Методи та інструменти бюджетного менеджменту в системі бюджетного регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методи та інструменти бюджетного менеджменту в системі бюджетного регулювання

Аннотация

А.Ю. БАСКАКОВ,

Методы и инструменты бюджетного менеджмента в системе бюджетного регулирования

Исследованы теоретические подходы к определению составляющих бюджетного менеджмента. На основе изучения зарубежного опыта определены традиционные и современные методы бюджетирования, а также возможности их использования в отечественной практике. Охарактеризованы основные инструменты бюджетного менеджмента и определены особенности их применения в механизме бюджетного регулирования.

Ключевые слова: бюджетный менеджмент, бюджетирование, бюджетное планирование, выполнение бюджета, учет выполнения бюджета, контроль выполнения бюджета.

Annotation

Methods and instruments of budget managementin the system of the budgetary adjusting

The theoretical approaches to determining components of budget management were examined. The traditional and modern budgeting methods and the possibility of their use in domestic practice were defined based on international experience. The basic tools of budget management were characterized and the features of their application in the mechanism of the budgetary adjusting were determined.

Keywords: budget management, budgeting, budget planning, budget execution, accounting of budget execution, monitoring budget performance.

Досліджено теоретичні підходи до визначення складових бюджетного менеджменту. На основі вивчення зарубіжного досвіду визначено традиційні та сучасні методи бюджетування, а також можливості їх використання у вітчизняній практиці. Охарактеризовано основні інструменти бюджетного менеджменту та визначені особливості їх застосування у механізмі бюджетного регулювання.

Ключові слова: бюджетний менеджмент, бюцжетування, бюджетне планування, виконання бюджету, облік виконання бюджету, контроль виконання бюджету.

Аналіз досліджень та публікацій з проблеми. Дослідженню теоретичних і практичних аспектів бюджетного менеджменту приділяли увагу у своїх працях такі відомі вчені, як С. Буковинський, С. Запатріна, В. Зайчикова, Д. Полозенко, І. Лютий, В. Опарін, І. Стефаник, В. Федосов, О. Чечуліна, І. Чугунов та ін.

Мета статті - визначити і охарактеризувати методи та інструменти бюджетного менеджменту та їхню роль у системі бюджетного регулювання.

Виклад основного матеріалу. У науковій літературі досить складно знайти визначення поняття «бюджетний менеджмент». Це може бути зумовлено його комплексністю та загальністю. Спостерігається ототожнення понять «бюджетний менеджмент» та «бюджетування» в зарубіжній літературі, що значно звужує сутність даної категорії. Так, під бюджетуванням ми розуміємо конкретну сукупність процедур та аналітики, що дозволяє скласти конкретний бюджет. Бюджетний менеджмент є сукупністю заходів не тільки щодо складання бюджету, а й щодо управління ним.

Ми притримуємося думки С.В. Михайленка, що бюджетний менеджмент можна визначити як сукупність взаємопов'язаних дій (управлінських функцій), прийомів, методів, спрямованих на управління бюджетними ресурсами і відносинами, які виникають у процесі руху бюджетних потоків [1, с. 225].

Організацією економічного співробітництва і розвитку в 2014 році були сформовані основні принципи бюджетного устрою, в яких враховано не тільки умови розвитку в умовах кризи, а й розглянута краща світова практика, що допомогла узагальнити основи побудови ефективного бюджетного менеджменту.

Дані принципи визначені таким чином [2]:

1. Управління бюджетами має здійснюватись у рамках чітко визначеної і ухваленої бюджетно-податкової політики.

2. Бюджети повинні бути тісно пов'язані із середньостроковими стратегічними пріоритетами уряду.

3. Бюджет капіталовкладень має бути розроблений для задоволення національних потреб розвитку і бути економічно ефективним та послідовним.

4. Бюджетні документи і дані повинні бути відкритими, прозорими й доступними.

5. Обов'язковим є проведення реальних слухань та обговорень щодо суперечностей у бюджеті, які можна відвідувати.

6. Бюджети повинні представляти всеосяжний, точний і надійний облік державних фінансів.

7. Виконання бюджету має бути інтенсивно спланованим, керованим і контрольованим.

8. Продуктивність, оцінка і ефективність використання коштів мають бути невід'ємною частиною бюджетного процесу.

9. У довгостроковій перспективі стійкість та інші фіскальні ризики мають бути ідентифіковані, оцінені та завбачливо керовані.

10. Єдність і якість бюджетних прогнозів, фіскальних планів і виконання бюджетів слід сприяти за допомогою суворого контролю якості, включаючи незалежний аудит.

