:

- предложений уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, федеральных органов государственной власти и организаций по разработке (переработке) нормативных правовых актов и методических рекомендаций отраслевого и межотраслевого значения по вопросам экспертизы ценности документов и комплектования ими государственных, муниципальных архивов и архивов организаций;

- предложений уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, федеральных органов государственной власти и организаций об определении сроков хранения документов, не предусмотренных действующими перечнями;

- информаций о работе ЭПК уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, а также ЦЭК (ЭК) федеральных органов государственной власти по вопросам, входящим в компетенцию этих комиссий;

- спорных вопросов экспертизы ценности документов и комплектования ими государственных, муниципальных архивов и архивов организаций, возникающих между ЭПК уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, ЦЭК (ЭК) федеральных органов государственной власти, организаций.

ЦЭПК имеет право:

1) определять состав документов, относящихся к Архивному фонду Российской Федерации, по итогам экспертизы ценности документов;

2) запрашивать предложения и заключения уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, федеральных органов государственной власти и других организаций по научно-методическим и практическим вопросам экспертизы ценности документов и комплектования ими государственных и муниципальных архивов и архивов организаций, протоколы заседаний ЭПК уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, ЦЭК (ЭК) федеральных органов государственной власти и других организаций по обсуждению указанных вопросов, материалы к ним;

3) информировать руководителей уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, федеральных государственных архивов, федеральных органов государственной власти и других организаций по вопросам, относящимся к деятельности их ЭПК, ЦЭК (ЭК);

4) возвращать составителям для доработки некачественно подготовленные документы, по которым ЦЭПК имеет право выносить соответствующие решения (п.п.5.1, 5.2).

ЦЭПК осуществляет свою деятельность в соответствии с Регламентом работы Центральной экспертно-проверочной комиссии при Федеральном архивном агентстве, утвержденным Приказом Росархива от 02.05.2007 года № 22, в соответствии с которым деятельность ЦЭПК осуществляется на основе полугодовых планов.

Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти утверждена Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 8 ноября 2005 года № 536 Приказ Минкультуры РФ от 08.11.2005 года № 536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» // Российская газета. - 07.02.2006. - № 24. , согласно которой организуется работа центральных экспертных комиссий федеральных органах исполнительной власти.

Согласно Типовой инструкции для проведения экспертизы ценности документов создается постоянно действующая центральная экспертная комиссия (ЦЭК), а при необходимости в структурных подразделениях - экспертные комиссии (ЭК). Функции и права ЦЭК (ЭК) определяются положениями, которые утверждаются руководителем федерального органа исполнительной власти (для ЦЭК) и руководителем структурного подразделения (для ЭК) и согласуются с Федеральным архивным агентством.

Экспертиза ценности документов - это изучение документов на основании критериев их ценности в целях определения сроков хранения документов и отбора их для включения в состав Архивного фонда Российской Федерации. Экспертиза ценности документов постоянного и временного хранения осуществляется ежегодно в структурных подразделениях лицами, ответственными за ведение делопроизводства совместно с ЦЭК (ЭК) под непосредственным методическим руководством архива.

Так, экспертиза ценности документов проводится в следующих случаях:

- при составлении номенклатуры дел;

- в процессе формирования дел и проверки правильности отнесения документов к делам;

- при подготовке дел к передаче в архив федерального органа исполнительной власти.

При проведении данной экспертизы осуществляется:

- отбор дел постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения для передачи в архив федерального органа исполнительной власти. Отбор документов постоянного хранения проводится на основании Перечня типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций с указанием сроков хранения, и ведомственного перечня документов (при наличии) с указанием сроков их хранения, номенклатуры дел организации, описей дел предыдущих обработок и штатного расписания путем полистного просмотра дел Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения (утв. Росархивом 06.10.2000 года) // Сборник руководящих документов Росавтодора и федеральных органов власти, имеющих отраслевое значение. - 2001. - № 2. ;

- отбор дел с временными сроками хранения и с пометкой «До минования надобности», подлежащих дальнейшему хранению в структурных подразделениях;

- выделение к уничтожению дел за предыдущие годы, сроки хранения которых истекли.

Путем полистного просмотра дел на основании перечней документов с указанием сроков их хранения и номенклатуры дел проводится отбор документов для постоянного хранения. В делах постоянного хранения подлежат изъятию дублетные экземпляры документов, черновики, неоформленные копии документов и не относящиеся к вопросу документы с временными сроками хранения. ЦЭК по результатам экспертизы ценности документов принимает окончательное решение.

По результатам экспертизы составляются:

- описи дел постоянного хранения;

- временного (свыше 10 лет) хранения;

- по личному составу;

- акты о выделении дел к уничтожению.

