Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право

Гончарова Наталья Вячеславовна

Белгород - 2011

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Орловская региональная академия государственной службы".

Научный руководитель:

Астафичев Павел Александрович, доктор юридических наук, профессор.

Официальные оппоненты:

Пряхина Татьяна Михайловна, доктор юридических наук, профессор.

Костенко Наталья Ивановна, кандидат юридических наук.

Ведущая организация: ГОУ ВПО "Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина".

Защита состоится 29 апреля 2011 г. в 15.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета.

Автореферат разослан 29 марта 2011 г.

Ученый секретарь совета Д 212.015.07 Нифанов А.Н.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Права и свободы человека и гражданина являются атрибутом правовой системы любого государства, где гарантируется демократическая и правовая организация публичной власти. В России созданы определенные условия для регулирования, охраны и обеспечения правового статуса личности, функционирует ряд важных правозащитных институтов. Все это неоспоримо свидетельствует об устойчивой и необратимой тенденции движения Российской Федерации к цивилизованным формам взаимоотношений между государством, обществом и гражданами.

Вместе с тем, провозглашение в Конституции Российской Федерации человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности, их регулирование в федеральном законодательстве, конкретизация защиты прав и свобод в законодательстве субъектов Российской Федерации, принятие подзаконных нормативных правовых актов правозащитной направленности сами по себе не создают действенных механизмов их реализации. Декларативность содержания прав и свобод, их недостаточная защищенность публичными и частными правовыми средствами представляет собой весьма актуальную проблему для современной России. Это выражается в недостаточной эффективности функционирования правозащитных институтов, рассогласованности их взаимодействия, слабых материально-правовых и процессуальных гарантиях рассмотрения жалоб граждан на нарушения их прав, свобод и законных интересов, необходимости совершенствования контрольных механизмов в государственной и муниципальной деятельности. Несмотря на положительные результаты проведенных в России реформ, сегодня публичная власть и гражданское общество не могут полностью выполнить одну из основных своих обязанностей - защиту прав и свобод человека и гражданина.

В условиях федеративного устройства государства обязанность защиты правового статуса личности возлагается не только на федеральный, но и на региональный уровень властеотношений. Будучи приближенными к населению, его текущим запросам и потребностям, государственные органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления имеют значительный правозащитный потенциал, который сегодня используется не в полной мере. В подобных условиях перед юридической наукой возникает задача поиска оптимальных моделей правового регулирования, которые бы обеспечивали достаточную вовлеченность субъектов Федерации в правозащитный процесс на основе принципа субсидиарности. Защита правового статуса личности в субъектах Федерации может быть более оперативной, своевременной и адекватной интересам граждан. Изложенное указывает на актуальность темы и в научном, и в практическом планах.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Многоаспектность поставленной научной задачи потребовала привлечения широкого круга источников, связанных с различными подходами к анализу института прав и свобод личности, механизмов его защиты.

Представления о равенстве в его связи со справедливостью и правом были развиты еще в философских концепциях Алкидама, Антифонта, Аристотеля, Зенона, Ликофронта, Платона, Сенеки, Сократа. Проблема гарантий свободы личности от произвола власти получила широкое освещение в трудах теоретиков "естественного права" Г. Гроция, Б. Спинозы, Д. Локка, Ш. Монтескье, Т. Джефферсона и других мыслителей. Однако проблемы защиты правового статуса личности становятся объектом научного исследования лишь в более поздней правовой литературе.

Среди российских ученых, внесших заметный вклад в изучение данной группы вопросов, следует особо отметить С.А. Авакьяна, Е.В. Аграновскую, Ю.М. Антоняна, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, Б.Т. Безлепкина, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, С.А. Глотова, П.П. Глущенко, А.Э. Жалинского, В.М. Жукова, В.А. Карташкина, И.М. Комарова, Е.Н. Коршунову, В.Ф. Кузнецова, В.В. Лазарева, И.А. Ледях, Е.А. Лукашеву, А.Е. Новикова, Ж.И. Овсепян, Ж.В. Патращук, В.М. Савицкого, В.Е. Сизова, Ю.Н. Старилова, И.Е. Фарбера, М.П. Фомиченко, Р.О. Халфину, Н.Ю. Хаманеву, В.Е. Чиркина, Е.В. Чурсину, Ю.А. Юдина. Их роль в отечественной теории прав и свобод человека и гражданина бесспорна.