Розглянемо складові бюджетного менеджменту та його методи (табл. 1).

Складові бюджетного менеджменту визначаються загальними функціями управлінської діяльності. Наука про управління видаляє такі основні функції менеджменту, як [3, с. 72]:

планування;

організація виконання розроблених планів;

мотивування;

контролювання.

Виходячи з функцій менеджменту та із структури бюджетного процесу можна виділити такі складові бюджетного менеджменту, як [1, с. 78]:

1. Бюджетне планування.

2. Організація виконання бюджету.

3. Облік виконання бюджету.

4. Контроль за виконанням бюджету.

Бюджетному плануванню як головній складовій бюджетного менеджменту передує підготовча робота, що включає розробку основних прогнозних макропоказників соціального і економічного розвитку України на плановий рік; розробку і затвердження постанови Верховної Ради України «Про основні напрямки бюджетної політики на наступний бюджетний рік»; аналіз виконання бюджету за минулий рік і очікуване виконання бюджету в поточному році та підготовку інструктивних листів про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік [5, с. 362].

Ми бачимо, що в фінансовій науці (табл. 2] «бюджетне планування» пов'язують з такими процесами, як: науково обґрунтований процес визначення джерел; комплекс організаційно- технічних, методичних і методологічних заходів із визначення доходів; процес формування показників бюджетного змісту; централізований розподіл та перерозподіл валового внутрішнього продукту. Більшість науковців, серед яких О. Василик, К. Павлюк, Л. Фещенко, П. Проноза, Н. Кузьминчук, під бюджетним плануванням розуміють процес визначення джерел створення і напрямів використання бюджетних ресурсів в економіці держави з метою забезпечення стабільного економічного й соціального розвитку.

Однак окрім дослідження самого процесу формування створення і напрямів використання бюджетних ресурсів ми вважаємо, що значна увага має приділятися все ж таки методиці, методології, ефективності та оцінці виконання бюджетних ресурсів. Наприклад, І. Лютий і Л. Савич вважають за потрібне погодитися з думкою Л. Са- фанової, що бюджетне планування - це комплекс заходів, оскільки сам процес планування включає в себе такі елементи, як дослідження і методологію певних явищ [6, с. 82].

Існує концептуальна різниця між традиційними та новими методами бюджетування. Так, сучасні методи ґрунтуються на встановленні цілей, які будуть досягнуті протягом декількох років з урахуванням встановлених показників ефективності, в той час як традиційні методи надають перевагу інструментам для обґрунтування необхідних доходів і витрат бюджетів.

Серед традиційних методів розрізняють:

• Автоматичний спосіб передбачає складання бюджету наступного року на основі попереднього, ігноруючи показники поточного року. Цей метод є найпростішим у застосуванні, проте застосовується досить рідко, здебільшого в кризових періодах.

• Метод зростання (або спаду] полягає у визначенні обсягу і структури проекту бюджету шляхом розрахунку середньорічного темпу зростання (або спаду] бюджетних доходів і витрат та аналізу виконання бюджету за результатами минулих років (принаймні за останні п'ять років поспіль].

• Метод прямої оцінки є найбільш часто використовуваним, встановлює найбільш реалістичні потреби і можливості використання державних фінансових ресурсів, використовуючи розрахунок окремо кожного джерела доходів і витрат для кожної категорії. В цьому випадку бюджетні показники будуть відображати зміни в основних макроекономічних агрегатах: економічному зростанні, індексі споживчих цін, рівні безробіття, значенні обмінного курсу національної валюти. Недоліком є часте коригування бюджету протягом усього періоду виконання у витратах, доводячи їх до рівня доходів.

• Пофазовий є традиційним методом бюджетування, в якому акцент робиться на виконання бюджету «правильно», як і планувалося по пунктах (заробітна плата, постачання, поштові послуги тощо], без оцінки результатів. Інформація, що міститься у бюджеті, відноситься тільки до витрат, а не доходів, тому завжди потрібно мати необхідну інформацію для ефективного прийняття рішень (асиметрія інформації заохочується]. Цей недолік робить його жорстким. Суворий розподіл видатків між статтями бюджету не дозволяє вносити коригування, за винятком, можливо, початкового розподілу. Це призводить до неефективності, бо суми невитрачених статей зменшують по цій статті на наступний рік; немає ніякого стимулу для економії, а скоріше заохочуються витрати ресурсів, навіть якщо це «правильно» юридично. Проте цей метод не робить посилань на поняття «ефективність», «результативність», не працює на великих часових горизонтах і показує характер, а не мету витрат.