Опись дела - это архивный справочник, содержащий систематизированный перечень единиц хранения архивного фонда, коллекции и предназначенный для их учета и раскрытия содержания.

Опись дел структурного подразделения организации составляется в двух экземплярах, один из которых передается вместе с делами в архив федерального органа исполнительной власти, а второй остается в качестве контрольного экземпляра в структурном подразделении. При наличии в структурном подразделении ЭК опись дел составляется в трех экземплярах, так как один экземпляр описи передается в ЭК для рассмотрения и согласования.

Отметка «ЭПК», поставленная в перечнях к некоторым видам документов, означает, что часть таких документов может иметь научно-историческое значение и в установленном порядке должна передаваться в государственные, муниципальные архивы или храниться в организациях. Дела с отметкой «ЭПК» подвергаются также полистному просмотру с целью определения и выделения из их состава документов постоянного хранения и подлежат переформированию.

Законом определены полномочия центральной экспертно-проверочной комиссии - органа, специально уполномоченного Правительством Российской Федерации для решения научно-методических вопросов, связанных с экспертизой ценности документов и включением их в состав Архивного фонда Российской Федерации, а также с определением в его составе особо ценных документов, в том числе уникальных документов.

Специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти для решения научно-методических вопросов, связанных с экспертизой ценности документов и включением их в состав Архивного фонда Российской Федерации, является Федеральное архивное агентство (Росархив).

Своим Приказом от 16.08.2004 года № 19 Росархив утвердил Положение о Центральной экспертно-проверочной комиссии (ЦЭПК) при Федеральном архивном агентстве, в соответствии с которым Центральная экспертно-проверочная комиссия (ЦЭПК), занимается:

- рассмотрением научно-методических и практических вопросов, связанных с определением состава документов Архивного фонда Российской Федерации, экспертизой ценности документов и комплектованием ими государственных и муниципальных архивов. А также проектов нормативных документов отраслевого и межотраслевого значения положений, правил, инструкций, методических указаний по вопросам экспертизы ценности документов и комплектования ими государственных, муниципальных архивов и ведомственных архивов федеральных органов, организаций и учреждений;

- научно-методическим руководством деятельностью экспертно-проверочных (экспертных) комиссий (ЭПК-ЭК) архивных учреждений, центральных экспертных и экспертных комиссий (ЦЭК-ЭК) федеральных органов государственной власти.

Кроме того, ЦЭПК рассматривает:

- программы исследований, научные отчеты, доклады, обзоры, методические рекомендации и другие материалы по результатам исследований вопросов экспертизы ценности документов и комплектования ими государственных, муниципальных и ведомственных архивов;

- предложения архивных учреждений, федеральных органов исполнительной власти по разработке (переработке) нормативных документов и методических пособий отраслевого и межотраслевого значения по вопросам экспертизы ценности документов и комплектования ими государственных, муниципальных и ведомственных архивов, по определению состава документов постоянного хранения, сроков хранения документов, не предусмотренных действующими перечнями, а также по вопросам изменения установленных сроков хранения документов Архивного фонда Российской Федерации в ведомствах.

Функции по утверждению перечня типовых архивных документов с указанием сроков их хранения возлагаются на специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, то есть Росархив. Так, например, в настоящий момент действует утвержденный Росархивом 6 октября 2000 года Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения.

Данный Перечень включает в себя документы, образующиеся при документировании однотипных управленческих функций, выполняемых учреждениями, организациями и предприятиями, независимо от функционально-целевого назначения, уровня и масштаба деятельности, форм собственности.

Документы, отражающие специфические функции организаций, то есть присущие определенному виду деятельности, предусматриваются в соответствующих ведомственных перечнях, примерных номенклатурах дел. Например, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам своим Приказом от 21 апреля 2004 года № САЭ-3-18/297@ утвердило Перечень документов, образующихся в деятельности Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, его территориальных органов и подведомственных организаций, с указанием сроков хранения.

Глава III. Принципы и критерии экспертизы ценности документов и порядок ее проведения

3.1 Принципы и критерии проведения экспертизы ценности документов

При проведении экспертизы, прежде всего, обращается внимание на выявление и отбор документации научного значения. Установить, какие документы несут ценную информацию, и отобрать их для передачи в государственные архивы - первая и основная задача экспертизы. С целью ее разрешения изучению подвергаются как документы отдельных учреждений, так и комплексы документов учреждений определенных ведомств (могут быть привлечены документы учреждений других ведомств в том случае, если эти учреждения взаимосвязаны друг с другом в управлении). Изучение документальных фондов позволяет выявить примерно две основные группы документов: имеющих научную ценность и имеющих справочное значение.

