Размещено на http://www.allbest.ru/

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Филиал в г. Магнитогорске

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по курсу: «Теория организации»

Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении

Выполнила: Ниязбаева А.О.,

студент группы ГМУ-04/6

Магнитогорск 2006

План

государственный управление бюрократия бюрократизация

Введение

1. Понятие и сущность бюрократии. Процессы бюрократизации в государственном управлении

2. Модели бюрократии в государственном управлении

3. Возможность контроля бюрократизации

Заключение

Список литературы

Введение

Для государственной системы управления современной России характерна разбалансированность прямых и обратных связей. Обилие глубоких и мудрых законов, указов, распоряжений и их игнорирование исполнительными органами свидетельствуют о растущей авторитарной бюрократизации высших управленческих уровней и о распаде управления всей системы в целом. Неуязвимость региональной системы управления, стремящейся к максимальной автономии и достижению только своих местнических целей, основана на противоречивости, а иногда и заведомо ложной информации, поступающей по каналам обратной связи.

За последние годы стало очевидным, что основы теории и практики управления могут быть применимы также на государственном, региональном и муниципальном уровнях. В общем случае принципы и методы управления государственной службой могут быть распространены на коллективы учреждений любого уровня и любой организационной структуры (замена термина "управление" его синонимом "администрирование" вполне закономерно). Существует, однако, и противоположная точка зрения: "И хотя ныне считается, что государственные и публичные организации должны использовать принципы и методы менеджмента, многие специалисты руководство такими организациями к менеджменту не относят".

1. Понятие и сущность бюрократии. Процессы бюрократизации в государственном управлении

Слово «бюрократия» (от франц. «bureau» - стол, канцелярия и греч. «kratos» - власть) буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы.

К пониманию бюрократии существует два основных подхода. Один из них связан с именем известного немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920 гг.), работы которого оставили заметный след в теории управления. В этом подходе термином «бюрократия» обозначается рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии с законами и другими правилами. В другом подходе бюрократия оценивается негативно и рассматривается как крайне нежелательное общественное явление [1, с.23]. И как всегда в таких случаях существует и некая третья позиция, когда в бюрократии усматривают явление, необходимое обществу, но имеющее свои нехорошие стороны. При этом пытаются иногда провести различие между «хорошими» и «нехорошими» сторонами данного явления на основе различения слов «бюрократия» и «бюрократизм»: дескать, бюрократия - это хорошо, а вот бюрократизм - плохо.

Как же все-таки соотносятся понятия «бюрократия» и «бюрократизм»? Проф. Б. П. Курашвили полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а «бюрократия - это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и а обществе» [7, с.221]. На мой взгляд, все-таки, что бюрократия - это не совокупность бюрократов (так же, как демократия - это не совокупность демократов), а определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях. А бюрократизм (так же, как и демократизм) - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически (а в случае с демократией - демократически) организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм - это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях. Точно так же, как это имеет место с понятиями «государство» и «государственность», которые указывают на одно и то же явление, но слово «государство» обозначает его как некую самостоятельную целостность, а слово «государственность» позволяет рассмотреть государство под углом зрения его неразрывной связи с обществом - «государственность» определяет принадлежность государства обществу, указывает на государство как на определенное свойство (характеристику) общества [6].

Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации, то есть во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Причем, чем больше в системе бюрократизма, тем меньше в ней демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бюрократией возможна и необходима.

Государственная бюрократия осуществляет институционализацию политического влияния групповых интересов. Как подчеркивает В.П. Макаренко, «группы интересов считают бюрократию главным каналом влияния на принятие и реализацию политических решений в свою пользу» [4]. Это приобретает форму «квазиполитики» - прямого влияния аппарата на политические решения. К тому же нередко высокопоставленные чиновники после отставки занимают высокие должности в частных корпорациях (например, в награду за отстаивание интересов этих корпораций), а бизнесмены приходят в правительство. Хотя во многих демократических странах существует запрет бывшим государственным служащим высокого ранга занимать какие-либо посты в частной фирме в течение определенного периода времени, если чиновник контролировал ранее эту фирму или был с ней в каких-либо отношениях в качестве государственного служащего (к сожалению, в России такого запрета не существует).

Бюрократия не просто втягивается в процесс принятия политических решений, транслируя групповые интересы и влияния на центры политической власти, но и может превратиться в самостоятельную политическую силу со своими корпоративными интересами. В этом случае бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции политического руководства, заполняя собой образовавшийся по тем или иным причинам политический вакуум, и способна навязать обществу свои собственные интересы, выдавая их за государственные. Через институты подготовки и отбора кадров она формирует соответствующий тип руководителей, мировоззрение и деятельность которых отвечают ее корпоративным интересам. Результатом является рост притязаний бюрократии на распределение различных, в том числе и значительных финансовых, ресурсов и привилегий в обществе [1, с.29].

