В целом, для горизонтального оценивания существует несколько основных принципов [1]. Во-первых, необходимо помнить, что с течением времени, возможности и способности участников сотрудничать на горизонтальном уровне улучшатся. С группами необходимо работать несколько лет, кроме того, наравне с внешним экспертом они должны иметь своего внутреннего консультанта. Это условие необходимо для усиления программы в целом и ее отдачи для различных участников. Следующий важный принцип - нужно помнить, что каждая горизонтальная программа или инициатива уникальна по своим свойствам, целям и составу участников. Поэтому необходим высокий уровень доверия к включенным в программу акторам и соответственно гибкий процесс планирования. Мнение тех, кто работает в программе очень важно для ее дальнейшего продвижения. Также не следует забывать о том, что без включения заинтересованных сторон в процесс оценивания, оно не будет горизонтальным, и результаты окажутся бесполезными. Все участники должны иметь возможность работать вместе. В качестве последнего принципа стоит назвать сохранение реалистичных ожиданий, т.к. это очень важно для правильного восприятия результатов оценивания и привнесения их в программу.

Примеры существующих практик горизонтального оценивания

Анализ этой практики наиболее важен, т.к. данная инициатива является одним из ярчайших примеров горизонтальных программ и их оценивания. Целесообразно будет начать с описания программы и компонентов, обуславливающих ее горизонтальность.

The Voluntary Sector Initiative (инициатива некоммерческого сектора, VSI) - это канадская пятилетняя программа, направленная на создания тесных взаимоотношений между государственным и некоммерческим секторами. [5] Цель программы - вовлечение некоммерческого сектора в политический диалог, снижении границ между ним и федеральным правительством и, как конечный результат, - улучшение качества предоставляемых канадцам услуг. Было установлено, что деятельность некоммерческого сектора действительно оказывает влияние на качество жизни в Канаде, т.к. он является одним из трех главных столпов канадского общества - наравне с общественным и частным секторами. Кроме того, целями данной инициативы являлось усиление некоммерческого сектора в области создания и распространения знаний, человеческих ресурсов, финансовой поддержки, а также улучшение его нормативной и регулятивной базы. Соответственно можно выделить первый критерий горизонтальной программы - общие конечные цели участников - государственного и некоммерческого секторов.

Что касается второго критерия - совместного управления программой, в данной инициативе он также выражен достаточно ясно. Для иллюстрации этого признака рассмотрим систему управления данной программой. Со стороны некоммерческого сектора для работы над программой был создан Объединенный комитет Некоммерческого Сектора, в который входили 23 представителя различных организационных подразделений сектора: представители круглого стола, рабочих групп, объединенного координационного комитета. Государственный сектор представляли министр социального развития, члены госсектора, входящие в объединенный координационный комитет и группа министерских консультантов. Вышеуказанные органы управления объединялись и представляли собой Общий комитет управления программой. В процессе работы комитета состоялось семь совместных форумов, собравших равное количество представителей обоих секторов. Ход программы был разделен на две фазы: первая фаза представляла собой совместную работу в форме семи форумов, посвященных различным направлениям программы:

· Первый совместный форум был сфокусирован на развитии пространства совместной деятельности, создании общего видения и принципов, лежащих в основе работы в партнерстве;

· В ходе второго совместного форума основное внимание уделялось усилению возможностей некоммерческого сектора для полноценного удовлетворения нужд общества;

· Третий форум был посвящен анализу постоянных условий, влияющих на работу сектора и работе над регулятивной базой;

· Четвертый форум фокусировался на увеличении роли некоммерческого сектора для канадского общества;

· Пятый совместный форум решал проблемы развития и поддержки некоммерческих инициатив;

· Шестой форум обнаруживал проблемные зоны и недостаточные ресурсы сектора;

· Седьмой форум был посвящен общему обзору проделанной работы и ее координации.

Вторая фаза представляла собой работу по применению рекомендаций, исследований и достижений, являющихся результатами работы программы во время первой фазы. Правительство Канады и некоммерческий сектор далее продолжили совместную работу, чтобы убедиться, что все, что сделано во время первой фазы программы полностью применяется на практике. Результатом второй фазы программы стало создание новых информационных ресурсов и инструментов, которые отвечали требованиям практичности, реалистичности и доступности для всех организаций некоммерческого сектора, особенно средних и малых предприятий.

