Концептуальна парадигма публічного управління та адміністрування: теоретико-методологічні засади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запорізька державна інженерна академія

Анотація

В статті представлено формування парадигми публічного управління та адміністрування в контексті теоретико-методологічних засад. Публічне управління та адміністрування представлено як саморозгортання складних ієрархічних систем в умовах невизначеності, інформаційної стохастичності та «балансування на межі хаосу». Головна мета статті - концептуалізація саморозгортання публічного управління та врядування як складної соціальної системи в умовах стохастичності та «балансування на межі хаосу. Методологія - системний, структурно- функціональний та синергетичний методи та підходи, що дозволяють проаналізувати умови нестабільності та невизначеності. Синергетично-рефлексивна модель управління як складної соціальної системи складається з сукупності нелінійних процесів, зокрема динамічного хаосу як деякої зверхскладної упорядкованості. В основі дослідження представлено такі завдання: визначити науку публічного управління та адміністрування; дати аналіз ноосферноої концепції публічної сфери як єдності економічної, соціальної і політичної сфер; схарактеризувати вплив факторів та загроз на дільність публічної сфери; розкрити сутність синергетичної концепції самоорганізації публічного управління та врядування. В результаті аналізу сформовано інноваційну концепцію публічного управління та врядування як цілісної системи, що гармонійно розвивається. Наукова новизна дослідження у виявленні шляхів подолання нестабільності та переходу до стабільного етапу розвитку пубілчного управління та врядування. Це дозволяє зробити висновок, що в основі ефективності публічного управління та адміністрування - самоорганізація, яка виходить на вирішення проблем нестабільності. Виявлено умови досягнення ефективності публічного управління та адміністрування як складного соціального організму, що базується на синергетичних засадах розвитку. публічний управління врядування соціальний

Ключові слова: публічне управління, адміністрування, ноосферна концепція, ефективність, фактори і загрози, дисипативні структури, синергетична концепція самоорганізації

Аннотация

КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ ПАРАДИГМА ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРИРОВАНИЯ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ

В статті представлено умови формування парадигми публічного управління та адмініст рування в контексті теоретико-методологічних засад. Публічне управління та адміністрування представлено як саморозгортання складних ієрархічних систем в умовах невизначеності, інформаційної стохастичності та «балансування на межі хаосу». Головна мета статті - концептуалізація саморозгортання публічного управління та врядування як складної соціальної системи в умовах стохастичності та «балансування на межі хаосу. Методологія - системний, структурно-функціональний та синергетичний методи та підходи, що дозволяють проаналізувати умови нестабільності та невизначеності. Синергетично-рефлексивна модель управління як складної соціальної системи складається з сукупності нелінійних процесів, зокрема динамічного хаосу як деякої зверхскладної упорядкованості. В основі дослідження представлено такі завдання: визначити науку публічного управління та адміністрування; дати аналіз ноосферноої концепції публічної сфери як єдності економічної, соціальної і політичної сфер; схарактеризувати вплив факторів та загроз на дільність публічної сфери; розкрити сутність синергетичної концепції самоорганізації публічного управління та врядування. В результаті аналізу сформовано інноваційну концепцію публічного управління та врядування як цілісної системи, що гармонійно розвивається. Наукова новизна дослідження у виявленні шляхів подолання нестабільності та переходу до стабільного етапу розвитку пубілчного управління та врядування. Це дозволяє зробити висновок, що в основі ефективності публічного управління та адміністрування - самоорганізація, яка виходить на вирішення проблем нестабільності. Виявлено умови досягнення ефективності публічного управління та адміністрування як складного соціального організму, що базується на синергетичних засадах розвитку.

Ключові слова: публічне управління, адміністрування, ноосферна концепція, ефективність, фактори і загрози, дисипативні структури, синергетична концепція самоорганізації

Annotation

SELF-DEVELOPMENT OF THE GLOBALIZED WORLD AS COMPLETE COMPLEX OF SOCIAL SYSTEMS IN THE CONDITIONS OF INSTABILITY

The article presents the formation of a paradigm of public administration and administration in the context of theoretical and methodological foundations. Public administration and administration are represented as selfdeployment of complex hierarchical systems under uncertainty, information stochasticity and "balancing on the verge of chaos". The main purpose of the article is the conceptualization of the self-deployment of public administration and governance as a complex social system under conditions of stochasticity and "balancing on the verge of chaos". Methodology - systemic, structural-functional and synergetic methods and approaches that allow analyzing the conditions of instability and uncertainty. The synergetic-reflexive model of management as a complex social system consists of a set of nonlinear processes, in particular dynamic chaos as some of the most complex ordering. The research is based on the following objectives: to define the science of public administration and administration; to give an analysis of the noosphere concept of the public sphere as a unity of the economic, social and political spheres; to characterize the influence of factors and threats to the area of public sphere; to reveal the essence of the synergetic concept of self-organization of public administration and governance. As a result of the analysis, an innovative concept of public administration and governance as an integrated system that is developing harmoniously has been formed. The scientific novelty of the research is in identifying the ways to overcome instability and transition to a stable stage in the development of bureaucratic governance and administration. This allows us to conclude that the basis of the effectiveness of public administration and administration is self-organization, which is aimed at solving instability problems. Conditions of achievement of efficiency of public administration and administration as a complex social organism based on synergistic principles of development are revealed.

