Размещено на http://www.allbest.ru/

Региональное стратегическое планирование: новый закон, новые подходы Материал подготовлен в лаборатории социальных и экономических исследований Института социально-экономических и гуманитарных исследований Южного научного центра РАН в рамках НИР «Проблемы демографического и социально-экономического развития южного макрорегиона» (№ гос. регистрации АААА-А16-116012610047-9).

д.э.н., гл.н.с. Института социально-экономических и гуманитарных исследований Южного НЦ РАН; профессор кафедры мировой и региональной экономики Волгоградского государственного университета mitrofanova@volsu.ru

Родионова Е.В. ассистент Волгоградского филиала РАНХиГС rodionovaka1985@yandex.ru

Федеральный закон № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Cм.: О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014г. № 172-ФЗ // Российская газета. - М., 2014. Федеральный выпуск. - № 6418 (146). - http://rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html (далее - ФЗ № 172) вступил в силу 11.07.2014 г., заложив основы новой единой системы государственного стратегического планирования (СП), охватывающей федеральный, региональный, муниципальный уровни, бюджетный процесс, что уже позволяет увязать между собой стратегии всех уровней власти, способствуя повышению эффективности процессов хозяйственной деятельности на уровне субъектов РФ. стратегический планирование правоотношение экономический

ФЗ № 172 введена комплексность и установлены границы процессов СП: единая система понятийного аппарата; единый перечень документов; единая система периодичности; единые принципы организации и функционирования системы СП; разграничение полномочий органов власти трех уровней с учетом сложившейся в России системы разделения властей.

ФЗ № 172 введено императивное обязательство федерального органа исполнительной власти, определяемого Правительством РФ, по созданию до конца 2016 г. федерального государственного реестра документов СП, система которых на уровне региона включает документы целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования (табл. 1).

Таблица 1. Система стратегического планирования в субъектах РФ

Источник: составлено авторами.

Стратегия социально-экономического развития (ССЭР) субъекта РФ нормативно формализует общественные социально-экономические интересы посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития (СЭР) соответствующего субъекта РФ.

Прогнозы СЭР региона определяют и конкретизируют определенные перспективы СЭР региона через целевые показатели одного или нескольких вариантов применительно к соответствующему плановому периоду.

Бюджетный прогноз региона на долгосрочный период формируется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Государственные программы субъекта РФ разрабатываются в соответствии с конкретными приоритетами СЭР.

Целью разработки схемы территориального планирования региона является обеспечение устойчивого, конкурентного и сбалансированного развития социохозяйственного комплекса региона. Она основывается на положениях региональной ССЭР субъекта РФ, ССЭР макрорегиона (федерального округа), отраслевых документов стратегического планирования РФ. В процессе разработки схемы территориального планирования необходимо соблюдать требования Градостроительного кодекса и схем территориального планирования РФ.

Региональным властям необходимо учесть, что результатом вступления в силу ФЗ № 172 является важнейшее требование в отношении всех региональных участников СП по приведению действующего законодательства субъектов РФ в соответствие с положениями ФЗ № 172, утвержден ряд мероприятий, планируемых к выполнению в 2016-2017 гг. (cт. 74). Большинство из них должны быть обеспечены посредством механизма правового регулирования.

Наряду с разработкой в регионах в соответствии с планом подготовки документов СП, определенных в качестве обязательных ФЗ № 172, необходимо в срок до 01.01.2017 г. модернизировать действующие в регионах РФ документы СП, которые были приняты до вступления в силу данного закона, и которые считаются действительными до окончания срока действия. Причем все эти документы должны быть отражены в плане подготовки документов СП, который должен содержать сроки их разработки и одобрения См.: Смирнова О.О. О системе документов в регионе в реализации закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Вестник ВГУ. Серия: Экономика и Управление. 2015. - № 2..

В процессе проведения анализа регионального законодательства в ряде субъектов РФ практически не обнаружено положений законов, посвященных регламентации ССЭР территории. Регионы пока неактивно пользуются данным правом, закрепленным за ними ФЗ № 172, что объясняется спецификой их территориально-отраслевого развития Ускова Т.В., Чекавинский А.Н. Закон о стратегическом планировании в Российской Федерации: достоинства и нерешенные вопросы // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2014. - № 4 (34). - С. 63?64..

