Сучасні управлінські моделі "New Public Management" і "Good Governance" та їх запровадження в Україні

Размещено на http://allbest.ru

2

УДК 351:659(477)

Сучасні управлінські моделі «New Public Management» і «Good Governance» та їх запровадження в Україні

О. Воробйова

Зміни, що відбуваються в українському суспільстві, вимагають модернізації системи державного управління, а це своєю чергою відкриває можливості для її новітнього розвитку в сучасних умовах суспільного розвитку. демократичний управління public management

Наявна модель державного управління України не відповідає стратегічному курсу країни, спрямованому до європейських стандартів демократичного врядування, оскільки є неефективним та схильним до корупції, надмірно централізованим, закритим від суспільства та відчуженим від потреб громадянина. Саме тому актуальною і соціально значущою є проблема підвищення ефективності діяльності органів державної влади та якості наданих державою послуг, що відповідають сучасним вимогам суспільства.

Україна є соціальною державою, оскільки одним із основних її обов'язків є забезпечення та захист прав і свобод людини, підвищення рівня життя громадян, формування в суспільстві таких моделей поведінки, які повинні базуватися на повазі до закону і дотриманні моральних настанов.

Відповідно до Конституції України держава зобов'язана надати своїм громадянам послуги у сфері охорони здоров'я, освіти, житлово-комунального господарства, охорони громадського порядку, соціального забезпечення і т. д. виходячи із цього важливої ваги набуває запровадження новітніх моделей забезпечення якості системи державного управління.

Окремі аспекти цієї проблематики були розглянуту у роботах таких вчених: В. Лобанов, В. Мохов, Н. Оуен, А. Саханова, Е. Хейвуд, Р. Бен, Д. Кетл, Л. Тері та інші.

Метою даної статті є аналіз основних моделей сучасного державного управління: New Public Management та Good Governance.

Досягнення цієї мети обумовлює вирішення відповідних завдань, а саме: ідентифікація основних моделей державного управління у світовій управлінській практиці; виявлення їх переваг та недоліків у процесі оптимізації системи державного управління; обґрунтування моделей ефективної взаємодії громадськості, бізнесу та органів державної влади у контексті реалізації вітчизняної моделі державного управління.

У більшості країн світу основними моделями модернізації державного управління є New Public Management (NPM - нове державне управління) та Good Governance (GG - “ефективне” управління). Більш ніж у 70 країнах світу проводяться реформи, що ґрунтуються на принципах NPM, це і більшість економічно розвинених країн світу, які використовують цю модель щодо організації управління, як на державному, так і на муніципальному рівні.

Суть NPM полягає у впровадженні у роботу державного управління всіх найкращих теорій та методів діяльності, що застосовуються у бізнесі. Потрібно зазначити, що не існує певної стандартної моделі, яка б працювала в усіх країнах.

Зазвичай це загальні підходи та положення, а кожна країна шукає свої способи їх реалізації, відповідно до власних викликів. Мета NPM полягає у мінімізації державного втручання у економіку та збереженні його у сферах, де суспільством визнано доцільність його присутності.

Вчений Р. Бен визначає NPM як “колекцію тактик і стратегій, націлених на подолання неефективності, властивої традиційній моделі державного сектора” [1], а Г. Пітерсон зазначає, що одним із визначальних критеріїв для NPM є широка участь інститутів громадянського суспільства у прийнятті та реалізації управлінських рішень, гнучкості, дерегулювання внутрішніх взаємодій і використаннія ринкових механізмов у зовнішніх взаємодіях.

Експерт Д. Кетл визначає шість основних характеристик NPM: продуктивність, маркетизація, орієнтація на клієнтів, децентралізація, орієнтація на цілі, звітність за результатами [2].

У практиці оцінювання державної політики це поєднання чинників спонукало робити акцент на максимізації отримання за результатами діяльності (output, outcome) суспільних благ і послуг, незалежно від обсягу необхідних витрат (input).

У громадському секторі для оцінки отримання результату діяльності використовують критерії:

- “output” - результат у формі функцій і послуг, що надаються державними організаціями за запитами заявників;

- “outcome” - результат від проведення діяльності, здійснення програми витрат, надання бюджетних послуг.

На думку Е. Хейвуд, філософія NPM полягає у тому, що за урядом залишається перевага розробки політичної стратегії, а приватні структури здійснюють практичну реалізацію цієї політики [3].

Впровадження в життя NPM пов'язано із використанням у роботі державного апарату методів та інструментів роботи бізнес-структур, послаблення ролі держави в економіці.

Ключовими моментами цієї концепції є:

- використання практики приватного сектора - аутсорсинг, стратегічне планування, бюджетування за результатами тощо;

- мінімізація ролі держави у господарській діяльності;

- децентралізація і дебюрократизація державного управління;

- клієнтоорієнтованість у діяльності державних організацій [4].

Основна відмінність NPM полягає у застосуванні бізнес-процесів та ринкових механізмів до державного сектора та застосування технологій управління, розроблених для приватних компаній.