Key words: public administration, administration, noosphere concept, efficiency, factors and threats

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими чи практичними завданнями

Управлінський процес являє собою систему різних відносин, у якій мають місце прямі і зворотні зв'язки. Вплив суб'єкта, що управляє (органа, посадової особи) на об'єкт, - це встановлення прямих зв'язків з об'єктом. Вплив може бути активним, навіть силовим, а може бути м'яким «управлінням дирижера» чи зовсім навіть непомітним. Для гарного налагодженого управління характерним є останнє: не аврали і штурми, надзвичайні чи екстрені заходи, а непомітна на перший погляд управлінська робота завжди дає найкращий ефект, коли форми прямого управління різко змінюються. Проте застосовувати їх необхідно вкрай обережно, так як вони можуть зруйнувати управлінський механізм. Об'єктом управлінського впливу, прямих зв'язків являється не тільки зовнішній по відношенню до управляючої системи об'єкт, але й різні ланки самої управляючої системи, між якими встановлюються або вертикальні зв'язки підпорядкування, або субординації (ієрархія), або горизонтальні. В останньому випадку вони зводяться до координації, взаємодії, взаємодопомоги для здійснення єдиних цілей державного чи муніципального управління. Вплив суб'єкта (органа, посадової особи) на об'єкт управління породжує зворотні зв'язки, які встановлює об'єкт з суб'єктом. До суб'єкта управління поступає інформація про поведінку об'єкта, про виконання чи невиконання управлінських команд, яка збирається у рецепторах управляючої системи. Такими рецепторами можуть виступати органи чи посадові особи, які безпосередньо здійснюють управління, аналітичні центри. Система, яка працює з врахуванням зворотних зв'язків, враховує інформацію, що поступає на рецептори, якщо інформація має стрибкоподібний характер, то мають місце викривлення. В рецепторах відбувається відбір і перетворення інформації, відокремлення істотного від неістотного, узагальнення матеріалу для висновків, що робить суб'єкт управління гнучким і сприяє ефективності. Якщо управлінський вплив є непоміченим, і якщо об'єкт не змінив своєї поведінки чи здійснив прямий супротив суб'єкту управління, останньому необхідно на основі висновків, зроблених з отриманої інформації, приймати нове рішення, встановлювати прямі зв'язки іншого роду. Рішення може бути різним (використання інших методів впливу), але у будь-якому випадку воно модифікує, змінює і прямі, і зворотні зв'язки. Нова інформація про поведінку об'єкта управління знову оцінюється управляючою системою і розпочинається новий цикл управління. Дослідження процесів управління на основі вивчення прямих і зворотних зв'язків з використанням методів кібернетики та інформатики отримало у західній літературі «введення (інформація)» - «виведення (рішення»). Способи вирішення зворотних зв'язків можуть бути активними (дії у знак згоди з управлінським рішенням, протест) і пасивним (поточна інформація).

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми, на яку спираються автори

У витоків дослідження публічного управління в США стояв Вудро Вільсон, який ще у 1887 р. в есе під назвою « Вивчення адміністрації» («The Study of Administration») вперше вводить поняття публічне управління (public governance) і публічна адміністрація (public administration). Він розробив чотири принципи публічної сфери, які повинні реалізуватися на практиці: 1) розподіл політичних та адміністративних питань; 2) порівняльний аналіз політичних і бізнес організацій; 3) підвищення ефективності державної служби шляхом упровадження практик ділового адміністрування у роботу державних службовців; 4) підвищення ефективності діяльності державних службовців через підвищення професіоналізму державних службовців у прийнятті рішень та рівня їх кваліфікації. В контексті реалізації задач публічної сфери відбувається розмежування понять «децентралізація» і «деконцентрація». Децентралізація - це повна передача влади і управління, а деконцентрація - лише вид організаційної техніки у рамках централізованого управління. Для України важливими являються питання демократизації державного управління (як децентралізація і дебюрократизація), щоб розкрити можливості демократичних начал в управлінні. Сьогодні у рамках публічної сфери формується потреба у нових моделях і принципах управління: децентралізованих, поліцентричних, мобільних, інноваційних, які поєднують принципи державного і ринкового регулювання, індивідуальної свободи та нових форм колективної та особистої відповідальності. З розвитком синергетики (Хакен), одного з напрямків концепції самоорганізації, були вироблені спроби математичного моделювання соціальних і психічних процесів. З теоретико- методологічної точки зору концепції самоорганізації є реалізацією системної моделі, з якою пов'язані багато наукових напрямів, що мають відношення до психології: структурологія К. Леві-Стросса і М.Бахтіна, загальна теорія систем Л.фон Барталанфі, вчення про домінанту А.Ухтомського. У самій психології у перші десятиріччя ХХ ст. виникли напрямки концепцій синергетики, які мають ряд загальних рис: гештальттеорія, психоаналіз, аналітична психологія. Істотною особливістю самоорганізуючих систем являється їх здатність до самодобудовування, самовідродження, що представляє особливий інтерес для вивчення механізмів і розробки методів психотерапії. Концепція самоорганізації - науковий напрямок, що виник у 50-60-х рр. ХХ с. на основі статистичної фізики (І.Пригожин, Г.Хакен), теорії систем і кібернетики (Г. фон Ферстер, Х.Матурана), що вивчають закономірності виникнення структури у нерівовагомих системах неупорядкованих елементів. Саме ця теорія самоорганізації і є центральною у публічному адмініструванні.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується стаття. Проблемна ситуація