Многими субъектами РФ приняты в 2014?2015 гг. планы подготовки документов СП, определяющие документы, подлежащие разработке и принятию, регулирующих данную деятельность на соответствующей территории. Настоятельно необходимо привести региональное законодательство в сфере СП в соответствие с федеральным. Сейчас же представляется возможным изучение лишь незначительного накопленного законодательного опыта в сфере регулирования правоотношений СП в регионах в рамках новой модели СП.

Исследование правовых форм, в которые облекаются в настоящее время принимаемые в субъектах РФ документы в сфере регламентации процессов СП, выявило два подхода: 1) принятие закона соответствующего субъекта РФ «О стратегическом планировании в конкретном субъекте РФ»; 2) издание указа, распоряжения главы соответствующего субъекта РФ «О стратегическом планировании в конкретном субъекте РФ», которым утверждается порядок осуществления СП на территории определенного субъекта РФ.

Несмотря на ряд «узких мест» в положениях ФЗ № 172, результаты анализа регионального законодательства РФ позволяют заключить, что в целях его реализации с конца 2014 г. по настоящее время в ряде регионов активизируется процесс разработки проектов и принятия законов субъектов РФ о СП, в их числе: Челябинская область, Республика Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Мурманская область, Московская область, Республика Башкортостан, Пензенская область, Нижегородская область, Томская область, Республика Татарстан.

Если во многих субъектах РФ законы о СП находятся пока либо в стадии согласования, либо в стадии разработки, то в регионах и республиках Южного федерального округа в этом направлении ведется активная работа. Так, в Ростовской области с 01.01.2016 г. вступил в силу областной закон «О стратегическом планировании в Ростовской области» (от 20.10.2015 № 416-ЗС), где, согласно ст. 20, установлена императивная норма, обязывающая в срок до 01.01.2016 г. Правительство, иные органы исполнительной власти Ростовской области обеспечить приведение региональных нормативно-правовых актов в соответствие с областным законом. Данное требование включает в себя разработку и правовых актов по вопросам определения порядка разработки и общественного обсуждения проектов документов СП, корректировки, осуществления контроля и мониторинга реализации документов СП применительно к каждому виду документов, предусмотренному ст. 6 О стратегическом планировании в Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 20 октября 2015 г. № 416-ЗС. - http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW186;n=64556;dst=100042.

В Волгоградской области от 31.12.2015 г. принят закон № 247-ОД «О стратегическом планировании в Волгоградской области», который устанавливает правовые основы СП в регионе, определяет полномочия органов исполнительной власти, порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере СП. Законом определяются система СП, принципы и задачи СП, участники и документы СП. Также законом устанавливается порядок проведения мониторинга документов СП в Волгоградской области, в том числе перечень документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов СП в сфере СЭР Волгоградской области. Кроме того, Администрацией Волгоградской области утверждены порядки разработки документов СП в Волгоградской области: ССЭР Волгоградской области и плана ее реализации, долгосрочного и среднесрочного прогнозов СЭР, бюджетного прогноза Волгоградской области О стратегическом планировании в Волгоградской области: Закон Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. № 247-ОД. - http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW180;n=127843.

В Краснодарском крае Законодательным Собранием принят закон № 3267-КЗ от 06.11.2015 г. «О стратегическом планировании и индикативных планах социально-экономического развития в Краснодарском крае», в котором установлены правовые основы процесса СП в Краснодарском крае; разграничены полномочия между его участниками, определены иерархия и содержание документов СП; допускается привлечение к разработке таких документов объединений профсоюзов и работодателей, общественных, научных и иных организаций; определено, что проекты документов СП выносятся на общественное обсуждение (его форма, порядок и сроки проведения определяются администрацией края); прописаны правила мониторинга и контроля реализации О стратегическом планировании и индикативных планах социально-экономического развития в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 6 ноября 2015 г. № 32. - http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW177;n=140659.

В Астраханской области новый закон не принимался, а были внесены изменения от 29.07.2015 г. в действующий закон № 53/2009-ОЗ от 03.07.2009 г. «О стратегическом планировании социально-экономического развития Астраханской области». Однако данные изменения носят скорее поверхностный характер и должны быть более обстоятельными О стратегическом планировании социально-экономического развития в Астраханской области» (в редакции Законов Астраханской области от 11.10.2011 № 67/2011-ОЗ, от 04.09.2014 № 52/2014-ОЗ, от 03.02.2015 № 1/2015-ОЗ, от 29.07.2015 № 51/2015-ОЗ): Закон Астраханской области от 03 июля 2009 г. № 53/2009-ОЗ. - http://docs.cntd.ru/document/895214855.