Проблемы защиты правового статуса личности получили свое развитие не только на монографическом, но и диссертационном уровне. Особенно следует выделить докторские диссертации: П.В. Анисимова "Теоретические проблемы правового регулирования защиты прав человека" (Нижний Новгород, 2005), М.В. Мархгейм "Конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации" (М., 2005), Т.Д. Матвеевой "Неправительственные организации в системе защиты конституционных прав и свобод человека" (М., 1998); кандидатские диссертации: М.Ю. Калниной "Правозащитная деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование" (М., 2009), С.М. Михайлова "Нормативно-правовая защита прав и свобод человека и гражданина" (Чебоксары, 2005), Н.В. Папичева "Защита прав человека и проблема метода правового регулирования" (Волгоград, 2002), А.Г. Седышева "Проблемы понимания механизма юридической защиты прав и свобод человека" (Ставрополь, 2003), О.А. Снежко "Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации" (Саратов, 1999).

Вместе с тем, конституционно-правовой аспект функционирования правозащитного механизма в субъектах Российской Федерации исследован недостаточным образом, особенно с учетом последних изменений в законодательстве и правоприменительной практике. Представленная диссертация направлена на восполнение названного пробела.

Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в системе защиты субъектами Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина.

Предметом работы послужили конституционно(уставно)-правовые нормы, регулирующие организацию и функционирование правозащитного механизма на региональном уровне власти, включая его публичную и частную составляющие.

Цель исследования состояла в комплексном анализе механизма защиты субъектами Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина и выработке на этой основе предложений по совершенствованию конституционно-правовой теории, законодательства и правоприменительной практики.

Заявленная цель обусловила решение ряда задач, среди которых:

- выявить понятие и сущность механизма защиты прав и свобод человека и гражданина;

- провести сравнительный анализ федеральных и региональных инструментов в правозащитном механизме;

- обосновать особенности механизма защиты личных, политических и социально-экономических прав и свобод в субъектах Российской Федерации;

- охарактеризовать правовое регулирование защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации;

- рассмотреть особенности защиты прав и свобод в исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации;

- провести анализ судебной защиты прав и свобод человека и гражданина на региональном уровне;

- обосновать роль института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации в правозащитном механизме;

- сформулировать предложения по совершенствованию негосударственных форм защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы для достижения ее цели и разрешения вытекающих из нее задач использовались диалектический, системно-структурный, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, функциональный, иные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Комплексное применение этих и ряда других методов позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертации. В работе применялся также расширенный междисциплинарный подход, выраженный в анализе трудов не только по конституционному праву, но и по другим важным правовым (теория государства и права, административное право) и неюридическим (философия, политология, социология) наукам.

Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как С.С. Алексеев, В.В. Бойцова, Г.А. Борисов, Г.Н. Комкова, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, А.С. Мордовец, В.С. Нерсесянц, А.Н. Нифанов, И.В. Ростовщиков, М.С. Саликов, В.Н. Самсонов, Е.В. Сафронова, А.В. Стремоухов, Е.Е. Тонков, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, С.В. Тычинин, Б.С. Эбзеев и др.

Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

В диссертации проанализированы также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, имеющие отношение к заявленной проблеме.

В числе исследованных международных актов Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.

Эмпирическая основа диссертации охватывает аналитические материалы, касающиеся темы работы, материалы деятельности органов публичной власти и общественных объединений, статистические и социологические данные, а также нормативные правовые акты, утратившие юридическую силу.

Научная новизна работы. Диссертация представляет собой исследование, посвященное комплексному анализу с позиции науки конституционного права вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

В рамках данного подхода обоснована необходимость применения дополнительных правозащитных средств; выявлены преимущества региональной правозащитной деятельности перед иными способами реализации правового статуса личности; раскрыты особенности региональной защиты личных (гражданских), политических, социально-экономических прав и свобод; уточнены некоторые аспекты правового регулирования публичной защиты и самозащиты прав и свобод на региональном уровне. Научная новизна обусловлена не только введением в научный оборот новых терминов и конструкций, но и новыми подходами к осмыслению механизмов правового регулирования данной группы общественных отношений.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина - это установленная и гарантированная законом система обеспечения правового статуса личности, которая включает в себя упорядоченную деятельность органов публичной власти, негосударственных правозащитных организаций и самостоятельную реализацию субъективных прав и свобод, направленную на предупреждение, пресечение и восстановление нарушенных прав и свобод при соблюдении надлежащего баланса публичных и частных интересов.

2. Необходимость сочетания федерального и регионального механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина обусловливается не только федеративной природой России, но и задачей обеспечения единства правового статуса личности при допустимости разнообразных механизмов его обеспечения и реализации. Близость субъектов Федерации к населению, их возможность более объективно прогнозировать и оперативно реагировать на меняющие потребности и интересы граждан, достаточная компетенция по разрешению индивидуальных и коллективных жалоб и наличие контрольных механизмов - все это в совокупности свидетельствует о высоком правозащитном потенциале субъектов Федерации.