Организованные отряды бюрократии заинтересованы в защите своих владений, при этом чиновники верят, что защита их интересов является жизненно важным фактором для процветания страны, поэтому они маневрируют, чтобы защитить свои интересы от других служащих правительства, парламента, прессы и даже президента. Нередко «лоббирование» чиновниками своих интересов происходит в самой грубой форме - форме коррупции, т.е. злоупотреблении служебным положением в корыстных целях. Коррупция начинается тогда, когда цели, установленные правом, в соответствии с которыми государственный служащий обязан действовать, подменяются корыстными интересами чиновника, воплощенными в конкретных действиях. В этом случае чиновники превращаются, по выражению Е.В. Охотского, «в выгодных для себя слуг общества», а многие из них сделали политику весьма доходным промыслом, получая от нее регулярное и надежное вознаграждение [2, с.43].

Всё это может привести к «присвоению» государства бюрократией и установлению «администрократии». Этот термин был введен американским ученым Г.С. Клейром для обозначения того реального управления, которое осуществляется карьерными государственными служащими. Не случайно, например, Ф. Риггс отмечает, что чиновники, занимая позиции контроля над государственными органами и ресурсами, держат в своих руках мощное оружие, которым не обладают большинство граждан. Если же их действия не регулируются конституционными органами и средствами народного воздействия, то они легко могут использовать занимаемые государственные должности в личных интересах, что находит свое выражение в широко распространенной коррупции и раздаче выгодных мест, синекур. К примеру, в президентских республиках в ряде латиноамериканских стран власть бюрократии нередко является «… столь всеобъемлющей, что государственные чиновники (особенно военные) становятся главными действующими лицами на политической арене - и даже захватывают власть путем государственного переворота».

Анализ бюрократической власти закономерно приводит к выводу о том, что, какими бы ни были формальные права и обязанности чиновничества, административные ведомства берут на себя осуществление значительной части политики в любом современном демократическом государстве. Некоторые ученые делают даже еще более категоричные выводы. Например, по мнению В.П.Макаренко, в современных западных государствах продолжает действовать выявленная Вебером тенденция к установлению «господства чиновников», но в целом в условиях демократии данная тенденция сдерживается существующими механизмами контроля за деятельностью управленческого аппарата [3, с.65].

2. Модели бюрократии в государственном управлении

Представителями различных течений и школ политологии, социологии и управления создано немало интересных моделей бюрократии, взаимоотношений чиновничества и общества. Одной из первых явилась модель С. Эйзенштадта (1963 г.), создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в условиях традиционного, современного и переходного обществ [1, с.87]:

1) традиционная модель - «бюрократия, ориентированная на правительство» - характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемое его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого; эту модель характеризует полная слитность госслужбы с политикой в духе описанных Н. Макиавелли клиентелистских отношений: «…государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством. Эти доверенные лица будут всячески поддерживать государя, зная, что им поставлены у власти и сильны только его дружбой и мощью. Но и государь со своей стороны должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности…» [1, с.88];

2) модернизационная модель - «бюрократия, ориентированная на общество» - характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений) демократическим контролем «снизу»;

3) транзиторная модель - «бюрократия, ориентированная на саму себя» - характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Хотя модель Эйзенштадта имеет существенный недостаток (гетерогенность критериев классификации), она представляет немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленности характером политической системы, уровнем социального развития.

Известность в литературе приобрела и модель Ф. Риггса (1969 г.), различающего два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство [1, с.101]:

«партийно ориентированную» - рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки со стороны партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма;

«собственно политизированную», т. е. ориентированную на то, чтобы играть самостоятельную политическую роль, а не послушно осуществлять решения высших органов государственной власти.

Исследователь пришел к выводу о существовании корреляции между этими двумя типами соотношения политики и управления. Он вычленяет четыре типа ситуации, в которых по-разному комбинируются партийность и политизированность бюрократии.

«Политизированность» у данного автора означает нацеленность административной элиты на самостоятельное овладение властью, а не на выполнение решений правительства.

Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься между собой бюрократия и политическая власть дана в 1981 г. Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Б. Рокманом [1, с.128]:

1 модель - самая простая и, в этом смысле - «идеальная», совпадающая в целом с концепцией М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют; эта модель не только идеальна, но и идеалистична; «Различие между политикой и управлением, между принятием решений и их выполнением походит на сказочного чеширского кота, при близком рассмотрении которого субстанция исчезает и остается одна только насмешливая улыбка»;

2 модель - «реальная»: политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции - бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политики придают решениям четкую политическую направленность.

