Экспертно-научная компонента стратегического планирования как функции управления государством

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЭКСПЕРТНО-НАУЧНАЯ КОМПОНЕНТА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КАК ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

Сухарев О.С. д.э.н., профессор,

зав. сектором Института экономики РАН

1. Основная проблема экономической науки - предвидеть будущее

Стратегия развития экономики представляет собой не только систему целей и задач, которые требуется достичь и решить в отдалённой перспективе, но, на мой взгляд, включает набор инструментов - мер экономической политики, которые этап за этапом (период за периодом) должны действовать в направлении достижения данных целей и решения поставленных задач. Безусловно, по мере движения и цели, и, тем более, задачи, конечно, и инструменты их решения будут по необходимости претерпевать некоторые изменения. Причём данные изменения не могут не учитываться при коррекции стратегии - основного вектора направления движения экономической системы. Таким образом, стратегия ориентирована в будущее, но не может не учитывать то, чем экономика располагает в настоящем, и какой опыт развития накоплен в прошлом. Если стратегия оторвана от указанных характеристик системы, то тем менее успешной будет её реализация.

Современные трактовки сводят стратегию к способу действия, либо плану, обладающему довольно высокой неопределённостью, ориентированному на длительный отрезок времени. Для предпринимателя стратегия - это некая модель поведения, предполагающая набор изменяемых действий, приводящих к реализации долгосрочной цели, либо набору целей. Следовательно, важно то, как формируется набор целей, вытекающих задач, каким образом обосновываются действия - меры, применительно к государству, экономической политике. Если отдельный индивид или даже некая группа не реализует свою стратегию, последствия касаются некоторого круга лиц, который обычно всё-таки ограничен. Однако, при провале государственной стратегии развития экономики, последствия касаются в разной степени, но всех граждан страны. Планирование является функцией управления системой, поэтому предполагает набор взаимосвязанных действий, методов, позволяющих не просто поставить, обосновать необходимые цели развития, но и определить ресурсы, требующиеся для достижения различных целей. Как стратегия бывает ориентированной на разное время своей реализации, так и план, являющийся результатом процесса планирования, также охватывает в каждом случае свой интервал времени. Стратегическое планирование обязательно предполагает сугубо долгосрочную ориентацию, то есть период, как минимум, никак не меньше пяти лет. Однако чтобы запланировать на такой период, требуется чёткая оценка событий до того, как это время подойдёт. Следовательно, для коррекции промежуточных целей и реализации задач на относительно коротком интервале, требуется использовать набор методов и алгоритмов, включая модели оптимального управления и планирования, обеспечивающие обоснование оптимального распределение ресурсов между целями функционирования экономической системы. Применение научно обоснованных походов к постановке целей и задач, повысит адекватность формируемой стратегии развития и набора планов, включая стратегические планы, кои придётся исполнять, причём агенты - исполнители будут осуществлять поставленные задачи в наилучшем по своей адаптивности режиме функционирования. Если экспертно-научный подход в области стратегического планирования будет реализован полномасштабно, он и обеспечит учёт принципов «адекватности целей и задач» и «адаптивности агентов».

Вот что отмечал академик Л.И. Абалкин по поводу стратегии: «Из узловых идей, присущих российской экономической мысли,…. на первом месте стоит подъём общественных производительных сил нации. Это проходит через многолетнюю коллективную работу Академии наук, начиная от исследования природных богатств России до комплексной программы НТП. Здесь всегда важно видение целого, примат стратегии над тактикой, умение выстраивать приоритеты.

Рождение стратегии - это функция науки, её приоритетная задача. Учёные должны добиваться права на любом собрании и в каждом выступлении говорить, что это - наша задача. Далеко не всем нужны наши советы. Но если сегодня решать эти вопросы, то их надо решать жёстко и настойчиво». Абалкин Л.И. Россия. Поиск самоопределения. - М.: Наука, 2005. - С. 275-276.

Вместе с тем, горизонт стратегического планирования, конечно, ограничен свойствами динамики изменений экономической системы. С одной стороны, было бы интересно и, вероятно, полезно, что-то запланировать, скажем, к 2070 или 2100 году, однако никто из ныне живущих планировщиков не сможет увидеть реализацию своего плана, не говоря уже о его точном исполнении. Кстати, некоторые математические прогнозные модели позволяют «увидеть» ситуацию на таком интервале времени. Вместе с тем, они отнюдь не гарантируют, что ситуация будет именно такая, какую они показывают на сегодняшний день, демонстрируя оценки будущего, формально представленные математическими соотношения сегодняшнего дня. По существу, эти математические записи либо должны точно отразить фундаментальные свойства развития, чтобы на периоде прогноза дать соответствие модели и фактов жизни, либо их результат случайно совпадёт (не совпадёт) с тем, что сложится к данному сроку.

Свойства обратимости и необратимости экономической динамики и изменений системы задают горизонт эффективного «стратегического планирования». Под эффективным стратегическим планированием можно понимать такое планирование, когда довольно точными научными методами оценки складывающейся ситуации и возникающих тенденций как в настоящем, так и в ближайшем будущем, можно обеспечить выполнение намеченных целей и задач за счёт управляемого распределения имеющихся и вновь созданных ресурсов на данном интервале времени. Этот интервал и составит горизонт эффективного стратегического планирования. Чем менее стабильна и эффективна изначально экономическая система, тем, видимо, даже при высоком развитии методов планирования и разработки стратегий, горизонт эффективного стратегического планирования будет меньше. Иными словами, планы, программы, цели, задачи будут охватывать меньший промежуток времени. А если они будут ориентированы на больший срок, то их полное достижение в таком случае будет проблематичным либо невозможным.