Основні недоліки звичайних методів калібрування бюджетних показників визначаються в недостатньому обсязі використовуваної інформації, неможливості визначення факторів прогнозування з безпосереднім впливом на реальну економіку, і складність оцінки ефективності використання фінансових ресурсів, що виділяються. Класичні методи оцінки доходів і витрат спрямовані на кількісну оцінку фінансових зусиль, необхідних для досягнення певних цілей, без оціночних суджень про корисність, доцільність та ефективність цих цілей. З цих причин багато держав відмовилися від традиційних методів оцінки державних витрат на користь сучасних методів. У міжнародній практиці два основних методи були структуровані саме так:

I. Методи (США]: «Спланована програмна система бюджетування» (PPBS], «Управління цілями» (MBO] і «Бюджетування з нуля» (ZBB].

II. Методи (Франція]: програмування державних витрат La Rationalisation de Choix Budgetaires.

На основі цих методів інші розвинені країни або країни, що розвиваються, розробили свої власні методи по оптимізації параметрів бюджету, адаптованих до соціально-економічної специфіки кожної держави.

Сучасні методи засновані на аналізі «витрати - вигоди» (або рентабельності), тим самим маючи більш високу вірогідність реалізації на практиці, ніж класичні методи.

«Спланована програмна система бюджетування» (PPBS) - метод визначення параметрів витрат, який спочатку застосовувався у військових витратах (1961), а потім був взятий до уваги федеральним урядом (1965). Метою було, зібравши великий обсяг інформації та обробивши її з наукової точки зору, визначити критерії раціонального використання державних коштів для гарантування розподілу бюджетних асигнувань по віддачі (рентабельності) запропонованих для різних категорії витрат. Суть методу полягає у визначенні довгострокових цілей, кількісній оцінці витрат і рентабельності різних програм, що можуть фінансуватися з бюджету, та встановлення рейтингу показників їх ефективності. Проте загальний критерій ефективності для всіх міністерств важко знайти і реалізувати. Цей метод був розроблений як інструмент для розподілу ресурсів між програмами, але після шести років реалізації у зв'язку з дивним результатом він був покинутий. Хоча очікувані результати не виправдалися, цей метод забезпечує застосування аналітичних методів, використання коштів відповідно до цілей і забезпечення навчання, прогнозування і тестування для створення і реалізації бюджетних програм. Крім того, метод має той недолік, що не може чітко визначити цілі, що призводить до плутанини між цілями та засобами їх досягнення, а також труднощів точного розрахунку прямих і непрямих витрат. бюджет менеджмент управління фінансовий

Метод «Управління цілями» (MBO) - наслідок спроб поліпшити і адаптувати метод PPBS, в результаті з вимогами часу (1970-1975), метод, сформований на основі аналізу управлінської політики багатьох великих американських приватних компаній (General Motors) і згодом прийнятий федеральним урядом. Він передбачає визначення цілей, завдань для кожної сфери діяльності. Метод був задуманий у контексті загального планування на п'ять років, щоб дозволити координацію цілей між міністерствами.

Бюджетування «з нуля» - це метод бюджетування, за якого кожного разу повинні обґрунтовуватись заплановані затрати так, ніби ця діяльність здійснюється вперше. Бюджетування «з нуля» потребує від кожного бюджетного центру детального аналізу діяльності для виявлення неефективних операцій і вибору найвигідніших напрямів використання бюджетних ресурсів. На відміну від пофазового бюджетування цей метод дає можливість виявити проблеми і вирішувати їх на стадії планування. Одночасно бюджетування «з нуля» - дорожчий порівняно з іншими методами, оскільки потребує значних затрат часу і коштів [7, с. 364].

Організація економічного розвитку та співробітництва подає хронологію розвитку підходів бюджетування (табл. 3).

Виконання державного бюджету поділяється на виконання дохідної та видаткової його частин. У самостійну сферу виділяється касове його виконання.

Під касовим виконанням бюджету слід розуміти організацію і здійснення розрахунково-касових операцій (прийом, зберігання і видачу бюджетних коштів) по виконанню бюджету відповідного рівня. Це одна із найбільш складних сфер виконання бюджету в цілому.

На сьогодні використовуються в основному такі системи касового виконання бюджету:

1. Банківська.

2. Казначейська.

3. Змішана.

Різні країни використовують різні механізми касового виконання бюджету (табл. 4).

