Деятельность саморегулируемых организаций, приводящая к ограничению условий для малых и средних предприятий

Размещено на http://www.allbest.ru/

Деятельность саморегулируемых организаций, приводящая к ограничению условий для малых и средних предприятий

1. Суть проблемы (нарушения органов власти, участники, последствия)

Развитие саморегулирования и передача части контрольных функций от государства саморегулируемым организациям (далее также - СРО) лежит в общем русле с основными приоритетными задачами развития, обозначенными в программных документах. Это, прежде всего, задачи снижения уровня коррупции, административных барьеров для ведения бизнеса, развития конкуренции, устранения избыточного государственного регулирования, поддержки малого и среднего бизнеса, совершенствования системы контроля и надзора, создания благоприятных условий для предпринимательской инициативы и проведения административной реформы.

Одновременно существует объективный риск неэффективного применения саморегулирования в ряде отраслей. Причиной тому является ограниченность числа участников ряда отраслевых рынков, проявление тенденций монополизации и в предельном случае - существование монополий (в том числе естественных). Необходимой функцией государственного регулирования является устранение негативных последствий функционирования монополий, предполагающее:

· стимулирование развития конкуренции, использование регулирующих мер, ограничивающих монопольное положение субъекта предпринимательской деятельности (контроль за экономической концентрацией и т.п.);

· прямое воздействие на отдельные аспекты деятельности естественных монополий (в частности, регулирование ценообразования и тарифов, контроль за качеством производимой продукции/предоставляемых услуг, наложение на монополистов различного рода дополнительных обязательств) либо заполнение зоны естественной монополии предприятиями, организациями общественного сектора.

Взаимодействие ограниченного числа участников рынка в рамках саморегулирования неизбежно будет носить картельный характер и иметь целью, прежде всего, проведение согласованной политики. Это, в свою очередь, позволит увеличить совместную прибыль членов организации «саморегулирования» за счет снижения объема предложения и повышения цен на предлагаемые товары и услуги.

Необходимо крайне осторожно относиться к саморегулированию отраслевых рынков, характеризующихся проявлением тенденций к монополизации. Делегирование полномочий по государственному регулированию участникам таких рынков недопустимо, поскольку именно государство призвано преодолевать негативные последствия монополизации (государственное вмешательство способствует более оптимальному распределению ресурсов и реализации социально значимых задач).

Допустимо образование организаций добровольного саморегулирования, в частности на основе существующих в настоящее время отраслевых ассоциаций, в рамках общего правового поля.

Организация саморегулирования в любом случае в той или иной мере предполагает ограничение конкуренции, так как в ее рамках устанавливаются определенные требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, возникает более высокий уровень координации поведения хозяйствующих субъектов.

Правила ведения предпринимательской или профессиональной деятельности, поддерживаемые саморегулируемой организацией, при определенных условиях могут служить барьером входа на рынок. Проблема снимается, когда в отрасли существует высокая конкуренция между различными организациями саморегулирования.

Кроме того, необходим качественный антимонопольный контроль за деятельностью организаций саморегулирования, чтобы предотвратить случаи необоснованного ограничения конкуренции со стороны таких организаций. Это особенно важно, если СРО в той или иной форме передаются полномочия по допуску на рынок.

Как показывает мировой опыт, в рамках саморегулируемых организаций возможны следующие риски ограничения конкуренции:

· ограничение числа участников рынка;

· эксклюзивное право заниматься определенными видами деятельности;

· чрезмерные требования для входа на рынок;

· ограничения конкуренции между членами организации (согласование ценовой политики, ограничения рекламы и т.п.);

· давление на более эффективных конкурентов.

Такого рода риски могут реализоваться по следующим причинам:

· наличие соответствующих норм в законодательстве (обязательность членства в организации саморегулирования либо эксклюзивные права заниматься определенным видом деятельности);

· недобросовестная политика организации;

· недостаточный антимонопольный контроль.