Чем выше возможности предвидеть будущее, тем адекватнее будет стратегический план и процесс планирования. С другой стороны наличие плана и осуществление планирования на длительную перспективу формирует будущее. Если план не выполнен, это означает, что будущее, по факту ставшее настоящим, не совпало с теми ожиданиями и прогнозами, которые делались заранее. Считать ли это провалом планирования - большой вопрос, потому что имеются объективные ограничения в области планирования, носящие фундаментальный характер, когда невозможно, либо трудно, предсказать изменение всех возможных факторов и условий, определяющих изменения в экономической системе. Кроме того, эффект накопления изменений, самостоятельного усиления или ослабления вообще не подлежит должной оценке на базе имеющихся сегодня методов. Частота предпринимаемых институциональных коррекций, различных решений настолько высока, что этот генератор в своём влиянии на экономическую динамику становится слабо предсказуемым. Кстати, именно это обстоятельство наравне со многими другими, предопределяет актуальность планирования как функции управления государством.

Нужно сказать, что возможность предвидеть будущее, наравне со многими иными условиями, будет определяться тем, насколько экономическая наука способна установить фундаментальные соотношения и связи (законы), выявляя внутреннюю логику их изменения со временем. К установленному горизонту планирования потребуется сказать, сохранятся эти соотношения, связи параметров, либо нет, и что самое важное - почему, в силу каких причин, поскольку именно эти причины и факторы развития на длительном интервале времени потребуется учитывать в стратегическом плане и возможных его модификациях по ходу самого движения системы к определённым целям. Определимость целей, адекватность их постановки и подбор инструментов их достижения будут во многом зависеть от экспертно-научной функции экономического знания. Проблемы с этой функцией (дисфункцией экономического знания) потребуют имманентного сжатия горизонта планирования, либо коррекции плана в процессе развития системы, с пересмотром, а иногда и отказом от некоторых целей или задач, в силу недостаточности ресурса на это, или, что хуже, неадекватности постановки самих целей и задач. Как видим, во всех случаях при стратегическом планировании время является важнейшим параметром и одновременно своеобразным ресурсом, при использовании которого оценивается и результативность плана.

Современное аналитическое планирование представляется хорошо развитой информационной системой в рамках структуры управления государством, которое должно влиять на формирование текущей и перспективной экономической политики по схеме «потребности - возможности - результаты». Таким образом, подбор инструментов воздействия на систему, очередность их применения, масштаб и силу применения, включая политико-правовые методы изменения институтов, составляют смысл работы современных плановиков и плановых органов, они связаны с получением релевантной информации об агентах, реакциях их на применяемые инструменты политики, оценок действенности - значимости (весов) отдельных мер правительства. Это предопределит успех в достижении стратегических целей, обеспечивая, тем самым, эффективность стратегического планирования. Безусловно, помимо функции планирования, государственное управление предполагает реализацию функций организации, контроля, мотивации и координации. Дисфункции по каждой функции возникают различные по величине, но совместно могут усиливать дисфункцию управления. Координация государственных программ, планов, даже целей развития требует более широкой постановки, нежели просто в виде задачи оптимального распределения ресурсов между целями. Указанное решение, если оно получено, является, разумеется, необходимым, но оно не будет достаточным, учитывая роль институтов и изменчивости внешних условий, оказывающих сильное влияние на динамику конкретной экономической системы. К тому же структурная динамика системы обладает специфическими свойствами (не поддающимися часто агрегации), что обычно не учитывается при формировании стратегических целей и планов. В связи с этим задачи координации и экспертно-аналитического мониторинга планов выходят на первый план государственного управления. Точно также как для экономики важны цели экономии ресурса и получения наилучшего и/или наибольшего результата при как можно меньшем расходе ресурса (при сопоставимости результатов), поэтому явно или неявно, но цель обеспечения эффективности является первостепенной, так же и для управления - в качестве перманентной, первоочередной задачей выступает тестирование всех решений и действий на предмет снижения дисфункциональности самого управления. Возникает по сути две задачи - оптимального распределения ресурсов между целями, и оптимального распределения функций с поддержанием и качественного состава (по системным характеристикам). Здесь и возникает трудность, потому что аналитики могут дать оценку будущего проекта по ресурсам, однако, совсем не просто это сделать относительно состояния функций, особенно управления. Тем более что государственное управление по своему содержанию и смыслу сильно отличается от управления на всех других уровнях экономической системы. Функционалы здесь разные, причём неэффективность низких уровней управления относительного государственного управления, может сильно не сказываться на последнем, а вот неэффективность госуправления не может диффузно не распространяться и не сказываться в той или иной мере на эффективности управления на всех остальных уровнях. Для каких-то систем и условий подобные связи могут и не наблюдаться, но именно этот вопрос соотношения эффективности управления на различных уровнях исследован в современной науке недостаточно полно, особенно с учётом практических приложений.

2. Планирование как функция управления

Планирование предполагает снижение неопределённости деятельности, так как понятно, когда есть план, к чему необходимо стремиться. Однако, что ожидать от предпринимаемых мер - остаётся часто всё равно не ясно, ибо хотя аналитическое планирование предполагает обоснование действий и решений, тем не менее, оно не гарантирует, что конкретные решения и принимаемые меры, в точности обеспечат движение к намеченной (в плане) цели. Следовательно, существует проблема отклонения от «целевой траектории» движения, причём само отклонение возникает вроде при обоснованных в плане действиях - мероприятиях. Это связано с тем, что точность оценки необходимых факторов развития системы к цели, а также совокупности инструментов экономической политики, применяемых в качестве помогающего стимула такого движения, оказываются не безупречными. Рассмотрим эту серьёзную проблему с формальной точки зрения.

