Системний проектно-орієнтований підхід щодо публічного управління стратегічним розвитком в Україні

Копитько О.О., к.т.н.

Анотація

Національна академія державного управління при Президентові України Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Досліджуються актуальні проблеми публічного управління стратегічним розвитком в України. Розглядаються основні принципи проектно-орієнтованого підходу щодо стратегічного управління, серед яких урахування інтересів потенційних зацікавлених сторін проекту/програми; встановлення критеріїв значущості етапів розробки, реалізації і оцінювання проекту/програми; важливість процесу прийняття рішень впродовж усього життєвого циклу проекту/програми. Пропонується вдосконалення змісту операційного циклу управління проектами шляхом використання ефективних методів та моделей логічного системного підходу, серед яких аналіз основних учасників; аналіз основних проблем, включаючи причинно- наслідкові взаємозв'язки; аналіз цілей покращення ситуації в майбутньому; аналіз стратегій вирішення ситуації, що склалась; моделі розробки детальних операційних планів та впровадження ефективних систем моніторингу, перевірки і звітності про хід виконання й досягнення результатів проектів/програм. Обґрунтовуються переваги застосування системного проектно-орієнтованого підходу при управлінні стратегічним розвитком в Україні.

Ключові слова: публічне управління, стратегічний розвиток, проектно-орієнтований підхід, управління програмами, управління проектним циклом, логічна системна схема проекту

управління логічний стратегія моніторинг

Актуальність проблеми. В Україні згідно з Законом «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» визначаються правові, економічні та організаційні засади формування цілісної системи прогнозних і програмних документів управління стратегічним розвитком окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць як складової частини загальної системи державного регулювання економічного і соціального розвитку держави [1].

Аналіз існуючого стану розробки таких державних програм показав, що в кожному конкретному випадку не достатньо чітко визначаються кількісні та якісні результати реалізації відповідних заходів, терміни їх виконання, виконавці, джерела фінансування та механізми реалізації, а також відповідність цих програм визначеним стратегічним пріоритетам. Основними проблемами, які виникають при реалізації цих програм є:

невідповідність отримуваних результатів раніше поставленим цілям (зафіксовані в офіційних документах цілі програми не є елементом повсякденного життя для учасників програми, а використовуються виключно для обґрунтувань у формальних фінансових документах);

немає чітко влагоджених механізмів використання результатів управління програмами попередніх років (постійно виникаючі організаційні проблеми);

немає взаємної довіри до тих рішень, що приймаються учасниками програми (непрозорість процесу прийняття рішень, відсутність взаємної відповідальності) [2].

Сьогодні унаслідок численних реформ у світі широко упроваджується так зване «Нове Публічне Управління» (New Public Management), в основі якого лежить припущення про можливість по аналогії з бізнесом-сектором перенести акцент з контролю за дотриманням державними службовцями правил на контроль за результатами їх діяльності і встановлення зв'язку між результатами діяльності і стимулюючими заходами. Для поліпшення якості результатів тієї або іншої програми, міри задоволеності їх стейкхолдерів в бізнесі-секторі широко використовується системна методологія проектно-орієнтованого управління. Не дивлячись на виняткову особливість публічного сектора в порівнянні з бізнесом-сектором, методологія проектно-орієнтованого підходу також застосовна до публічного управління стратегічним розвитком в Україні.

Аналіз останніх наукових досліджень. Впровадженню проектно-орієнтованого управління стратегічним розвитком в Україні присвячені наукові праці О. Крайник, О. Маркова, В. Молоканової, В. Рача, Г. Сукрушевої, О. Федорчак, І. Чикаренко, Ю. Шарова та ін., аналіз яких дає підстави для висновку, що недостатнім є стан наукового опрацювання проблеми забезпечення системної інтеграції між стратегічним, програмним і проектним рівнями при вирішенні актуальних питань публічного управління економічним і соціальним розвитком в Україні.

Метою роботи є дослідження ефективних методів та моделей використання системної методології управління програмами та проектами при вирішенні актуальних проблем публічного управління стратегічним розвитком в України.