Анализ развития саморегулирования в конкретных сферах показывает, что, в целом, на сегодняшний день деятельность организаций саморегулирования не имеет серьезных антиконкурентных последствий и не приводит к серьезным общественным издержкам. Проблем не возникает в тех сферах, где организации саморегулирования сформировались конкурентным путем либо где существует конкуренция между организациями.

Нередко участие в профессиональном объединении рассматривается компаниями как конкурентное преимущество. Деятельность саморегулируемых организаций может привести к вытеснению с рынка компаний, не являющихся их членами, снижая, таким образом, конкуренцию. В случаях, когда речь идет об отрасли, производящей товары или услуги повышенной социальной значимости, особенно важно использование консультаций со всеми основными заинтересованными лицами.

Кроме того, в подобных отраслях важна прозрачность деятельности саморегулируемой организации, которая может «маскировать» монополизацию и использоваться для ограничения конкуренции на рынках. Тогда на смену административным барьерам приходят другие искусственные барьеры, обусловленные защитой «цеховых» интересов. В ряде случаев подобные явления можно наблюдать в адвокатской практике, в оценочной деятельности, на фондовом рынке, в некоторых других, особенно высокодоходных, отраслях бизнеса. В результате отсутствия конкуренции страдают интересы потребителей - снижается качество товаров и услуг. С другой стороны, если затруднён доступ к предпринимательской деятельности, приносящей высокий доход, то это уменьшает легальные возможности социального роста для самых активных, снижается социальная мобильность.

Не менее важным сегментом являются отрасли естественных монополий. Рынки естественных монополий непрозрачны и неконкурентны, поэтому отсутствуют независимая оценка качества предоставляемых товаров и услуг и система обратной связи. Ввиду социальной значимости предоставляемых сферами естественной монополии товаров и услуг допустимо введение обязательной сертификации с привлечением независимых экспертных организаций.

Необходим антимонопольный контроль за деятельностью саморегулируемой организации в том случае, если совокупная рыночная доля ее членов является существенной. Критерием для антимонопольного контроля должна быть не организационно-правовая форма, а признаки доминирования или ограничения конкуренции.

В рамках саморегулируемых организаций могут возникать следующие риски ущерба интересов потребителей и участников рынка, не входящих в СРО:

· повышение цен;

· снижение качества услуг;

· установление стандартов исключительно в интересах отрасли, а не потребителей;

· отсутствие реального контроля за соблюдением стандартов;

· фактическая работа системы разрешения споров не в пользу потребителей.

Указанные риски могут возникать вследствие недостатков законодательства, недостаточного внешнего контроля за деятельностью организаций саморегулирования, неэффективности санкций, применяемых к нарушителям в рамках организации саморегулирования.

В целях преодоления данных рисков необходимо на всех стадиях деятельности саморегулируемой организации (разработка системы правил, мониторинг соблюдения правил, разрешение споров) соблюдать принципы открытости и информационной прозрачности, что в свою очередь, должно быть обеспечено соответствующими информационными ресурсами.

саморегулирование антимонопольный конкуренция

2. Нормативные акты органов власти, создающие административные барьеры в данной сфере, примеры нарушений условий конкуренции со стороны СРО и органов власти

Рассмотрим далее несколько во многом типичных примеров, характеризующих существующие возможности и препятствия для развития саморегулирования в отдельных сферах деятельности, в частности:

· в строительной деятельности;

· в деятельности технических экспертов безопасности дорожного движения;

· в кадастровой деятельности;

В рамках мероприятий по совершенствованию системы регулирования строительной деятельности прорабатываются вопросы развития института саморегулирования отрасли.

С 1 января 2009 г. государство прекращает лицензирование строительной деятельности, часть разрешительных и контрольно-надзорных функций передается саморегулируемым организациям. Существовавшую систему лицензирования специалисты считают формальной и не обеспечивающей качественного отбора фирм, действующих в строительной сфере, в действительности работа строительных фирм не контролируется государством.

На этапе передачи полномочий существует ряд актуальных проблем.

1. Разработка стандартов. До сих пор разработкой стандартов занимались 15 федеральных ведомств (под стандартами строители понимают сегодня все обязательные и необязательные нормы, включая ГОСТы, СНиПы, нормы пожарной безопасности, требования иных надзорных органов). На этой основе предстоит создать новые стандарты, которые будут обязательными для применения в рамках СРО (пересмотр действующих и создание новых стандартов, межотраслевая консолидация).