Пусть имеется набор факторов, обеспечивающих развитие экономики F = {f1, f2,… fn}, и этому набору можно поставить в соответствие набор инструментов Под факторами понимаются, например, ресурсы, под инструментами - меры воздействия правительства. I={i1, i2,….im}, причём, в общем виде n?m, к тому же один и тот же инструмент может оказывать различное влияние на различные параметры экономической системы, воздействуя на большую интенсивность применения одних факторов, но ослаблять действие иных факторов. В общем случае, набору факторов очень трудно поставить соответствующий набор инструментов. Ясно одно - при изменении набора факторов (весов, значимости отдельных факторов), по идее, должен измениться и набор инструментов, по крайне мере, их сила и возможность применения. Это изменение зависимо не только от структуры факторов, но и, например, от того, какое направление развития необходимо для экономики.

Наборы факторов и инструментов сами по себе могут динамически изменяться, то есть, появляются какие-то новые факторы, входящие в набор уже существующих, и одновременно исчезают (устаревают или теряют свою силу) уже действовавшие факторы. То же относится к инструментам экономической политики - они видоизменяются, наполняются новым содержанием, придумываются (что на сегодня является редкостью). Кроме того, факторы, как и инструменты, могут ускорять динамику системы, но могут и тормозить развитие - в отдельном варианте, либо совокупно с иными факторами и инструментами. Для получения модели экономической политики, конечно, можно считать, что факторы не связаны с инструментами, как и изменение состава факторов и инструментов, однако, на практике ситуация, скорее всего, будет сложнее - подобная связь довольно значима, и её, необходимо учитывать. Можно считать, что инструменты не связаны друг с другом, однако, и это допущение является «не живым», так как на самом деле инструменты зависимы Отдельные инструменты отличаются по своей природе и, конечно, в таком случае не зависимы - имеется в виду относительно цели/целей развития. Например, денежно-кредитная и антимонопольная политики., даже несмотря на то, что контролируются разными ведомствами («эффективная рыночная классификация» Р. Манделла). На целевые установки плана, программы оказывают влияние факторы (ресурсы) и инструменты. Поэтому цели (вытекающие из них задачи) плана изменяются под воздействием факторов (ресурсов) и инструментов влияния правительства, которые в общем случае сказываются и на факторах. Однако при таком представлении на систему целей T = {T₁, T₂, ….T_K} влияет изменение факторов и инструментов. Тогда можно записать основное уравнение изменения целей или основное тождество планирования:

где a, b - коэффициенты, отражающие величину зависимости целей плана от изменения факторов (ресурсов) и изменения инструментов экономической политики. Если b>a, то экономическая политика оказывает более существенное влияние на изменение цели плана (на достижение цели или отклонение от неё), если a>b, то факторы (ресурсы) наиболее влияют на изменение цели (достижение или отклонение от реализации цели), экономическая политика (инструменты) демонстрирует меньшую силу. На факторы влияют инструменты: F = ц(I), тогда:

Влияние на цели плана складывается, но это влияние может быть противоположным, то есть, факторы изменяют цель так, что план будет выполнен, экономическая политика в обратном направлении. Сумма вкладов определит общий результат. Возможно и обратное соотношение - экономическая политика помогает движению к цели, а ресурсы выступают ограничениями такого движения. Введём «структурную функцию экономики» или «структурную функцию цели» Щ(T), тогда представим изменение факторов и инструментов, связанные именно с этой функцией, задаваемой в виде некоего экзогенного параметра системы (нормативно), то есть dF/dt = Щ(T) dI/dt. Тогда:

Откуда несложно сделать вывод, что изменение инструментов экономической политики есть интеграл структурной функции цели, то есть:

Выражение усложнится при интегрировании, если параметры a, b будут не просто зависеть от времени (веса факторов и инструментов по вкладу в достижение цели изменяются с течением времени), но и функциями от T - структуры целей.

Тем самым, структура целей будет влиять на вес факторов (ресурсов) и имеющихся инструментов экономической политики, тогда Z(T)=a(T) Щ (T) +b (T) и изменение инструментов будет зависеть от этой функции:

Как видим, проблема планирования предполагает решение вопроса о прямых и обратных зависимостях различных параметров системы, но, как бы то ни было, она сводится к нетривиальной задаче проектирования/определения системы целей, ресурсов и инструментов воздействия на различные элементы экономики, суммарно обеспечивающие её движение к намеченным целям, либо удаления от них. Обобщая, выбор приоритетов развития не может осуществляться методом «большого пальца», либо методом отнесения всех имеющихся или необходимых направлений деятельности - это, как правило, не позволит добиться режима согласованного развития и достижения плановых показателей. Намеренное занижение плана, с тем, чтобы потом его перевыполнить, либо завышенные плановые установки будут символизировать недостаточное научно-аналитическое и экспертное обоснование плана.

Таким образом, понимая управление как воздействие на систему по многим направлениям с общим вектором этого воздействия на достижение необходимого набора целей, планирование как функция управления предполагает определение такого набора факторов и инструментов, которые дают общую равнодействующую искомой динамики систему в направлении в цели. Следовательно, аналитическое обоснование такого набора факторов и инструментов составляет краеугольную задачу планирования, определения стратегии, причём сбор релевантной информации выступает главным условием эффективного процесса планирования.