3. Механизм правозащитной деятельности субъектов Федерации в сфере реализации личных (гражданских), политических и социально-экономических прав и свобод человека и гражданина имеет ряд специфических черт. Личные (гражданские) права запрещают ограничительное воздействие субъектов Федерации, предполагая лишь отдельные обеспечительные меры и контрольные мероприятия. В политической сфере законодатель субъекта Федерации вправе закрепить дополнительные права и свободы, связанные с гарантированием публичности региональной и муниципальной власти. В социально-экономической области принцип единства механизма защиты прав и свобод человека и гражданина требует адекватного выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов при соблюдении возможностей для свободного социально-экономического развития территорий.

4. В целях более эффективного обеспечения правозащитных задач в деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации статью 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует дополнить правовой нормой следующего содержания: "Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно не позднее 31 января текущего года направляют в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ежегодный отчет о законодательных актах, принятых по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина".

5. В Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" необходимо расширить перечень видов обращений граждан в органы исполнительной власти субъектов Федерации, дополнив его таким видом, как "запрос". Под запросом следует понимать обращение гражданина с требованием либо просьбой о предоставлении ему информации, обеспечении доступа к информации (ознакомления с информацией) либо предоставлении консультации. В законодательстве также целесообразно установить уточненный перечень информации, которую органы и должностные лица исполнительной власти субъектов Федерации обязаны предоставлять гражданам.

6. В современных условиях необходимо учреждение конституционных (уставных) судов во всех субъектах Федерации и наделение их полномочием разрешения дел, связанных с защитой политических прав и свобод человека и гражданина в субъектах Федерации. При сложившейся практике защиты политических прав граждан в судах общей юрисдикции наблюдается феномен низкого доверия к ординарным судебным инстанциям и высокий процент обжалования судебных актов в Верховном Суде Российской Федерации.

7. В законодательной практике субъектов Российской Федерации следует избегать модели назначения на должность уполномоченного по правам человека законодательным (представительным) органом государственной власти по исключительному праву внесения кандидатуры высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Право внесения кандидатур уполномоченных по правам человека в законодательный (представительный) орган должно принадлежать более широкому кругу лиц.

8. Реализация органами местного самоуправления социально-экономических прав и свобод человека и гражданина должна осуществляться преимущественно в режиме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых для этого финансовых средств. Позиционирование защиты конституционных прав и свобод в качестве вопроса местного значения, по которому органы местного самоуправления и муниципальные образования самостоятельны и не подконтрольны государству, должно в основном исключаться в законодательстве и правоприменительной практике.

9. Федеративная природа российской государственности, широкие территориальные пределы юрисдикции федеральной власти, многонациональный состав страны и ряд других факторов диктуют необходимость организации эффективного негосударственного правозащитного движения в субъектах Российской Федерации. Такое движение, с одной стороны, должно складываться "снизу" по инициативе самого гражданского общества, с другой - не исключается его стимулирование и поддержка государственными и муниципальными органами в пределах их конституционной компетенции.

Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена необходимостью дальнейшего развития конституционно-правовой науки и совершенствования правовой системы с учетом отечественной практики и опыта зарубежных стран в целях упрочения демократических основ защиты прав и свобод человека и гражданина в связи с принципами федерализма и местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его результаты могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности уполномоченных органов, правоприменительной практике государственных органов субъектов Российской Федерации, включая их конституционные (уставные) суды, мировых судей, уполномоченных по правам человека, а также при разработке и преподавании курсов конституционного права, теории государства и права, специальных дисциплин по правам человека, в последующих научных разработках.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы, опубликованием статей, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, а также выступлений автора на научных конференциях международного, всероссийского, межрегионального и регионального уровней.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, изложены цели, задачи, методология исследования, обозначены научная новизна, практическая значимость и выносимые на защиту положения, отмечены результаты апробации проведенного исследования.

Первая глава - "Теоретико-методологические основы исследования механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации" - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - "Понятие и сущность механизма защиты прав и свобод человека и гражданина" - отмечено, что институт прав и свобод человека и гражданина фактически приобрел характер общепризнанной парадигмы правового развития страны. Вместе с тем, институту прав человека, как и вообще российскому законодательству, присущи свойства декларативности и юридической незащищенности. В этой связи диссертант рассматривает понятие "защита", классификацию видов защиты, объекты правозащитной деятельности, формы защиты прав граждан и, на основе проведенного анализа, предлагает авторское определение понятия "механизм защиты прав и свобод человека и гражданина".

