Сучасна система управління комунальним господарством в державі

Размещено на http://allbest.ru

Академія муніципального управління

Сучасна система управління комунальним господарством в державі

В.А. Костерін, здобувач кафедри

державного управління та місцевого самоврядування,

Вступ

Якщо розглядати управління житловим фондом як систему, що забезпечує здійснення певних функцій, то можна сказати, що така система ще не створена. Зміна структури власності в житловій сфері вимагає нових підходів до управління житловою нерухомістю.

Однак на практиці ця система не перетерпіла ніяких змін: не відбулося передачі багатоквартирних будинків і земельних ділянок в управління реальним власникам. Прийняття рішень з приводу утримання і ремонту будинків, як і раніше, перебуває у існуючих структур - державних підприємств або органів місцевого управління.

Дотепер зберігається традиційний принцип управління, що діяв в адміністративно-командній системі, коли експлуатаційні організації здійснюють функції і власників, і управляючих, і експлуатуючих організацій: вони самі собі замовляють, виконують і оплачують роботи (послуги). Це призводить до "непрозорості" фінансових потоків, безконтрольній витраті коштів і необґрунтованому збільшенню витрат на утримання і ремонт житлових будинків. Очевидно, що при такій ситуації не можна розраховувати на приплив інвестиційних ресурсів до цієї сфери.

Аналіз останніх наукових досліджень

Проблемами дослідження шляхів реформування ЖКГ займались і займаються відомі вітчизняні та закордонні учені: Альшевських А.Г., Безлюдов А.І., Блохнін А., Буркинський Б.В., Бутенко А.І., Гелбрейт Дж., Додатко Т., Костецький Н., Полежаєв Л.К., Райков А., Ромейко В.С., Румянцева Є.Є., Ряховська А.Н., Тагі-Заде Ф.Г., Шалабай Л. Однак багато питань на сучасному етапі залишаються невизначеними.

Постановка завдання:

- визначити виробника комунальних послуг в комунальному комплексі;

- дослідити основні проблеми сучасної системи управління комунальним господарством в державі.

Результати

Узагальнено можна вважати, що об'єктами правовідносин у сфері житлового господарства можуть бути не тільки матеріальні, але й нематеріальні комплекси або їхні елементи залежно від потреб вивчення.

Суб'єктами відносин у сфері житлового господарства можуть бути як носії права (держава, територіальна громада, громадянин), так і певні структурні елементи, що уособлюють або представляють інтереси цих суб'єктів (органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадяни). Можна також спробувати представити їх як юридичних та фізичних осіб, але тоді в категорію юридичних осіб потраплять органи державної влади, органи місцевого самоврядування (які також є юридичними особами), підприємницькі структури (великі ТЕЦ і дрібні посередницькі фірми). Варто зупинитися на останньому варіанті поділу суб'єктів лише на юридичні та фізичні особи. Це дасть змогу залежно від потреб вивчення великі категорії поділяти на дрібніші.

Важливим є не визначення цих базових понять, а розгляд тих нових різновидів об'єкт-суб'єктних зв'язків, що з'являються у законодавстві останнім часом. Без такого аналізу може виникнути плутанина в розумінні подальших можливостей застосування нових термінів і правовідносин.

Особливо ускладнюється і стає проблемним використання наступних понять:

виробник комунальних послуг;

виконавець комунальних послуг;

споживач комунальних послуг;

балансоутримувач;

управитель.

Визначення виробника комунальних послуг є найпростішим щодо розуміння та сприйняття: виробник - суб'єкт господарювання, який виробляє або створює комунальні послуги. За таким формулюванням виробником може бути як комунальне підприємство, теплоенерго чи водоканал, так і приватний підприємець, що прибирає під'їзд у будинку чи фарбує двері. У першому випадку результатом виробництва є тепло або вода. Так само результатом створення послуги будуть прибраний під'їзд чи пофарбовані двері.

Дещо складніше зрозуміти визначення виконавця: виконавець - суб'єкт господарювання, предметом діяльності якого є надання комунальної послуги споживачеві відповідно до умов договору. Наведемо два приклади:

виробник може бути відокремлений від виконавця - виробництва тепла у заводській котельній і подальшої передачі у міську тепломережу іншій юридичній особі (виконавцю); а може бути випадок, коли одна юридична особа (водоканал) суміщає функції виробника й виконавця послуг - закачування та очищення води з водозабору (виробництво) і подача її до розбірної арматури споживача (виконання послуги) [3, c. 233; 4, c. 5].