Всі державні органи влади в країнах розвинутої демократії для вирішення поставлених перед ними задач використовують технологію «Public Policy», яка передбачає використання засобів врахування інтересів різних суспільних груп, спирається на процедури публічних консультацій з групами інтересів, реалізується через посередництво прийнятих у міжнародній спільноті стандартів і форматів. Удосконалення роботи публічної сфери (адміністрування) являється прерогативою держави, що покликане слугувати соціальному благополуччю суспільства. Соціальна держава покликана удосконалювати всі аспекти управлінської діяльності, стимулювати ініціативу та здійснювати контроль з метою реалізації свого призначення і здійснення поставлених задач.

Мета наукового дослідження - концептуалізація саморозгортання публічного управління та врядування як складної соціальної системи в умовах стохастичності та «балансування на межі хаосу. Методологія - системний, структурно-функціональний та синергетичний методи та підходи, що дозволяють проаналізувати умови нестабільності та невизначеності.

Дана мета реалізується в наступних задачах:

- визначити науку публічного управління та адміністрування;

- дати аналіз ноосферноої концепції публічної сфери як єдності економічної, соціальної і політичної сфер;

- схарактеризувати вплив факторів та загроз на дільність публічної сфери;

- розкрити сутність синергетичної концепції самоорганізації публічного управління та врядування;

- виявити шляхи подолання нестабільності та переходу до стабільного етапу розвитку пубілчного управління та врядування.

Обговорення проблеми

Теоретико-методологічні засади аналізу публічної сфери зводяться до пояснення її понятійно-категоріального апарату та застосування методів аналізу цієї складної категорії. Публічну сферу слід аналізувати як політичне явище, що являється правовим феноменом. В англійській мові відсутня різниця між словами «державний» і «суспільний», обидва ці слова виражені терміном - «public». Це є показовим, тому що держава - це не тільки чиновники і політики, держава і влада - це суспільство, яке впливає на процеси, які відбуваються у країні. Школа публічної політики ставить своєю метою удосконалення того, що називається «policy», а не «politics». «Public policy» передбачає узгодження суспільних інтересів, а не боротьбу чи конкуренцію і цим вона принципово відрізняється від партійної політики. «Public policy» передбачає сумісну роботу представників уряду, місцевих влад, суспільних організацій, незалежних дослідників, експертів тощо, а не протиставлення їх один одному. «Public policy» здійснюється за рахунок розгортання процесу аналізу державної політики як єдності економічної, соціальної і політичної сфер, направлених на вирішення суспільно- значущих проблем. Наука публічного управління (адміністрування), яка охоплює багато секторів та інститутів сучасного суспільства, знаходиться у призмі як мінімум трьох глобальних підходів, що оцінюють перспективи розвитку публічного адміністрування: 1) ринково-ліберального, сформульованого в концептуальних моделях нового менеджменту; 2) ліберально-комунітаристсього, що розвивається в контексті концепції «політичних мереж» і спирається на розвиток структурних взаємовідносин (договірних) між політичними інститутами держави і суспільства; 3) «рецептивного адміністрування», в контексті якого публічна адміністрація розглядає громадян як активних членів суспільства, для яких відкрита адміністрація для того, щоб дати можливість ввійти у процес вироблення публічної політики. Реалізація задач публічної сфери направлена на єдність економічної, соціальної і політичної діяльності, що в цілому означає формування єдиного соціального організму, в центрі якого людина як навища іра всіх речей». Публічне адміністрування - це суспільно-політична влада, основні види якої: 1) влада народу як безпосереднє народовладдя, безпосередня демократія (вибори, референдуми); 2) державна влада - законодавча, виконавча, судова; 3) місцеве самоврядування - місцева публічна влада, що здійснюється, зокрема, територіальними громадами, представницькими органами місцевого самоврядування - місцева, публічна влада, що здійснюється, зокрема, територіальними громадами, представницькими органами місцевого самоврядування (радами), виконавчими органами - рад, сільськими, селищними, міськими головами тощо. Термін «публічна влада» аналогічний в той же час терміну «народовладдя» чи врядування. Оскільки метою органів публічного врядування є комплексний соціально-економічний розвиток відповідних територіальних громад, то саме взаємодія органів влади на місцевому рівні визначає ефектвність реалізації публічного управління в різних сферах - економічній, соціальній, політичній у контексті їх єдності.