2. Отраслевая иерархия строительства. В условиях многогранности технологических аспектов строительства существуют определенные сложности интеграции в рамках союзов и ассоциаций.

3. Проблема контроля отраслевого регулятора в условиях отсутствия четко прописанного механизма контроля со стороны как государства, так и участников рынка.

4. Отсутствие системы аттестации участников СРО, в то время как специфика и требования безопасности в сфере строительства и архитектуры предполагают высокий уровень профессиональных знаний.

5. Создание компенсационных и страховых фондов - существующий подход к системе формирования фондов не в полной мере учитывает дифференциацию участников строительного рынка и их стимулов.

Переход к саморегулированию строительной деятельности затрудняется отсутствием технических регламентов в сфере обеспечения безопасности в строительстве, нормативов, отражающих особенности механизмов саморегулирования в строительной отрасли, форм государственного контроля деятельности СРО, а также отвечающих современным требованиям правил и стандартов предпринимательской деятельности в строительстве.

В июле 2008 г. были приняты поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации, предусматривающие переход на саморегулирование в строительной отрасли. Главой 6.1 Кодекса определяются порядок и условия создания и функционирования саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Согласно поправкам, содержанием деятельности саморегулируемых организаций являются разработка и утверждение внутренних документов, а также контроль за соблюдением своими членами требований этих документов.

Статус саморегулируемой организации может приобрести некоммерческая организация в форме партнерства при условии ее соответствия определенным требованиям. Основным требованием к организациям, основанным на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания и осуществляющих подготовку проектной документации, является наличие не менее 50 членов и компенсационного фонда в размере не менее 500 тысяч рублей на одного члена. Для организаций в сфере строительства предполагается наличие не менее 100 членов и компенсационного фонда в размере не менее одного миллиона рублей на одного члена. Также предполагается снижение размера компенсационного фонда при наличии в организации механизма страхования ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

В ГК РФ приводится список документов, которые саморегулируемые организации обязаны разработать, в том числе требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, правила контроля в области саморегулирования, а также документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации установленных требований. В то же время саморегулируемые организации вправе разработать стандарты саморегулируемых организаций и правила саморегулирования. Требования к выдаче свидетельств, в свою очередь, должны содержать информацию о квалификации и численности работников организации. Правилами саморегулирования могут устанавливаться требования к исполнителям работ, требования о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, требования о страховании иных связанных с выполнением строительно-монтажных работ рисков, требования о наличии сертификатов соответствия работ и требования к содержанию рекламы, распространяемой исполнителями работ.

Членами саморегулируемых организаций могут стать юридические лица, соответствующие требованиям к выдаче свидетельств о допуске к одному или нескольким видам работ при наличии определенных документов (приводится закрытый перечень необходимых документов). Решения саморегулируемых организаций о приеме и исключении из своего состава могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Прекращение членства в саморегулируемой организации может быть добровольным или быть связанным с исключением из ее состава в случаях несоблюдения требований технических регламентов, нарушения требований к выдаче свидетельств о допуске к одному или нескольким видам работ, а также при невнесении взносов в компенсационный фонд.

Таким образом, индивидуальный предприниматель или юридическое лицо могут выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, только при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам. При этом разрешается иметь только одно свидетельство о допуске, выданное одной саморегулируемой организацией. Перечень видов работ при этом устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Свидетельства о допуске должны выдаваться саморегулируемыми организациями при приеме юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в число своих членов. Они не имеют ограничения срока и территории действия. Прекращение действия свидетельства о допуске может быть осуществлено по заявлению лица и в случае нарушений требований по решению коллегиального органа управления саморегулируемой организации.

Саморегулируемые организации осуществляют контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования в порядке, установленном правилами контроля в области саморегулирования. Контроль в части соблюдения требований к выдаче свидетельств о допуске осуществляется при приеме в члены саморегулируемой организации, а также не реже одного раза в год.