Объектом механизма защиты прав и свобод человека и гражданина являются именно права и свободы человека и гражданина, закрепленные в международных документах, в конституции государства, в текущем законодательстве и обеспеченные адекватными мерами государственного принуждения, включая правосудие. Расширение объекта правозащитной деятельности посредством включения в него законных интересов индивидов, на наш взгляд, является обоснованным при условии наличия системной взаимосвязи между субъективным правом и соответствующим законным интересом.

Кроме объекта, в системе защиты прав и свобод человека и гражданина важное значение имеет субъектный состав лиц, участвующих в данных правоотношениях. Лицо, нуждающееся в правовой защите, как одна из сторон в правоотношении, является достаточно определенным в своем статусе. Значительно сложнее выявить, каков субъектный состав лиц, осуществляющих правозащитную деятельность, в какой мере их права и обязанности корреспондируют правовому статусу человека и гражданина.

Для более полного определения исследуемого понятия автор счел необходимым выявить круг лиц, вовлеченных в данный процесс. В их числе должны быть указаны, во-первых, органы публичной власти; во-вторых, негосударственные правозащитные организации; в-третьих, непосредственные обладатели субъективных прав, которые подлежат защите.

При рассмотрении системы государственных органов, к компетенции которых относится защита прав и свобод человека и гражданина, автор отмечает, что в конституционно-правовой литературе преобладает акцент на правозащитной роли государства. Однако подобный подход к исследованию механизма публичной защиты прав и свобод человека и гражданина представляется неполным, поскольку он исключает из правозащитного механизма деятельность органов местного самоуправления, которые не входят в систему государственной власти. Всякий орган, к компетенции которого относится рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина, является субъектом правозащитной деятельности. Полномочия органов местного самоуправления в данной сфере прямо определены в Конституции Российской Федерации (статья 33) и законодательстве (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Кроме того, субъектами правозащитной деятельности необходимо считать институты гражданского общества, самих граждан, которые вправе защищать свои права и связанные с ними законные интересы в допустимых законом формах.

Во втором параграфе - "Федеральные и региональные инструменты в правозащитном механизме" - сосредоточено внимание на подробном анализе особенностей функционирования федеральных и региональных инструментов обеспечения механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, исследовании специфики инструментария правозащитной деятельности государственной власти субъектов Российской федерации, направлений взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Сложность и разветвленность имеющегося в российской правовой системе механизма защиты прав и свобод человека и гражданина требует анализа функционирования федеральных и региональных инструментов в его обеспечении. В силу федеративного устройства страны государственная власть оказывается представленной двумя важными подсистемами: центральной и субъектов Федерации, причем каждой из них отводится своя роль в механизме реализации правового статуса личности. В масштабе всего государства и в отдельных регионах страны наблюдаются не только общие тенденции, но и различные подходы к правозащитной деятельности. Тождество основных элементов в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина не означает отсутствия дифференциации других его компонентов с учетом федеративной природы российской государственности. Все это требует научного осмысления и выработки соответствующих рекомендаций для теории, законодательства и правоприменительной практики.

Статья 71 Конституции Российской Федерации относит регулирование прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, в то время как защита этих прав и свобод составляет предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации). Из федеративной природы российской государственности вытекает запрет произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения" Федерации и ее субъектов. В условиях федерализма недопустимо возложение функции защиты прав и свобод человека и гражданина исключительно на федеральные органы власти.

Общность механизма защиты прав и свобод человека и гражданина проявляется в единой методологии деятельности законодательных и правоприменительных органов, направленной на обеспечение баланса публичных и частных интересов. Другим общим для Российской Федерации и субъектов Федерации инструментом правозащитной деятельности является сочетание правового регулирования и реализации правовых норм в подзаконной деятельности государственных органов. Федеральные и региональные органы власти имеют схожую структуру, близкую компетенцию, в целом общий порядок формирования, деятельности и прекращения полномочий. Имеющиеся различия в этой сфере либо не оказывают своего влияния на механизм правозащитной деятельности, либо влияют на не него, но в незначительной степени.

Вместе с тем, можно обнаружить и определенную специфику в инструментарии правозащитной деятельности государственной власти субъектов Федерации. Она проявляется, во-первых, в высокой степени субординации по отношению к федеральному центру; во-вторых, в особых ограничениях в сфере взаимодействия с органами местного самоуправления; в-третьих, в политических, экономических, географических, национальных, культурных и иных особенностях конкретного субъекта Федерации; в-четвертых, в специфике статуса субъектов Федерации того или иного вида (республика, город федерального значения, край, область, автономная область, автономные округа).

В третьем параграфе - "Особенности механизма защиты личных (гражданских), политических и социально-экономических прав и свобод в субъектах Российской Федерации" - рассмотрены специфические черты механизма защиты указанных групп и предлагаются возможные пути оптимизации данного механизма.

