Городская агломерация как объект управления: ресурс конкурентоспособности региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОРОДСКАЯ АГЛОМЕРАЦИЯ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ: РЕСУРС КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ РЕГИОНА

Попадюк Н.К.

д.э.н., доцент, профессор кафедры

«Государственное и муниципальное управление»,

Финансовый университет

Ключевые слова: глобальный финансово-экономический кризис, способы противодействия кризисным явлениям, конкурентоспособность региона, инвестиционная привлекательность региона, агломерирование, городская агломерация, организационные формы управления городской агломерацией, способы управления городской агломерацией, многообразие форм публично-частного партнерства.

Keywords: global financial and economic crisis, ways to counter the crisis, the competitiveness of the region, the investment attractiveness of the region, agglomerating, urban agglomeration, organizational forms of management of urban agglomeration, methods of management of urban agglomeration, the variety of forms of public-private partnership.

агломерация городской управление

В условиях усугубления глобального финансово-экономического кризиса, сопоставимого, по оценке ряда экспертов, по масштабам и длительности с Великой Депрессией рубежа 20-30-х годов прошлого века, повышается потребность в организационных формах управления, способных консолидировать ограниченные финансовые, материальные и кадровые ресурсы для противодействия кризису, в том числе - для реализации инвестиционных проектов, могущих поддерживать сужающийся спрос и тем самым противостоять кризисным процессам. Ограниченность ресурсов, способных активизировать хозяйственную деятельность в регионах, вынуждает изыскивать формы консолидации самых разных источников, какие в состоянии противопоставить тотальному сокращению внешних заимствований и сокращению федерального и регионального бюджетного финансирования направлений социальной поддержки населения.

Дискурс глубокого финансово-экономического кризиса иначе «прочитывает» спрос на инвестиции, и сама инвестиционная привлекательность региона приобретает необычный контекст. Речь не о сохранении или снятии экономико-политических санкций, инициированных вопреки условиям Всемирной торговой организации Администрацией США и органами принятия решений ЕС. Речь идет о тотальном сокращении инвестиционной активности во всем мире, что обусловит необходимость снятия санкций против России со стороны ЕС, поскольку от этих санкций страдает в огромной мере прежде всего малый и средний бизнес, представленный в Западной Европе значительным сектором в каждой национальной экономике. Ситуация осложняется тем, что глобальный финансово-экономический кризис охватывает практически все промышленно развитые страны, а значит, предложение инвестиций значительно сократится по всему миру.

В таких условиях востребованными становятся различные варианты партнерства муниципальных органов местного самоуправления разного уровня между собой, а также с государственными органами управления и даже частным сектором для решения конкретных инвестиционных проблем. В части пространственного и территориального развития объективную основу для такой консолидации создает процесс агломерирования рядом расположенных с крупным городом населенных пунктов, вплоть до формирования городских агломераций. Более того, повсеместный процесс динамичного формирования городских агломераций, наблюдаемый во всем мире, позволяет предположить, что такая высококонцентрированная урбанизированная форма расселения населения и концентрации рабочих мест является (по модели «стимул - реакция») ответом на объективные вызовы. Становится очевидным, что городские агломерации приобретают характер мощного ресурса консолидации населения, в том числе за счет миграции, как индикатор конкурентоспособности территории и всего региона, где появляется городская агломерация.

Однако, объективно демонстрируя необходимость совместного решения ряда задач инфраструктурного, социально-экономического и селитебно-размещенческого характера, такая территориальная концентрация не снимает вопрос о необходимости изыскания дополнительных источников для реализации проектов, минимизирующих параллелизм и дублирование в соседних муниципальных образованиях, формирующих городскую агломерацию. Дополнительным источником в условиях финансово-экономического кризиса может стать консолидация ограниченных ресурсов для решения задач, общих для соседних входящих в городскую агломерацию муниципальных образований. Будучи императивом для соседних муниципальных образований, такие потребности могут быть покрыты объединением бюджетных средств и, если удастся заинтересовать частный бизнес, предпринимательских средств. Возможности такого рода предоставляют партнерства, служащие организационной формой закрепления взаимных обязательств формирующихся партнерств.