3. Информационная функция государственного управления

Государственное управление, если правительство стремится сделать его эффективным, требует оперативной и релевантной информации о текущем поведении агентов и о предполагаемом изменении их поведения, особенно в привязке к тем действиям, которые планирует осуществить правительство. При формировании политики важно повышать уровень информационного обеспечения не только самого правительства, но и агентов. Следовательно, нужна достоверная и открытая информация о готовящихся и уже проводимых мероприятиях и о предполагаемых последствиях. Главная ошибка при проведении любых реформ - их проведение при высокой скудности информации, либо намеренном её искажении. Современные формы планирования требуют понимания целей, задач, ресурсов, результатов. При резком ухудшении параметров экономической системы вследствие применения той или иной экономической модели необходимо иметь алгоритм предотвращения такого исхода и элиминирования такой динамики, в ряде случаев путем отмены начатых мероприятий. Без наличия такого алгоритма начинать реформирование, даже если действия имеют вынужденный и срочный характер, а реформа предстаёт как система антикризисных действий, не имеет смысла по причине высокой вероятности неудачи. Причина неудачи - имманентная ограниченность горизонта управления системой, системная асимметрия информации, которая в данном случае является лимитирующей для развития всей системы.

Государство в лице правительства воздействует на агентов, принимая конкретные решения и создавая институты, а также сообщая информацию о своих намерениях и планах. Эта информация способна коренным образом изменить не только мотивы поведения, но и сферу деятельности агентов. Воздействие распространяется на конкретные параметры, будь то денежная масса, объём депозитов, величина сбережений или инвестиций, экспорт и импорт, расходы по статьям бюджета, занятость и т.д. Проходит некоторое время, прежде чем правительство получит информацию о том, как повлияло его решение, к чему привело. Часто оценки результатов воздействия крайне затруднены, либо приукрашиваются бюрократией, работающей для отчётности, а не на реальное содержание изменений. Это нужно для оценки эффективности действий, а также для того, чтобы определить, наращивать силу воздействия или ослабить, либо вообще прекратить. Но инерция принятия решений и законы работы бюрократии, не заинтересованной в полном решении проблемы, снижают эффективность государственного управления. Если к этому прибавить ангажированность принимаемых политических решений, наличие групп особых интересов, а также прямые ошибки управления (планирования), в силу, например, некомпетентности чиновников, то это суммарно определяет неэффективность или, как минимум, не высокую результативность государственных решений. При этом данная неэффективность не означает эффективности принимаемых решений в частном секторе, ибо это другие решения по своему содержанию и смыслу, спектру приложения.

Рисунок 1 Информация в системе «правительство-агенты»

Как видим из рисунка 1, число агентов экономической системы 1… N, каждый из которых имеет информацию, зависящую от информационного сигнала правительства I_Z на интервале [t1, t2], от воздействия правительства, т.е. принимаемого решения V, которое каждого агента коснётся в разной степени V_i в зависимости от исходных установок политики правительства Q, совокупной реакции агентов I, и информационного сигнала I_Z. Коррекция V_i есть изменение общего воздействия V на одного агента - n, причём V_i = y(V, Q_oi), где Q_oi - есть исходный потенциал i-го агента. Воздействие на i-го агента можно представить как изменение корректирующего воздействия V на изменение числа агентов n, подпадающих под это воздействие V_i = dV/dn. Тем самым, можно записать, что совокупная реакция агентов по системе, состоящей из N агентов и корректирующее воздействие правительства на отрезке времени [t1, t2] будут равны:

Функция по i-м агентам представляет собой некую сложную функцию, отражающую информацию, которой располагает каждый из агентов. Примечательно, что какой бы большой ни была группа агентов в обществе (это могут быть сотни миллионов человек), набор реакций на правительственные действия ограничен характером самих воздействий. Совокупный информационный поток в общем виде I (t, n, I_oi), зависимый от времени и числа агентов, а также главным образом от переработанной ими информации от правительства и в силу корректирующего действия правительства, сообщает правительству через некоторый промежуток времени (лаг) о реакции агентов на предпринятые воздействия V. Следовательно, функция коррекции агентов, идущая от мер, принимаемых правительством, зависит ещё и от этого лага. Если правительство думает, что получило достоверную информацию и осуществляет новую коррекцию, а информация на самом деле не получена и не обработана, то происходит наслоение действий правительства. Это может исказить оценку предыдущей коррекции по причине данного наслоения, а может и не исказить, если коррекции независимы, либо реакция агентов по обработке воздействия не обеспечит наложения предыдущего и текущего воздействия. Из возможных реакций на одно и то же действие правительства агенты могут разделиться. Часть из них отреагирует по сценарию N₁, другая часть - по сценарию N₂, третья часть - по сценарию N₃, так что N = N₁ + N₂ + N₃. Если сценариев m, тогда N = N₁ +…+N_m. Если в этом ответе превалирует, скажем, 2-3 реакции из многих возможных, то интерес представляет то, как эти 2-3 превалирующие реакции повлияют на макроэкономические показатели, такие как совокупный спрос, предложение, объём инвестиций, бюджетные расходы, инфляцию и уровень занятости. Иными словами, в каждом случае нас будет интересовать взнос воздействия правительства на изменение макроэкономических параметров через реакции агентов на эти воздействия, осуществляемые, чтобы параметры изменить в установленном направлении. Однако реакции могут как привести к изменению некоторых параметров в нужном направлении, так и обеспечить изменение в ином направлении, либо на очень незначительную величину. Как видим, важны предположения об изменении параметров экономической системы при тех или иных воздействиях. Ситуация становится очень сложной, когда одновременно принимаются несколько правительственных мер (программ).