Складність полягає в тому, що споживача не цікавить, хто є хто у такому ланцюжку. Для нього важливо лише одне: за будь-яких умов він підписує договір тільки з виконавцем. Отже, у разі суміщення функцій виробника та виконавця в одній особі виникає потреба в юридичному визначенні особливостей указаних стосунків, але це не позбавляє виробника необхідності виконувати всі зобов'язання перед споживачем, які, звичайно, виконує виконавець послуг.

Не менш складне визначення споживача: “споживач - фізична чи юридична особа, яка одержує або має намір одержати комунальну послугу” [1, c. 9].

Чому у визначення включено слова “або має намір”? Розглянемо ситуацію, коли споруджено новий будинок і він ще не заселений, але вже створено об'єднання співвласників, яке повинне забезпечувати нормальні умови проживання, чи безпосередньо мешканець укладає договір. На момент підписання договору водо- або теплопостачання ще відсутнє (послуга ще не одержана), але договір має чітко зафіксувати права й обов'язки сторін. Тобто споживач виступає як сторона договору ще до одержання послуги.

Інша ситуація виникає при укладанні договору між виробником і виконавцем послуги. При цьому виконавець стає для виробника споживачем, бо отримує від нього послугу, а власні функції виконавця він виконує вже безпосередньо перед справжнім споживачем. Якщо продовжити ланцюжок і уявити ситуацію, коли один виконавець передає послугу іншому, тоді перший виконавець спочатку стане споживачем для виробника, а потім виконавцем для другого виконавця. На момент підписання договору з першим виконавцем другий виконуватиме функції споживача, і тільки при укладанні договору з кінцевим споживачем набуде властивих йому функцій виконавця. Останній у цьому ланцюжку споживач.

Така система здається дуже громіздкою. Насправді вона спрощує всі стосунки при виробництві, виконанні й споживанні послуг із двох причин [2, c. 88]:

- існує всього один тип договору між виконавцем та споживачем послуг, він є типовим і потребує внесення мінімальних змін при підготовці конкретного договору, дуже легко контролювати дотримання вимог законодавства сторонами при укладанні договору;

- ціна або тариф контролюється тільки в одній точці - при укладанні договору між кінцевим споживачем (фізичною чи юридичною особою) та виконавцем, який надає послугу останнім.

Отже, чим довше вибудовуватиметься ланцюжок посередників, тим менше кожен із них зможе одержати прибутку. Врешті-решт зайві ланки зникнуть. Ніяких додаткових механізмів для виключення проміжних ланок вигадувати не треба.

Наступна група визначень базуватиметься на понятті власника будинку: власник будинку, споруди, житлового комплексу чи комплексу будинків і споруд - фізична або юридична особа, якій належить право володіння, користування та розпорядження і яка зареєстрована у встановленому порядку. Необхідно наголосити, що йдеться не про власника квартири, а про власника будинку. В разі ОСББ власником буде юридична особа - ОСББ [5, c. 23].

Ще одне визначення, що потребує пояснень,? це балансоутримувач будинку, споруди, житлового комплексу чи комплексу будинків і споруд (далі балансоутримувач) - власник або юридична особа, яка за договором із власником утримує на балансі відповідне майно, а також веде бухгалтерську, статистичну та іншу передбачену законодавством звітність, забезпечує управління цим майном і несе відповідальність за його експлуатацію.

Таким чином, балансоутримання (утримання будинку, споруди, житлового комплексу чи комплексу будинків і споруд на балансі) - послуга щодо забезпечення здійснення розрахунків необхідних коштів для своєчасного проведення капітального й поточного ремонтів, експлуатації будинку, контролю за надходженням цих коштів та їх використанням згідно з вимогами законодавства.

Варто звернути увагу на те, що передбачається можливість для власника як самому утримувати на балансі відповідне майно й виконувати інші функції, так і передати таку функцію за договором іншій юридичній особі.

У країнах із розвинутою ринковою економікою послуга з балансоутримання (звичайно, цей процес має іншу назву, але подібний за сутністю) дуже поширена, й існують спеціалізовані фірми, які займаються виключно фінансовим обслуговуванням експлуатації будинків. Одна така фірма може здійснювати операції по 10-30 будинках одночасно. При цьому накладні витрати значно зменшуються порівняно з індивідуальним обслуговуванням. Слід зазначити, що така діяльність пов'язана з обігом дуже великих коштів і, має знаходитися в зоні посиленого контролю.

У Законі України “Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку” введено поняття “управитель”. Але ця категорія працівників на поточний момент може виконувати свої обов'язки тільки при обслуговуванні ОСББ. Доцільно поширити цей досвід на інші форми експлуатації житла.