Личные (гражданские) права и свободы редко ограничиваются юридическими цензами, поэтому правозащитный механизм не нуждается в обеспечении соответствия цензов публичным и частным интересам, указанным в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Другой специфической особенностью механизма защиты этих прав является их общая направленность на невмешательство и обеспечение неприкосновенности, что в большинстве случаев не требует активных действий правозащитного органа или организации.

Невмешательству государственных органов субъектов Федерации в личные (гражданские) права и свободы человека и гражданина во многом способствует конституционный механизм разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. По мнению автора, в механизме защиты личных (гражданских) прав и свобод человека и гражданина не должно допускаться опережающее правотворчество субъектов Федерации, а законодательные полномочия субъектов Федерации, затрагивающие личные (гражданские) права и свободы, необходимо исчепывающим образом указывать в законодательстве. В противном случае единство правового статуса личности в Российской Федерации будет поставлено под угрозу его существенных нарушений.

Механизм защиты политических прав и свобод человека и гражданина также обладает определенной спецификой. Во-первых, эти права не принадлежат каждому от рождения; во-вторых, они в значительной мере ограничиваются цензами, включая требование о наличии гражданства; в-третьих, их реализация требует политической активности населения; в-четвертых, они непосредственно связаны с властными полномочиями и публично-значимыми функциями соответствующих государственных и муниципальных органов. Политические права и свободы реализуются непосредственно в процессе осуществления публичной власти на всех ее уровнях и во всех органах. Поэтому задачей законодательства субъектов Федерации становится обеспечение публичности в деятельности региональных и муниципальных органов, их доступности для граждан, прозрачности государственной и муниципальной деятельности.

Завершающим элементом в предпринятом анализе особенностей защиты личных (гражданских), политических и социально-экономических прав в деятельности государственной власти субъектов Федерации является исследование специфики последней группы прав - социальных и экономических. Инструментарий их обеспечения и реализации в принципе отличается от предыдущих групп, поскольку эти права и свободы весьма сложно защитить посредством индивидуального или коллективного обжалования. Основным методом защиты социально-экономических прав становится государственный, муниципальный и общественный контроль, который должен сопровождаться достаточным бюджетным финансированием.

Глава вторая - "Государственный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации" - состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе - "Правовое регулирование защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации" - указано, что угрозу реализации правозащитного потенциала законодательной власти субъектов Федерации несут в себе не только тенденции централизации государственной власти и недостаточного взаимодействия представительных органов регионов с гражданским обществом. Не менее важное значение сегодня приобретает расширение нормотворческих полномочий органов исполнительной власти и фактическая переадресация законодательной власти в пользу исполнительно-распорядительных структур. Это можно наблюдать на примерах самых различных прав и свобод человека и гражданина.

По мнению автора, регулирование общественных отношений, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина, должно осуществляться преимущественно законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации. И лишь в особых, исключительных случаях такое регулирование может допускаться со стороны высших должностных лиц и высших исполнительных органов субъектов Федерации на основе прямого указания федерального закона или закона субъекта Федерации.

Для того чтобы более качественно обеспечить реализацию правозащитных задач в деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, на наш взгляд, необходимо усилить контроль за их деятельностью со стороны Совета Федерации. В обоснование данной точки зрения высказываются следующие аргументы. Во-первых, именно Совет Федерации является органом представительства регионов, поэтому контрольные функции в отношении законодательных органов субъектов Федерации ему более свойственны. Во-вторых, Совет Федерации, в отличие от Государственной Думы, вовлечен в законодательный процесс в меньшей степени. В-третьих, Совет Федерации является коллегиальным органом, что создает дополнительные гарантии объективности и беспристрастности при осуществлении контрольных функций в отношении защиты прав и свобод человека и гражданина.

Во втором параграфе - "Защита прав и свобод в исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации" - подчеркнуто, что роль исполнительной власти субъектов Федерации в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека достаточно велика. Органы исполнительной власти не только призваны создавать необходимые условия для реализации прав и свобод граждан, но и осуществляют функцию защиты этих прав. Правоотношения, субъектами которых являются, с одной стороны, граждане, а с другой - аппарат государственного управления, являются весьма распространенными. Они возникают, изменяются и прекращаются для каждого гражданина практически ежедневно. Широкая правовая регламентация указанных отношений позволяет выделять нормы, обязывающие исполнительную власть защищать права и свободы граждан, в отдельный институт, а их регулирующее воздействие определять как одну из функций управленческой деятельности органов исполнительной власти, сущность и содержание которой раскрывается в процессе реализации правовых норм. конституционная право свобода гражданин

Определяя методы защиты прав и свобод граждан как регламентированную нормами права систему средств и способов обеспечения материальных и духовных благ граждан от возможных посягательств на них, необходимо проводить разграничение между методами охраны прав и свобод граждан и методами защиты нарушенных прав и свобод. Такое разграничение позволяет органам исполнительной власти с большей профессиональной точностью подходить к осуществлению правотворческой и правоприменительной деятельности по защите прав и свобод граждан.