Саморегулируемые организации также должны в 30-дневный срок рассматривать поступившие жалобы на действия своих членов. В случае выявления нарушения требований технических регламентов, требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований стандартов саморегулируемых организаций, правил саморегулирования в отношении члена должны быть применены такие меры дисциплинарного воздействия, как:

· вынесение предписания об обязательном устранении выявленных нарушений в установленные сроки;

· вынесение предупреждения;

· приостановление действия свидетельства о допуске к работам;

· прекращение действия свидетельства о допуске к работам;

· исключение из членов саморегулируемой организации.

При этом саморегулируемая организация обязана уведомить об этом федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора.

Ведение государственного реестра саморегулируемых организаций осуществляется органом надзора за саморегулируемыми организациями. Он содержит сведения о саморегулируемых организациях, в том числе перечень и описание видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и о допуске к которым члены саморегулируемой организации имеют свидетельства.

Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется органом надзора за саморегулируемыми организациями путем проведения плановых и внеплановых проверок. Плановые проверки могут проводиться один раз в два года, внеплановые - в целях контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок деятельности. В случае выявления нарушений саморегулируемой организацией требований Градостроительного кодекса, других федеральных законов орган надзора направляет в организацию предписание об их устранении в разумные сроки, которое может быть обжаловано саморегулируемой организацией в арбитражный суд. При несоблюдении саморегулируемой организацией предписания и несоответствия требованиям, предъявляемым к ней, орган надзора вправе обратиться в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций Саморегулируемая организация в свою очередь должна предоставить всю информацию, необходимую для проведения проверки.

Учитывая изложенное выше, также были внесены изменения в статьи Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, касающиеся деятельности по подготовке проектной документации, инженерным изысканиям, строительству, реконструкции и капитальному ремонту.

В частности, выполнение работ без свидетельства о допуске влечет наложение административного штрафа в размере от 40 до 50 тысяч рублей. Несоблюдение минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске при выполнении работ влечет наложение административного штрафа в размере от 30 до 40 тысяч рублей. Повторное несоблюдение влечет наложение административного штрафа в размере от 40 до 50 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. Рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных саморегулируемыми организациями, должен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

До 1 января 2010 года осуществление предпринимательской деятельности по выполнению инженерных изысканий, по осуществлению архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства разрешается по выбору исполнителя соответствующих видов работ на основании лицензии или свидетельства о допуске, выданного саморегулируемой организацией.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти должен быть установлен перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

На парламентских слушаниях на тему «Правовые аспекты становления саморегулирования в различных отраслях экономики», состоявшихся 14 апреля 2008 года, был высказан ряд серьезных замечаний к поправкам в Градостроительный кодекс.

Так, в нарушение принципов независимости, максимальной определенности, материальной ответственности заметная часть вопросов остается в компетенции органов исполнительной власти. Далее, стоит проблема невозможности объединения в одной организации разнородных видов деятельности, относимых к строительной отрасли, с присущими рисками, имеющими различную природу, и неоднородной ответственностью. Устанавливаемые механизмы обеспечения ответственности за действия своих членов, которые будут применяться в СРО, не соответствуют основным принципам управления рисками, в частности, требованиям конкретизации, дифференциации рисков и передачи части обязательств по их покрытию специализированным учреждениям. Недостаточно четко и прозрачно урегулированы и процедуры получения специальной правоспособности лица, осуществляющего изыскательную, архитектурную, проектировочную и строительную деятельность.

Вместе с тем развитие саморегулирования в строительной отрасли остается одним из ключевых приоритетов государственной политики. Основным требованием, учитываемым при формировании системы саморегулирования строительной деятельности, является минимизация рисков формирования общественно неэффективной системы регулирования строительной деятельности с целью недопущения, с одной стороны, монополизации рынка строительных работ, а с другой - потери управляемости отраслью. При переходе на саморегулирование крайне важно не допустить возникновения двойного регулирования, монополизма саморегулируемых организаций, замены и дополнения коррупции чиновников коррупцией менеджеров СРО, а также очередного перераспределения в пользу узкой группы специальных интересов.