В Республике Калмыкия Постановлением Народного Хурала (Парламента) также принят «Закон о стратегическом планировании в Республике Калмыкия» № 113-V-З от 14.04.2015 г., регулирующий некоторые, но не все вопросы осуществления СП в республике. Акцент в документе сделан на создание правовой базы для разработки, построения и функционирования комплексной системы СП СЭР Республики Калмыкия, на обеспечение прозрачности процедур разработки, рассмотрения и утверждения документов государственного СП О стратегическом планировании в Республике Калмыкия: Закон Республики Калмыкия от 14 мая 2015 г. № 113-V-З. - http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW393;n=27423.

Государственным Советом ? Хасэ Республики Адыгея в целях урегулирования правоотношений в сфере СП также принят «Закон о стратегическом планировании в Республике Адыгея» от 06.08.2015 г. № 455, определяющий полномочия участников СП в Республике Адыгея, а именно: к полномочиям Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея отнесено законодательное регулирование в сфере СП. К полномочиям Главы Республики Адыгея в этой же сфере отнесено определение приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач СЭР региона. Полномочиями по утверждению документов СП, порядков их разработки, определение порядков осуществления мониторинга и контроля реализации документов СП, а также методического обеспечения СП наделен Кабинет Министров республики. Также в законопроекте определен перечень документов СП республики. В связи с тем, что действующая стратегия СЭР Республики Адыгея утверждена законом Республики Адыгея, в законопроекте оговорено, что норма о полномочиях Кабинета Министров Республики Адыгея по утверждению стратегии вступила в силу с 1 декабря 2016 г. О стратегическом планировании в Республике Адыгея: Закон Республики Адыгея от 6 августа 2015 г. № 455. - http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW977;n=44262.

Сравнительный анализ правовых аспектов ФЗ № 172, регионального законодательства в сфере регламентации правоотношений СП позволил разработать некоторые предложения, позволяющие его усовершенствовать:

1) в целях развития принципа разработки единой системы планирования, необходимо расширить полномочия органов государственной власти субъекта РФ по обеспечению согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, предусмотренные ч. 5, ст. 5, посредством их разработки не только на уровне субъектов РФ, но и на уровне муниципальных образований;

2) ФЗ № 172 остались не учтенными отраслевые документы планирования, разрабатываемые на территориях многих субъектов РФ, в т.ч. ЮФО, поэтому следует добавить в перечень документов СП, разрабатываемых на уровне субъектов РФ, отраслевые документы СП (отраслевые, межотраслевые стратегии); вполне логично, если закон будет дополнен формулировкой, согласно которой положения ССЭР субъекта РФ в части целей, задач и приоритетов развития могут быть детализированы в отраслевых, межотраслевых стратегиях, либо отраслевых, межотраслевых документах планирования субъекта РФ в соответствии с региональным законодательством;

3) необходимо дополнить ФЗ № 172 указанием конкретного срока разработки федеральных, региональных государственных программ (ч. 2, ст. 28),

4) необходимо привести в соответствие ФЗ № 172 и приказ Министерства регионального развития РФ от 27.02.2007г № 14 «Об утверждении требований к стратегии» (несмотря на то, что само МРР РФ упразднено в сентябре 2014 г.);

5) необходимо устранить неопределенность полномочий высшего исполнительного органа исполнительной власти субъекта РФ, указав, в чем конкретно заключается его участие в обеспечении реализации единой государственной политики в сфере СП (ст. 10, гл. 3);

6) важно уточнить, что именно представляет собой схема развития отраслей экономики, и какую конкретно информацию должен содержать этот документ (ст. 19, гл. 5);

7) для соблюдения принципа единства и целостности документов СП необходимо внести изменения в ст. 28, гл. 7, четко определив период, на который принимаются государственные программы РФ См.: Костенко В.В. Правовое регулирование новой модели стратегического планирования // Региональная экономика. Юг России. 2016. - № 1 (11). ;

8) необходимо устранить противоречие, состоящее в том, что краткосрочные документы (например, ежегодное послание Президента РФ Федеральному собранию) в соответствии со ст. 15, гл. 4 служат основой для определения долго - и среднесрочных национальных и региональных стратегических целей и приоритетов СЭР;

9) необходимо привести в соответствие содержание ст. 11, гл. 3 с положениями гл. 11 ФЗ №127. Так, в п. 5 ст. 11, гл. 3 указано, что к документам СП, разрабатываемым на уровне муниципалитетов, относятся ССЭР, план мероприятий по ее реализации, а также прогноз СЭР на средне- и долгосрочный периоды, бюджетный прогноз и муниципальная программа. Однако в гл. 11 упоминаются лишь первые два документа, а о содержании, порядке разработки, утверждения остальных документов ничего не сказано.