Итак, условия совместного управления и общих конечных целей соблюдены, программа действительно полностью удовлетворяет определению горизонтальной, значит можно преступить к анализу оценивания процесса функционирования программы.

Целью оценки был анализ эффективности работы программы во время первой фазы. Было проанализировано два уровня - эффективность сотрудничества между секторами и эффективность горизонтального управления в каждом секторе. Оценивание концентрировалось на вопросах управления программой с точки зрения тех, кто принимает в ней участие, т.к. именно они знают, что было эффективным, а что нет. Кроме того некоторые представители некоммерческого и государственного секторов должны были делать критические обзоры и вносить конструктивные предложения для улучшения оценки. Оценивание включало анализ всех документации, посвященной программе, а также систему опроса ее участников. Всего было проведено 102 интервью с представителями обоих секторов, каждое из которых длилось около полутора часов. Было выделено четыре ключевых вопроса:

1) Насколько эффективна была структура, политика и действия программы с точки зрения достижения общих целей?

2) Каковы положительные моменты и барьеры для эффективного сотрудничества и горизонтального управления?

3) Что могло бы быть сделано по-другому, более эффективно, и какими были реальные практические альтернативы?

4) Какие уроки были получены для будущего постоянного сотрудничества Правительства Канады и некоммерческого сектора, а также горизонтального управления внутри каждого сектора?

Проинтервьюированные участники высказывали множество отрицательных и положительных отзывов о работе программы, а кроме того поступила масса предложений по увеличению эффективности работы ее проблемных областей. Общее же настроение было таким: тот факт, что подобная программа вообще состоялась сам по себе огромное достижение.

Рассмотрим оценку сотрудничества между государственным и некоммерческим секторами. Что представляет собой успешное взаимодействие и как оно может быть измерено? В процессе оценки были выделены ключевые факторы, которые влияют на эффективность совместной работы. Во-первых, необходимо знать, что сотрудничество и горизонтальное управление относятся скорее к области творчества, нежели к области науки. Здесь нет четко установленных правил, жесткой структуры, применяющейся во время всей работы, как нет и универсальной формулы, гарантирующей успех. Однако благодаря опыту совместной работы в процессе данной программы удалось выявить несколько основных факторов, которые влияют на эффективность сотрудничества:

· Признание необходимости совместной работы;

· Ясность и реалистичность целей;

· Создание четких и твердых соглашений;

· Обязательства, право собственности, инициативность;

· Развитие и поддержание атмосферы доверия;

· Мониторинг, Обзор и организационное обучение.

Кроме того важно оценить временной аспект сотрудничества и предварительных условий, предшествующих проведению программы.

В рамках данного исследования проводился анализ контекста, параметров и процесса программы.

Вначале описывались предварительные условия для сотрудничества: история взаимоотношений участников, причины начала их взаимодействия. Эти факторы играют значительную роль, т.к. устанавливают для каждого из партнеров ряд представлений о том, как будет работать система и какие результаты могут быть в итоге достигнуты. Кроме того это позволяет понять почему были выбраны те или иные механизмы взаимодействия. Для программы VSI это особенно важно, т.к. некоммерческий сектор прошел путь от эпизодического участника до полноценного игрока на политической арене. Относительно контекста программы оценка объясняет следующие моменты:

· Как появилась программа;

· Как контекст повлиял на решения, определяющие основные параметры программы, в частности ее задачи, структуру и финансирование;

· Каковы были ожидания относительно работы программы и достижения установленных целей.

Далее оцениваются основные параметры программы. Важными принципами взаимодействия, как было отмечено ранее, являются ясные цели и твердые соглашения между участниками программы. Т.е. участники должны иметь четкую договоренность относительно следующих характеристик программы: мандата, временных рамок, бюджета, ресурсов, механизмов взаимодействия и координации и структуры управления. Основные аспекты параметров программы, оцениваемые в данном исследовании, были следующими:

· Широта, ясность и гибкость мандата программы;

· Финансовые и производственные ресурсы;

· Участие представителей обоих секторов;

· Дизайн структуры программы.