Уровень доверия агентов правительству тогда можно формально представить как увеличение информации I_Z, идущей от правительства в величине I_oi каждого агента на выбранном интервале времени, так что реакция агента - информационная реакция I целиком включает I_Z и коррекция поведения агента V_i, имеет одинаковое направление с корректирующим воздействием V. В таком случае налицо полное доверие агентов правительству (органу управления системой агентов) Когда множатся публикации статей о необходимости учёта доверия, не лишним будет напомнить, что представляет собой доверие с информационной точки зрения..

Правительство, вводя или изменяя институты, создаёт самостоятельные центры-генераторы информации, ибо отдельно работающий и изменяющийся в функциональном смысле институт обеспечивает воздействие на агентов, которое может оказаться более сильным, нежели правительственные корректирующие меры. Тем самым, информационные взаимодействия на практике сложнее, чем схематичное одностороннее представление, так что агенты пользуются не одним информационным каналом. При наличии других источников информации возможен диссонанс в восприятии правительственных решений, уровень доверия резко снижается, что отражается на параметрах V_i и I. Правительство имеет искажённый сигнал I, что сказывается на величине I_Z, которая повлияет на V, далее на I_oi и, опять же, на I. Как видим, информационные взаимодействия порождают кругообороты, усиливающиеся или ослабляющиеся с точки зрения критерия накопления релевантной информации. Таким образом, различные информационные контуры взаимодействуют в экономике, приводя к неодинаковым и неожиданным результатам в виде реакций на те, или иные действия.

Заимствование (импорт) институтов в России, сыграло в целом отрицательную роль, однако, проблема ещё шире, ведь создаваемые - выращиваемые институты, следует отметить, вводятся бессистемно, в режиме так называемой «институциональной чехарды». Соответствующие органы власти разрабатывают десятки законов и сотни поправок, обнажая эффект «спящего института», когда усилия на создание закона (правил) осуществлены, а сами эти вводимые правила не работают совсем, либо частично не исполняются. Это говорит о наличии как минимум институциональной неэффективности и, конечно, подчёркивает проблему эффективности государственного управления, ибо даже последовательность ввода институтов, их связность - будут играть ключевую роль во влиянии на изменение экономической системы. Иными словами, стратегическое планирование декларируется, но его нет, а наука обслуживает сложившийся в обществе status quo. При таком условии формально (для отчёта) можно развернуть и систему стратегического планирования, но будет ли оно исполнять коренную свою функцию - большой вопрос. Скорее всего, оно будет столь же дисфункциональным как и многие иные созданные институты в России, ибо чтобы институт работал эффективно, требуется активизации его принудительной функции. То есть, стратегическое планирование должно подчинить многие решения, которые принимаются вне его рамок, по некой «практической целесообразности», без должного продумывания и обоснования.

4. Ошибки стратегического планирования и их преодоление

стратегический планирование управление стратегия

По большому счёту, главной ошибкой О необходимых изменениях ещё в проект закона о стратегическом планировании в РФ автор давал предложения см. статью: Сухарев О.С. Возможности и ограничения государственного стратегического планирования // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - М., 2014. - № 27(264). - С.19-28. является свёртывание системы стратегического планирования при управлении государством (в полноценном виде эта система не развёрнута до сих пор, что и определяет новую постановку задач по решению данного вопроса), либо нарочитое свёртывание или упрощение функции планирования, когда она сводится до разработки отдельных программ и проектов, реализуемых вне связки и видения общей перспективы. Именно такой подход преобладал в 1990-е гг., отчасти и в 2000-е годы, когда на основе федерального и региональных законов о программах социально-экономического развития, создаваемых отраслевых программ (разрабатывались и методики их проектирования) проводилась политика поддержки реального сектора экономики, которая в свою очередь не смогла оказаться более сильной, нежели структурно-институциональные трансформации, имеющие действительно «стратегическое» содержание, во многом обесценившие прочие меры. Хотя трудно представить, как бы система развивалась без этих мер (программ и проектов). Видимо, итог был бы ещё более негативным.

Важным считаю отметить, что многие институты, включая и «стратегическое планирование», представляющее собой систему правил, методов, методик, моделей, а также организаций всё это реализующих, обладают имманентным уровнем дисфункций. Иными словами, некие сбои, ошибки заложены в саму логику функционирования института. Применительно к стратегическому планированию как функции управления основные сбои вызваны следующими обстоятельствами:

- несовершенством прогнозных оценок (расчётов) в силу неопределённости будущего, а также ограниченности применения агрегированных величин, не отражающих релевантное изменение системных связей (грубо говоря, это эффект «опаздывающей», а также несовершенной статистики);

- отсутствие чётких критериев по выбору горизонта планирования и разбиению развития системы на этапы;

- трудности в оценке потребностей, возможностей, результатов, с искажением шкалы «потребности-возможности-результаты» с вытекающими завышенными или заниженными плановыми показателями, даже в том случае, если осуществляется гибкое планирование с коррекцией стратегического плана (пересмотр целей, изменение отдельных задач) По идее, планирование должно ориентировать экономическую систему на развитие чуть выше возможностей, чтобы план был устремлён в будущее, на взятие новых рубежей развития. Тем самым, план не должен поощрять стагнацию, а должен быть дополнительным генераторов повышательной динамики, при этом приближая систему к достижению потребностей, при верном их определении, но и сильно не превышая возможности. В любом случае, требуется научно обоснованная оценка как потребностей, так и возможностей, но и результатов, не подгоняемых под политическую необходимость.;