Другое приоритетное направление развития саморегулирования через передачу полномочий органов государственной власти - деятельность технических экспертов безопасности дорожного движения. Вопрос имеет довольно длительную историю. Еще в 2003 году, на инвентаризационной стадии административной реформы, функция МВД России по осуществлению экспертизы технического состояния автотранспортных средств была признана Правительством РФ избыточной. И только сегодня с появлением возможности замены госрегулирования на саморегулирование, наконец, созрело решение по передаче услуг по проведению периодического технического осмотра специальным рыночным институтам, роль которых могут квалифицированно выполнять профессиональные СРО технических экспертов.

Принципиально важно в деталях разобраться со схемой саморегулирования, ведь от «дизайна» системы во многом зависит ее работоспособность и общественная эффективность. Общая схема такова: техосмотр осуществляется независимыми техническими экспертами с использованием оборудования аккредитованных диагностических центров. Компетентность техэкспертов гарантируется обязательностью их членства в одной из СРО. К членам предъявляются жесткие требования по наличию соответствующего высшего либо дополнительного профессионального образования, прохождения профессиональной переподготовки, сдачи квалификационного экзамена, выполнения установленных стандартов и правил. При этом имущественная ответственность членов СРО реализуется за счет страхования и взносов в компенсационный фонд. Кроме того, в увязке с заинтересованными в качественной экспертизе страховщиками ОСАГО решается более общая проблема возмещения ущерба, причиненного третьим лицам неисправными транспортными средствами. Показательно, что сегодня процент ДТП, официальной причиной которых признается техническая неисправность, на порядок занижен. С переходом на новую систему за аварию по вине неисправной техники заплатит недобросовестный технический эксперт и его коллеги по цеху. А значит, впервые возникнет и реальная персональная ответственность за результаты своей деятельности.

Передача услуг по техосмотру на рынок и делегирование полномочий по осуществлению контроля за деятельностью техэкспертов создаваемым СРО позволит МВД России сосредоточится на более эффективном выполнении надзорных функций. Важно, что ослабления «полицейской» функции произойти не должно, поскольку она реализуется в рамках дорожно-патрульной деятельности и деятельности по регистрации транспортных средств. Так, 95% числящихся в угоне автомобилей выявляется при реализации именно этих полномочий ГИБДД, причем обозначенная доля имеет тенденцию к росту.

Сторонники передачи полномочий ожидают, что реализация данной конструкции создаст стимулы к повышению качества технической экспертизы и эффективности оценки соответствия установленным техническим требованиям. А значит, увеличится и действенность контроля соответствующих параметров, в том числе заложенных в проекте технического регламента «О безопасности колесных транспортных средств», который разработан по правительственной программе. Кстати, число таких параметров подлежит существенному сокращению - примерно наполовину - и гармонизации с международными требованиями. В результате безопасность допускаемых к эксплуатации транспортных средств повысится. Кроме того, создаются предпосылки для развития цивилизованного рынка услуг по технической экспертизе, на котором в основном представлен малый и средний бизнес, и улучшения инвестиционного климата в секторе. Не говоря уже об особо актуальной в условиях кризиса экономии бюджетных средств на проведение периодического технического осмотра и снижении коррупции.

Правда, высказываются обоснованные опасения о возможности замены коррупции чиновников коррупцией техэкспертов и менеджеров СРО, возникновения своеобразных «междусобойчиков». Эти риски снимаются целым рядом инструментов - в первую очередь, сохранением за государством надзорных функций и полномочиями Национального совета технических экспертов, который объединит СРО. Важное оружие в борьбе с недобросовестными СРО и отдельными техническими экспертами - «контрольная закупка» услуг по техосмотру и регулярный анализ централизованно собираемой и обрабатываемой статистики о частоте неисправности автомобилей различных марок и «возрастов», серьезные отклонения от которой по отдельным СРО и центрам техосмотра должны стать основанием для подозрений и проверки.