Параметры программы устанавливали определенные рамки, влияли на направления сотрудничества и координации, однако не могли предсказать, как на практике будет работать программа. В процессе реализации могут возникать различные проблемы, поэтому анализ программы должен иметь сопровождающий характер. Существует также большое количество неформальных и неочевидных факторов, которые влияют на то, как партнеры будут работать вместе, например культура каждого участника или дисбаланс власти между ними. В случае VSI было рассмотрено два аспекта: вертикальный процесс управления сотрудничеством между государственным и некоммерческим секторами и горизонтальный процесс их координации и объединения. Исследование данных процессов было разбито на две части:

· Управление сотрудничеством, включая влияние культурных различий и дисбаланса власти, продолжительности взаимодействия и схем совместной работы;

· Координация и горизонтальное управление, включая: ответственность, лидерство, коммуникации и соглашения, предпосылки к переходу на следующий этап.

Важно отметить, что взаимодействие с государственным сектором может оказаться особенно сложным, т.к. государство контролирует финансирование программ. Это может повлиять на распределение властных полномочий между акторами. Поэтому необходимо рассматривать какое влияние на программу оказывает схема ее финансирования.

Оценивание горизонтальной программы будет неполным без анализа ее результатов. В данном случае оценивание фокусировалось на непосредственных конечных результатах, а не на долгосрочном влиянии программы. Оценивалась степень, в которой:

· Была завершена намеченная работа

· Были установлены тесные взаимоотношения между Правительством Канады и некоммерческим сектором;

· Проявились неожиданные последствия или осложнения.

Основные выводы, которые позволила сделать о программе VSI ее оценка, были следующими:

· Существует объективная необходимость трансформировать индивидуальный опыт в институционализированную практику;

· Оба сектора - и государственный и некоммерческий - в процессе совместной работы получили неоценимые навыки и глубокое понимание партнера;

· Программа запустила механизм создания новых форм сотрудничества, снижения барьеров между различными акторами;

· В той или иной степени полученные уроки были формально или неформально переданы другим организациям.

Программа Евросоюза «EQUAL»

Подавляющее большинство программ, проводимых в Евросоюзе, являются горизонтальными. Во-первых, в них наравне участвует несколько стран, во-вторых, как правило, они преследуют общие конечные цели. Кроме того, в Евросоюзе уже существует ряд механизмов для совместного проведения программ.

В данном примере мы рассмотрим программу EQUAL [7]. Ее целями является устранение дискриминации и неравенства на рынках труда стран ЕС, а также облегчение социальной и экономической интеграции беженцев за счет транснационального сотрудничества и общее повышение качества условий работы. [12] В данной программе участвуют все члены Евросоюза. Основные направления программы следующие:

1) Возможность устроиться на работу для дискриминируемых слоев населения.

Это направления решает следующие задачи:

1.1. Облегчение входа на рынок труда для тех, у кого это вызывает сложности;

1.2. Борьба с расизмом и ксенофобией на работе.

2) Поощрение предпринимательства.

Решаемые задачи:

2.2. Обеспечение равного доступа к предпринимательству путем установления четких норм и правил;

2.3. Снижение стоимости и повышение качества социальных услуг.

3) Повышение адаптивности предприятий и граждан.

3.1. Содействие обучению на протяжении всей жизни, а также стабильной занятости для тех, кто страдает от дискриминации и неравенства в сфере труда;

3.2. Поощрение использования новых технологий фирмами и гражданами.

4) Равные возможности для женщин и мужчин

4.1. Стимулирование женской занятости и разработка новых более гибких форм занятости;

4.2. Ликвидация гендерного разрыва в заработной плате и снижение сегрегации по занимаемой должности.

5) Интеграция беженцев. Данное направление наиболее неоднородно и принимаемые меры разнятся от государства к государству.