Викладення основного матеріалу дослідження. Методологію проектно-орієнтованого підходу в публічному управлінні можна розглядати як цілеспрямований інструмент управління змінами початкового проблемного стану будь-якої системи (держави, регіону, області, муніципального утворення, галузі, організації чи окремого підприємства), що забезпечує досягнення запланованого результату в умовах чітко визначених часових та ресурсних обмежень. Базовими інструментами проектно-орієнтованого підходу є також управління програмами й портфелями. Програма являє собою комплекс взаємопов'язаних (по ресурсах, термінах і виконавцях) проектів, які забезпечують досягнення стратегічної цілі. Портфель представляє набір проектів або програм та інших робіт, об'єднаних разом з метою ефективного управління даними роботами для досягнення стратегічних цілей. Проекти й програми портфеля не обов'язково є взаємозалежними або прямо пов'язаними.

Основними принципами проектно-орієнтованого управління є:

урахування інтересів стейкхолдерів (будь-яка мета проекту/програми має бути представлена в термінах вигід, переваг для потенційних стейкхолдерів);

важливість етапів розробки, реалізації і оцінювання проекту/програми (встановлення критеріїв значущості тих або інших вигід, переваг);

значущість процесу прийняття рішень впродовж усього життєвого циклу проекту/програми (від якісного рівня рішень, що приймаються, залежить успішність всіх етапів проекту/програми).

Важливою специфікою проектно-орієнтованого управління є те, що ключова роль належить потенційним стейкхолдерам (зацікавленим сторонам), які повною мірою включені в процес прийняття рішень. На початку проектного циклу встановлюється коло причетних до проекту осіб, так званих стейкхолдерів, і прийнятний рівень їх участі в процесі прийняття рішень протягом всього проектного циклу. Залучення зацікавлених сторін до процесу прийняття рішень з великою мірою вірогідності впливає на такі показники програми, як ефективність, ступень сприйнятливості до актуальних суспільних потреб, результативність, прозорість, об'єктивність, відповідальність з боку всіх учасників. В той же час їх активна участь в програмі не гарантує абсолютного успіху і досягнення поставлених цілей: велика вірогідність виникнення, так званого конфлікту інтересів, унаслідок якого процес досягнення компромісу може бути трудомістким і досить тривалим, що вимагає від розробників проекту здібностей до роботи в команді й уміння направляти спільні зусилля.

Методологія проектно-орієнтованого управління дозволяє чітко визначити кількісні та якісні результати реалізації проектів та програм, терміни їх виконання, виконавців, джерела фінансування та механізми реалізації, а також уникнути перевитрати бюджетних коштів унаслідок деталізації і систематизації проектного процесу. При цьому всі етапи проекту об'єднуються в цикл таким чином, що проектні цілі і питання стійкості залишаються в центрі уваги протягом всього життя проекту.

На початку проектного циклу обов'язково мають бути визначені суспільні пріоритети, основні напрями програми/стратегії, на реалізацію яких він спрямований, що забезпечує відповідність отримуваних результатів раніше визначеним стратегічним цілям [4].

Проект представляє тимчасову діяльність, що передбачає координоване виконання неповторного комплексу науково-дослідних, проектно-конструкторських, соціально-економічних, організаційно-господарських та інших взаємопов'язаних заходів, призначенням якого є створення унікальних продуктів, послуг або результатів. Відмітними ознаками проектів є: їх одноразовість, унікальність, тимчасовість, обмеженість ресурсів, одержання певного результату - продукту проекту [7].

Управління проектами виконується за допомогою застосування й інтеграції п'яти груп процесів управління проектами: ініціації, планування, виконання, контролю, закриття. Групи процесів управління проектом, у свою чергу, розподіляють за дев'ятьма областями знань управління проектами: управління інтеграцією проекту; управління змістом проекту; управління часом проекту; управління вартістю проекту; управління якістю проекту; управління персоналом проекту; управління комунікаціями проекту; управління ризиками проекту; управління забезпеченням проекту [8].