Однако на этом не заканчивается процесс экспертизы. Документы научной ценности во всех учреждениях ведомств подвергаются сравнительному анализу, они сопоставляются друг с другом, в результате чего осуществляется окончательный отбор их в государственные архивы.

Задача отбора документов в государственные архивы требует всестороннего изучения функций, учреждений, в деятельности которых они образовались. Задачи и функции учреждений, масштаб деятельности, компетенция и другие факторы помогают определить ту роль, которую выполняют учреждения в ведомственной или отраслевой системе, и, учитывая ее, распределить учреждения на группы по степени их значимости Новиков Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (постатейный). - М.: 2007. - С. 27. .

Такой подход к экспертизе ценности документов вызван неравноценностью их как источников информации. Он облегчает проведение экспертизы и позволяет установить очередность в проведении экспертизы каждой группы фондов и в целом способствует большей ее целенаправленности и планомерности.

С отбором документов в государственные архивы связано решение некоторых вопросов их комплектования. Так, при отборе необходимо определить, в составе каких фондов и в какие государственные архивы должны поступать определенные категории документов. Иными словами, экспертизой определяется состав документов архивного фонда, соответствующих профилю каждого государственного архива. Определение места хранения той или другой документации (плановой, отчетной) вызвано наличием в фондах учреждений, взаимосвязанных в управлении, большого количества вполне идентичных документов и документов с повторяющейся информацией. При централизованной системе управления одни и те же документы могут быть не только в фонде учреждения, их создавшего, но и в фондах подчиненных, соподчиненных и вышестоящих учреждений одной, а иногда и разных систем. Экспертизой устанавливается, в составе каких фондов с учетом поступления их в определенный государственный архив (союзного, республиканского, местного значения) документы с повторяющейся информацией должны быть сохранены и в составе каких - выделены к уничтожению.

Вторая задача экспертизы - определение сроков хранения документов. Задача эта менее сложная. Разрешается она изучением документов справочного значения и распределением их на группы долговременного, временного и кратковременного хранения. Конкретные сроки хранения для документов каждой группы устанавливаются с учетом интересов ведомств и на основе соответствующих правовых норм - государственной и общественной жизни, а также многолетнего опыта работы учреждений и архивов по использованию документов.

Третья задача экспертизы - установление степени сохранности документов и в случае частичной их утраты обеспечение полноты состава архивных фондов путем восполнения недостающих материалов. Экспертиза позволяет определить, какие категории документов отсутствуют в составе архивного фонда и какими документами идентичного содержания в составе других фондов они могут быть восполнены.

Документы подвергаются экспертизе и в других целях. В государственных и ведомственных архивах необходимость рассмотрения документов с точки зрения их значения возникает при публикации документов, создании различного рода справочников (описей, обзоров, каталогов, путеводителей), отборе для микрофильмирования и т.п. Экспертизе документы подвергаются также при передаче из одного архива в другой. В этом случае устанавливается значение и соответствие поступающих материалов профилю архива-приемщика. Проводится экспертиза и при покупке документов. Приобретая документы, архивы, музеи, библиотеки подвергают их всестороннему изучению с целью оценки.

При проведении экспертизы нельзя забывать, что утраченное восполнить трудно, а часто и невозможно, поэтому надо тщательно отбирать документы на государственное хранение. Однако нельзя впадать и в другую крайность: оставлять на хранение документы второстепенного значения. Особенно это важно в связи с ростом числа учреждений, организаций и предприятий и расширением сфер их деятельности. Ежегодно в учреждениях, предприятиях и организациях страны образуется примерно до 100 млрд. документов, что составляет не менее 1 млрд. дел. Поэтому одна из существенных задач экспертизы на современном этапе - изыскание путей уменьшения количества документов, оставляемых на хранение, но при условии обеспечения целей науки и государства необходимой информацией о политической, экономической, культурной и другой жизни страны. Сохранение оптимального объема ГАФ - проблема большого научного значения, которая должна решаться совместными усилиями архивистов, источниковедов и историков, а также специалистов других отраслей знаний.

Основными, наиболее широко применяемыми в экспертизе критериями ценности текстовой документации являются:

1. К критериям происхождения относятся:

- функционально-целевое назначение организации (с учетом как ее особой роли так и типового характера);

- значение лица в жизни общества;

- время и место создания документа.

2. К критериям содержания относятся:

- значимость информации документа (уникальность и типичность);

- повторение информации документа в информации других документов;

- вид документа;

- подлинность документа.

