Компетентностный подход к разрешению противоречий и повышению эффективности публичного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет»

Компетентностный подход к разрешению противоречий и повышению эффективности публичного управления

Труфанов, С.А.

г. Ростов-на-Дону

В последние десятилетия отчетливо проявляется противоречие между авторитарно-бюрократическим стилем управления и императивами публичного характера управления при реализации государственно-властных полномочий. Действенным механизмом разрешения этих противоречий выступает процесс замещения авторитарно-бюрократического стиля новыми стилями, имеющими и публичный характер.

Усиление публичности управления, характеризуется расширением принципов управления качеством государственных услуг, способов действия и мышления, методов государственно-управляющего воздействия на общественные интересы и отношения. При этом не отрицается сущность, природа административного управления как ведения государственных дел, решения общезначимых публичных интересов, обеспечения функций государства [3, C. 45]. В связи с этим, возникает проблема повышения эффективности публичного управления путём разрешения связанных с ним противоречий.

Цели и задачи

Основной целью исследования является разрешение противоречий и повышение эффективности публичного управления. Достижение данной цели обусловлено постановкой и решением задач: выявление противоречий публичного управления; разработка инструментария, основанного на компетентностном подходе, позволяющего решить данные противоречия и повысить эффективность публичного управления.

Методы

Теоретико-методологическую основу исследования составляют общенаучные и экономические методы системного анализа в единстве его субъектно-объектной, функционально-структурной, коммуникативной и интегративной составляющих. В их числе: историко-генетический, экономико-статистический, системно-структурный, категориальный, сравнительный и исторический анализ.

Противоречия публичного управления

Публичность управления обусловлена развитием транспарентности, гласности и открытости деятельности органов власти; наличием реальной возможности участия граждан в управлении государством [7, C. 98]; наличием независимого контроля за деятельностью органов власти; возможностью критики действий органов власти и широкого обсуждения предложений гражданского общества [4, C. 133].

Публичность -- принцип-императив управления государственными услугами, координирующий взаимодействие государственной исполнительной власти и гражданского общества, позволяет повышать управляемость системой государственных услуг в условиях её модернизации [10].

В основе публичного управления лежит качество управления государственных органов, предполагающее: привлечение институтов общества и граждан в процесс принятия социально-значимых управленческих решений; развитие обратной связи как средства обеспечения приемлемости административных решений для граждан; закрепление в нормативных актах исполнительной власти процедуры согласования интересов, поиска социального компромисса [3, C. 45].

Как уже было отмечено, для управления системой государственных услуг характерно нарастание различных противоречий. Основной формой проявления основополагающего противоречия в системе государственных услуг выступает монополизация функций государственных органов исполнительной власти наряду с тем, что принят ряд законов и нормативных актов о демократизации в данной сфере: со стороны потребителей государственных услуг -- противоречие между ожиданиями соответствующего качества услуг до их получения и оценкой государственной услуги после получения [1, С. 217].

Монополизация функций органов исполнительной власти влечет за собой их коррумпированность. По данным международной неправительственной организации Transparency International следует, что по состоянию на декабрь 2013 г. Россия по уровню восприятия коррупции занимает 127-е место из 177 возможных, на одном уровне с Азербайджаном, Пакистаном, Никарагуа, Мали, Коморскими островами [11]. По данным Российского социологического исследования, проведенного в октябре 2013 года, в котором участвовали 1600 респондентов по всей России, степень распространения коррупции в целом по стране высокая (см. рис. 1).

Рис. 1. Степень распространения коррупции в целом по стране

Степень распространения коррупции в населенных пунктах также высока (см. рис. 2).