Далее, достаточно одного-двух судебных разбирательств, исключения нескольких недобросовестных СРО из государственного реестра и дисквалификации проштрафившихся экспертов, чтобы остальные стали относиться к выполнению стандартов профессиональной деятельности на порядок ответственнее и, кстати, гораздо более заинтересованно, чем чиновники. Все дело в стимулах. Терять прибыльный бизнес и репутацию не захочет никто.

Другой распространенный аргумент противников передачи техосмотра на рынок - риск навязывания услуг по устранению неполадок, в том числе и несуществующих, что называется, «на месте». Поэтому во избежание конфликта интересов диагностический центр не должен оказывать услуги по ремонту автомобилей.

Нововведение существенно сэкономит время граждан, а стоимость прохождения техосмотра будет регулироваться правительством и по прогнозам окажется сопоставимой с ценой, которую сегодня автолюбители платят за «покупку» талона.

Еще раз подчеркнем, что общественная эффективность саморегулирования деятельности технических экспертов зависит от дизайна и конкретной схемы организации передачи полномочий, осуществления и регулирования деятельности СРО.

В ближайшее время описанный подход необходимо распространить на большинство видов деятельности, так или иначе предполагающих совершение государственными служащими и должностными лицами (сотрудниками) подведомственных органам исполнительной власти организаций различного рода экспертиз, обследований, испытаний и измерений. Для того чтобы осуществлять исследования, испытания, измерения, оценки и экспертизы, вовсе не обязательно быть сотрудником государственной организации. Более того, такая монополия вредна, ведь эта деятельность носит потенциально конкурентный характер и должна передаваться на рынок квалифицированным специалистам, компетенция которых удостоверяется за счет аккредитации и использования механизмов саморегулирования. Как результат - подрыв коррупционных стимулов, снятие бюрократических барьеров для развития предпринимательства и значительное сокращение штата чиновников, с возможностью обеспечения их занятости, а также создания новых рабочих мест в создаваемых СРО и организациях-членах. На очереди - введение саморегулирования деятельности кадастровых инженеров.

С 1 марта 2008 года вступил в действие Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», предусматривающий возможность создания саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности. Необходимость принятия закона была во многом обусловлена недостаточной эффективностью законодательства, регулировавшего кадастровую деятельность, и практики его применения. Существование значительных административных барьеров в данной сфере, высокая стоимость и завышенность сроков согласительных процедур и кадастрового учета усугубляется недостаточной квалификацией специалистов органов кадастрового учета. Отсутствие единой системы квалификационных требований, имущественной ответственности за допущенные специалистами органов кадастрового учета ошибки и причиненный их неправомерными действиями ущерб требует реформирования экономических основ осуществления данного вида деятельности.

Дополнительные трудности возникают в связи с тем, что кадастровая деятельность в соответствии с законом определена как деятельность по описанию объектов недвижимости: земельных участков, зданий, помещений, сооружений и объектов незавершенного строительства. Таким образом, объединены две учетные системы - государственный земельный кадастр и технический учёт зданий, сооружений, помещений и объектов незавершенного строительства. Объединение учетных систем предполагает переход к единому формату описания объектов недвижимости.

Соответственно, происходит объединение специальностей инженеров-землеустроителей, которых в России насчитывается порядка 70 тысяч, и техников-инвентаризаторов, численность которых по разным подсчетам составляет от 30 до 40 тысяч, в новую специальность «кадастровый инженер». Законом задана минимальная планка требований к субъектам профессиональной деятельности, фактический же допуск к профессии на основе определения квалификации кадастрового инженера осуществляет квалификационная комиссия. Однако существенно более эффективным инструментом является установление квалификационных требований и оценка компетентности самим профессиональным сообществом.

На сегодняшний день наиболее перспективным направлением совершенствования регулирования кадастровых отношений является развитие саморегулирования кадастровой деятельности. Подготовка к саморегулированию в сфере кадастровой деятельности осуществляется с 2004 года и на сегодняшний день уже достигнут ряд результатов как в законодательной сфере, так и в практике осуществления профессиональной деятельности.