Ноосферно-духовна концепція публічної сфери як єдності економічної, соціальної і політичної сфер Ноосферно-духовна концепція публічної сфери проголошує однією з своїх цілей формування публічного адміністрування як мистецтва управління державою, що являє собою сукупність державних (публічних цілей), направлених на вироблення ефективних управлінських механізмів, життєво важливих відносин між державами, народами, націями, різними соціальними верствами суспільства. Публічне адміністрування - це діяльність політиків, державних органів структур, пов'язаних з управлінням державою, досягнення в ньому певних повноважень, владних функцій, вплив на формування цілей розвитку та їх досягнення. Головна функція публічного адміністрування - це забезпечення інтегральної цілісності, єдності, безпеки і добробуту своїх громадян, яка повинна забезпечуватися за рахунок вмілого керівництва та ефективного управління. Іноді під терміном «публічне адміністрування» розуміється система поглядів, які визначають основні напрямки цього виду діяльності, у тому числі участь у владних структурах і здійснення впливу на публічні функції. Згідно з ноосферо-духовною парадигмою дисипативні структури являють собою об'єктивацію адаптаційного потенціалу самоорганізуючої системи. Дисипативні структури з'являються кожного разу, коли система, здатна до самоорганізації за рахунок своїх кооперативних властивостей, організує простір для того, щоб „вижити” при різних впливах. Публічне адміністрування означає сутність суспільних процесів, в яких поєднуються три види еволюції - природна, соціальна і власне діяльнісна. Публічне адміністрування повинно бути сформовано на засадах наукового менеджменту, виходити із синергетичного і нелінійного бачення альтернативних варіантів вирішення проблем, в контексті яких можливий перехід від техногенної моделі розвитку суспільства, в якій людина протиставляється природі, до коеволюційної моделі існування людства. Концепція публічного адміністрування базується на ноосферних підходах до розвитку суспільства, що визначається сферою розуму (ноосферою), і яке повинно базуватися на науково-раціональній і морально-справедливій основі. Ноосфера являє собою соціоприродну систему публічного адміністрування, в якому гуманістичне управління реалізується морально- справедливим розумом людини і глобальним інтегральним інтелектом.

Вплив факторів та загроз на дільність публічної сфери На публічне адміністрування великий вплив здійснює зовнішнє середовище (макросередовище), що включає наступні складові: економічне середовище; політичне середовище; соціальне середовище; науково- технічне середовище; правове середовище; культурне середовище; природне середовище; ідеологічне середовище; демографічне середовище; географічне середовище. Існує ряд факторів внутрішнього середовища, що впливають на сутність публічного адміністрування: цілі системи; стратегія розвитку (цілі, задачі, зміст); функції управління (склад, зміст, ступінь централізації); методи управління (механізми реалізації); технології процесів управління; інформація управління; техніка управління; персонал управління (соціально-культурні, психологічні, професійно- кваліфікаційні характеристики); організаційна культура (цінності, стандарти поведінки, традиції, філософія управління); джерела (фінансові, людські, матеріальні ресурси); дослідження і наукові розробки (портфель угод, стан науково-дослідницької бази, склад кадрів, НІОКР). Великий вплив на формат парадигми публічного адміністрування здійснюють цінності орієнтації зі специфічними типами цільових переваг: 1) теоретичні - істина, знання, раціональне мислення; 2) економічні - практичність, корисність, накопичення багатства; 3) політичні - влада, визнання; 4) соціальні - людські відносини, відсутність конфліктів; 5) естетичні - гармонія, форма і симетрія; 6) релігійні (етика, моральні проблеми). Рекомендується включати до аналізу публічного адміністрування: PEST - аналіз (PEST - згідно перших букв англійських термінів Political-legal (політико-правові), Economic (економічні), Socicultural (соціокультурні), Technological (технологічні). Політико-правові фактори - це урядова стабільність чи нестабільність, податкова політика і законодавство; антимонопольне законодавство, закони по охороні оточуючого середовища, регулювання зайнятості населення, зовнішньоекономічне законодавство; позиція держави щодо іноземного капіталу; профспілки та інші групи тиску (політичні, економічні).Економічні фактори - тенденції валового національного продукту; стадії ділового циклу; відсоткова ставка і курс національної валюти; кількість грошей в обігу; рівень інфляції; рівень безробіття; контроль за цінами і заробітною платнею; ціни на енергоресурси; інвестиційна політика. Соціокультурні фактори - демографічна структура населення; стиль життя; звичаї і уподобання; соціальна мобільність населення; активність населення. Технологічні фактори - державна політика в сфері НТП; захист інтелектуальної власності; витрати на НІОКР з різних джерел. Для адекватного розуміння діяльності публічного адміністурвання слід проаналізувати матрицю загроз: матрицю профілю середовища; модель М.Портера конкурентних сил; зовнішніх стратегічних факторів; рівень стратегії вибору. Властивості, що характеризують публічне адміністрування: безперервність функціонування і розвитку системи, яка функціонує на основі конкуренції, багатоманітності форм функціонування і розвитку, здатності його до оновлення та саморозвитку; альтернативність напрямів функціонування на основі прогнозування та вибору альтернатив; формування організованості системи; адаптивність - здатність системи функціонувати при зміні параметрів зовнішнього середовища, адаптації системи до цих змін; організаційність - приближення до показників-пропорційності, безперервності, ритмічності, ефективності; стандартизація - забезпечує сумісність даної системи з іншими системами та їх взаємозалежність в умовах розвитку міжнародної кооперації; інноваційний характер розвитку, що направлений на ефективне використання природних ресурсів, праці і капіталу, упровадження патентів і ноу-хау, конкурентоспроможності товарів; упровадежння інноваційного шляху, що є єдиним шляхом розвитку економічних систем, які впливають на сталий розвиток сучасного українського суспільства. Публічному адмініструванню властивий закон забезпечення оптимального функціонування і самореалізації соціального суб'єкта у відповідності з об'єктивними тенденціями через посередництво свідомого впливу на об'єктивні процеси з метою перетворення існуючої можливості на реальну.