Рис. 2. Степень распространения коррупции на местном уровне

Наиболее коррумпированной сферой, по результатам опроса, признаны органы местной власти, причем с каждым годом этот показатель увеличивается (рост с 28% до 39% за пять лет). Также высокие показатели коррумпированности в сферах ГАИ (ГИБДД) и федеральной власти: 27% и 26% соответственно. Следует отметить высокую степень коррумпированности в органах полиции (за исключением ГАИ (ГИБДД) - их считают коррумпированными 19% респондентов, а также судебную систему и крупный бизнес (по 18%); ЖКХ (14%), Парламент (5%) и другие сферы.

Данные другого социологического исследования [7, С. 156], проведенного в июне 2013 года, в котором также участвовали 1600 респондентов, свидетельствуют, в какой степени изменились теневые связи между чиновниками государственного аппарата и бизнесом за 7 лет (см. рис. 3).

Рис. 3 - Изменение теневых связей между чиновниками

Наглядно видно, что абсолютное большинство респондентов, опрошенных с 2006 по 2013 год, считают, что теневые связи органов власти и бизнеса укрепились или сохранились, в 2013 году суммарная величина этих показателей составила 76%.

По данным того же исследования в 2013 году респонденты считают, что наиболее развита коррупция в верхних эшелонах власти - 37%, в низовых эшелонах власти - 7%, в равной мере в верхних и низовых эшелонах власти - 48%. Причинами коррупции сами опрошенные считают следующие: взяточничество - единственный способ решения проблем для предпринимателей и граждан - 30%; граждане не привыкли жить честно - 22%, деятельность органов власти не контролируется обществом - 18%.

Результаты исследования состояния, факторов и механизмов противодействия коррупции в мае-июле 2013 г. учеными Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), в котором приняли участие 1008 респондентов показали, что главными факторами, порождающими коррупцию, послужили, в том числе: отсутствие ответственности чиновников за принятие решений - 61%; неэффективность мер противодействия коррупции -- 56%; отсутствие реальных механизмов защиты граждан от коррупционного воздействия -- 55%, неисполнение антикоррупционных законов - 55% [11]. Это говорит о том, что общество главной причиной порождения коррупции в органах государственной власти видит в несовершенной правовой базе и, соответственно, безнаказанности чиновников.

Необходимость постоянной балансировки между стремлением к стабильности при постоянных и необходимых изменениях внешней среды, в частности, в законодательстве свидетельствует о наличии еще одного противоречия в системе государственных услуг. То есть органы исполнительной власти, реагируя на подобные перемены, должны сохранять перманентное состояние всей системы управления государственными услугами. Исходя из сущности авторитарно-бюрократического управления, которое характеризуется центризмом, отсутствием обратной связи, унифицированностью, формализмом и превращает управление системой государственных услуг в неустойчивое и не способное к развитию при изменении внутренней и внешней среды данной системы.

Авторитарно-бюрократический характер государственного управления постепенно требует усиления публичного характера, ориентированного на общественные интересы, транспарентность системы государственных услуг, вовлечение заявителей государственных услуг, общественных институтов в процесс выработки и реализации общезначимых управленческих решений [6, С. 52].

Поэтому развивается противоречие в системе управления государственными услугами: между стремлением достичь максимальной удовлетворенности заявителей государственных услуг и отсутствием профессиональной помощи при наличии такой потребности у заявителей. То есть отсутствуют общеизвестные общественные институты, в которые можно обратиться по любым вопросам по предоставлению государственных услуг и разрешению конфликтных ситуаций.

Анализ сложившегося состояния системы государственных услуг раскрыл ряд противоречий в данной сфере, в большей степени обусловленных недостаточным развитием инструментария публичного управления.

Авторитарно-бюрократический характер государственного управления постепенно требует усиления публичного характера, ориентированного на общественные интересы, транспарентность системы государственных услуг, вовлечение заявителей государственных услуг, общественных институтов в процесс выработки и реализации общезначимых управленческих решений.