Статья 34 Закона «О государственном кадастре недвижимости» закрепляет за кадастровыми инженерами право создавать на добровольной основе саморегулируемые организации. Целью саморегулирования в данной сфере является обеспечение условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров, установление обязательных для членов правил осуществления кадастровой деятельности, деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров, а также осуществление контроля за соблюдением установленных правил и повышение квалификации кадастровых инженеров.

Саморегулируемые организации в сфере кадастровой деятельности также наделены правами представлять законные интересы своих членов в их отношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления, получать от органа кадастрового учета информацию о результатах деятельности своих членов, рассматривать жалобы на действия своих членов и применять в отношении них меры ответственности.

Однако государственных функций по регулированию кадастровой деятельности профессиональным объединениям в настоящее время не передано, кадастровая деятельность полностью регулируется государством. Квалификационный экзамен принимается комиссией, формируемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, им же выдается квалификационный аттестат, аннулирование которого осуществляется квалификационной комиссией, государственный реестр кадастровых инженеров ведет орган кадастрового учета. При этом, как отмечалось выше, действующая модель государственного регулирования создает избыточные неэффективные административные барьеры, создающие необоснованные ограничения для осуществления кадастровой деятельности и препятствующие развитию рынка кадастровых услуг.

Как отмечают представители объединений кадастровых инженеров, чиновникам оставлено широкое поле для усмотрения, что ведет к проявлению субъективизма в регулировании кадастровой деятельности и ограничению доступа кадастровых инженеров на рынок. Примером может стать произвольная трактовка органами кадастрового учета понятия грубого нарушения кадастровым инженером требований законодательства к выполнению кадастровых работ или оформлению подготовленных в результате таких работ документов, предусматривающего согласно п. 7 ст. 29 Закона «О государственном кадастре объектов недвижимости» аннулирование квалификационного аттестата.

Результатом становится необоснованное ограничение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов и граждан, а в конечном итоге - снижение качества кадастрового учета. Это не позволяет решить ни одной из стоящих перед системой организации и ведения кадастра недвижимости задач, затрудняет защиту законных имущественных прав, делает невозможной их быструю и безопасную передачу, сдерживает развитие рынка недвижимости (в том числе земельного рынка) и финансового рынка, затрудняет сбор земельного налога и налога на иную недвижимость, снижает эффективность территориального управления.

Делегирование отдельных полномочий по регулированию кадастровых отношений саморегулируемым организациям позволит создать условия для развития цивилизованного рынка кадастровых услуг, реального повышения качества осуществления кадастровой деятельности, квалификации кадастровых инженеров, обеспечения их имущественной ответственности за результаты выполняемых работ. Саморегулируемым организациям в сфере кадастровой деятельности должны быть переданы полномочия по:

- участию в работе квалификационной комиссии при аттестации кадастровых инженеров, выдаче и аннулировании квалификационных аттестатов;

- ведению реестра кадастровых инженеров;

- контролю за деятельностью кадастровых инженеров.

Передавая указанные полномочия, следует учитывать существующие риски ограничения конкуренции уже со стороны самих саморегулируемых организаций. При определенных условиях саморегулируемая организации может стать локальным монополистом на определенном рынке кадастровых услуг, обладающим при этом переданными государством полномочиями, который, пользуясь своим исключительным положением и связью с органом кадастрового учета, ограничивает допуск кадастровых инженеров к профессии.

Учитывая изложенное, развитие саморегулирования кадастровой деятельности должно осуществляться на основе принципа множественности саморегулируемых организаций. Это позволит снизить риски аффилированности с органом кадастрового учета, обеспечит конкуренцию между саморегулируемыми организациями и предотвратит выстраивание новых барьеров для осуществления профессиональной деятельности и развития рынка кадастровых услуг.

