Менеджмент изменений в сфере государственного управления: вопросы, ограничения и возможности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Менеджмент изменений в сфере государственного управления: вопросы, ограничения и возможности

А.С. Царенко ФГБОУ ВО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова», г. Москва

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению вопросов управления изменениями в сфере государственного управления. Автор пытается ответить на вопросы, каковы ограничения и возможности для эффективного проведения изменений в работе органов государственной власти в частности и государственных организаций в целом, как особенности государственного управления могут повлиять на эффективность изменений?

Ключевые слова: государственное управление, управление изменениями в государственной сфере, совершенствование, развитие государственного управления, государственные реформы, трансформационное лидерство, административная реформа, реформа государственной службы, менеджмент изменений, общественный сектор.

Проблема изменений перманентно актуальна. Социальные системы, к которым относится как малая фирма, так и целое государство по сути своей динамичны. Они подвержены влиянию множества факторов внешнего окружения, выстраивают взаимоотношения с другими акторами, выживают и становятся сильнее или перестают существовать в условиях кризиса, ведут войны (ценовые или реальные), формируют торговые коалиции и военные блоки, будучи неэффективными и депрессивными вызывают текучесть кадров или миграцию населения, конституируя сверхсистему своего уровня (национальное хозяйство или глобальное мироустройство) сами потенциально могут воздействовать на её свойства. Они могут «стареть» и «умирать», «обновляться», и «возрождаться» (вспомним модели жизненного цикла И. Адизеса, Л. Грейнера и других). В условиях перехода на качественно иной социальный, технологический, экономический, культурный уровень мы непременным образом наблюдаем смену механизмов и технологий, отмирание старых и рождение новых внутрикорпоративных или государственных институтов. Часто мы сталкиваемся с необходимостью изменений в субъекте, объекте и механизме воздействия на него одновременно. При этом и объект и субъект включают отмеченный выше социальный элемент. Социальные системы не всегда ведут себя рационально. Человеком, группой, коллективом, обществом движут не только экономические стимулы и блага, но и ценности, стереотипы, убеждения, что требует обеспечение кредита доверия сотрудников/ граждан, профессионального лидерства. Если изменения происходят, то они обязательно затронут и государственный уровень. Новые запросы -- новые реакции. Иногда до такой степени, что разрешение ситуации не может произойти эволюционным (реформа), но лишь революционным путём, когда «верхи не могут, низы не хотят».

Если исходить из критерия «объект трансформации», управление изменениями в государственном управлении можно трактовать, с одной стороны, узко -- соотнося его с административной реформой, а также реформой государственной службы и фокусируясь на вопросе повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти [5]. Например, одно из определений административной реформы звучит как «комплекс мер, направленных на повышение эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти на всех ее уровнях -- федеральном, региональном, муниципальном». Мы сталкиваемся с внедрением систем менеджмента качества ISO 9001 в министерствах и ведомствах, реализацией концепций «электронного правительства», «умного»- и «бережливого государства», основанного на «лин»-технологиях, «управлением талантами», связанном с формированием кадрового резерва.

С другой -- широко -- и говорить ещё и о повышении производительности труда и качества обслуживания в государственных бюджетных учреждениях здравоохранения, культуры, образования и т.п., реализации программ инновационного развития на государственных предприятиях, некоммерческих госкорпорациях, и в корпорациях с государственным участием. Расширенную трактовку чаще можно встретить в зарубежных публикациях [см. обзор исследований: 1].

Говорить о достижении зрелости данной дисциплины в отношении государственной сферы РФ пока нельзя. Как отмечает ряд исследователей [8], опыт 90-х годов продемонстрировал существенное расхождение между публично заявленными целями административных реформ и полученными результатами. Можно согласиться, что качественное наполнение административная реформа в РФ получила в 2003 году. И тут «на практике оказалось, однако, что предпринимаемые в сфере государственного строительства меры носят фрагментарный характер и вписываются в логику лишь частичных улучшений. Между тем, успех административных реформ, как показывает международный опыт, связан с формированием единого поля изменений в области функционирования органов исполнительной власти, института государственной службы, информационного обеспечения управления и бюджетного процесса» [8]. Согласно М.А. Малышевой [9, с. 24] неорганизованный, импровизированный, не распространяющийся на всю организацию подход к изменениям, имевший место быть в ситуации выше, куда менее эффективен, так как создает риск коллизии разных противоречивых подходов, и скорее заставляет работников (чиновников) уклоняться от изменений, саботировать их, нежели поддерживать.