С целью усиления публичного характера управления государственными услугами с 1 января 2014 года гражданами проводится оценка качества государственных услуг в соответствии с установленными Правилами [8], а также предусмотрено применение результатов указанной оценки как основания с целью подготовки ежегодной оценки эффективности деятельности руководителей соответствующих органов, инициирования служебной проверки и принятия решений о досрочном прекращении исполнения должностных обязанностей. Оценка проводится с помощью Интернет-портала, специального федерального телефонного центра, терминальных устройств, интегрированных с электронной системой управления очередью.

Оценка осуществляется гражданами по пятибалльной шкале по следующим критериям: время предоставления государственных услуг; время ожидания в очереди при получении государственных услуг; вежливость и компетентность сотрудника, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг; комфортность условий в помещении, в котором предоставлены государственные услуги; доступность информации о порядке предоставления государственных услуг.

В настоящее время на указанном сайте есть возможность оставить отзыв о полученных государственных услугах, с указанием конкретных должностных лиц и органов власти, а также можно посмотреть статистику оценок и отзывы, оставленные заявителями государственных услуг. За 2014 год получено более 10 миллионов оценок качества государственных услуг, абсолютное большинство из которых - положительные, однако информации о действиях органов власти по поводу отрицательных оценок на сайте не предоставлено. Наибольшее количество оценок было получено посредством смс-опросов, использование интернет-портала «Ваш контроль», виджетов осталось на низком уровне. Этот факт свидетельствует о том, что активность граждан по участию в сборе отзывов о качестве предоставления услуг слабая, во многом из-за того, что результаты опросов и обращений остаются лишь статистикой и не оказывают влияние на совершенствование работы органов власти и МФЦ.

Также на портале vashkontrol.ru представлен рейтинг по территориальным органам и услугам, но по многим регионам данные отсутствуют. Это объясняется тем, что система только формируется и, соответственно, далеко не совершенна.

Однако, несмотря на стремительное развитие информационных технологий, значительное число заявителей государственных услуг не имеют возможности пользоваться Интернет-порталами из-за отсутствия доступа к сети Интернет. Вряд ли будут пользоваться терминалами неграмотные заявители, а информация о наличии телефонных центров не распространена. Следует отметить, что даже о наличии телефонной «горячей линии» во внебюджетных фондах не все получатели услуг осведомлены. Поэтому при возникновении конфликтной ситуации при получении услуги, заявитель не знает, куда ему обратиться.

Необходимым для совершенствования технологии предоставления государственных услуг является доведение до логического завершения проекта по созданию электронных услуг, т.к. электронные интерфейсы созданы практически по всем государственным услугам, но фактически работающими остаются только некоторые. К «слабым сторонам» можно отнести и межведомственное информационное взаимодействие, т.к. большинство учреждений продолжает требовать различные справки, документы других государственных учреждений у заявителей.

В целом, исследования свидетельствует о достижении достаточно высокого уровня удовлетворенности заявителей качеством государственных услуг, но достаточно большое количество государственных услуг остаются низкого качества из-за существующих барьеров: требование избыточных документов, т.е. отсутствие электронного межведомственного взаимодействия; большие очереди; отсутствие принципа «одного окна»; длительные сроки исполнения услуги; плохие условия приема заявителей; неудобный график работы органа власти. Поэтому необходимо дальнейшее развитие политики в области качества государственных услуг.

Инструментарий разрешения противоречий публичного управления

Одно из важнейших противоречий государственного управления связано с профессионализмом специалистов соответствующих служб [9]. Кроме того, при мониторинге качества государственных услуг на федеральном и региональном уровне не учитывается уровень компетенций персонала. Эффективным средством решения данной проблемы может служить компетентностный управленческий подход, который применим как в организациях коммерческого, так и некоммерческого характера в силу своей акцентированной кадровой направленности [13].