Для підвищення якості допомоги в цілях розвитку Європейська Комісія (ЄК) затвердила головний пакет інструментів для розробки й управління проектами на основі логічного системного підходу, який називається «Керівництво з управління проектним циклом» [3]. При цьому якість визначається, в першу чергу, як актуальність, здійсненність й ефективність програм і проектів, які фінансуються ЄК, включаючи якість їх управління. Це керівництво має на меті підтримку практики управління на належному рівні, а також забезпечення ефективного процесу прийняття рішень на базі управління проектним циклом, забезпечення логічної послідовності та зрозумілості підходу, і у той же час передбачає операційну гнучкість, необхідну для динамічної й різноманітної програми зовнішньої допомоги.

Згідно із цим керівництвом проекти розвитку - це метод чіткого визначення та управління інвестиціями й зміною усталених процедур.

Проект представляє собою ряд видів робіт, націлених на досягнення чітко визначених цілей у встановлений термін і в рамках наявного бюджету. Проект також повинен мати:

- чітко визначених учасників, включаючи основну цільову групу і кінцевих бенефіціарів (кінцеві бенефіціари: ті, хто одержить користь від проекту в довгостроковій перспективі на рівні суспільства або сектору в цілому);

- чітко визначені процедури координації, управління й фінансування;

- систему моніторингу й оцінки (для підтримки управління);

- належний рівень фінансово-економічного аналізу, який вказує, що користь від проекту перевищить видатки.

Операційний цикл управління проектами зовнішньої допомоги ЄК складається з п'яти етапів: програмування, ідентифікація, формулювання, виконання, оцінка й аудит. В основу цього циклу покладено три основні принципи:

- критерії та процедури прийняття рішень визначаються на кожному етапі, включаючи основні вимоги до інформації та критерії оцінки якості;

- зміна етапів циклу відбувається за прогресивним принципом - для успішного виконання наступного етапу необхідно закінчити попередній;

- програмування та ідентифікація нових проектів відбувається на базі результатів моніторингу й оцінки виконаних як частина структурного процесу зворотного зв'язку.

Управління проектним циклом (УПЦ) - це термін, що застосовується для описання управлінської діяльності і процедур прийняття рішень протягом життєвого циклу проекту (включаючи цілі й основні завдання, ролі та обов'язки, аналітичні інструменти, критерії оцінки якості, ключові документи й варіанти рішень для кожного етапу проектного циклу). УПЦ допомагає забезпечити:

- відповідність проектів загальним політичним цілям ЄК і цілям розвитку партнерів;

- відповідність проектів узгодженій стратегії і реальним проблемам цільових груп / кінцевих бенефіціарів;

- здійсненність проектів, що означає, що цілі можуть бути насправді досягнуті в умовах, що склалися, і при наявних потенційних можливостях виконуючих агенцій;

- вірогідну життєздатність користі та результатів, досягнутих проектом. З метою сприяння досягненню цих цілей УПЦ:

- вимагає активних дій з боку основних учасників і має на меті підвищення відповідальності на місцях;

- використовує логічний системний підхід (а також інші інструменти) з метою сприяння проведенню ключових оцінок та аналізів (включаючи аналіз учасників, проблем, цілей і стратегій);

- застосовує ключові критерії оцінки якості на кожному етапі проектного циклу;

- вимагає підготовки ключових документів належної якості на кожному етапі (з обов'язковим застосуванням загальнозрозумілих концепцій і визначень) з метою сприяння обґрунтованому прийняттю рішень.

Логічний системний підхід (ЛСП) - це ефективний аналітичний та управлінський інструмент, котрий наразі використовується (в тій чи іншій формі) більшістю односторонніх і багатосторонніх організацій допомоги, міжнародними неурядовими організаціями і багатьма урядами-партнерами. ЄК також зазвичай вимагає складання логічної структурної схеми в якості складової частини процесу формулювання проектів з надання зовнішньої допомоги.

ЛСП є основним інструментом, що використовується в рамках УПЦ:

- на етапі ідентифікації проектного циклу він застосовується для проведення аналізу дійсної ситуації, визначення актуальності запропонованого проекту, а також його потенційних цілей і стратегій.