3. Предложения по решению проблемы

В связи с изложенным в ходе подготовки предложений по развитию законодательства о саморегулировании для обеспечения действенной правовой основы становления в стране системы саморегулируемых организаций как специальных институтов организованного профессионального общественного регулирования считаем необходимым: подготовить предложения по развитию законодательства о саморегулировании для обеспечения действенной правовой основы становления системы саморегулируемых организаций как специальных институтов организованного профессионального общественного регулирования в вопросах правоустановления и надзора за участниками рынка, в том числе:

изменения в Закон «О саморегулируемых организациях» с учетом необходимости более четкого определения порядка государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, уточнения вопросов обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации, определения обязательств государства по передаче отдельных регулирующих функций эффективно функционирующим саморегулируемым организациям;

изменения в отраслевое законодательство, содержащее нормы о саморегулировании, с целью приведения его в соответствие с Федеральным законом «О саморегулируемых организациях»;

изменения в отраслевое законодательство, закрепляющие передачу отдельных полномочий органов исполнительной власти создаваемым саморегулируемым организациям;

изменения в налоговое законодательство, предусматривающие квалификацию взносов в саморегулируемую организацию, как расходов на регулирование и, соответственно, отнесение этих взносов их плательщиками (членами СРО) на себестоимость продукции или услуг;

изменения в законодательство об административных правонарушениях, предоставляющие государственным контрольным органам право возбуждать административное производство по вопросам правонарушений, совершаемых СРО, и устанавливающие в административном законодательстве санкции к штатным сотрудникам органов управления СРО и самой СРО.

изменения в законодательство, предусматривающие упрощение отдельных административных процедур в отношении членов СРО, например, упрощение процедур лицензионного контроля, контроля за соблюдением требований технических регламентов, контроля за хозяйствующими субъектами, работающими на потребительском рынке и т.п.;

изменения в Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» с целью уточнения баланса выгод от членства в саморегулируемых организациях и требований к таким организациям;

изменения в антимонопольное законодательство, направленные на защиту конкуренции, в том числе предупреждение и пресечение:

а) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции со стороны СРО и их членов,

б) недопущения, ограничения и устранения конкуренции органами исполнительной власти при передаче отдельных полномочий создаваемым СРО;

изменения в гражданское, налоговое и иное законодательство, описывающее институт частной практики.

При дальнейшем формировании политики по развитию саморегулирования в Российской Федерации необходимо учитывать следующие моменты.

- Начиная с 2001 года развитие саморегулирования рассматривается как составная часть реформы системы государственного регулирования. Однако в основном акцент сделан на развитии делегированного саморегулирования (передаче СРО функций государства по регулированию отдельных профессий и отраслей). В то же время не создается достаточно стимулов для создания добровольных СРО.

- Следует учитывать, что саморегулирование может быть общественно неэффективным. В условиях российской экономики с учетом значительного количества административных барьеров и, главное, устойчивых форм их воспроизводства сама по себе установка «заменим государственное регулирование на саморегулирование» без обеспечения дополнительных условий не приведет ни к снижению непроизводительных расходов бизнеса, ни к пресечению недобросовестного поведения государственных служащих. Необходимы дополнительные меры, обеспечивающие эффективность СРО как регулятора.

- Проблемы совершенствования государственного регулирования и развития саморегулирования в настоящее время слабо увязываются с проблемами конкурентной политики, тогда как один из наиболее существенных рисков неадекватного регулирования связан именно с ограничением конкуренции. При принятии решения о передаче тех или иных функций СРО необходима оценка конкурентных последствий такой передачи.

- Через техническое регулирование лежит путь к саморегулированию в отраслях материального производства. Разработка стандартов и внедрение схем добровольной сертификации фактически является формой саморегулирования в производственной сфере.

4. Проект решения Экспертного совета

Учитывая сказанное, предлагаем:

1) Организовать мониторинг деятельности СРО в различных секторах экономики с привлечением членов Экспертного совета.

2) Провести анализ судебной практики по вопросам деятельности СРО с целью выявления наиболее типичных случаев нарушения законодательства со стороны членов СРО.

3) Организовать работу по подготовке изменений в антимонопольное законодательство, направленных на защиту конкуренции, в том числе предупреждение и пресечение:

- монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции со стороны СРО и их членов;

- недопущения, ограничения и устранения конкуренции органами исполнительной власти при передаче отдельных полномочий создаваемым СРО.

Размещено на Allbest.ur