Бюджетний контроль - це різновид державного фінансового контролю, спрямований на забезпечення доцільності, законності, достовірності та раціональності дій учасників бюджетного процесу під час складання, розгляду, затвердження, виконання, внесення змін та звітування про виконання бюджетів усіх рівнів. Бюджетний контроль є особливим видом управлінської діяльності, спрямованим на виявлення відхилень у формуванні та використанні централізованого фонду грошових коштів, а також своєчасне прийняття коригувальних та превентивних заходів.

Основною метою бюджетного контролю є перевірка своєчасності та повноти надходження коштів до бюджету, а також їх цільового та ефективного використання (табл. 5).

Завданнями бюджетного контролю є [10, с. 242]:

дотримання процедури складання, розгляду і затвердження бюджету, а також його виконання;

дотримання бюджетного законодавства;

контроль за правильністю формування дохідної частини бюджету;

перевірка ефективності і цільового використання бюджетних коштів і коштів позабюджетних фондів; контроль за правильністю ведення бухгалтерського обліку і звітності;

контроль за реалізацією механізму міжбюджетних відносин.

Бюджетний контроль ґрунтується на принципах:

об'єктивності та обґрунтованості; неупередженості; повноти; єдності; гласності; відповідальності.

На сьогодні можна виокремити такі підходи до класифікації бюджетного контролю:

I. Відповідно до стану та правових відносин об'єкта контролю з контролером в управлінні бюджетним процесом:

- зовнішній;

- внутрішній.

II. Залежно від суб'єктів, які ініціюють і здійснюють бюджетний контроль:

- державний;

- муніципальний;

- відомчий;

- внутрішній;

- громадський.

III. Залежно від часу проведення:

- попередній (превентивний);

- наступний;

- поточний.

IV. За формами здійснення:

бюджетна експертиза;

- інспектування (ревізії і перевірки);

- аудит адміністративної діяльності;

- бюджетний моніторинг.

Отже, на сьогодні в умовах посилення наслідків світової фінансово-економічної кризи дії ризиків впливу фінансової глобалізації на національну фінансову систему, перманентної трансформації і реформування вітчизняної бюджетної системи, необхідності підвищення ефективності управління бюджетними ресурсами, все більше зростає роль бюджетного менеджменту у системі бюджетного регулювання та механізму реалізації фінансової політики України. Однією з останніх тенденцій у використанні методів та інструментів бюджетного менеджменту є посилення їхнього впливу в процесі здійснення оцінки ефективності використання бюджетних коштів. Перехід до проведення оцінки ефективності має на меті формування більш тісного зв'язку між розподілом ресурсів через бюджет і досягненням запланованих результатів. Як наслідок, посилюється увага до засобів вимірювання показників, особливо таких, що дозволяють кількісно описати одержаний результат і оцінити результативність діяльності урядових міністерств і відомств.

Для наступного розвитку і вдосконалення системи бюджетного менеджменту необхідно розробити єдину методологію щодо планування, моніторингу, виконання та контролю процесів, що стосуються формування та розподілу бюджетних ресурсів, яка дала б можливість якісно і кількісно оцінювати ефективність даного процесу не тільки окремо на кожному етапі бюджетного процесу, а й комплексно - у взаємозв'язку з іншими інструментами регулювання фінансових відносин.

Список використаних джерел

1. Михайленко С.В. Бюджетний менеджмент: визначення, принципи, функції / С.В. Михайленко // Актуальні проблеми економіки. - 2011. - №3 (117). - С. 223-229.

2. OECD principles of budgetary governance.

3. Панкевич Л.В. Бюджетний менеджмент / Навч. посіб. / Панке- вич Л.В., Зварич М.А. - К., 2006. - 293 с.

4. Глущенко Ю.А. Бюджетний менеджмент як дієвий механізм державного управління та місцевого самоврядування / Ю.А. Глущенко // Державне управління: теорія та практика. - 2013. - №2. - С. 76-81.

5. Щодо оптимізації процесів бюджетного прогнозування та планування в Україні: аналіт. зап.

6. Лютий І.О. Суперечності планування видаткової частини державного бюджету України / І. Лютий, Л. Савич // Формування ринкової економіки в Україні. - 2009. - №19. - С. 81-87.

7. Crelu Carmen-Mihaela. Budget - performance tool in public sector / Proceedings of the 5th WSEAS International Conference on Economy and Management Transformation (Volume I). - P. 360-368.

8. Ganapati Sukumar. Public Budgeting and Financial Management

9. Potter Barry H. and Diamond Jack. Guidelines for Public Expenditure Management

10. Нагайчук В.В. Роль та значення бюджетного контролю у бюджетному менеджменті / В.В. Нагайчук // Фінансово-кредитна система. - 2014. - №1(34). - С. 241-246.

Размещено на Allbest.ru