- на етапі формулювання ЛСП допомагає у підготовці відповідного плану проекту з чітко визначеними цілями, вимірними результатами, стратегією управління ризиками і встановленими рівнями управлінських зобов'язань;

- на етапі виконання проекту/програми ЛСП є основним управлінським інструментом для укладання контрактів, складання операційних планів і моніторингу робіт;

- на етапі оцінки й аудиту логічна структурна схема являє собою зведений звіт того, що планувалось (цілі, індикатори й основні припущення), і, таким чином, служить основою для оцінки діяльності й впливу.

Використовуючи ЛСП, зацікавлені сторони піддають перевірці увесь задум проекту, щоб упевнитися в його доцільності, здійсненності та стійкості, а також вони можуть виявляти і аналізувати проблеми, що виникають в процесі розробки і реалізації проекту, а також визначати дії, які мають бути виконані для вирішення цих проблем. ЛСП також є надзвичайно корисним інструментом для розробки і впровадження ефективних систем моніторингу, перевірки та звітності про хід виконання проекту й досягнення результатів.

Зміст операційного циклу управління проектами, вдосконаленого шляхом використання ефективних методів та моделей логічного системного підходу,

1. Передінвестиційна фаза (ідентифікація проекту)

Формування інвестиційного задуму проекту:

- аналіз проблеми, на розв'язання якої спрямовано проект (стейкхолдери проекту, кооперація та конкуренція між ними, можливості їх впливу на проект; орієнтація на інтереси стейкхолдерів, пошук союзників; «дерево проблем» проекту, яке встановлює причинно-наслідкові зв'язки);

- формулювання цілей проекту (конфлікти та синергія цілей, «дерево цілей»);

- визначення критеріїв та вимог успішності досягнення цілей проекту Аналіз інвестиційних можливостей проекту

Проведення техніко-економічних досліджень:

- визначення альтернативних способів реалізації задуму проекту та критеріїв їх відбору;

- проектний аналіз альтернатив;

- розрахунок показників економічної ефективності проекту;

- якісний та кількісний аналіз ризиків;

- вибір найкращого з альтернативних варіантів.

Розробка концепції проекту:

- розробка стратегії досягнення цілей проекту («план за віхами»);

- розробка та описання структури продукту проекту («дерево продукту»);

- визначення основних вимог щодо ресурсів проекту;

- складання попереднього бюджету проекту;

- визначення основних обмежень проекту;

- визначення очікуваних короткострокових та довгострокових результатів проекту;

- розробка концепції контролінгу цілей, поступу та результатів проекту.

Підготовка логічної схеми проекту

Прийняття інвестиційного рішення

2. Інвестиційна фаза (формулювання і виконання проекту)

Структуризація проекту:

- розробка структури робіт проекту («дерево робіт»);

- розробка структури ресурсів проекту («дерево ресурсів»);

- розробка структури витрат проекту («дерево витрат»);

- розробка організаційної структури виконавців проекту («дерево виконавців»);

- визначення матриці відповідальності проекту;

- визначення матриці ризиків проекту;

- складання словника «витрати-час-ресурси» проекту.

Планування реалізації проекту:

- побудова сітьової моделі проекту;

- розробка календарного графіку виконання проекту;

- планування ресурсів проекту;

- складання бюджету проекту.

Проведення тендерів та укладання контрактів Реалізація проекту:

- менеджмент проектного персоналу;

- розробка детальних планів робіт та робочих завдань;

- організація закупівлі та поставок;

-моніторинг та оперативне управління проектом.

3. Експлуатаційна фаза (оцінка й аудит проекту)

Завершення проекту:

- закриття контрактів;

- адміністративне закриття проекту.

Розробка логічної схеми проекту, яка дозволяє структурувати увесь проектний цикл, перевірити ступінь раціональності проекту та його відповідність стратегічним цілям, на основі наведеного операційного циклу складається з двох стадій - аналізу та планування, які відбуваються послідовно в ході етапів ідентифікації та формулювання проекту.