Стоит отметить, что компетентностный подход находит своё отражение в литературе в трёх основных направлениях и соответствующих этапах развития:

1. Американская школа (основные исследования начиная с 1950-60-х гг.) -- направлена на изучение поведенческой составляющей компетенций, и выявление личностных характеристик работников, способствующих достижению результата в рабочем процессе. Компетентный сотрудник -- тот, чьё поведение и личностные качества, применимые в процессе выполнения трудовых обязанностей, соответствуют выявленным ранее шаблонам. Данный подход также называют процессным. Представителями являются: Р. Уайт, Д. МакКлелланд, Р. Бояцис, С. и Л. Спенсеры, Г. Клемп, С. Хафф, Д. Гентл, Г. Хамел, К. Прахалад, Е. Дероус.

2. Британская школа (получила развитие с 1990-х гг.) -- характеризуется функциональной направленностью исследований особенностей и параметров самой трудовой деятельности, изучением проблемы компетентности с точки зрения соответствия нормам и стандартам, т.е. направленностью не на процесс, а на результаты и достижения. С этой позиции, компетентный сотрудник -- тот, который добивается эффективного результата. Весомый вклад в развитие данной школы внесли: Б. Мэнсфилд, Л. Митчелл, С. Перри, Г. Беаумонт, Р. Мирабиле.

3. Континентально-Европейская школа (изначально возникла во Франции, Германии и Австрии, основное развитие получила с 2000-х гг.) -- включает, так-называемые, многомерный и целостный подходы, которые в качестве предмета изучения представляют составляющие элементы компетенции, включая знания, навыки и поведение, а также выделение отдельно ключевых компетенций на уровне организации. Данное направление также называют аналитическим. Оно получило широкое распространение, в частности, в Индии. Основополагающие исследования представлены в научной литературе трудами таких известных авторов, как: Д. Уинтертон, Ф. Деламаре, Р. Арнольд, С. Нолда, Э. Нуиссл, Г. Страка, С. Архан, Е. Тутчек, Г. Читхэм, Д. Чивер.

На основе анализа трудов в представленных направлениях, был предложен авторский подход к компетентностной терминологии. В авторской интерпретации «компетенция» складывается из набора знаний, умений, навыков и личностных качеств, а «компетентность» предполагает наличие способности применять тот или иной набор компетенций в их синергическом взаимодействии для результативного выполнения конкретных трудовых функций относительно существующих стандартов и деятельности работников-конкурентов.

В рамках системы управления компетенциями в организации, компетенции персонала предстают в форме уникального нематериального актива. Алгоритм управления компетенциями в общем виде можно представить в виде схемы, в которой на входе имеется кадровый потенциал в виде знаний, умений, навыков и личностных качеств, а в качестве результата на выходе предстаёт наращивание нематериальных ресурсов организации (см. рис. 4). государственный услуга компетентностный коррупция

Рис. 4. Алгоритм управления компетенциями организации

Инструментарий компетентностного подхода к разрешению противоречий и повышению конкурентоспособности субъектов публичного управления направлен на совершенствование и дополнение существующих практик в трёх основных аспектах кадрового менеджмента [12]:

1. Подбор (и отбор) кадров в органы и институты публичного управления государственными услугами;

2. Оценка (компетенций и потенциала) штатных работников органов и институтов публичного управления государственными услугами;

3. Развитие компетенций персонала органов и институтов публичного управления государственными услугами.

Первым элементом инструментария является матрица соответствия компетенций и функциональных направлений специалистов в области оказания государственных услуг (см. табл. 1).

Таблица 1. Матрица соответствия компетенций и функциональных направлений специалистов в области оказания государственных услуг

В данной матрице представлен набор из двадцати общих компетенций преимущественно исполнительного характера, которые являются необходимыми для специалистов по оказанию государственных услуг.

Необходимая степень соответствия была составлена на основе данных, собранных из анкет, которые заполняли руководители специалистов, а также клиенты в многофункциональных центрах Ростовской области.

Компетенции, оцениваемые руководителями специалистов: отношения с коллегами, работа в неопределенной ситуации, быстрое принятие решений, управление временем, управление процессами, управление процессами, организаторские способности, техническая обучаемость, стратегическое мышление, творческие способности.