Місце і роль зворотних зв'язків в публічній сфері та публічній політиці У західній літературі найбільш результативним способом активних зворотних зв'язків у процесі управління вважається партиципація - добровільна участь населення в урядових проектах чи заходах місцевого самоуправління. Зворотні зв'язки представляють собою цінність для визначення якості управління. Саме від об'єкта поступає інформація про адекватне розуміння чи виконання «команд», які свідчать про недоліки у системі управління (недостатня кваліфікація кадрів, недостатність зв'язку, чи будь-які недоліки у роботі). У системі управління мають значення і його цілі, які повинні узгоджуватися з загальнолюдськими цілями (свобода, демократія, соціальна справедливість) та бути реальними. Цілі управління визначають сутність управлінського рішення, тобто вибір дій, за допомогою яких вони можуть бути досягнуті.. Проте для досягнення успіху велику роль відіграє й стабільність управління, його гнучкість, послідовна робота апарату, ресурси апарату, послідовна діяльність інститутів безпосередньої демократії, громадянські ініціативи тощо. Таким чином, використання зворотних зв'язків у публічному адмініструванні сприяє підвищенню його результативності, дієвості, ефективності, подолання різного роду негараздів, посилення точності інформації, конкретизація цілей, взаємодія між адміністрацією та населенням.

Словосполучення «публічне адміністрування» у перекладі з латинської мови на українську означає не що інше як «суспільне управління”, тобто мається на увазі управління відносинами та процесами, які відбуваються у суспільстві. Термін «демократичне врядування» є похідним від англомовного аналогу «good governance» (належне, досконале, ефективне володарювання, керівництво). Під поняттям «державне управління» розуміється здійснення цілеспрямованого впливу держави на розвиток суспільних процесів. Отже, приймаючи до уваги суб'єктний рівень управлінської діяльності, останнє поняття є найменш широким, ніж два перших. Спільною рисою «публічного адміністрування», «демократичного врядування» та «державного управління» є демократичність. Демократія - це суспільна цінність, за якою будується політична система та функціонує суспільство. За висловом Дж. Лока демократія як форма врядування є владою більшості в інтересах більшості, що захищає інтереси спільнотворення (незалежної спільноти). Терміни «публічне адміністрування» та «демократичне врядування» більш вживані в західноєвропейських країнах, які достатньо модернізовані й глобалізовані, мають розвинені інститути громадянського суспільства. Тому у західній літературі, практиці адміністрування акцентується увага на суб'єктному вимірі, а саме на необхідності підвищення якості надання адміністративно-управлінських послуг. Для України, що перебуває у стані суспільної трансформації, актуальним є завдання досягнення сталого розвитку суспільства, тобто на перший план виходить об'єкт управління. А це а свою чергу вимагає активної участі в управлінні держави, яка несе відповідальність перед українським народом за динаміку та спрямованість суспільно-політичних процесів. Найбільш широким за своїм змістом й більш розмитим за своїм визначенням є поняття “публічне адміністрування”, оскільки воно охоплює практично усе середовище життєдіяльності за участю в його врядуванні органів державної влади, органів місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання різних форм власності та громадських організацій.