При общих конечных целях, каждая страна должна принимать как минимум одно действие по каждому из направлений программы. Партнерские отношения являются важным компонентом в осуществлении EQUAL. Партнерства объединяют усилия всех заинтересованных сторон: государственных органов на национальном, региональном или местном уровне, местных органов власти, государственных служб занятости, неправительственных организаций, предприятий, в особенности малых и средних, а также социальных партнеров. Все эти акторы сотрудничают в разработке стратегии действий в каждой из тематических областей, упомянутых выше. В совокупности они определяют и принимают решения о совместных целях, и находят новые способы борьбы с неравенством и дискриминацией. Страны-участники сами определяют, какой из двух следующих типов партнерства больше удовлетворяет национальным особенностям:

· Географическое партнерство, которое объединяет акторов в определенном географическом районе;

· Секторальное партнерство, которое охватывает участников в определенном экономическом секторе или целевой группе.

В масштабе Европейского союза, проводится оценивание деятельности участников данной горизонтальной программы на трех уровнях:

1) Тематическое изучение на уровне ЕС;

2) Для каждой из тематических направлений EQUAL организуется серия оценочных исследований партнерских групп с использованием стандартных инструментов оценки. Полученные результаты предаются гласности и служат основой для оценки политики в рамках Европейской стратегии занятости. Страны-участники участвуют в обсуждении результатов и в дальнейшем активно их используют.

3) Периодическая оценка добавленной стоимости EQUAL в отношении национальных стратегий в области занятости;

Создается база передового опыта, полученная в рамках оценивания программы за счет сотрудничества различных участников.

4) Организация дискуссионных форумов на уровне ЕС;

Такие форумы являются успешным механизмом совместного управления программой и ее оцениванием. Они предназначены для обсуждения и передачи информации, обратной связи с социальным сектором (на который направлены действия программы). Также организуются встречи для решения более конкретных вопросов и передачи передового опыта в страны, вступающие в ЕС.

Такая схема взаимодействия и оценивания позволяет регулярно получать объективную информацию об изменениях и прогрессе в реализации программы.

Горизонтальное оценивание в данном случае проводится в нескольких категориях. Во-первых, исследуется специфический вклад во влияние на целевую аудиторию отдельных услуг, предоставляемых отдельной компанией, участвующей в данной горизонтальной инициативе. Этот вклад был проанализирован с учетом следующих факторов:

· Предание предприятию устойчивого развития;

· Установление механизмов участия рабочих в разработке политики экологичности продукции;

· Увеличение для компании значения охраны окружающей среды;

· Сдвиг в сторону организационного обучения.

Основными инструментами являлись наблюдения, интервью с участниками, электронные опросы.

Следующий уровень - оценивание вклада отдельных компаний в результаты деятельности партнерства, в которые они входят в рамках программы. Измерялась степень участия каждого предприятия в достижении следующих целей партнерства:

· Способность компаний сохранять устойчивость в условиях экономических изменений;

· Участие компаний в организационном обучении;

· Содействие экологической политике и системам охраны окружающей среды.

Основными использовавшимися инструментами были групповые дискуссии и анализ данных, полученных в результате электронных опросов.

Далее проводилось оценивание вклада партнерств в национальный уровень программы и вклада каждой страны в программу в целом. Оценочные исследования проводились на постоянной основе и требовали значительных издержек. На затраченные средства могла бы быть разработана система многоуровневой многоакторной горизонтальной оценки, однако этого не произошло.

Одно из преимуществ горизонтального оценивания в том, что оно позволяет своевременно получать очень оперативные данные. За счет этого можно вносить изменения в программу в процессе ее реализации. Однако в случае с программой EQUAL это преимущество также не было использовано, т.к. данные полученные в 2002 году были представлены только в 2004, и изменения были уже невозможны. Кроме того, в процессе горизонтальной оценки происходит постоянный приток данных, в отличие от стандартных схем оценивания, в такой системе нет фиксированного количества собраний, форумов, согласований и т.п. Процесс обсуждения программы может происходить на постоянной основе, в форме диалога с вовлечением всех участников, однако в данном конкретном случае участники выбрали режим периодических пресс-конференций, что затрудняло доступ к данным и оперативное изменение программы. Результаты исследования при горизонтальной оценке не имеют строго определенного формата. Выборка из массива полученной информации может происходить в зависимости от тех вопросов, которые оказываются наиболее актуальными. В целом, горизонтальная оценка оказала положительные влияния на программу, улучшив эффективность сотрудничества создателей политики, оценщиков, администраторов и конечных пользователей услуг программы.

Выводы