Методы охраны прав и свобод граждан направлены на установление порядка, при котором бы обеспечивалось признание и соблюдение прав и свобод граждан всеми субъектами права, а также устанавливались препятствия возможным неправомерным посягательствам на них. К таким методам можно отнести: установление административной, материальной и дисциплинарной ответственности, контроль и надзор, рассмотрение обращений граждан, установление специальных административных режимов, регистрация, лицензирование. Защита нарушенных прав и свобод граждан предполагает выполнение активных действий, принятие решений органами исполнительной власти и их должностными лицами по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. К ним можно отнести: принятие мер по жалобам, привлечение нарушителей прав и свобод граждан к административной, дисциплинарной и материальной ответственности, возложение обязанности на виновных лиц по возмещению вреда или компенсации ущерба. Важно также учитывать, что в едином процессе применения указанных мер одновременно охраняется и защищается человек и его права и свободы как от деликтов и иных неправомерных действий других граждан или юридических лиц, так и от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти - должностных лиц.

В третьем параграфе - "Судебная защита прав и свобод человека и гражданина на региональном уровне" - отмечено, что конституционно гарантированное право на судебную защиту выступает в виде правоотношения, на одной стороне которого находится лицо, обратившееся за защитой, а на другой - суд, обязанный рассмотреть жалобу этого лица и принять законное и обоснованное решение. Правосудие является наиболее надежным и цивилизованным способом разрешения возникающих в обществе конфликтов, защиты прав и свобод граждан, интересов гражданского общества и государства.

В диссертации проанализирована практика Верховного Суда Российской Федерации, направленная на защиту следующих конституционных прав и свобод, нарушенных или оспариваемых в субъектах Федерации: избирательные права, право на свободу передвижения (поселения), право на пенсионное обеспечение, право на жилище, право на социальную защиту вследствие экологической катастрофы на Чернобыльской АЭС, право на местное самоуправление, свобода предпринимательской деятельности, право собственности. Не во всех случаях оспариваемые действия или бездействие приводили к существенным нарушениям прав и свобод, однако в диссертации приводится ряд примеров, когда действия органов власти субъектов Федерации, напротив, влекли за собой значительные правовые последствия и ограничивали конституционные права человека. Особенно это касается цикла судебных споров, связанных с принятием субъектами Федерации законов о запрете деятельности по организации и проведению азартных игр.

Проведенный в диссертации выборочный обзор практики судов общей юрисдикции по защите прав и свобод человека и гражданина в субъектах Федерации позволил придти к выводу, что судебный механизм в наибольшей мере проявляет свою эффективность применительно к реализации положений главы 2 Конституции Российской Федерации, если права человека нарушены в конкретном деле заявителя, а причиненный вред оценивается в сравнительной высокой степени. Защита при подобных обстоятельствах не должна осуществляться в одностороннем порядке. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, по общему правилу, не несут обязанности выслушать обе стороны спора и исследовать комплекс доказательств, представленных каждой из сторон. С другой стороны, судебная процедура сопряжена с рядом дополнительных издержек, включающих уплату пошлины, привлечение квалифицированного защитника, участие в судебных заседаниях апелляционной, кассационной и надзорной инстанций. При невысоких размерах требований заявителя более эффективным может оказаться административный порядок рассмотрения жалоб и заявлений граждан при допустимости обжалования административного решения в суде.

Значительное число обращений граждан и организаций в Верховный Суд Российской Федерации с жалобами на решения судов субъектов Федерации связано с разрешением споров в сфере избирательной системы. Это объясняется многими причинами, среди которых: несовершенство федерального законодательства об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации; отсутствие дополнительных гарантий избирательных прав граждан в законодательстве субъектов Федерации; слабая роль избирательных комиссий в защите избирательных прав; недостаточная специализация судей общей юрисдикции по спорам, связанным с защитой политических прав и свобод граждан. В целях разрешения выявленной проблемы считаем необходимым, предложить учреждение конституционных (уставных) судов во всех субъектах Федерации и наделение их федеральным законом полномочием по разрешению дел, связанных с защитой политических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации с допустимостью обжалования их решений в Конституционном Суде Российской Федерации. При сложившейся практике защиты политических прав граждан в судах общей юрисдикции наблюдается феномен низкого доверия к ординарным судебным инстанциям и, как следствие, высокий процент обжалования судебных актов в Верховном Суде Российской Федерации.