Объективно имеет место следующее многообразие форм публично-частного партнерства:

1) Государственно-частное партнерство (ГЧП),

2) Муниципально-частное партнерство (МЧП),

3) Государственно-муниципальное партнерство,

4) Государственно-муниципально-частное партнерство,

5) Межмуниципальное партнерство,

6) Межмуниципально-частное партнерство,

7) Государственно (федеральное) - государственно (региональное) -муниципально - частное партнерство,

8) Государственно (федеральное) - государственно (региональное) - муниципальное партнерство,

9) Государственно (федеральное) - государственно (региональное) - частное партнерство,

10) Государственно (федеральное) - государственно (региональное) - межмуниципальное партнерство.

Данный перечень дифференцируется на многообразие форм публично-частного партнерства, если учесть, что только на основе концессионных соглашений публично-частного партнерства могут быть созданы различные модели в зависимости от распределения прав и полномочий концессионеров и консигнантов («построй - эксплуатируй - передай», «построй - передай - эксплуатируй» и т.п.). Но если муниципально-частное и государственно-частное партнерства уже относительно широко распространены, что произошло в явочном порядке еще до принятия соответствующего федерального закона, и не требуют особых разъяснений, то с остальными формами партнерства не все выглядит явно и однозначно, хотя по сути они представляют собой тоже формы партнерств. Между тем, содержательно некоторые из них не декларируются как формы партнерств, являясь ими по существу. Так, в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, независимо от конкретных форм, какие они принимают (муниципальное образования сельских и городских поселений, городских округов и административных районов и т.п.), отделены от государственных органов управления и, если и передаются на местный уровень полномочия региональных органов государственного управления, то это должно сопровождаться соответствующим выделением бюджетных средств и регионального бюджета, тем не менее, сотрудничество, близкое к партнерству, имеет место и вот в каких формах.

Если законодательство Российской Федерации по управлению городскими агломерациями пока не приняло ни одного документа, то этот правовой «вакуум» заполняют нормативно-правовые полномочия регионов России, на территории которых расположены те или иные городские агломерации. Региональные органы государственного управления принимают свои решения, направленные если не на управление комплексным социально-экономическим развитием городской агломерации, то на такое регулирование этого развития, которое бы минимизировало возможный параллелизм и дублирование, а зачастую решая те вопросы, которые при существующем порядке формирования местных бюджетов долгое время вообще бы не решались. Речь идет об участии региональных органов государственного управления в содействии комплексному развитию городских агломераций, дислоцированных на территории соответствующих субъектов федерации. Примерами такого подхода является Постановление Правительства Новосибирской области от 28.04.2014 № 186-п "Об утверждении схемы территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области". Разработало аналогичный документ и правительство Самарской области своим постановлением «Об утверждении Схемы территориального планирования Самарско-Тольяттинской агломерации».

Другой формой государственно-муниципального партнерства является организация в составе правительства субъекта федерации координационного совета, деятельность которого заключается в разработке решений по профилю каждого регионального ведомства и утверждаемого, в конечном счете, руководителем правительства региона. В качестве примера можно привести Координационный Совет, организованный при Правительстве Ростовской области по взаимодействию в формировании и развитии единого территориально-экономического комплекса Ростовской Агломерации (Постановление Правительство Ростовской Области от 30 декабря 2011 года N 340 «О Координационном Совете при Правительстве Ростовской области по взаимодействию в формировании и развитии единого территориально-экономического комплекса Ростовской Агломерации (в редакции постановлений Правительства Ростовской области от 06.09.2012 N 869, от 27.03.2013 N 170, от 04.04.2013 N 183).

Третьей практически используемой формой государственно-муниципального партнерства является организация межведомственной комиссии по развитию городской агломерации, расположенной на территории субъекта Российской Федерации (ср. постановление Правительства Красноярского края от 26.04.2011 № 238-п "О создании комиссии по комплексному развитию Красноярской агломерации"). Данная комиссия, организованная с участием представителей региональных министерств и ведомств, выносит решения, утверждаемые руководителем субъекта федерации.