Почему государственной власти необходимо озаботиться проблемами профессионализации и формализации управления изменениями и организационной трансформации? Эту тенденцию за последнее десятилетие мы наблюдали в частной сфере [11]. Верно заметить, что изменение не эпизодичное действие. Единожды приведя систему в соответствие с видением эффективности, мы не можем самоуспокоиться. В упомянутой успешной зарубежной практике актуальность задачи адаптации не утрачивается. Нельзя стать эффективным раз и навсегда. Для того чтобы успешно выполнять свои функции, государство должно постоянно изменять себя с ориентацией на достижение миссии в рамках текущего окружения, которое всё более турбулентно. Макроэкономические процессы постоянно трансформируют окружение. Они косвенно затрагивают каждого гражданина. Каковы эти эффекты? Можно ли эффективно управлять государством в крайне нестабильном окружении? Неопределённость осложняется и аспектами национальной обороны, борьбы с терроризмом, глобализацией экономики, экологическими проблемами и необходимостью их решения, вопросами здравоохранения и качества жизни. Изменения -- это императив среды и спусковой крючок, изменения -- это и ответ организации/государства (адаптация к среде). Это и цель (гибкость), и средство (специфическое решение проблемы). Изменения -- норма и их скорость возрастает. Следует понимать, что новая политика, стратегия государства может потребовать (уже потребовала) трансформации конкретных организаций (министерств, ведомств, агентств, служб, учреждений, ГУПов и т.п.), их структуры, функций, деловых и административных процессов. Трансформация на макроуровне переплетается с изменением на уровне организации.

Каким образом должна быть достигнута трансформация? Какие формы и виды она принимает?

Традиционно, говоря о деловой организации, мы связываем изменения со стратегией, структурой, технологиями, персоналом, также предполагая, что трансформация происходит на индивидуальном, групповом и общеорганизационном уровне.

Для российского исследователя Н.И. Глазуновой [6] изменения в системе административного управления -- это перемены, происходящие внутри системы, а также в её связях с общественной средой. По мнению эксперта, изменения применительно государственной сферы -- это и а) новая стратегия реформ, инновационный технологический метод обеспечения политической стабильности общественного прогресса; и б) политика разумного сочетания модернизации и конструктивного консерватизма; а также в) осознанное (осмысленное, целенаправленное) государственно-управляющее воздействие на процессе административных, политических, экономических, социальных отношений во властных структурах и обществе с целью адаптации к новым рыночным условиям..., это также система планируемых, мер по внедрению правовых и политико-административных новаций в ткань государственного и муниципального управления с целью повышения эффективности функционирования институтов власти и обеспечения их гомеостазисной роли в обществе; тактика постепенных, поэтапных шагов на пути эволюционного развития, и политико-правовой механизм адаптации системы государственного управления в условиях нестабильного, конфликтующего, быстро изменяющегося общества.

При этом подчёркнута важность профессионального управления изменениями в административной сфере: «как всякое управляющее воздействие [оно] должно основываться на закономерностях, выявленных наукой управления».

Если отвлечься от теоретических размышлений и обратиться к анализу практики, следует упомянуть исследование НИУ ВШЭ [7], проведённое в 2013 году. Его результатом стало «выделение двух основных направлений инноваций, касающиеся человеческого фактора в государственном управлении: а) формирования кадрового состава; б) повышения эффективности и результативности деятельности государственных служащих». Авторы показали, что «основные проблемы внедрения инноваций связаны с уровнем профессиональных компетенций, деловитости и нравственности кадров государственного аппарата, спецификой инновационных технологий, особенностями структуры и культуры организаций в сфере публичного управления». Это подтверждает отмеченную выше необходимость изучения «человеческом стороны перемен», проблемы внедрения инноваций на индивидуальном, организационном и групповом уровнях и переосмысления процессов выполнения работы.

По М.А. Малышевой [9, с. 28] традиционными ориентирами административных реформ являются повышение качества общественных услуг (включая государственные), экономичность общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг), укрепление исполнительской дисциплины (обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, планов и программ). Заметим, здесь имеет место быть расширенная трактовка.

Если рассматривать опыт США, по А. Карол Русаву [2], организационные изменения в государственной сфере -- это процесс, включающий планирование, постановку целей, обучение сотрудников, работу со стейкхолдерами, привлечение существенных ресурсов, выбор стратегий вмешательства, мониторинг и коммуникационное сопровождение результатов. В своей статье автор приводит описание 4-х моделей [2, с 347]:

1. Модель «Средства-результат», которая предполагает применение анализа корневых причин проблем, выбор «лучшего» варианта вмешательства, реализацию долгосрочных всеобъемлющих изменений, таких как [формализованное государственное] стратегическое планирование, всеобщее управление качеством, реинжиниринг бизнес-процессов.

