Планирование развития городского хозяйства и его финансирование

6.4. Бюджет города * 128

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

городской хозяйство финансирование планирование

Планирование развития городского хозяйства и его финансирование

1. Городские целевые программы

Основой применения методов программирования и стратегического планирования является Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в соответствии с которым Правительством Российской Федерации разрабатываются программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Нормативной основой разработки программ на федеральном уровне являются нормы БК РФ и «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденный постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594.

Городская целевая программа -- это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих решение приоритетных экономических, социальных, культурных, экологических и других проблем города, развитие отраслей и комплексов городского хозяйства, административно-территориальных единиц города, утвержденный органами государственной власти города. Городские целевые программы подразделяются на среднесрочные (рассчитанные на срок реализации от одного года до трех лет) и долгосрочные (от трех до пяти лет). Городская целевая программа частично или полностью реализуется за счет финансовых и (или) материальных, в том числе земельных, ресурсов, находящихся в собственности города.

Органы исполнительной власти города обеспечивают возможность обсуждения разрабатываемых проектов городских целевых программ на основе гласности и открытости, информируют население о ходе реализации, объеме и источниках финансирования программ, планируемых и фактических результатах их выполнения. При разработке городских целевых программ органы государственной исполнительной власти взаимодействуют с органами местного самоуправления.

Основными принципами разработки городских целевых программ являются:

согласованность целей и задач программы с прогнозами и программами социально-экономического развития города, документами стратегического и территориального планирования (Стратегией социально-экономического развития и Генеральным планом развития города или городского муниципального округа) и приоритетными задачами, установленными нормативными актами органов исполнительной власти города;

обоснованность по ресурсам (в том числе источникам финансирования), исполнителям и срокам осуществления комплекса мероприятий, составляющих программу;

установление сроков достижения намеченных программой результатов;

взаимоувязанность мероприятий программы с мероприятиями других утвержденных городских целевых программ.

Решение о разработке городской целевой программы принимается органами исполнительной власти города в соответствии с законодательством Российской Федерации и местными нормативно-правовыми актами. Решением устанавливаются сроки и источники финансирования разработки юродской целевой программы и определяется порядок ее разработки и контроля использования выделяемых на разработку программы средств.

Проект городской целевой программы должен включать:

-- основные цели и задачи, мероприятия программы, этапы и сроки их выполнения;

-- сведения о государственном заказчике программы.

Пояснительная записка к проекту городской целевой программы должна включать:

анализ существующего состояния решаемой приоритетной проблемы (или задачи);

обоснование необходимости достижения целей и решения задачи, выдвигаемых программой, а также технико-экономическое обоснование программы;

ожидаемые результаты реализации программы, выраженные и соответствующих показателях (целевых индикаторах);

сведения об объемах, источниках, формах и механизмах привлечения финансовых (бюджетных и внебюджетных), трудовых и материальных ресурсов, необходимых для реализации программы;

оценку социально-экономической эффективности целевой программы.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения изменений в нормативные правовые акты целевая программа может содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов.

Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации. Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы. При оценке эффективности должны учитываться все виды затрат, как связанные с подготовкой программы (НИОКР, организационные затраты), так и прямые затраты на ее реализацию. Город получает от реализации программы экономический эффект (увеличение налоговых поступлений в бюджет, рост объема производимой в городе продукции), социальный эффект и прочие «косвенные» эффекты.

В последнее время широкое распространение получили так называемые программы продвижения города (promotion plan), предлагающие новые управленческие технологии и методы его развития, в том числе маркетинговые. Маркетинговый подход в управлении городами способствует выбору приоритетных стратегических направлений развития, формированию структуры хозяйства в соответствии с потребностями общества, более рациональному использованию средств.

Задачей городского маркетинга является эффективное использование существующих, а также создание новых преимуществ для привлечения в город экономических агентов, способных повысить благо* состояние его жителей. Программа продвижения города аналогична плану продвижения коммерческой продукции, но товаром в данном случае является сам город как комплексное социально-экономическое образование, а потребителем -- весьма разнородные группы (население, туристы, инвесторы, предприниматели, государственные органы власти, органы местного самоуправления, некоммерческие организации). В зависимости от специфики города, от поставленных задач структура программы продвижения может быть различной, но ее базовые разделы имеют практически такое же содержание, как и целевые программы, дополнительно предусматривая подготовку кадров и взаимоотношения с общественностью. В число программ продвижения входят брэндинг и формирование имиджа города. В качестве примера можно привести программу «Инвестиционное представление Тольятти», предусматривающую использование современных информационных технологий и телекоммуникаций для развития внешнеэкономических связей.