Эта модель, считают авторы, достаточно точно отражает реалии демократических стран, однако преувеличивать степень ее реалистичности не следует: политика постепенно профессионализируется, а чиновники все явственнее выступают на поприще артикулирования частных или групповых интересов.

3 модель - «конвергирующая»: и политики, и чиновники участвуют в принятии решений; при этом политики агрегируют интересы разрозненные, неорганизованные, а чиновники - выражают четко и точно сформулированные интересы организованных клиентел.

Сегодня, по мнению авторов, на повестке дня стоит конвергенция функций, ведущая к формированию 4 модели - «гибридной», в которой растворится веберианская формула и исчезнет какая-либо существенная разница между ролями политика и бюрократа.

Своеобразную модель взаимоотношений политиков и чиновников предлагает исследователь из Великобритании К. Сикстон. Проанализировав отечественный опыт, он насчитал четыре разных модели функционирования политико-административных связей. Первая модель обозначена им как «формально-конституционная», существующая в британской конституционной теории и ортодоксальных учебниках политологии: высшая исполнительная власть в государстве принадлежит не чиновникам, а политикам, ответственным перед парламентом и обществом: долг чиновника - ввести политика в курс дела, обрисовать проблему, условия и возможные способы ее решения, а затем наилучшим образом реализовать решение, ответственность за которое несет политик [1, с.162].

Вторая модель выступает контр-образцом официальной версии: речь идет о вытекающей из объективно обусловленного позиционирования чиновничества в политической системе, его неограниченного доступа к информации и документации, вменяемой в его обязанности экспертно-консультационной функции и т. д. всевластия бюрократии, подчиняющей себе законно избранных политиков. Третья модель названа автором «политико-административной» или «пасторалью в Уайтхолле»: никаких конфликтов, а тем более войн между элитами нет; отношения политиков и «мандаринов» сложны и неоднозначны, однако чаще всего они находят способ договориться. Суть договора в том, что госслужащие предпочитают не «слабых», а «сильных» министров, добывающих достойное бюджетное финансирование; министры же, в свою очередь, предпочитают сильных «замов», избавляющих их от бюрократической текучки. Одни дают профессиональные советы, другие придают решению определенную политическую «чувствительность». В результате процесс принятия решений предстает в виде конструктивного взаимодействия политиков и чиновников.

В качестве четвертой модели К. Сикстон приводит теоретическое построение У. Нисканена, ценность которого он усматривает не столько в критике реальной власти бюрократии, сколько в выявлении последствий употребления этой власти. Существенным элементом экономической теории бюрократии является при этом детерминированность логики поведенческого алгоритма чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д.

Сопоставив все упомянутые выше формулы взаимоотношений политиков и госслужащих, К. Сикстон еще подтверждает магистральную для политической науки позицию: формально-конституционная модель параллельного существования двух раздельных сфер - политической и административной (политики принимают решения, а чиновники с энтузиазмом их выполняют) - карикатура истинного разделения труда между политикой и госслужбой. В процессе управления выдержать в чистоте эту идеальную модель невозможно. Не более 1% всей работы министерства идет перед глазами министра, в его присутствии; его контроль - это меньше всего вопрос отдачи приказов и больше всего результат непрямого влияния, создания соответствующего климата, прогнозирования ситуации, налаживания связей с парламентом, общественностью и т. д. Гибкие и тонкие связи между сферами политики и управления создают сложности для конституционной доктрины. Однако развитие института омбудсмена и парламентских комитетов по контролю за деятельностью бюрократии, общественные движения в поддержку «открытого правительства» свидетельствуют о всеобщем признании того факта, что госслужащие ни в коем случае не являются лишь механическими исполнителями чужих политических решений [4, с.82].

3. Возможность контроля бюрократизации

Для того, чтобы контролировать бюрократию и предотвратить бюрократизацию необходимо знание источников бюрократической власти. В числе таковых - связи между чиновниками и группами интересов. Являясь главным посредником между правительством, с одной стороны, бизнесом, профсоюзами, прочими группами - с другой, бюрократия получает реальные рычаги власти и способна выстраивать мощные альянсы, играть ключевую роль в выработке и осуществлении решений. Не менее важен и такой источник бюрократической власти, как операциональная связь между министрами и их аппаратом. Анализируя различные аспекты этой связи (количественное соотношение чиновников политических и карьерных, срок их пребывания у власти, режим и содержание повседневной работы, исторически закрепившийся статус, авторитет и т. д.), можно еще раз подтвердить вывод о наличии в руках управленцев очень большой власти. Весь вопрос в том, как ее эффективно контролировать [2, с.67].