2. Инкрементальная модель, в рамках которой в существующих системах происходят малые изменения, целью которых является достижение ограниченных, осязаемых, быстрых результатов.

3. Плюралистическая модель, которая предполагает вовлечение различных стейкхолдеров и ресурсов для решения конкретных социальных и экономических проблем

4. Индивидуальная модель, связанная с реализацией программ обучения и развития персонала.

Следует заметить, что данные модели при комплексном подходе могут не контрастировать, но дополнять друг друга.

Зарубежные авторы часто описывают применение бизнес-инструментария для нужд государства (ранее, например, был упомянут реинжиниринг). Большинство из них не видит кардинальных препятствий для использования инструментов бизнеса в сфере государственного администрирования, в том числе и менеджмента изменений. Вместе с тем возможность использования напрямую зависит от учёта ограничений, особенностей сферы, адаптации к ней.

С. Коэн и Р. Бранд [3], авторы «Практического руководства по Всеобщему управлению качеством в государственном управлении», отмечают, что задачи государственного управления часто не сопоставимы с коммерческим сектором -- действия в чрезвычайных ситуациях, предотвращение кризисов. В реальности высокоэффективные государственные учреждения действительно похожи на успешно функционирующие компании. И у тех и других есть достойные цели, хорошо спроектированные рационализованные процессы, строгая отчётность и эффективные лидеры. Но существуют глубинные различия в их целях, культуре и контексте функционирования, вызывающие различные сложности. Часто результативность заменяет эффективность. Крайне сложно /иногда невозможно переводить финансовые и людские ресурсы из нерентабельных областей, если у граждан нет альтернативы. Скорее, наоборот, задача государства -- обеспечивать оказание услуг, непривлекательных для бизнеса, нерентабельных, или в ряде случаев убыточных. Эффективность сложно продемонстрировать, когда миссия превентивна. Как, например, подсчитать число несовершенных терактов?

Отличается лидерство. Лидеры это либо политические назначенцы, или карьерные продвиженцы. Чиновники работающие на протяжении долгих лет с различными программами стараются отстраниться, быть аполитичны, не ассоциировать себя с проводимыми инициативами. По закону они сугубо исполнители.

Ряд особенностей можно расширить и уточнить, обратившись к работе Ф. Остроффа [4, с 141-142]: во-первых, лидеры в государстве обычно выбираются не из-за их приверженности реформе или их отличному послужному списку, но скорее назначаются с политической точки зрения, наличия связей. Хотя сейчас и нет официально признанной «системы добычи», но и в США, и в странах Европы выборы нового первого лица сопровождаются сменой его окружения на доверенных лиц. Однако полностью заменить весь штат чиновников невозможно. Поэтому в принципе и существует формальное требование аполитичности госслужащих. Но в этом случае приверженность новой программе и активное включение в ряды её сторонников может сыграть злую шутку и лишить должность со сменой в верхах.

Во-вторых, традиционно вступив на руководящую должность лидер имеет в распоряжении ограниченное время. Как результат -- среднее время эффективной работы при пребывании в должности политических назначенцев -- (по опыту США до 2-х лет, с учётом лага вхождения в роль, формирования управленческой команды и т.п.). Высшее руководство фокусируется на реформах, которые могут быть осуществлены быстро, чтобы получить значительные результаты ещё до конца срока их пребывания у власти. Иногда это может привести к эффекту «загнанной лошади». Намного реже оно обладает прочным запасом доверия. В этом редком случае можно иницировать изменения, которые принесут плоды на второй/третий срок, но в конце первого привести к эффекту «шаг назад».

Безусловно, в данном случае ситуация в России с реализованной прямой преемственности и приверженным лидеру большинством парламента является положительным моментом с точки зрения обеспечения базы для долгосрочных изменений.