В четвертом параграфе - "Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и его роль в правозащитном механизме" - подчеркнуто, что первоначально процесс учреждения должностей уполномоченных в субъектах Российской Федерации складывался несколько пассивно, однако с течением времени он приобрел качества более интенсивного развития. В отличие от конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, являющихся скорее исключением, чем правилом, в региональной системе государственной власти уполномоченные по правам человека были учреждены в большинстве регионов России, причем этот процесс продолжается по настоящее время.

Проведенный нами сравнительный анализ законодательства субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа о региональных уполномоченных по правам человека позволил выявить ряд общих и отличительных черт. На этом фоне законодательство об уполномоченном по правам человека в Орловской области как в одном из субъектов Федерации Центрального федерального округа выглядит наименее демократичным. Согласно Закону Орловской области "Об Уполномоченном по правам человека в Орловской области" Уполномоченный в Орловской области назначается на должность областным Советом народных депутатов по представлению Губернатора области.

Однако не во всех аспектах анализируемый Закон Орловской области заслуживает критического осмысления. Многие его нормы, напротив, представляют собой достаточно законченную модель правового регулирования общественных отношений, которая может быть использована и другими субъектами Российской Федерации. К их числу, на наш взгляд, можно отнести следующие: во-первых, квалификационное требование наличия опыта правозащитной деятельности (часть 1 статьи 3); во-вторых, институт присяги Уполномоченного (статья 4); в-третьих, не связанность срока легислатуры Уполномоченного сроком полномочий назначившего его законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации; в-четвертых, оптимальный срок полномочий, равный пяти годам; в-пятых, ценз недопустимости замещения должности Уполномоченного более двух сроков подряд (статья 5); в-шестых, расширенный круг лиц, которые обладают правом на обращение в адрес Уполномоченного (статья 8); в-седьмых, достаточно ясная процедура действий Уполномоченного при рассмотрении жалоб граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (статьи 9-13).

На основании этого в диссертации сформулирован вывод, что в законодательной практике субъектов Российской Федерации следует избегать модели назначения на должность уполномоченного по правам человека законодательным (представительным) органом государственной власти по исключительному праву внесения кандидатуры высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Глава третья - "Негосударственные формы защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации" - включает три параграфа.

В первом параграфе - "Полномочия органов местного самоуправления в системе защиты прав и свобод человека и гражданина" - обосновано, что местное самоуправление обладает публичной властью, однако оно не имеет судебных и других юрисдикционных органов власти. Правозащитные полномочия местного самоуправления исчерпываются компетенцией глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления, местных администраций и муниципальных контрольных органов. Что касается субъектов гражданского общества, то они не обладают публичной властью, но имеют достаточно ресурсов для привлечения внимания общественности к правозащитным проблемам, публикаций в средствах массовой информации, обсуждения проблем на собраниях, проведения демонстраций, митингов, шествий и пикетирования.

Правозащитные полномочия органов местного самоуправления находят свое выражение, прежде всего, в нормах Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом весьма важно, что в соответствии со статьей 18.1 данного Федерального закона перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Сами же показатели находятся в органической связи с конституционным институтом прав и свобод человека и гражданина.

Однако в современной России защита муниципальными образованиями социально-экономических прав и свобод человека и гражданина сопряжена с рядом проблем и сложностей. Основная проблема заключается в необходимости обеспечения соответствия полномочий органов местного самоуправления объему финансирования муниципальных расходов за счет средств собственных доходов, регулирующих доходов и других законных источников.

Несмотря на внушительный перечень указанных в законодательстве доходных источников местных бюджетов, в денежном выражении эти доходы не способны покрыть реальных издержек, вызываемых публично-правовыми обязательствами муниципальных образований, которые возложены на них статьями 14-16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Установление верных критериев оценки эффективности деятельности муниципальных образований само по себе не приводит к состоянию защищенности социально-экономических прав граждан в муниципальных образованиях. Реализация муниципальных полномочий в значительной мере блокируется отсутствием надлежащего финансирования.

Не менее важной проблемой является необходимость обеспечения в деятельности муниципальных образований более широкого круга конституционных прав и свобод, включающего в себя не только социально-экономические, но и политические права граждан. Статьи 22-33 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определили лишь самые общие нормы о порядке и процедурах участия граждан в решении вопросов местного значения. Чаще всего в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях эти правила не находят развернутого выражения и развития, что в конечном итоге приводит к недостаточно эффективной реализации политических прав граждан в муниципалитетах.