Наряду с классическим способом контроля - внутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты, глубоко укоренный этом служения государству и обществу), политическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели «отзывчивой» госслужбы, составляющей одно из направлений повсеместно идущей сегодня административной реформы. Схематично эта модель может выглядеть следующим образом:

- демократизация состава госслужбы, создание т. н. «репрезентативной» бюрократии;

- усиление «прозрачности» управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшнз»;

-освоение современных технологий политико-административного управления - анкетирования, работы с фокус группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политического маркетинга и др.;

- создание государственно-общественных структур управления;

- содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. п.;

- совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан (внедрение институтов омбудсмена, независимых судей и пр. ).

Контролю за бюрократией способствует и дальнейшее изучение таких вопросов, как подмена чиновниками государственных интересов корпоративными, лоббирование влиятельными должностными лицами интересов промышленных и финансовых группировок и прочих негативных тенденций. Важно понять, какое место занимают госслужащие в составе федеральной и региональной элит, каковы перспективы налаживания диалога между госслужбой и обществом. В дальнейшем освоении нуждаются и теоретико-методологические основы политологического анализа проблем госслужбы; всестороннего осмысления ждет мировой феномен госслужбы с учетом как внутренних (собственно административных), так и внешних (общеисторического контекста развития общества и государства, политических традиций, социокультурных особенностей) факторов его развития.

Еще раз следует подчеркнуть, что положение о «внепартийности государственной службы» (п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» никоим образом не может трактоваться как сужение или, тем более, отрицание возможности и необходимости политологических исследований в данной области. Политическая нейтральность, лояльность госслужбы как законно избранной политической власти - норма для любого цивилизованного сообщества. Эта норма не устраняет, однако, объективного факта существования власти административной, чиновничьей. В силу своих систематических контактов с политиками госслужащие оказывают существенной воздействие на политический процесс во всех политико-административных системах, а, следовательно, повышают или понижают политическую стабильность, повышают или понижают авторитет, легитимность, рейтинг государственной власти в целом.

Заключение

Итак, слово «бюрократия» (от франц. «bureau» - стол, канцелярия и греч. «kratos» - власть) буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы. «Бюрократия» - это способ организации власти, а «бюрократизм» - совокупность качеств, свойств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управляющую систему. Бюрократия и демократия выступают как антиподы: они представляют собой противоположные по своей сущности способы организации власти.

Бюрократизм можно охарактеризовать как социальную аномалию, патологию, присущую профессиональным (отделенным от объекта управления) властно-управленческим системам (как государственных, так и негосударственных организаций), суть которой в том, что властный субъект начинает постепенно утрачивать качества элемента в целостной системе властеотношения «субъект - объект», то есть перестает в своей профессиональной деятельности ориентироваться на ту цель, для которой он создан, и начинает работать на себя, на сохранение и упрочение своего статуса, учитывая в первую очередь свои собственные интересы, а в дальнейшем переходит к разрушительной экспансии внутри системы, что в конечном счете приводит к гибели самой властно-управленческой системы. Последнее происходит в силу той общесистемной закономерности, что бесцельное развитие системы (то есть развитие системы, не являющейся элементом другой системы) представляет собой, по существу, процесс самоуничтожения, непременно приводящий систему к внутреннему взрыву.

Список литературы

1. Анализ проблемной ситуации и формирование концепции государственного управления. М.: Изд-во ГД РФ, 1994.

2. Аристер Н.И., Курбатова Е.А., Муравьев Л.И. и др. Государственная служба и кадровая политика в Российской Федерации. СПб.: Издательство УЭФ, 1995.

3. Арчер В.Н. Теория бюрократии. М.: Логос, 2002.

4. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационные и функциональные вопросы. М.: Экономика, 2000.

5. Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. Воронеж: ВГУ, 2003.

6. Макаренко В. П. Вера, власть и бюрократия. Ростов-на-Дону: Феникс, 1998.

7. Макаренко В. П. Правительство и бюрократия // Социс. 1999. № 2.

8. Семиряга Н.Е. Государственное и муниципальное управление. М.: Эксмо, 2003.

9. Уткин А. Государственное и муниципальное управление. М.: Зерцало, 2004.

10. Управление: опыт, проблемы. Сборник научных трудов. М., 2001.

11. Южаков В. За право на взятку замолвили слово: депутаты партии власти активно блокируют создание реального механизма противодействия коррупции // Независимая газета. 2003. 10 июня. С. 2.

Размещено на Allbest.ru