- несогласованность различных видов планирования (план для национальной экономики, планы по видам деятельности, отдельные крупные программы и т.д.), с выделением специфики для государственного и частного секторов экономики, с выделением обязывающих параметров плана и рекомендуемых, направленных на поощрение неких стимулов поведения (в большей степени, индикативное планирование);

- трудности в определении достаточного ресурса под выполнение цели, задачи плана, вкупе с действующими факторами развития и его торможения, а также инструментами применяемой текущей экономической политики;

- инерционность системы государственного планирования, включающей аналитические центры, отдельные организации и т.д., которые подвержены эффекту доказательства «собственной правоты», отстаивают плановые показатели, а также «бюрократической ригидности» к изменению плана, коррекции программ и проектов, что особенно трудно, когда бюджет (федеральный закон) определили уже финансовые назначения. Это является институциональным ограничением эффективности стратегического планирования, которое преодолевается, если стратегический план пересматривается, хотя такой процесс при неоднократном повторении способен породить эффект снижения доверия к правительству (перманентно изменяющего прогнозы и планы);

- создаваемые программы охватывают различные виды деятельности, которые не всегда можно согласовать и определить полезный их масштаб количественными методами, более того, любые программы и проекты конкурируют по поводу ограниченных финансовых ресурсов, без коих они реализованы быть не могут Конечно, зная об имманентных сбоях (дисфункциях), сама система планирования должна предусматривать действия, противостоящие их углублению. Безусловно, указаны наиболее серьёзные из «сбоев», но список не исчерпывается только указанными моментами..

Реализуемые государственные программы развития, которые направлены просто на финансирование каких-то объектов в рамках данной структуры, предоставив на какое-то время ресурс объектам в рамках программы, затем уже не обеспокоены тем, где оказывается этот ресурс - а он «вымывается» из сферы предназначения (важным остаётся первичное финансирование - это, на мой взгляд, неверный подход).

Государственные задачи требуют учёта многих обстоятельств при своей постановке, что не наблюдалось и не наблюдается в России. Программы развития не согласованы. Например, применительно к промышленности, работают такие институты как Фонд развития промышленности, Агентство технологического развития, приняты государственные программы, ещё действуют федеральные целевые программы, но уровень согласования их, ресурсного обеспечения - оставляет желать лучшего. Решения не готовятся в рамках шкалы «потребности - возможности - результаты», не учитывают необходимость взаимосвязи секторов, видов спроса, технологий и т.д. Программирование развития секторов должно исходить из потребностей замены фондов, кадров, технологий, стимулирования накопления интеллектуального капитала, с учётом технического потенциала данной системы. Структурные задачи крайне важны - они касаются распределения инвестиций между трудом и капиталом с необходимостью преодоления порочного круга, когда высокий износ капитала - фондов, воспроизводит эффект деквалификации, углубляя проблему распределения ресурсов между подготовкой кадров и заменой фондов. Программы развития «реального секторы» требуется проектировать исходя из подобных задач, с учётом взаимодействия секторов и рынков (сырьё, материалы и элементная база, средства производства и др.)

России нужна система управления, социально-экономическая стратегия развития, аналитическое прогнозирование, согласование программ развития (программирование развития) и определение тактических - операционных способов воздействия на экономическую систему (текущей политики) в увязке со стратегическими задачами развития.

Актуализация этой потребности приводит к необходимости развёртывания всеобъемлющего планирования, с учётом возможных ошибок, которые свойственны данным процедурам по своей природе, а также в силу ограниченных возможностей экономической науки. Ликвидация этих ошибок возможна при совершенно ином подходе к планированию, когда оно представляет движение системы как совокупности управляемых планов того временного горизонта, который находится в зоне влияния управленца с полным набором имеющихся текущих ресурсов и с учётом потенциала использования природно-ресурсного, человеческого, научно-технического капитала и созданных фондов экономики.

Экономическая политика правительства обязана быть согласованной, а страна иметь план развития хотя бы на 5 и 10 лет. Должен быть координирующий орган правительства и группа при Президенте РФ, которой бы правительственные структуры подчинялись. При министерствах соответствующие аналитические структуры должны готовить отраслевые решения, а вся система планирования исполнять в определённом диапазоне функции Госплана. Речь не идёт о копировании, которое невозможно, а о восстановлении важнейших функций управления, в частности, таких как планирование и координация. Это должно сыграть позитивную роль в части разработки и реализации согласованных программ развития, повысить эффективность бюджетных расходов. При отдельных министерствах созданы или создаются похожие аналитические структуры (Минобороны, Минпромторг - ставится вопрос о создании во второй половине 2016 года), что является, безусловно, полезным делом. Главное, чтобы не формализовать такую работу.

Алгоритм государственного управления и разработки стратегических планов предполагает исполнение следующих обязательных шагов и в определённой последовательности, которая имеет самостоятельное и немаловажное значение:

1. формулировка главных и вспомогательных целей, которые необходимо достичь к заданному сроку - времени (срока реализации), качественного содержания;

2. определение целевых показателей, в которых можно выразить содержание целей и установление иных параметров и переменных, способных повлиять на эти показатели, включая правительственные инструменты воздействия;

3. подбор инструментов, которые способны повлиять на обнаруживаемые связи между целевыми показатели и иными переменными или параметрами системы;

4. исключить взаимосвязь инструментов и определить «чистоту» влияния каждого из них на ту или иную цель, чтобы исключить эффект обратного влияния.