В третьих, законодательно урегулированы такие области, как снабжение (государственные закупки), управление персоналом (государственная служба), бюджетирование -- первоначально с целью перестраховки от неправильных действий. В результате рабочие места -- менее гибкие, чем в частном секторе. Правовая доктрина намеренно сдерживает учреждения в рамках делегированных им полномочий и может препятствовать проявлению инициативы. Чиновники знают, что наказание за ошибки всегда перевешивают вознаграждение за сверхрезультаты. Е.Н. Дубиненкова и Н.Л. Иванова [7] отмечают, что государственная служба занимает особое положение среди других видов профессиональной деятельности в силу ряда своих признаков, таких как « ... следование закону, организованность, социальная ориентированность, взаимодействие с гражданским обществом». В содержании этой деятельности заложены барьеры в отношении к инновациям. «Консерватизм деятельности государственных служащих во многом определяется их ответственностью в отношении задач поддержания общей логики развития страны, сохранения культурных традиций и т.п. Кроме того, эти барьеры связаны и с особенностями карьеры, оценки государственных служащих, вызывающими опасения снижения статуса, заработка, потери работы и т.д. Все это делает процесс внедрения инноваций внутренне конфликтным, подверженным действию различных факторов, как индивидуально-психологических, так и организационных». Кроме этого, в демократическом государстве внешние группы интересов (стейкхолдеры) считаются равнозначными. Это не только президент, правительство, парламент, наблюдающие организации, общественные и международные организации, СМИ. Если в условиях частного сектора ведущими «диктаторами» ограничений помимо объективных внешних сил являются собственники и акционеры, то государственное управление не преследует цели максимизации благосостояния акционеров, оно наделены властью улучшения отдельных аспектов общественного благосостояния. Широкий аспект групп интересов усложняет процесс согласования (даже в случае «формального сбора мнений и учёта требований», как минимум, с точки зрения увеличения временного ресурса).

Тем не менее существуют лидеры, которые выяснили, как находить поддержку ключевых групп интересов, ориентировать сотрудников на выполнение миссии учреждения, предпринимать реформы таким образом, что сопротивление не может их остановить, закладывать фундамент для следующих шагов так, чтобы прогресс продолжался после того, как лидерство переходит в другие руки. Осмысление данной практики, обогащение на этой основе теоретических знаний, несомненно, важно.

Выявленные черты должны быть осмыслены и учтены при дальнейшей адаптации технологий управления изменениями, достигших зрелости в бизнес-сфере [11] для сферы государственного управления. Это, заметим, актуально, как для широкой, так и узкой трактовки менеджмента изменений в государственном управлении. В перспективе возможно формирование нескольких моделей: например, для описания изменений в а) органах исполнительной власти; б) бюджетных учреждениях; в) коммерческих государственных предприятиях и компаний с государственным участием (для последних адаптация инструментария будет минимальной).

государственный власть изменение ограничение

Список литературы

1. Boyne G.A. Sources of public service improvement: a critical review and research agenda // Journal of public administration research and theory. 2003. -- Vol. 13. -- N 3. -- P. 368-394.

2. Carol Rusaw A. Changing public organizations: four approaches // International journal of public administration. 2007. N 30. Pp. 347-361.

3. Cohen S., Brand R. Total quality management in government: a practical guide for the real world Jossey-Bass Publisher. 1993.

4. Ostroff F. Change Management in Government // Harvard business review. May 2006. -- P. 141-147.

5. Stewart J., Kringas P. Change Management: Strategy and Values in Six Agencies from the Australian Public Service //Public Administration Review, Vol. 63, No. 6 (Nov. - Dec., 2003), Pp. 675-688.

6. Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.

7. Дубиненкова Е.Н. , Иванова Н.Л. Внедрение инноваций в сфере государственного управления: проблемы и факторы //Вопросы управления. 2014, №4. Режим доступа: http://vestnik.uapa.ru/ru/issue/2014/04/2/ (15.04.2016).

8. Лысаковский А. А. Предложения по совершенствованию системы управления на основе реформирования государственного управления // Молодой ученый. 2015. №12. С. 448-452.

9. Малышева М.А. Теория и механизмы современного государственного управления НИУ ВШЭ-СПб, СПб 2011.

Режим доступа: http://window.ru/resource/003/78003/files/Malisheva09_12_11.pdf (15.04.2016).

10. Сурин А.В., Баранская А.Н. Проектный подход в государственном управлении: специфика, механизмы и направления развития // Сборник материалов V Международной научно-практической конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», том II, М.: РОССПЭН, 2007. С. 209-217.

11. Царенко А.С. Управление организационными изменениями: развитие теории и инструментария // Государственное управление. Электронный вестник. 2013. №39. С. 163-179. Режим доступа: http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2013/vipusk__39._avgust_2013_g./upravlenie_izmenenijami/tsarenko.pdf (16.04.2016).

Размещено на Allbest.ru