2. Стратегическое планирование

Основы системы стратегического планирования в Российской Федерации изложены в Указе Президента РФ от 12.05.2009 № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации». Установленная Указом система стратегического планирования предусматривает закрепление стратегических целей РФ в следующих базовых документах: Стратегия национальной безопасности до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537) и Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р), а также в Военной доктрине РФ, Морской доктрине РФ и Концепции внешней политики Российской Федерации. Кроме того, система стратегического планирования предусматривает реализацию стратегических национальных приоритетов по вертикали: в программах действий федерального Правительства, в отраслевых стратегиях и программах, в стратегиях федеральных округов, в стратегиях субъектов и городов Российской Федерации.

В последнее время необходимость формирования системы стратегического планирования значительно возросла, возникла необходимость в наборе управленческих инструментов, обеспечивающих координирование целей, увязку долгосрочных решений со средне- и краткосрочными, сбалансированность ресурсов, снижение рисков и т.д. Перечислим основные функции системы государственного стратегического планирования:

определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития России, а также выявление его возможностей и ограничений;

определение целей социально-экономического развития России и приоритетов социально-экономической политики;

выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;

формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах;

определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития;

координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;

-- осуществление стратегического контроля;

-- научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития.

Стратегии развития регионов должны быть направлены на разрешение основных проблем и реализацию приоритетных направлений их развития. Стратегии должны включать оценку инфраструктурной обеспеченности территории региона. Отметим, что инфраструктурное развитие региона должно быть опережающим по отношению к его экономическому (отраслевому) развитию, поскольку развитая инфраструктура для большинства отраслей и секторов экономики является одним из ключевых факторов успеха и непременным условием размещения бизнеса на территории того или иного региона. Таким образом, стратегическое планирование для всех регионов Российской Федерации должно быть направлено на опережающее развитие инфраструктурных объектов в соответствии с прогнозами социально-экономического развития региона. Такое планирование позволит решить одну из инфраструктурных проблем и торговой отрасли. На основе стратегических планов по развитию регионов должны формироваться отдельные региональные программы развития инфраструктуры.

3. Территориальное планирование

В Стамбульской декларации по населенным пунктам, принятой в г. Стамбуле 03.06.1996--14.06.1996 г. Конференцией ООН по населенным пунктам (Хабитат), содержится призыв к правительствам, региональным и местным органам управления и другим влиятельным силам проводить в жизнь стратегии территориального развития, которые эффективно реагируют на социальные и экономические нужды населения и не наносят вреда природному и гуманитарному развитию.

Основным правовым документом, регулирующим в России отношения в области создания системы расселения, территориального планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения историко-культурного наследия и охраны окружающей среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения, является Градостроительный кодекс РФ.

Систематизация сведений о состоянии территории к целом, о взаимодействии ее элементов, о развитии позитивных и негативных процессов должна соответствовать следующим уровням рассмотрения проблем и принятия решений:

1) федеральный уровень:

стратегические решения по территориальному развитию региона, городской агломерации,

долгосрочные прогнозы на основе карт и моделей прогнозирования развития ситуации по различным сценариям,

оценка и прогноз влияния региона на состояние примыкающих территорий (регионов),

оценка и прогноз влияния примыкающих территорий (регионов) на состояние региона;

2) городской уровень:

стратегические решения по развитию современной городской территорий,

ретроспективный анализ и общая оценка состояния городских территорий на основании исторического и картографического материала, сети многолетних наблюдений и аэрофотосъемки с целью районирования по степени экологической опасности (безопасности) и по характеру различных процессов;

3) локальный уровень:

тактические решения по районной и микрорайонной планировке,

режимные наблюдения, кадастровая оценка территорий. Разработка градостроительной документации в современных условиях становится основным элементом территориального планирования. В основу совершенствования территориальной организации России заложены принципы зонирования территории, обеспечивающие:

сбалансированное развитие природных и урбанизированных территорий;

оптимальные с экологической, социальной и экономической точек зрения сочетания интенсивности и видов функционального использования территории;

формирование единой системы расселения, природного и урбанизированного ландшафта и пространственной среды;

выделение зон малоэтажной застройки, деловых комплексов, технопарков и т.п.

Территориальное планирование направлено на определение и фиксацию в документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

генеральные планы поселений;

генеральные планы городских округов.

Документы такого уровня определяют базовые основы и принципы развития на двадцать-тридцать лет с конкретизацией задач в краткосрочных проектах.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ градостроительная деятельность -- деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Территориальное планирование определяет пространственные и экономические параметры развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов (далее -- генеральные планы) осуществляется применительно ко всем территориям поселений. Генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:

объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и границах поселения, городского округа;

автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;

иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа.

Положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя:

1) цели и задачи территориального планирования;

2) перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

Вопросы территориального развития, выбор места размещения любого объекта -- это не только планировочное, экономическое, инженерно-строительное, но и политическое решение, которое затрагивает интересы населения и местных органов власти. Необходимо уточнить и согласовать с населением оценку социально-экономического качества проекта или оценить приемлемость для населения влияния проекта на природную среду. В ряде случаев общественное участие преследует достижение этих целей одновременно. Процедура может проводиться как для предварительного анализа, так и для полной оценки влияния на социальную и природную среду, а также для сравнения воздействия этих или иных альтернатив и вариантов проекта.

Общественное участие генерирует более широкий диапазон мнений и возможные решения и позволяет добиться более открытого и прозрачного характера государственного управления, в результате повышается законность и доверие к правительству в глазах самой общественности. Она начинает относиться к принятым решениям с большим пониманием и ответственностью. Структуры, которые успешно используют принципы общественного участия в принятии решений, имеют большие шансы привлечь донорскую помощь от международных организаций. Снижается вероятность возникновения конфликтов с общественностью, которые могут привести к крайне нежелательным последствиям при разработке и принятии экологически значимых решений.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее -- публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений Закона № 131-ФЗ и Градостроительного кодекса РФ. Публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. При внесении изменений в генеральные планы публичные слушания проводятся в населенных пунктах, в отношении территорий которых предлагается внесение изменений в генеральные планы, а также в населенных пунктах, имеющих общую границу с указанными населенными пунктами.

При проведении публичных слушаний в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях территория населенного пункта может быть разделена на части. Предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на такой части территории, устанавливается законами субъектов Российской Федерации исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.

В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения (орган местного самоуправления городского округа) в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проект генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний.

Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет.

Срок с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний до дня опубликования заключения об их результатах определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев. Глава муниципального образования с учетом заключения о результатах публичных слушаний принимает решение: о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

По оценкам экспертов, на данный момент лишь 3% муниципальных образований в Российской Федерации имеют актуальные документы территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий. Отсутствие подобных документов чревато нелогичной застройкой и приводит в некоторых случаях к чрезмерной концентрации торговых объектов, а в некоторых -- к их недостатку. Для обеспечения равномерного и соответствующего потребностям населения развития торговой отрасли необходимо разработать соответствующие документы градостроительной документации для всех муниципальных образований. Данные документы должны быть увязаны « программами развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

4. Бюджет города

Бюджет -- смета доходов и расходов за определенный период времени, чаще всего составляется на год, с указанием источников поступления доходов и направлений, каналов расходования средств. Бюджет является основным инструментом проверки сбалансированности соответствия прихода и расхода экономических ресурсов. Если расходная часть бюджета превышает доходную, то имеет место дефицит бюджета, превышение же доходов над расходами образует положительный остаток бюджета (профицит).

Бюджет города составляется правительством (администрацией) города, принимается и утверждается представительными органами. В процессе исполнения бюджета может иметь место его частичный пересмотр. Если при исполнении бюджета уровень дефицита превышает установленный при утверждении показатель или происходит значительное снижение ожидавшихся доходов бюджета, то может быть приведен в действие механизм уменьшения расходов -- секвестирование.

Бюджет города формируется из налоговых отчислений, доходов от использования имущества и оказания платных услуг, продажи материальных и нематериальных активов, административных платежей, штрафов и других платежей. Среди основных статей расходов -- социальные программы, образование, молодежная политика, здравоохранение, физкультура и спорт, коммунальное хозяйство, благоустройство города, охрана окружающей среды и т.д.

В настоящее время осуществляется переход к формированию программно-целевого бюджета. Бюджет утверждается на три года с приоритетом финансирования пятилетних госпрограмм. Такой подход позволяет прогнозировать основные параметры бюджета города на пять лет. «Программная» часть бюджета должна составлять не менее 90% расходов.

Среди других важных особенностей городских бюджетов выделим социальную направленность расходов бюджета.

Основные характеристики бюджета города:

прогнозируемый общий объем доходов бюджета города;

общий объем расходов бюджета города;

верхний предел государственного внутреннего долга города;

верхний предел государственного внешнего долга города;

дефицит бюджета города.