Це стосується скорочення масштабів і ресурсів державного управління - децентралізація, делегування державних повноважень ринковим структурам, зменшення витрат на державний апарат за рахунок його скорочення, реструктуризація, перегляд обов'язків держави і відмова від деяких, що стосується соціального забезпечення населення.

Також удосконалення механізмів управління державними фінансами та бюджетом - тендер; контрактна система на державній службі, введення оплати за певні послуги.

Британський вчений Н. Оуен стверджує, що NPM зруйнував єдність трьох принципів бюрократичної системи у сучасному світі - сталість, анонімность і нейтралітет [5], що призвело до нових проблем, пов'язаних зі зменшенням значущості та привабливості державної служби, до втрати значної кількості кваліфікованих управлінців.

Противники NPM переконані, що певною мірою ця управлінська модель суперечить принципам демократії оскільки, по-перше, розглядає громадян як клієнтів, споживачів державних послуг, а не як джерел політичної влади, по-друге, ставить на перше місце економічну ефективність, і такі поняття, як мораль, етика, справедливість виявляються для нього другорядними [6].

Проте концепція NPM сприймається досить неоднозначно, так у 1984 р. група американських вчених із Центру державного управління та політики (the Center for Public Administration and Policy) при Вірджинському технологічному інституті опублікували “Блекбургскій маніфест” (“Blacksburg Manifesto”), у якому визнано значимість публічної філософії та визнано найбільшими цінностями суспільства такі поняття, як загальне благо, суспільний інтерес, відповідальність і професіоналізм державних службовців.

Підкреслюється важливість діяльності громадських організацій та дотримання демократичних цінностей. Крім того, NPM виявляється нездатним вирішити певні державні завдання та здійснення суспільством політичного контролю за діями уряду.

Адже йдеться не тільки про забезпечення економічної ефективності, але і справедливості у діяльності держави. Не до кінця розробленими є і проблеми відкритості та професіоналізму державної служби.

Як зазначили Г. Пінчот, “в маніфесті переосмислюється зміст і роль дискредитованого державного управління ... і підкреслюється важливість практики громадських організацій, яка може і повинна заохочуватися державним управлінням.

Рух повертає поняттям загального блага, або суспільного інтересу, і професіоналізму державної служби їхнє законне місце серед демократичних цінностей” [7].

Незважаючи на певні недоліки, використання ідей NPM позитивно вплинуло на систему державного управління західних країн, управлінські структури почали своєчасно та результавивніше реагувати на запити суспільства, стали відкриті для громадського контролю, і як результат - більш ефективні.

Близькою за змістом є концепція “governance”. Комітет із публічного менеджменту ОЕСР визначає його як забезпечення і розподіл влади та авторитету, покликаних охороняти конституційні цінності.

“Goоd governance” - управління будується на основі принципів поділу влади, народовладдя, виборності і змінюваності вищих посадових осіб, підзвітності інститутів виконавчої влади, верховенства закону, політичного плюралізму та транспарентності, партисипативний, незалежності засобів масової інформації, має демократичний характер [8].

Вперше поняття “Good Governance” з'явилося на порядку денному в 1992 р. на Щорічній конференції Світового банку у сфері економічного розвитку [9].

Модель державного управління означає тісну співпрацю держави, бізнесу та громадянського суспільства, що фокусується на партнерських відносинах, де політики та державні службовці приймають рішення разом із представниками суспільства.

Ця модель орієнтована на подолання таких недоліків NPM, як другорядність вирішення соціальних проблем та підвищення рівня соціальної нерівності й бідності, зниження ролі держави та державних службовців в суспільних відносинах.

У Програмі ООН основними принципами GG є:

- участь у прийнятті державно-управлінських рішень;

- консенсус при прийнятті рішень;

- стратегічне бачення;

- зворотний зв'язок;

- ефективність при проведенні державної політики;

- відповідальність всіх учасників процесу;

- прозорість;

- рівноправність;

- верховенство закону.

Серед передумови, на яких заснована концепція “Good Governance”, можна виділити такі:

- єдність всієї системи державного управління і влади;

- орієнтація на соціальну ефективність держави;

- партнерство з інститутами громадянського суспільства та бізнесом;

- відкритість і прозорість державної влади;

- активне використання інновацій та сучасних технологій.

До недоліків Good Governance можна зарахувати:

1. Проблему процесу - складність залучення широких верств суспільства до прийняття певних державно-управлінських рішень.

2. Проблему часу - відсутність достатньої інформації, коли обговорення відтерміноване у часі.

3. Проблему згоди - незгода з результатами обговорення у різних груп суспільства.

4. Проблему доступу до інформації при обговоренні - інваліди, жителі віддалених територій можуть бути виключені з процесів не тільки обговорення, але і забезпечення інформацією з багатьох важливих питань.