Окремі фахівці виокремлюють у процесі публічного адміністрування стадії вироблення та реалізації політики. На наш погляд, тут доцільно внести наступне уточнення: мова має йти про прийняття політичних рішень, тому що у виробленні політики номінально приймають участь усі громадяни країни. В цьому сенсі адміністрування виступає, в першу чергу, як процес політичної діяльності, яку здійснюють на стадії вироблення та прийняття рішень державні діячи й політики, а на стадії їх реалізації - державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування, представники бізнесу та громадськості. Наступним за обсягом змісту є поняття “good governance”, яке більш точно перекладається як ефективне, а не демократичне врядування, що звісно не відміняє його демократичного характеру. Його сутність зводиться до пошуку оптимальних управлінських рішень, що забезпечується за рахунок посилення інформаційно-аналітичної діяльності, поглиблення зворотних зв'язків з об'єктом управління, розмежування компетенції та повноважень різних суб'єктів, підвищення рівня їх кваліфікації. Ознаками ефективного врядування за Д.Бостаном є: акцент на управлінні, управлінських навичках, а не на формулюванні державної політики; спрощення контролю у поєднанні із запровадженням нових механізмів моніторингу та підзвітності; перехід від контролю за ресурсами і процедурами до використання показників результатів і продуктивності; спрощення складних бюрократичних процедур; пріоритетність приватної власності, контрактних відносин і конкурентності в наданні громадських послуг; адекватне копіювання певних управлінських методів приватного сектору; надання переваги матеріальним стимулам; наголос на скороченні витрат, управлінських штатів й підвищенні ефективності роботи; розвиток управлінських інформаційних систем. Очевидно, що в даному випадку йдеться про розгалужену та багаторівневу систему управління, яка не обмежується органами державної влади. Узагальнюючи можна зазначити, що публічне адміністрування зорієнтовано передусім на політичній діяльності, демократичне (ефективне)врядування на управлінській, а державне управління поєднує обидві види цієї діяльності, але за участю виключно державних органів влади.

Управління суспільством як головне призначення публічного адміністрування

Управління суспільством як головне призначення публічного адміністрування - це звернення до пізнання механізмів самоорганізації складних еволюційних та зверхскладних систем у стані, далекому від рівноваги, коли загострюється їх чуттєвість до незначних флуктуацій на мікрорівні, які приводять до зміни поведінки всієї макросистеми. Руйнування динамічної рівноваги її структур і підсистем публічного адміністрування, вступ їх у «режим із загостренням», фазу кризи, в якій нестійкі структури піддаються швидкій дезінтеграції, приводять до зміни моделей адміністрування. Управління суспільством як головне призначення публічного адміністрування має дослідити: 1) теоретико-методологічні основи аналізу синергетичної парадигми; 2) зміни, які відбуваються в різних системах в умовах нестабільності;3)дії механізму самоорганізації; 4) можливості соціального управління і суперечлива сутність кризи; 5) ідеї про креативність хаосу, його конструктивність, направленість його просування до нової соціальної організації. Система публічного адміністрування - це різноманітність упорядкованих деяким відношенням чи зв'язаних певними ознаками елементів, які можуть представляти собою сукупність, для якої характерним є: функціональне призначення, що визначається принципом чи характером взаємозв'язку і взаємовідношення елементів; структура - будова, взаєморозташування її складових частин; потоки інформації; взаємозв'язки і взаємовідносини елементів системи. Публічне адміністрування - це процес впливу суб'єкта на об'єкт, направлений на упорядкування, збереження, руйнацію чи збереження системи об'єкта у відповідності з поставленими цілями. Управління як вид людської діяльності існує з тих пір, як виникла необхідність в сумісній діяльності людей. Кожна історична епоха вносить свої корективи у відношення суб'єкта управління, методи стимулювання, масштаби організації самого процесу, але тільки у ХХ столітті з'явилися і почали розвиватися наукові підходи до соціального управління. Публічнеадміністрування в управлінні суспільством являє собою невід'ємну частину людського буття, без якого неможлива сумісна діяльність людей і суспільства в цілому.

Ефективне публічне адміністрування є одним із основних факторів соціального прогресу. Управління суспільством як головне призначення публічного адміністрування слід оцінити як акумульовані і логічно упорядковані за певними правилами знання, які представляють собою систему принципів, методів і технологій управління, розроблених на основі інформації, отриманої як емпіричним шляхом, так і в результаті використання досягнень ряду конкретних наук. Часто теорію публічного адміністрування розділяють на два рівні: перший представлений теоріями соціального управління, які являють собою частину політико-економічних і соціально- філософських концепцій, що пояснюють механізм функціонування суспільства на різних історичних етапах; другий являє собою прикладну дисципліну, яка інтегрує в собі, з однієї сторони, фрагменти фундаментальних наукових теорій, в першу чергу математики, логіки, психології та інших, а з другої сторони - це сукупність практичних знань і навичок, які об'єднують достатньо багатоманітні об'єкти загальною задачею управління.Управління суспільством як головне призначення публічного адміністрування - це цілеспрямований вплив соціального суб'єкта на власну суспільну, колективну і групову життєдіяльність, що здійснюється як безпосередній (у формах самоуправління), так і через спеціально створені інститути (державу, партії, суспільні об'єднання, кооперативи, підприємства, союзи). Управління - невід'ємна властивість всіх організованих систем різної природи, що забезпечує їх самозбереження і саморозвиток. Публічне адміністрування представляє собою складний процес взаємодії двох сторін: тієї, хто управляє; і тієї, ким управляють, в яких важливу роль відіграють зворотні зв'язки.