Розглянемо, як цей термін трактується у Законі “Про комунальні послуги”: управитель ? особа, яка за договором із власником чи балансоутримувачем здійснює управління будинком, спорудою, житловим комплексом або комплексом будинків і споруд (далі ? управління будинком) та забезпечує його належну експлуатацію відповідно до закону й умов договору. комунальний житловий самоврядування багатоквартирний

Похідне визначення: управління будинком, спорудою, житловим комплексом або комплексом будинків і споруд (далі управління будинком) - діяльність виконавця комунальної послуги щодо забезпечення експлуатації будинку, споруди, житлового комплексу чи комплексу будинків і споруд відповідно до вимог норм, стандартів, правил та умов договору. Передбачається, що управитель - це те, що всі звикли називати ЖЕКом. Але за такої схеми виникають значно ширші можливості стосовно управління житловим фондом. Розглянемо кілька ситуацій:

1. Повернемося до терміна “виконавець послуг”. За наведеним визначенням балансоутримання й управління будинком є послугою. Закон передбачатиме можливість не тільки власникові самому виконувати всі функції, але й передавати їх виконання за договором.

2. Власник передає функції балансоутримання юридичній особі, а вона може суміщати функції балансоутримання та управління будинком або передати іншій юридичній особі, чи навіть приватному підприємцю функції управління, тобто призначити його управителем.

3. Балансоутримувачем і управителем одночасно може бути ЖЕО (або аналогічна за функціями структура, як би вона не називалася).

4. Функції балансоутримання може виконувати спеціалізована фінансово-господарська організація, яка укладає договір на безпосереднє управління вже з господарською організацією, що самостійно займається експлуатацією будинку.

5. Управитель може в свою чергу укласти договори на виконання конкретних послуг з одним чи багатьма спеціалізованими виконавцями послуг.

Отже, запропонований механізм дає змогу реалізувати будь-які схеми експлуатації будинку. Незмінним у них залишається тільки одне: укладати договори кожна наступна ланка має право лише після того, як одержить такі повноваження від власника безпосередньо або від уповноваженої ним особи. Будь-який договір, що не буде підкріплений наданими повноваженнями чи виходить за межі наданих повноважень, вважається недійсним.

Принциповим має бути один аспект зазначеного процесу - налагодження юридичного контролю за укладанням таких договорів або через систему органів управління житловим господарством чи через нотаріальне посвідчення договорів. Усі правовідносини між учасниками процесу створення та експлуатації житлового фонду повинні будуватися виключно на договірних засадах за належної передачі всіх або частини повноважень від власника до виконавця послуг. У разі укладання договору з наступним виконавцем послуг попередній виконавець має право передати свою частину повноважень повністю чи частково. При цьому рамки другого договору повинні обмежуватися тільки тими повноваженнями, які він сам одержав під час укладання договору з попереднім виконавцем.

Закон України “Про комунальні послуги” містить вимоги з такого викладення істотних умов договору:

1) найменування сторін;

2) предмет договору;

3) вичерпний перелік комунальних послуг, тарифи та їхні складові на кожну із цих послуг, загальна вартість послуг;

4) порядок оплати за спожиті комунальні послуги;

5) порядок перерахунків розміру оплати за комунальні послуги у разі їх ненадання або надання не в повному обсязі, погіршення їхньої якості;

6) права та обов'язки сторін;

7) порядок контролю й звіту сторін;

8) порядок вимірювання обсягів і визначення якості наданих послуг;

9) визначення точок розподілу, в яких відбувається передача послуг від виконавця/виробника споживачеві;

10) порядок обслуговування мереж та розподіл повноважень щодо їхньої експлуатації й відновлення (ремонту);

11) умови доступу в квартиру, будинок, приміщення, на земельну ділянку для усунення аварій, неполадок, огляду мереж, зняття контрольних показників засобів обліку;

12) порядок здійснення ремонту;

13) відповідальність сторін та штрафні санкції за невиконання умов договору;

14) порядок вирішення спорів;

15) перелік форс-мажорних обставин;

16) строк дії договору;

17) умови зміни, пролонгації, припинення дії договору;

18) дата і місце укладення договору.

Звертає на себе увагу наявність такого пункту, як вичерпний перелік комунальних послуг, тарифи та їхні складові на кожну з цих послуг, загальна вартість послуг. Цим досягається можливість здійснення планування фінансової діяльності кожної із сторін договору, коли один з учасників договору не може в односторонньому порядку довільно змінити розмір тарифу, а тим більше зробити це без дотримання узгоджених складових вказаних тарифів (тобто додатково включити туди непередбачені витрати чи збільшити їхній обсяг).