3. К критериям внешних особенностей относятся:

- форма фиксирования и передачи содержания, удостоверения и оформления документа;

- физическое состояние документа Вовкотруб О.В., Фионова Л.Р. Архивоведение: Учебное пособие. - Пенза: 2005. - С. 74 и сл..

При отнесении документов к составу Архивного фонда Российской Федерации учитывается также фактор полноты сохранности фонда.

Определенную роль в экспертизе выполняют и такие критерии ценности, как автографичность, юридическая сила документ; внешние особенности документов (художественные особенности, материал, на котором они написаны, и т.п.), палеографические и языковые особенности, физическое состояние документов. В качестве критериев ценности могут также выступать объем фонда и делопроизводственная форма документов.

Перечисленные критерии в экспертизе применяются неодинаково. Одни из них учитываются всегда, независимо от характера, времени происхождения, способа воспроизведения и других специфических особенностей документов. К их числу следует отнести значение содержания документов и значение учреждения или лица, в деятельности которого они образовались. Эти критерии применимы ко всякой документации и служат главными, определяющими ценность документов. Другие критерии такие, как, палеографические, языковые или художественные особенности документов, выступают значительно реже, главным образом при проведении экспертизы фондов личного происхождения, фондов учреждений ранних периодов или документации, на образовании которой сказались национальные черты и особенности фондообразователей.

Ценность документов определяется исходя из вида учреждений, откуда они поступают.

Первую группу составляют учреждения органов власти, управления, органы суда, прокуратуры, научные учреждения, проектно-конструкторские, заводы, фабрики и др. предприятия федерального, областного значения, высшие учебные заведения, крупные культурно-просветительные учреждения (театры, музеи, киностудии и т.д.). Эти учреждения играют первостепенную роль в жизни общества и, следовательно, их документы имеют большое научное и историческое значение. Документы изучаются тщательно, помимо основной документации в фондах могут быть оставлены документы подчиненных организаций.

Вторую группу составляют те учреждения, от которых документы принимаются выборочно. Это учреждения районного и городского подчинения. Отличительная черта этой группы - бо льшое количество учреждений, однородных по функциям и целевому назначению. Документы этой группы имеют не только практическое, но и научное значение, но из-за массовости и однородного характера прием их. на госхранение в полном составе не возможен. Они принимаются выборочно: один-два фонда из группы однородных учреждений.

Выборочный прием допустим вследствие того, что основная документация этих учреждения отлагается в фондах вышестоящих организаций, (планы, отчеты). Поэтому в фонде учреждения областного масштаба должна быть отражена деятельность подведомственных районах учреждений. А в фондах районных учреждений хранятся документы, не поступающие в выше стоящие организации. Например, в фондах школ протоколы педсоветов, приказы директоров, годовые отчеты классных руководителей.

Третью группу составляют учреждения вспомогательного и обслуживающего характера и выполняющие свои функции в узких строго ограниченных территориальных границах. К числу таких учреждений относятся: магазины, автобаза, гостиницы, жилищно-строительные кооперативы, кассы и т.д. Документы этих учреждений несут контрольно-учетные функции и для деятельности учреждения имеют лишь временное практическое значение. Как правило, работа этих учреждений находит отражение в документах вышестоящих организаций. Например: документы фелъдшерско-акушерских пунктов не принимаются на хранение, но сведения о них можно почерпнуть из обзоров, составляемых в центральных районных больницах.

Документы этой группы учреждения имеют значение только для практической работы и могут быть по истечению сроков использования уничтожены. Но нельзя исключать возможность появления в этих учреждениях документов имеющих ценность, как источник научных исследований о численности рабочих, объеме работ или новаторстве. Архивист должен предвидеть это и своевременно брать под контроль.

Чем значительнее событие прошлого для потомков, тем внимательнее должен быть архивист к документам, несущим о них информацию. И даже документы, содержащие малозначащие сведения, мотнут быть оставлены на постоянное хранение. Так, за годы Великой Отечественной войны в фондах оставлены письма трудящихся, заявления об отправке на фронт, переписка учреждений по хозяйственным вопросам, которые характеризуют тяжелые условия жизни в стране, отношение людей к происходящим событиям. Не меньшее значение имеет и время образования документа.

Сравнительно небольшое количество документов сохранившихся за ХVI-XVII века, годы гражданской войны, Великой Отечественной, коллективизации сельского хозяйства, многие документы погибли - поэтому то, что осталось имеет большое историческое значение и должно быть сохранено полностью. С этой целью архивистами были введены так называемые запретные даты. Документы, возникшие ранее запретных дат, экспертизе не подвергаются и должны сохраняться независимо от содержания, происхождения, способа воспроизведения и т.п. Первая запретная дата - 25 июня 1811 года была введена в 1919 году. В 1925 заменена новой 1825. Сейчас - это 1946 год.