5. разработать последовательность применения инструментов и сформировать передаточный механизм экономической политики, позволяющий обеспечить движение всей системы в предполагаемом направлении;

6. разработать критерии, позволяющие дать оценку о направлении движения системы к намеченной цели;

7. в случае неожидаемого влияния инструментов на систему иметь резервные способы управления по восстановлению состояния системы и коррекции направления движения, а, если потребуется, то и установленных целей Данная последовательность отталкивается от принципа «целей - инструментов» Тинбергена-Тейла, практически, серьёзно модифицируя основное условие этого принципа, создавая основной алгоритм аналитического планирования..

Намечаемые изменения в системе должны обосновываться, то есть, требовать оценки ресурсов, поддержки снизу, и чёткого плана (по этапам) необходимых изменений. Однако этого недостаточно, необходимо оценивать возможные потери, влияние на сопряжённые секторы экономики и систему в целом. Должен быть проект изменений - «от и до», причём не только по срокам, но по всем ресурсам, оценки эффектов и влияния на сопряжённые системы и в целом экономику. Тем самым все вопросы изменений будут чётко проработаны, начиная от необходимых законодательных изменений и согласований до текущего управления и реорганизаций. Большая ошибка считать, как это делается сегодня, что реорганизации не требуют издержек. Всё, безусловно, наоборот, они приводят, как правило, к большим издержкам, разлагают управление, делая его низкоэффективным, повышают расстройство функций взаимодействующих организаций (дисфункции) и т.д. и т.п. При этом утрачиваются цели реформирования, то ли система работала реально неэффективно, то ли её воздействиями привели к такому состоянию. В последнем случае, видимо, надо отменить воздействия, но не изменять систему, подгоняя её под худший вариант, который отдельным управленцам кажется лучшим, в действительности таковым не являясь Пример реформы РАН, да и многих иных экономических подсистем в России в период 2010-2016 гг. является показательным и очевидным.. Нужны альтернативы, более того, способы, предусматривающие, если управляемые изменения ведут к ухудшению, переключения реализации стратегии с одной альтернативы на другую. В этом и состоит смысл аналитического планирования. «Экспертная» тяжесть подготовки таких решений в данном случае, в отличие от других случаев, не является основанием отказа от именно такой формы планирования политики.

Долгосрочное научно-техническое развитие, стратегия развития хозяйства должны разрабатываться Правительством РФ, соответствующей плановой службой, текущая политика выверяться исходя из стратегических целей. Планы должны включать, как минимум:

- общий стратегический план развития хозяйства, со всеми необходимыми целями и параметрами их достижения на 5 и 10 лет (зачатки такого планирования просматриваются при подготовке концепций 2020, 2030, но работа крайне недостаточная и поверхностная - кризис 2014-2016 гг., например, полностью отменил все проектировки 2020 и что далее? та же участь ждёт и план 2030? Следовательно, необходима система гибкого аналитического планирования, включая возможные варианты антикризисной политики, при вероятном развёртывании неблагоприятных условий - форс-мажорные обстоятельства). Нужны планы:

- институциональных изменений;

- научно-технологического развития;

- развития секторов хозяйства;

- распределения ресурсов, производительных сил и финансов;

- развития территорий (регионов);

- текущей экономической политики, согласованные с решением общих задач развития.

Важнейшая область стратегического планирования - это перспективный кадровый состав экономики. Профессиональная структура будет влиять на экономический рост, не только качество роста, но и его темп. Не случайно, ещё в начале 1990-х гг. в США проводились исследования по многим странам ОЭСР, показывающие, как изменение кадровой структуры влияет не только на параметры рынка труда, но и на темп экономического роста (например, увеличение доли юристов в составе рабочей силы на 1% тормозило экономический рост в США). Проблема не в том, что образовательная система должна быть гибче, а в том, что подготовка специалиста требует до 5 лет обучения, за которые изменяется канва экономического развития, вплоть до изменения базовых соотношений. Это повышает требования к планированию трудового потенциала населения. Нужно отметить, что точных решений здесь пока не имеется ни на Западе, ни в России.

Для воссоздания единой системы государственного планирования необходимы следующие её элементы: система управления (реализующая функции: планирование, организация, контроль, координация, мотивация), процедуры и алгоритмы формирования стратегии развития, аналитическое прогнозирование (оценка перспектив и вариантов - сценариев развития), конкретные программы и планы развития, включая отдельные виды деятельности и, наконец, оперативное управление или содержание текущей макроэкономической политики, способной обесценить, либо подкрепить все указанные выше элементы единой системы государственного планирования.

Следовательно, требуется некий минимально необходимый набор действий в области единой системы планирования и управления развитием российской экономики, причём целью развёртывания такой единой системы планирования должна быть коррекция движения, динамики национального хозяйства. Нужно отметить, что планирование не существует ради самого планирования или утоления амбиций аналитических кругов. Эта функция как нельзя лучше демонстрирует наличие потребности в понимании изменяющейся ситуации, ориентации на будущее устойчивое развитие. Одной из целей планирования является элиминация кризисов, максимальное их смягчение либо предотвращение. Конечно, плановые процедуры могут, должны пронизывать все звенья управления экономикой, причём на практике это и наблюдается, ибо планируют отдельные индивиды, фирмы, корпорации, региональные правительства, международные союзы и т.д. Согласование и координация таких планов составляет задачу различных форм планирования, которые также являются в экономике сопряжёнными.