Компетенции, оцениваемые на основе обратной связи клиентов: нацеленность на результат, самоконтроль, управление конфликтами, умение

слушать, доступность для окружающих, ориентация на клиента, гибкость личности, умение разбираться в людях, честность и ответственность, навык презентации, ведение переговоров.

Шкала оценки составлена следующим образом:

1 балл -- низкая степень развития компетенции;

2 балла -- степень развития компетенции ниже среднего;

3 балла -- средняя (нормальная) степень развития компетенции;

4 балла -- степень развития компетенции выше среднего;

5 баллов -- высокая степень развития компетенции.

На основе анализа компетенций работника по данной матрице можно определить уровень его соответствия требованиям того или иного направления.

В качестве вспомогательного инструмента может также применяться матрица соответствия типов личности и функциональных направлений специалистов в области оказания государственных услуг (см. табл. 2).

Таблица 2. Матрица соответствия типов личности и функциональных направлений специалистов в области оказания государственных услуг

Приведённые шестнадцать типов личности берут свою основу из типологий Майерс-Бриггс и соционической по В.В. Гуленко [2, 5]. Каждый из таких типов обладает собственными принципами информационного обмена с окружающим миром и, соответственно, принципиально по-своему воспринимает факты, склонен к определённым ценностям, имеет личностные особенности. Все эти характеристики позволяют выявить потенциал проявления тех или иных качеств, склонность к применению определённых компетенций в ходе реальной трудовой деятельности. Построенная матрица позволяет определить, насколько подходит то или иное функциональное направление для каждого типа личности, т.е. решить проблему профориентации и выбора направлений развития компетенций [12]. Стоит отметить, что некоторые типы личности больше склонны не к исполнительной, а к управленческой деятельности. Поэтому для них средний балл в приведённой таблице ниже, относительно остальных типов.

Следующим элементом инструментария является матрица компетентности и результативности работников (см. рис. 5).

В данной матрице девять областей, к каждой из которых руководство относит специалистов с соответствующим сочетанием уровня компетентности и результативности.

Уровень компетентности определяется по пятибалльной шкале на основе экспертной оценки непосредственных руководителей, специального тестирования на наличие компетенций, а также на основе обратной связи от клиентов (как по общим поступающим отзывам, так и по целенаправленным опросам и анкетированию) касаемо профессиональных и личностных качеств работника.

Рис. 5. Матрица компетентности и результативности работников

Уровень результативности определяется ключевыми показателями эффективности для каждого работника. Прежде всего, к таким показателям относится:

-- степень выполнения сценария обслуживания клиента (ключевые фразы, план ведения беседы, рекомендации, предложения;

-- количество клиентов, обслуженных до конца;

-- среднее время обслуживания клиента;

-- частота ошибок специалиста, приведших к повторным запросам, задержке и откату работы других сотрудников;

-- частота жалоб со стороны клиентов на качество и скорость работы специалиста;

-- средний балл оценки клиентом результата обслуживания.

Специалисты с низкой компетентностью и результативностью -- либо работают совсем недавно и ещё не проявили себя, не научились, либо являются первыми кандидатами на сокращение.

Специалисты с высокой результативностью, но низкой компетентностью -- работают самоотверженно, в их развитие целесообразно вкладывать ресурсы.

Специалисты с низкой результативностью и высокой компетентностью -- недостаточно мотивированны. С ними целесообразно проводить дополнительные беседы на предмет выявления негативно влияющих или недостающих факторов.

Специалисты с высокой результативностью и высокой компетентностью -- служат эталоном для других сотрудников. Необходимо принимать меры по их удержанию.

Специалисты со средними показателями -- большинство сотрудников, которые способны «переместиться» в любую другую область в зависимости от разных факторов.

Важным элементом инструментария служит персональный план развития специалиста, который составляется для каждого работника (см. рис. 6).