Доходы бюджетов городских муниципальных образований формируются из следующих источников:

за счет отчислений от налога на доходы физических лице доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной НК РФ;

неналоговых доходов, зачисляемых в бюджеты внутригородских муниципальных образований, в части доходов от оказания платных услуг получателями средств бюджетов внутригородских муниципальных образований в городе и компенсации затрат бюджетов внутригородских муниципальных образований;

средств от распоряжения и реализации конфискованного имущества, обращенного в доходы внутригородских муниципальных образований (в части реализации основных средств и материальных запасов по указанному имуществу);

доходов от возмещения ущерба при возникновении страховых случаев, когда выгодоприобретателями по договорам страхования выбираются получатели средств бюджетов внутригородских муниципальных образований;

поступлений от денежных взысканий (штрафов), налагаемых районными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и местными нормативно-правовыми актами об административных правонарушениях;

прочих денежных взысканий (штрафов) за неисполнение и ненадлежащее исполнение поставщиком (исполнителем, подрядчиком) условий государственных контрактов;

прочих неналоговых доходов, зачисляемых в бюджеты внутригородских муниципальных образований, в части невыясненных поступлений;

субвенций бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджета города для осуществления переданных полномочий города;

безвозмездных поступлений в бюджеты внутригородских муниципальных образований от физических и юридических лиц, в том числе добровольных пожертвований.

В составе доходов бюджета города также учитываются:

доходы от сдачи в аренду государственного имущества, переданного в оперативное управление казенным учреждениям города, которые в полном объеме зачисляются в бюджет города и учитываются на отдельных кодах бюджетной классификации;

средства от реализации городского резервного продовольственного фонда и запасов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, приобретенных в рамках размещения городского заказа;

средства, причитающиеся по договорам страхования получателям средств бюджета города в качестве возмещения ущерба, причиненного имуществу, находящемуся в собственности города;

средства, перечисляемые из бюджета Фонда социального страхования РФ на финансовое обеспечение расходов, связанных с выплатами пособий в рамках реализации мер социальной защиты населения, как безвозмездные поступления по соответствующему коду бюджетной классификации.

Ведомственная структура расходов бюджета города утверждается на плановый период по целевым статьям расходов (государственным программам, подпрограммам, мероприятиям и не включенным в них направлениям деятельности органов государственной власти города), видам расходов бюджетной классификации и главным распорядителям средств бюджета города с выделением общего объема бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств.

В составе бюджета утверждаются источники финансирования дефицита бюджета города. Особая статья бюджета -- это бюджетные кредиты, предоставляемые для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований.

Особенности исполнения бюджета городов являются показателем эффективности работы органов местной власти. Кроме того, крайне важное значение имеет распределение бюджета по статьям расходов, отражающее приоритеты городской политики и проблемы города.

5. Информационное обеспечение управления городом

Гарантией правильности оценки состояния городского хозяйства и принятия управленческих решений являются проработанность методологической составляющей используемых для анализа индикаторов и надежность информационной базы для их расчета. Приоритетное значение имеют официальные статистические данные, разрабатываемые Росстатом совместно с другими субъектами официального статистического учета (министерствами и ведомствами). Официальная статистика, ориентированная на потребности различных групп пользователей, среди которых федеральные и региональные органы власти, бизнес-сообщество, научные, общественные организации, население, охватывает многие аспекты жизни общества. Это позволяет органам управления использовать статистическую информацию для разработки и контроля выполнения мероприятий стратегических документов развития города, отдельных программ в области развития городского хозяйства и отдельных его отраслей.

Принципы формирования официальной статистики:

-- адекватность отражения происходящих социально-экономических изменений;

объективность;

достоверность;

прозрачность;

экономичность;

своевременность и регулярность.

В соответствии с Федеральным законом от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» официальная статистическая информация является общедоступной, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. Распространение официальной статистической информации осуществляется путем ее опубликования в официальных изданиях, средствах массовой информации и размещения для всеобщего доступа в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном интернет-сайте субъекта официального статистического учета. Из всего многообразия технологий распространения статистических данных возможностью наиболее полного и оперативного доступа к ним имеют ресурсы, размещенные в сети Интернет на сайте Росстата (http://gks.ru/). С их помощью можно ознакомиться не только с базами данных и электронными версиями основных изданий, но и динамическими рядами, и наиболее актуальными, обновленными данными.

Состав официальной статистической информации, уровень ее агрегации и группировки согласно классификационным признакам, периодичность выполнения работ и сроки предоставления определяются Федеральным планом статистических работ. В соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в Федеральном плане статистических работ в отдельные разделы выделены работы по формированию показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, выполняемые как Росстатом, так и другими министерствами и ведомствами.

Поскольку формирование информационных потоков в рамках федеральных статистических наблюдений строится по так называемому статистическому принципу «снизу вверх», это позволяет агрегировать данные на уровне муниципалитетов, регионов, страны в целом, В целом по стране можно отметить существенное отставание в развитии муниципальной статистики, несовпадение данных, размещаемых на сайтах администраций с официальной статистикой.

Размещено на Allbest.ru