Региональные стратегии. Разработка региональных ССЭР началась в России задолго до принятия 172 ФЗ, с 2000 г., где-то по инициативе снизу, где-то ? по требованию федерального центра. Пик разработки документов стратегического планирования субъектами РФ пришелся на 2007?2010 годы.

В современных условиях формирования и реализации вертикально-интегрированной структуры стратегирования в РФ с 2014 г. цели стратегии субъекта РФ должны обязательно коррелировать с целями федерального уровня, включая целеполагание по отраслевому и территориальному принципу в части территории конкретного региона. А система документов, служащих ориентирами для разработчиков при формировании содержательной части региональных стратегий, претерпела изменения (см. табл. 2).

Таблица 2. Документы, определяющие содержание региональных стратегий социально-экономического развития

В ТОРах разрешено вести разработку месторождений полезных ископаемых и производить подакцизные товары, что практически полностью запрещено в ОЭЗ (за исключением производства легковых автомобилей и мотоциклов) и частично ? в ЗТР (запрет на производство подакцизных товаров, за исключением легковых автомобилей и мотоциклов, добычу сырой нефти, природного газа, драгоценных металлов, драгоценных и полудрагоценных камней). Важно, что ТОРы образуются не только в целях развития отраслей экономики и привлечения инвестиций, но и для создания комфортных условий проживания населения.

Кроме того, ТОР создается на 70 лет, срок ее существования может быть продлен, что не предусмотрено в отношении ОЭЗ (они создаются на 49 лет) и ЗТР (12 лет). Заявку на создание ТОР может подать руководство любого субъекта РФ.

Есть временное ограничение: в первые три года (2015?2017 гг.) ТОРы могут создаваться только в Дальневосточном федеральном округе (ДФО) и на территориях моногородов с наиболее сложным социально-экономическим положением (соответствующий перечень утверждает Правительство РФ).

На каждой территории функционирует управляющая компания, одна из задач которой ? создание необходимой инфраструктуры, предоставление резидентам таможенных, юридических и других услуг. Компанию определяет правительство РФ, этот статус может получить акционерное общество (или его дочернее предприятие), 100% акций которого находятся в собственности государства. Управляющей компанией ТОРов, например, в ДФО в настоящее время является ОАО «Корпорация развития Дальнего Востока».

Для отбора территорий и рассмотрения инвестиционных проектов при правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона сформирована специальная подкомиссия. Сегодня на Дальнем Востоке созданы девять ТОРов за счет средств федерального бюджета (в рамках Государственной программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона») Территории опережающего развития: 9 особых зон в ДФО. - http://tass.ru/info/2215388.

И еще одно важное замечание. Практически все регионы до сего дня, наряду с главной региональной ССЭР, разрабатывали целый ряд других стратегий: инвестиционных, инновационных и т.д. Причем ФЗ № 172 прямо не запрещает субъектам РФ разрабатывать иные документы. Однако все они обязательно должны быть отражены в ССЭО субъекта РФ, входить в ее состав взаимоувязанными блоками, а не существовать в виде разрозненных документов. Иначе уже в самое ближайшее время на федеральном уровне возникнет проблема при формировании федеральной информационной системы, поскольку регионы не смогут представить в эту систему перечень требуемых показателей СП, так как отдельные показатели определены другими документами, статус и порядок утверждения которых не всегда понятен. Региональной сласти необходимо провести ревизию ранее утвержденных стратегий и программ.

Кроме того, не так давно Правительство РФ внесло в Государственную Думу РФ законопроект об изменении сроков подготовки документов стратегического планирования и переносе их с 01.01.2017 г. на 01.01.2019 г. По мнению авторов законопроекта (Министерства экономического развития РФ), это позволит обеспечить последовательность, согласованность и взаимную увязку документов и принципов СП. Двухлетний мораторий на разработку регионами своих стратегий и программ ССЭР позволит избежать хаоса и несогласованности в формируемой системе СП в условиях экономического кризиса.

Размещено на Allbest.ru