У концепції GG, на відміну від NPM, державі властива велика ступінь присутності як повноправного партнера та учасника прийняття та реалізації державних управлінських рішень.

Адже держава не може бути відсторонена навіть при взаємодії громадян і бізнесу, а повинна володіти повною мірою інформацією з метою виконання моніторингової і регулюючої функції.

Використовувати концепцію GG можна як на рівні системи державного управління загалом, так і в рамках складових її підсистем. Можна виявити певні загальні принципи і підходи у концепцію GG, які можна застосовувати у сфері державного управління різних країн світу, незважаючи на їхні певні політичні, національні, історичні та культурні відмінності.

Відтак концепція New Public Management (NPM - нове державне управління) передбачає децентралізацію органів державного управління, а концепція Good Governance (GG - “ефективне” управління) - це проектний принцип організації.

І для модернізації державного управління в Україні позитивним було б застосування певних елементів: сучасні інформаційні технології, принципи соціального партнерства, методи та інструменти концепцій NPM та GG.

Висновки

Таким чином, здійснений нами аналіз свідчить, що оптимальною управлінською моделлю може бути симбіоз двох концепцій - New Public Management та Good Governance. Це свідчить про те, що активне залучення громадськості у процес прийняття державно-управлінських рішень перетворює органи державної влади у публічні, тому вони стають більш відкритими для дискусій та обговорень, держава отримує можливість налагодити цю співпрацю та спільними зусиллями працювати на задоволення суспільних інтересів і вирішення суспільних проблем. Діяльність органів державного управління повинна відійти від роботи за функціями до роботи за проектами; від вузької спеціалізації до широкопрофільної підготовки; від підзвітності керівнику до підзвітності клієнту-громадянину; від ієрархії до координації всередині команди.

Завдяки цьому підвищується роль контролю з боку громадянського суспільства та змінюються показники ефективності діяльності - від правил, стандартів та кількісних показників, до якісних показників результативності. Для запровадження цих змін необхідні законодавчі зміни; зріле громадянське суспільства, що готове до співпраці; активна політична участь населення; підтримання проведення реформ самими органами державного управління. Це вимагає залучення бізнес структур, здатних взяти на себе виконання певних державно-управлінських функцій і надання низки послуг населенню, а також розвиненою ринковою системою, заснованою на обмеженому втручанні держави у бізнес та таку, що орієнтована на ринкову рівновагу.

Література

1. Behn R D. Rethinking Democratic Accountability [Text] / R. D. Behn. -- Washington : Brookings, 2008. -- Р 26.

2. Kettl D. The Global Public Management Revolution [Text] / D. Kettl. -- [S. р. : s. n.]. -- Р 30--33.

3. Хейвуд Е. Політологія [Текст] / Е. Хейвуд. -- М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2005. -- С. 450.

4. Лобанов В. В. Модернизация государственного управления: проблеми и решения // Вопросы государственного и муниципального управления [Текст]. -- 2010. -- № 2. -- С. 35--47.

5. Мохов В. П. Государственная служба и бюрократия / В. П. Мохов, Н. Оуэн // Россия и Британия в поисках достойного правления [Текст] / под общ. ред. И. К. Кирьянова, Н. Оуэна, Дж. Сникеры. -- Пермь : [б. и.], 2000. -- С. 196.

6. Terry L. Administrative Leadership, Neo-Managerialism, and the Public Management Movement / L. Terry // Public Administration Review [Text]. -- 1998. -- № 3. -- Vol. 58. -- Р 22.

7. Pinchot G. The Intelligent Organization [Text] / G. Pinchot, E. Pinchot. -- San Francisco : Berrett-Koehler, 1996. -- P. 243.

8. Саханова А. Н. Новая парадигма государственного управления “Good Governance”: пример Японии как перспектива для стран СНГ / А. Н. Саханова // Менеджмент в России и за рубежом [Текст]. -- 2004. -- № 1. -- С. 27--39.

9. Governance for Sustainable Human Development [Text] / World Bank. Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics. -- Washington : [s. n.], 1992. -- 38 р.

Анотація

УДК 351:659(477)

Сучасні управлінські моделі “New Public Management“ і “Good Governance“ та їх запровадження в Україні. О. Воробйова

Здійснено аналіз ключових моделей сучасного державного управління: New Public Management та Good Governance. Порівняно їх переваги та недоліки та охарактеризовано їхній модернізаційний потенціал для державного управління України.

Ключові слова: державне управління, модернізація державного управління, концепція New Public Management, концепція Good Governance, нове державне управління, “ефективне” управління.

Annotation

Modern managerial models “New Public Management” and “Good Governance” and their implementation in Ukraine О. Vorobiova

The article analyzes key models of modern public administration “New Public Management” and “Good Governance”. The comparison of strengths and weaknesses of the models is made and their modernization potential for the public administration of Ukraine is characterized.

Key words: public administration, public administration modernization, the concept of New Public Management, the concept of Good Governance, new public administration, “effective” administration.

Размещено на Allbest.ru