К числу важных критериев ценности следует отнести критерий значимости автора документа. Автором может быть определенное лицо или учреждение. Этот критерии широко применим к документам фондов личного происхождения, издательств, редакций газет, журналов, творческих коллективов, театров, музеев.

Значение отдельных личностей в научной, политической общественной, культурной жизни существенно влияет на ценность создаваемой документации. Историческое значение того или иного учреждения так же предопределяет ценность его документов. Поэтому вое сохранившиеся документы могут быть оставлены на хранение только вследствие того, что они образовались в процессе деятельности или исторических по своей роди учреждений или крупных общественных и государственных деятелей, выдающихся людей науки, техники, литературы, искусства.

С особым вниманием надо относится к рукописям, к документам за подписью их автора, или с авторскими пометками, резолюциями и т.д.

Наиболее отечественным является отбор на хранение документов наших соотечественников. Архивом определяется круг лиц, документы которых должны поступить на хранение. Такое определение ориентировочное, только при непосредственном ознакомлении с документами может быть вынесено окончательное решение об их судьбе.

Отнесение документов к составу Архивного фонда Российской Федерации осуществляется на основе принципов историзма, системности и целостности. С учетом принципов экспертизы разработана система критериев ценности документов. Критерии - признаки, на основании которых определяется ценность документов. Признаки оценки документов были известны еще дореволюционным архивистам. Они не являются категорией устойчивой, изменяются под влиянием различного рода факторов, например развития государственного аппарата, процессов документирования количества документации. В зависимости от исторических условий значение одних критериев постепенно падает. На смену им появляются другие. Ряд критериев носит универсальный характер. Некоторые критерия применяются только при оценке специальных видов документации.

Информационное значение документов современных учреждений позволяет распределить их на ряд групп. Наибольшую ценность имеют те документы, информация которых отражает основную деятельность учреждения в целом, а также его структурных подразделений «вопросы руководства, планирования финансирования и контроля за работой учреждения и деятельностью подведомственных учреждений, а также результаты этой работы». Они отражают главные направления деятельности учреждения и суммируют за определенные отрезки времени результаты этой деятельности. Поэтому информация их представляет определенный научный интерес.

Другая группа документов носит вспомогательный характер. Большую часть этой группы составляют документы оперативной и «бухгалтерской отчетности и учета, документы по незначительным вопросам производства, строительства, снабжения, а также по бытовым и административно- хозяйственным вопросам. Это документы временного справочного значения.

Самостоятельную группу среди материалов учреждения составляют документы по личному составу. Они необходимы для удовлетворения личных запросов граждан в течение длительных периодов времени, равных примерно средней продолжительности жизни одного поколения. Основная масса этой документации - документация справочного значения. По истечении сроков возможного использования документы по личному составу подвергаются экспертизе. То, что имеет научное значение, передается в государственный архив на вечное хранение, остальное уничтожается.

Все документы современных учреждений в зависимости от той информации, которую они несут, распадаются на три большие группы. Первую группу составляют документы, информация которых раскрывает основную деятельность учреждения - они хранятся постоянно. Срок хранения документов второй групп - от 5 лет и более. Документы по личному составу храниться от нескольких лет до нескольких десятилетий.

Такой критерий как повторяемость получил наибольшее применение в экспертизе управленческой документации. Так как в учреждениях образуются документы идентичного содержания, или документы, несущие информацию о содержании других документов.

Документы с повторяющейся информацией могут быть в одном учреждении, во всех учреждениях ведомственной или отраслевой системы и даже в учреждениях разных систем. В управлении почти каждый новый документ изучается на основании повторения информации других документов.

Наиболее характерно повторение информации для таких систем документации как плановая, отчетная. Информация может повторяться дословно и в виде обобщения данных.

Документы, на основе которых были созданы новые принято называть первичными источниками информации, а документы поглотившими их информацию - вторичными.

Есть два вида повторяемости информации: формальный - происходит воспроизведение документальной информации (цитирование) и аналитико-синтетический - когда происходит преобразование информации.

Существует еще одна форма повторяемости информации - вариантность. В практике нередки случаи составления двух и более текстов одного и того же документа. Такие тексты могут различаться деталями, не изменяющими смыслового значения содержания документа. Но может быть и другой случай повторяемости информации, когда внесенные в текст изменения существенно повлияют на его содержание, и будут фиксировать различные пути решения, одного и того же вопроса. В этом случае вое варианты можно рассматривать разными редакциями одного документа.

...