Публічне адміністрування може бути представлено як сукупність двох складових підсистем. Традиційна підсистема публічного адміністрування виходить із пріоритету прямих зв'язків, в якій мало уваги зверталося на взаємозв'язок цих двох підсистем, тобто процес управління розглядався як односторонній процес, як жорстко управляючий вплив. Проте суспільство - це складна соціальна система, що володіє внутрішнім механізмом саморегулювання і саморозвитку. Сучасна парадигма публічного адміністрування заключається в розгляді процесу управління як суб'єкт - суб'єктного відношення, що передбачає взаємодію двох підсистем - тієї, хто управляє, і тієї, ким управляють, аналіз цих підсистем як відкритих систем, кожна із яких здатна адекватно реагувати на імпульси одна одної. В результаті публічне адміністрування набуває характеру співуправління; управління зверхскладними системами, що являють собою вплив на їх власний механізм саморегуляції і самоуправління з метою його оптимізації.

Закон синергії як загальний закон публічного адміністрування. Закон синергії - це загальний закон організації. Етимологічно «синергія» походить від грецького слова «synergeia», що означає співдружність, сумісні дії. Формулювання закону синергії зводиться до того, що цей закон означає сукупність елементів, які утворюють організовану систему, якщо її потенціал більше суми потенціалів елементів, які в неї входять окремо. Під потенціалом в загальному випадку розуміється наявність можливостей ( якостей, енергії, інших ресурсів), що дозволяють зробити що-небудь і виконувати певну роботу. Так, потенціал індивіда характеризується його інтелектуальними здібностями, фізичною силою, типом особистості; потенціал господарської організації може характеризуватися виробничою потужністю, річними комерційними змінами, об'ємом продаж тощо. Зміст закону синергії зводиться до того, що властивості цілого (єдиного, монолітного) не зводяться до суми властивостей його частин; ціле більше суми своїх частин (А.А.Богданов). Зворотне ж співвідношення, тобто коли ціле менше суми своїх частин, ймовірне лише для дезорганізованої системи. Внаслідок дії закону синергії проявляється синергетичний ефект, який зумовлений появою нової якості, стає достоїнством цілого. Пороте не будь-яке об'єднання зусиль, вмінь і ресурсів, коли мова йде про організацію штучних систем, автоматично створює цю синергетичну дію. Нерозуміння механізму синергетичної взаємодії не дає можливості розуміти і пояснювати поведінку навіть відносно простих систем. Справа не тільки в тому, що поєднується, але істотно те, як поєднується, які спонукальні сили цьому сприяють. Головну тут - зв'язки, які встановлюються між частинами, так як саме від них встановлюється міцність поєднання частин. І, напроти, слабкість зв'язків приводить до розриву комунікації і розпаду організації як цілісного утворення.

Ефект синергії виникає завдяки появі джерел, що виникають після інтеграції частин, під якими розуміється вплив зумовлюючих факторів. В конкретних умовах системи тієї чи іншої природи чи виду склад цих факторів, а, отже, і конкретний механізм впливу на продуктивність функціонування можуть бути різними. До загальних чи типових джерел синергії слід віднести: 1) концентрацію розузгоджених ресурсів в одному місці, масоване використання яких зразу дозволяє системно вирішувати великі задачі і отримувати більш масштабні результати, порівняно з їх використанням на потреби локальних заходів; 2) упорядкування зв'язків, підвищення ступеня поєднання елементів чи координації дій частин, при яких їх зусилля узгоджуються і направляються в сторону необхідного результату; 3) активізацію дій однієї частини самим фактом присутності іншої частини, яка виступає немов би каталізатором (наявність «активностей», згідно за А.А.Богдановим), так що, чим більше частин, учасників, тим вище фонове значення активності, енергетичний потенціал поля взаємодії; 4) функціональну спеціалізацію частин, включаючи і професійний і спеціальний розподіл праці і такі її вигоди, як висока якість продукції і послуг, а також інші переваги, що проявляються із збільшенням розмірів організації; 5) можливість взаємодії частин, що особливо важливо в екстремальних умовах. Реалізація джерел синергетичного ефекту чи, теж саме, врахування вимог закону в практичній діяльності розцінюється як істотні передумови успішного функціонування великих господарських організацій. Великі фірми вже давно зрозуміли це і турбуються про те, щоб отримати ефект від взаємодоповнюваності підрозділів і служб, застосовуючи партисипативний стиль управління, використовуючи загальні ресурси, освоюючи нові продукти, що в цілому повинно створювати синергетичний ефект як на стадії дослідження, так і на стадії виробництва.