При проработке отдельных планов и общего плана и возникнут вопросы относительно необходимости и масштаба приватизации, может быть даже национализации и т.д. Отсюда возникнет необходимость в законе «О государственном секторе РФ», где будут указаны инструменты в части приватизации и национализации (формы, методы, масштаб, эффективность и др.)

Примерно так же как были приняты Закон «О стратегическом планировании», «О промышленной политике» Автор был одним из многих специалистов, отстаивающих необходимость таких законов и развёртывании такой практики ещё в 1990-ые гг. Надо отметить, что именно во второй половине 1990-х гг. были приняты отдельные законы о программах развития, о промышленности и т.д., регулирующие эти подсистемы, однако, действенность самой промышленной политики оказалась низкой, именно по причине высокой негативной силы структурных, институциональных модификации, коим была подвергнута российская экономика. Именно это обстоятельство приводит меня к актуализации экспертно-аналитической функции экономической науки, с тем, чтобы давать предложения в рамках аналитического планирования и подготовки стратегических решений на государственном уровне управления., потребуется обеспечить правовое регулирование развития и государственного сектора, возможно, введя в этот сектор фундаментальную науку, образование, здравоохранение, оборону, и другие виды деятельности - очертив их возможный масштаб правовым образом. Конечно, наиболее важно и ценно определить правовые, экономические и социальные последствия приватизации и национализации. В этом же законе можно определить и значение государственных банков и вообще роль правительства в управлении акционерными пакетами, принадлежащими государству в рамках частных корпораций и др.

Какие бы не составлялись планы развития, одним из определяющих их исполнение факторов, являются выделяемые финансовые ресурсы. Бюджет обычно исходит из необходимости обеспечения эффективности выделяемых финансовых средств. Оценка эффективности использовании финансовых ресурсов может производиться по двум базовым критериям: а) возврату средств, если он предусмотрен б) решению поставленных задач без возврата (например, задач обороны, выполнения конкретной программы - достижению её целей как количественных, так и качественных). Последний пункт потребует точности соответствия назначаемого и выделяемого финансового ресурса (что в общем смысле не одно и то же) на конкретные задачи, то есть от сметы этих задач и от динамики изменения затрат по таким сметам уже после того, как они утверждены и финансирование открыто. Кстати, схема финансирования, равномерность поступления средств по программе и проектам будут наверняка (за известными исключениями) влиять на эффективность достижения целей проектов и программ.

При планировании подобных программ сразу возникает, как минимум, две постановки задачи Дальнейший анализ проводился автором для НИИ «Системного анализа» Счётной Палаты, по просьбе руководства, с возможным развитием темы применительно к работе ряда институтов развития, например, фонда развития промышленности..

1) Оценка эффективности выделяемых (уже выделенных) финансовых средств.

Её можно осуществлять - по возврату средств, динамике потерь (затрат) при том же результате, оценке качественного содержания результата, то есть, выполнимости программы - это стандартные подходы, но для осуществления таких количественных оценок нужна соответствующая информация. Она часто отсутствует, что и подтверждает наличие проблемы мониторинга ситуации в области государственного планирования и необходимость формирования единой систем государственного планирования, сочетающей применение общих подходов в области планирования и индикативного планирования (по известным моделям «снизу-вверх» и «сверху - вниз»). Наиболее важными параметрами оценки программ (касающихся, в частности, наукоёмкой промышленности), на мой взгляд, являются:

- средняя рентабельность программы, отдельных её проектов по факту, сравнивается с определённой величиной при планировании и подаче заявок на выделение финансирования;

- определяется равномерность поступления средств и этапы их освоения;

- определяется доля выполнения программы - научно-технологические заделы, социальные следствия финансирования программы (создание рабочих мест, величина заработной платы занятых в программе, развитие новых производств и инноваций, созданные научно-технические заделы и общая оценка созданной интеллектуальной собственности, доля участия государства и возможность использования созданных активов в частном и государственном секторе, включая приоритеты, бюджетные задачи будущего периода);

- возможна оценка вклада в изменение производительности отдельных секторов и видов деятельности, общая оценка изменения уровня её технологичности от затрачиваемых ресурсов.

2) Оценка экономической эффективности распределения ресурсов, то есть, по сути, того, как эффективно осуществлено само планирование. Это уже несколько иная задача, поскольку она требует исходить не из того, что выделено, а из того, как это распределено (с учётом альтернатив). Безусловно, общий объём выделяемых ресурсов при этом также важен.

Решение первой задачи возможно, если известно, какая сумма выделялась для каких задач, насколько выполнены задачи, проекты по конкретным программам, степень их готовности, какова доля возвращённых средств, если возврат предусмотрен и главное, каковы потери.

Эффективность по такому критерию (бюджетно-финансовому) предполагает получение результатов (планируемых с обоснованной оценкой затрат) при как можно меньших потерях и, хорошо бы, с экономией затрат, даже заявленных. Но качество результата и параметры результата по программе (проекту) также должны достигаться. В этом случае анализировать альтернативы и отказы по прочим проектам не нужно. Но и итогом становится усечённое представление об эффективном использовании уже выделенных средств (без анализа тот ли объём выделен, хватает ли этого объёма выделения, хотя в общем смысле именно этот объём ресурса будет и задавать итоговые параметры эффективности самого выполняемого проекта и программы).