Сначала необходимо определить, какие компетенции принципиально важны для развития. Затем происходит выбор методов развития. На следующем этапе строится карта развития, включающая соотношение доли тренингов, наставничества, а также прикладного применения компетенции в рабочем процессе.

Рис. 6. Алгоритм развития компетенции в рамках персонального плана

Практическая апробация данного инструментария в организациях различного типа продемонстрировала свою высокую эффективность как по качественным показателям кадрового менеджмента, так и по количественным экономическим показателям [14].

Заключение

В результате проведённого исследования были выявлены основные противоречия и проблемы публичного управления, для решения которых был разработан инструментарий, основанный на применении компетентностного подхода. Было обосновано, что данный подход способствует разрешению противоречий и повышению эффективности публичного управления путём качественного увеличения уровня развития компетенций специалистов, оказывающих государственные услуги. При этом обеспечивается прозрачность их работы как для самих сотрудников, так и для клиентов.

Повышение качества, скорости, профессионализма обслуживания как физических, так и юридических лиц приведёт к снижению временных, финансовых, трудовых и прочих ресурсных издержек. Следствием этого может служить увеличение общего уровня доверия государственных служб и общества, что особенно важно в текущих нестабильных напряжённых политических и экономических условиях.

Список литературы

1. Бучина О.В. Современные принципы управления качеством государственных услуг // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2014. - № 4. - С. 217-226.

2. Гуленко, В. В. Менеджмент слаженной команды: Соционика и социоанализ для руководителей. - М. : Астрель, 2008. - С. 111-129.

3. Карловская Е.А. Роль и значение государственных услуг в современном государственном управлении: монография / Е.А. Карловская. - Хабаровск: Изд-во Тихоокеан. гос. ун-та, 2010. - 179 с.

4. Кулакова Т.А. Вовлечение в публичность как инновация государственного управления в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2011. - № 8-2. - С. 132-136.

5. Майерс, И. MBTI. Определение типов. У каждого свой дар / И. Майерс, П. Майерс. - М. : Бизнес Психологи, 2010. - С. 105-259.

6. Некрасов В.Н. Механизм разрешения противоречия управления как фактор развития системы государственных услуг / В.Н. Некрасов, О.В. Бучина // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2014. - № 2. - С. 52-58.

7. Общественное мнение - 2013. М.: Левада-Центр, 2014. - 252 с.

8. Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».

9. Семин, А. А. Методологические основы устойчивого развития: органическая и индивидуалистическая концепции // Экономический механизм устойчивого развития экономики России в условиях нестабильной внешней среды. - Ростов н/Д. : Содействие-XXI век. - 2013. - С. 72-77.

10. Согомонян В. Э. К определению понятия «публичность власти» // Вестник МГИМО Университета. - 2010. - № 4. - С. 98-105.

11. Тавокин Е.П. Коррупция в системе государственной службы / Е.П. Тавокин, О.В. Широкова, Ж.А. Шишова // Мониторинг общественного мнения. - 2014.- № 1 (119). - С. 70-86 .

12. Труфанов, С. А. Оптимизация структуры кадрового потенциала предприятия на основе дифференцированного подхода с использованием матриц компетенций // Вестн. Ростовского гос. ун-та путей сообщения. - 2012. - № 3. - С. 105-113.

13. Труфанов, С. А. Формирование и удержание компетенций в системе мер повышения конкурентоспособности бизнеса // Вестник университета (ГУУ). - М: ГУУ, 2014. - №11. - С. 220-224.

Аннотация

В статье выявлены противоречия в системе управления государственными услугами. Обоснована необходимость развития публичного характера в данной сфере. Предложен инструментарий разрешения выявленных противоречий управления системой государственных услуг посредством компетентностного подхода.

Ключевые слова: Публичное управление, публичность, противоречие, транспарентность, компетенции, компетентностный подход, кадровый менеджмент, матрица компетенций.

Размещено на Allbest.ru