Закон необхідності посилення регулювання та управління соціальними процесами в контексті процесів самоорганізації

Під соціальною самоорганізацією розуміється самостійне, тобто здійснюване без зовнішнього цілеспрямованого програмування, формування суспільних відносин. Змістовною основою процесу соціальної самоорганізації а публічному адмініструванні є коопераційна діяльність індивідів, в результаті яких створюються структури, що представляють собою сукупність розміщених у певному порядку функціональних інститутів з включенням у них індивідів, груп, спільнот. Креативний ефект реалізації самоорганізації виражається в безперервному процесі істотного обновлення соціального життя, революційному розвитку спільнот людей і соціальної складової сутності людини. Процес соціальної самоорганізації підтримується креативною сутністю людини, яка прагне змін, долає дезорганізацію екстремальності і приводить організацію у стан порядку, сприяючи упорядкуванню відносин і перетворюючи організацію на відкриту, упорядковану, здатну для подальшого розвитку і становлення. Цей процес називається антропосоціальна синергія. В результаті цих процесів організація формується на засадах постнекласичної науки:

1) по мірі підвищення складності всіх процесів соціальні утворення стають плинним соціокультурним полем, в якому межі з середовищем стають адаптованими і прозорими;

2) стійкість досягається за рахунок параметрів порядку, що виникають і обновлюються в процесі безперервної самоорганізації; 3) відкритість таких утворень забезпечує їх діалог зі світом, розкриває перед ними можливості процесу становлення. Креативна поведінка середовища породжує креативну відповідь індивідів, які знаходяться в креативний ситуації об'єкта. Система публічного адміністрування є продуктом процесів самоорганізації, що приводять до змін, які відбуваються у суспільстві. Формування цієї системи прискорює креативність соціального життя. Якщо раніше для відкриття кордонів однієї держави потрібні були переважно воєнні дії, то сьогодні на зміну їм приходять способи інформаційного та економічного впливу, тільки локально підтримувані інколи воєнною силою. Цей перелом є надзвичайно болісним для багатьох країн, постільки руйнує системи соціального управління, які складалися тисячоліттями. Спроби економічної, політичної та воєнної кооперації провідних держав світу є не що інше, як формування нових систем публічного адміністрування пов'язаного із глобалізацією світу. Проте неупереджено помітно всі ознаки вступу людської спільноти у новий формат системних криз, які вже охопили як розвинуті країни світу, так і ті, що розвиваються. Проте криза як кульмінація невизначеності очищає простір для креативних дій, сприяє генезису нових систем соціального управління і створює переважно нові умови для їх функціонування.

Загальносистемні методологічні принципи самоорганізації публічного адміністрування.

Загальні принципи концепції самоорганізації відтворюються у фізичних, хімічних, біологічних і соціальних системах, причому у високоорганізованих системах вони втілюються з найбільшою повнотою. Якщо у кібернетиці регуляція поведінки була функцією особливого блоку, то концепція самоорганізації виходить з уявлення про відсутність будь-якого окремого органу управління. Так, в організмі поведінку визначає не мозок, не нервова система, а організм у цілому. У психології концепції самоорганізації можуть бути розповсюджені на широкий спектр об'єктів - від психофізіології до соціальної психології. Синергетична концепція самоорганізації, що розробляється у синергетиці та суміжних з нею областях, слугує природничо-науковою конкретизацією філософського принципу саморуху матерії. Клас систем, здатних до самоорганізації, - це нерівновагомі, відкриті, нелінійні, дисипативні системи, тоді, як замкнуті, виведені із рівноваги системи, намагаються повернутися до рівновагомого стану і при цьому ентропія (показник міри хаотичності їх поведінки) зростає до максимального значення (друге число термодинаміки), відкриті системи, що знаходяться у сильно нерівновагомих станах, можуть здійснювати перехід від безладу, хаосу, - до порядку. На відстані від рівноваги у відкритих системах, якими і є публічне адміністрування, можуть спонтанно виникати нові типи структур (І.Пригожин) і відкритість системи означає наявність у ній джерел обміну речовини чи енергії з оточуючим середовищем. Більшості рішень нелінійного рівняння відповідає більшість шляхів еволюції систем управління та самоорганізації як у суспільстві, так і у природі. Завдяки нелінійності має силу найважливіший принцип «посилення флуктуації»: у результаті розростання малих змін на рівні елементів може виникнути новий макроскопічний стан системи. Поняття нелінійності набуває світоглядного смислу. У далекій від рівноваги відкритій і нелінійній дисипативній системі ефект може виникати лише тоді, коли робота об'ємнихджерел енергії, нарощуючи неодорідості у суцільному середовищі, виступає інтенсивним фактором, розсіюючим неоднорідності, тобто стає дисипативним фактором. Парадоксальність само підтримки структури, незважаючи на розмиваючий фактор неоднорідності, відображається у терміні публічного адміністрування як «дисипативної структури».