Стадія аналізу складається з чотирьох основних елементів:

- аналіз учасників, включаючи попередню оцінку інституційного потенціалу, визначення кооперації і конкуренції між ними, можливостей їх впливу на проект, інтересів і вимог, пошук союзників, гендерний аналіз і аналіз потреб інших незахищених груп, таких як інваліди (зріз основних учасників);

- аналіз проблем, включаючи причинно-наслідкові взаємозв'язки (зріз основних проблем);

- аналіз цілей (уявлення про покращену ситуацію в майбутньому, визначення критеріїв і вимог успішності її досягнення);

- аналіз стратегій (порівняння з наступним вибором найкращого із альтернативних варіантів вирішення ситуації, що склалась).

На стадії планування результати аналізу перетворюються у практичний оперативний план, готовий для виконання. На цій стадії:

- готується логічна схема, яка містить описання основних етапів, продукту, очікуваних короткострокових і довгострокових результатів проекту, показники контролінгу цілей, прогресу і результатів проекту, основні припущення щодо їх досягнення, а також посилання на джерела отримання цієї інформації [5];

- визначаються види робіт, строки і методи їх виконання, виконавці та необхідні ресурси і готуються відповідні графіки;

- складається бюджет з вказівкою найбільш доцільної форми і методів його фінансування.

Проведення цих стадій являє собою ітеративний процес, оскільки може виникнути необхідність у перегляді й уточнюванні результатів в міру того, як виникають нові питання і з'являється нова інформація.

Процес програмування та розроблення ефективного оперативного плану впровадження стратегій розвитку є одним із найбільш творчих і тому трудомістких видів діяльності в усьому процесі планування розвитку. Він передбачає зосереджене й водночас комплексне будування програм впровадження, що становить певну дилему, котру виконавець процесу і робоча група можуть подолати тільки завдяки високому рівню креативності та розумінню стратегічних пріоритетів.

Крім того, необхідно гарантувати, щоб взаємодоповнюваність (часто міжгалузева) проектів у рамках комплексних програм забезпечувала синергізм і очікуваний ефект впровадження [6].

Висновки

Таким чином, при публічному управлінні стратегічним розвитком пропонується використання ефективних методів та моделей системного проектно-орієнтованого підходу, серед яких аналіз основних учасників; аналіз основних проблем, включаючи причинно-наслідкові взаємозв'язки; аналіз цілей покращення ситуації в майбутньому; аналіз стратегій вирішення ситуації, що склалась; моделі розробки детальних оперативних планів та впровадження ефективних систем моніторингу, перевірки і звітності про хід виконання й досягнення результатів проектів/програм. Застосування системної методології проектно-орієнтованого підходу сприятиме забезпеченню інтеграції і підвищенню ефективності та результативності стратегічного, програмного і проектного рівнів управління соціально-економічним розвитком в Україні.

Список використаних джерел

1. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України: Закон України від 23.03.2000 №1602-Ш.

2. Видання проекту партнерства Канада-Україна «Регіональне врядування та розвиток»

3. Керівництво з методів надання допомоги EuropeAID. Частина 1 : Управління проектним циклом

4. Копитько О.О. Впровадження системної методології програмного і проектного управління стратегічним розвитком територій та регіонів в Україні / О.О. Копитько // Публічне адміністрування : теор. та практ. : ел. зб. наук. пр. - 2010. - Вип. 2 (4).

5. Приклад розробки логічної матриці Процес розробки стратегії регіонального розвитку

6. Рач В.А. Управління проектами: практичні аспекти реалізації стратегій регіонального розвитку [Текст]: навч. посіб. / В.А. Рач, О.В. Россошанська, О.М. Медведєва; за ред. В.А. Рача. - К. : К.І.С., 2010. - 276 с.

7. Руководство к Своду знаний по управлению проектами (Руководство PMBOK) [Текст] / В. Даве, Д. Кестел и др. - 5-е изд. - Project Management Institute, 2013. - 614 с.

Размещено на Allbest.ru