Основною проблемою сучасної системи управління комунальним господарством є визначення точок розподілу, в яких відбувається передача послуг від виробника/виконавця споживачеві. Саме в обумовлених точках розбору, облаштованих відповідними системами контролю й обліку, відбувається передача відповідальності за належну якість і кількість послуг. Особливо актуально це при транспортуванні води, тепла, газу, електроенергії (яка віднесена до товару) та ін.

Не менш важливим питанням нинішнього комунального господарства є порядок обслуговування мереж і розподіл повноважень щодо їхньої експлуатації та відновлення (ремонту). За відсутності або нечітко визначеного порядку страждає, насамперед, споживач. Нині споживачі все частіше звертаються з позовами до суду про стягнення з винної сторони завданих збитків. Схема проста. Першим розрахується ближчий до споживача виконавець, а тоді вже регресом подаватиме позов на свого постачальника відповідної послуги.

Уже є достатньо прецедентів, коли власники квартир відмовляються впустити в помешкання працівників експлуатаційних організацій для проведення ремонтних робіт або профілактичного огляду, посилаючись на статтю 30 Конституції України про недоторканність житла. Але при цьому не враховано наявності третьої частини цієї статті, де сказано, що у невідкладних випадках, пов'язаних з урятуванням життя людей та майна, можливий інший, встановлений законом порядок проникнення до житла, ніж за рішенням суду. Тобто у разі, якщо прорив труби водогону в квартирі одного мешканця може призвести до знищення майна інших мешканців або загрожує обвалом перекриття, проникнення в житло цілком виправдане і допустиме (як у ряді випадків аварій в житлових будинках міст Білої Церкви, Дніпропетровська та ін.).

З іншого боку, квартира не може перетворюватися у місця багаторазового й частого відвідування працівниками газової, водної, електрокомпанії. Жодна з цих організацій не має права турбувати мешканців і створювати їм певні незручності.

Законом визначено обов'язковість проведення конкурсів. Перелік комунальних послуг, які здійснюються на конкурсних засадах, визначає орган місцевого самоврядування. Організатором конкурсу є власник або балансоутримувач чи уповноважена ним особа.

Висновки

На основі наведеного можна зробити висновок про те, що, незважаючи на значні досягнення у юридичному визначенні об'єктів і суб'єктів житлового господарства, їхніх прав та обов'язків, необхідне подальше вдосконалення цієї частини законодавства.

Зокрема, за відсутності Житлового кодексу України ми змушені оперувати лише проектними пропозиціями, які не мають ніякого юридичного значення. Досвід і практика не можуть замінити чітких норм Закону.

Література

1. Жданов Ю. Галузь комфорту. Як їй живеться // Урядовий кур?єр.- 2007.- №33.- С.9.

2. Зотов В. Современные информационные технологии в реформировании жилищно-коммунального хозяйства // Проблемы теории и практики управления. - 2006. - № 4. - С. 88-89.

3. Максимова Л.П., Чижова Т.В. Перспективи розвитку комунального господарства України в умовах ринкової економіки // Таврійський науковий вісник: Зб. наук. праць ХДАУ. - Вип. 43. - Херсон: Айлант, 2009.- С. 232 - 239.

4. Ряховская А.Н., Таги-Заде Ф. Г. Крупный бизнес берет ЖКХ под свой контроль // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2003. - № 11-12. - С. 4-8.

5. Светланова М. Эффективность в новых технологиях // Жилищное и коммунальное хозяйство. - 2008. - № 12. - С. 22-26.

Анотація

Сучасна система управління комунальним господарством в державі. В. А. Костерін, здобувач кафедри державного управління та місцевого самоврядування, Академія муніципального управління

Визначено виробника комунальних послуг в комунальному комплексі. Досліджено основні проблеми сучасної системи управління комунальним господарством в державі.

Ключові слова: Державне управління, житловий фонд, комунальне господарство, місцеве управління, нерухомість, правовідносини, утримання.

Annotation

Modern system of management of communal services in the state. V. A. Kosterin, candidate of the Department of Public Administration and Local Self-Government, Academy of Municipal Management

The producer of public utilities is certain in a communal complex. The basic problems of the modern control system by the communal economy are explored in the state.

Key words: public administration, housing fund, municipal economy, local government, real estate, legal relations, maintenance.

Размещено на Allbest.ru