Во втором параграфе - "Негосударственные правозащитные организации в субъектах Российской Федерации" - доказано разнообразие организационно-правовых моделей построения и функционирования сети негосударственных правозащитных организаций. С точки зрения наличия или отсутствия интегрированной структуры, правозащитные организации можно подразделить на вертикально-интегрированные, горизонтально-интегрированные, комбинированные и неинтегрированные. В аспекте широты направлений правозащитной деятельности полезна классификация в виде организаций общей и специальной компетенции. Кроме того, наименование и фактическая деятельность некоторых из перечисленных организаций может вызвать определенные сомнения с точки зрения их соответствия требованиям Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности". Важнейшую роль в негосударственном секторе правозащитной деятельности играет адвокатура и, в определенном смысле, нотариат.

Однако федеративная природа российской государственности, широкие территориальные пределы юрисдикции федеральной власти, многонациональный состав страны и ряд других факторов диктуют необходимость организации эффективного негосударственного правозащитного движения в субъектах Российской Федерации.

В институциональном аспекте региональный сегмент негосударственной правозащитной деятельности представлен, прежде всего, адвокатскими и нотариальными палатами субъектов Российской Федерации. Именно они обеспечивают квалифицированную защиту прав и свобод человека и гражданина, что гарантируется особыми профессиональными цензами, механизмами внутреннего профессионально-корпоративного и внешнего государственного контроля. Государство и общество не могут оставить без внимания деятельность данных правозащитных структур в той мере, в какой это сопряжено с реализацией публичных интересов Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Основным структурным элементом в вертикально-интегрированной организации адвокатуры и нотариата является профессиональное сообщество именно на уровне субъектов Российской Федерации, а не Российской Федерации или муниципальных образований. Для адвокатуры - это адвокатские палаты субъектов Российской Федерации (статья 29 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"), для нотариата - нотариальные палаты, образующиеся в каждом субъекте Российской Федерации (статья 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате).

Оценивая в целом положительно конституционную роль адвокатуры и нотариата в механизме негосударственной защиты прав и свобод человека и гражданина на уровне субъектов Российской Федерации, следует подчеркнуть, что профессионализм адвокатов и нотариусов в определенной мере блокируется платностью предоставления соответствующих юридических услуг. При всей эффективности адвокатской и нотариальной юридической помощи нельзя не учитывать фактор платежеспособности российского населения. Не обладая достаточными денежными средствами, многие граждане вынуждены прибегать к соответствующим методам защиты своих прав и свобод, что неизбежно сопрягается с низким или недостаточно высоким качеством правозащитной деятельности.

В третьем параграфе - "Проблемы реализации права на самозащиту в субъектах Российской Федерации" - констатируется, что завершающим компонентом в предложенной нами классификации институтов защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации является реализация права граждан на самостоятельную защиту своих прав.

Государственная защита не исключает право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Основными формами самозащиты прав и свобод человека и гражданина являются: сопротивление противоправному поведению другого лица, необходимая оборона, обращение в компетентные государственные инстанции, использование митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, формирование правозащитных общественных объединений. В юридической литературе можно встретить и более узкую трактовку понятия "самозащиты" или "самостоятельной защиты" в аспекте защиты своих прав без посредника (например, адвоката или законного представителя). При такой интерпретации исследуемого термина можно говорить о праве несовершеннолетнего на самостоятельную реализацию своего права на судебную защиту или об аналогичном праве подозреваемых и обвиняемых на стадиях досудебного производства по уголовным делам. Однако подобное истолкование понятия самостоятельной защиты имеет специальное назначение и не должно отождествляться с механизмом реализации части 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации.

Кроме общей трактовки понятия самостоятельной защиты субъективных прав целесообразна, на наш взгляд, его дифференциация в зависимости от видовой группы прав и свобод человека и гражданина, а также конкретного субъективного права. Так, право на жизнь и охрану здоровья самостоятельно защищается сопротивлением противоправному насилию; право на достоинство личности - выражением несогласия с клеветой или оскорблением, требованием их опровержения; право на неприкосновенность жилища - воспрепятствованием проникновению в жилище посторонних лиц и т.д. В каждом конкретном случае лицо выбирает наиболее подходящий способ самозащиты, если только этот способ не имеет противоправной природы.

Однако в практической жизнедеятельности общества нередки случаи сближения правомерных и противоправных форм самозащиты. Будучи убежденным в незаконном нарушении своих прав, индивид нередко переходит грани допустимого и сам, в свою очередь, совершает правонарушения, пусть и вторичные по отношению к первоначальному проступку или преступлению. Поэтому самозащиту прав и свобод в публичных правоотношениях следует рассматривать в основном в качестве дополнительной формы реализации правового статуса личности, применяемой лишь в случаях, когда обращение в судебные инстанции и в другие компетентные органы не является целесообразным.