Хотя перечисленные организационные формы регионального управления городской агломерации не являются в буквальном смысле партнерствами, поскольку действуют не на основании концессионных договоров и соглашений, а на основе другого нормативного порядка, тем не менее создание таких форм не вызывает возражений со стороны администраций муниципальных образований, входящих в городскую агломерацию, поскольку с их помощью решаются некоторые проблемы, представляющие существенный интерес для органов местного самоуправления. Подобным решением может быть строительство мусоросжигающего или мусоросортировочного завода, освобождающего территории полигонов для более рационального использования муниципальными образованиями. Если у регионального бюджета недостает средств для содействия строительству межмуниципальных объектов такого рода (государственно-межмуниципальное партнерство), могут быть использованы и средства федерального бюджета (государственно-федеральное - государственно-региональное - межмуниципальное партнерство). Содействуя строительству инфраструктурных объектов, выгодных соседствующим муниципальным образованиям городской агломерации, такие партнерства, разумеется, не осуществляют управление городской агломерацией как целостностью, но способствуют постепенной интеграции в хозяйственную целостность тех или иных совместных видов деятельности, материализованных в объектах соответствующей инфраструктуры, что благоприятствует развитию городской агломерации как единого пространственного урбанизированного целого с минимизацией параллелизма и дублирования.

В рамках каждого вида партнерств, в свою очередь, могут быть задействованы различные способы управления развитием городской агломерации. И здесь тоже имеет место сценарное многообразие, из которого можно выбирать то, что соответствует ограниченным бюджетным средствам.

Управления развитием агломерации может осуществляться в следующих действиях:

· Планировочное совершенствование агломерации;

· Поощрение качественных сдвигов в функциональной структуре агломерации (повышение в ней уровня комплементарности, усиление взаимодействия между ее элементами, а также между ними и внешним окружением агломерации);

· Целенаправленное развитие межрегиональных и международных функций агломерации;

· Стимулирование миграционных потоков на новые рабочие места.

Некоторые из перечисленных способов совместно генерируют дополнительные возможности воздействия на развитие городской агломерации. Так, например, поощрение качественных сдвигов в функциональной структуре агломерации способствует тому, что усиливается связь с соседними опорными каркасами территории. Кроме того, этот способ совместно с целенаправленным развитием межрегиональных и международных функций агломерации обеспечивает основание для формирования надагломерационных функций агломерации.

При этом каждый из перечисленных способов может быть дифференцирован по конкретным направлениям деятельности. Так, планировочное совершенствование агломерации предполагает различные варианты пространственного развития агломерации в соответствии с тем, какая пространственная часть городской агломерации становится объектом целенаправленного совершенствования. Например, вариантом ускоренного развития, если это выявлено социально-экономической и пространственно-градостроительной динамикой, может стать преимущественное развитие ядра агломерации. Или, наоборот, чтобы ослабить давление городского транспорта и миграционных процессов на ядро агломерации объектом целенаправленного воздействия может стать преимущественное развитие промежуточных слоев агломерации, или преимущественное развитие зоны спутников агломерации, осуществляющее перенос каких-то важных функций в целенаправленно создаваемые города-спутники. Которые могут быть и составными частями города-ядра, как это имело место, например, при превращении Зеленограда в наукоград с соответствующей перебазировкой в него целых направлений отечественной науки, которые раньше сосредотачивались в центре Москвы. То же с городами Королёв, Жуковский и рядом других городов и городских поселений. Преимущественное развитие периферийной зоны агломерации также выступает формой реализации ее планировочного совершенствования, как и преимущественное развитие «узлов-противовесов» агломерации. Присутствие в каждом из рассмотренных вариантов определения «преимущественное» означает, что больше инвестиционных, в том числе бюджетных средств, тратится именно на конкретный вариант, но при этом не исключаются и другие варианты совершенствования структуры городской агломерации. Вопрос только конкретизируется пропорциями распределения направляемых средств.

Наличие городской агломерации на территории того или иного субъекта федерации существенно повышает его конкурентоспособность. Требует особого рассмотрения вопрос об индикаторах сопоставимости конкурентоспособности, например, соседних регионов, имеющих на своей территории одну городскую агломерацию. Для этого, представляется, должна быть выработана шкала конкретных показателей, взвешенных по единому основанию, чтобы действительно квантифицировать различия, предпочтительные для сторонних инвесторов.

Как объект управления городская агломерация выступает как данность, которую необходимо учитывать и на которую следует рассчитывать, планируя те или иные мероприятия по совершенствованию ее функционирования и превращения в единую управляемую целостность. В этом качестве управление развитием городской агломерации, как правило, более похоже на регулирование с ограниченными возможностями воздействия на агломерационные процессы. Но может быть и активное управление городской агломерацией как целенаправленное воздействие на ее структуру с учетом особенностей влияния тех или иных ее подсистем на динамику развития городской агломерации. Целенаправленное развитие городской агломерации предоставляет возможности для выравнивания тех или иных диспропорций в процессе развития ее составных частей или функциональных подсистем.

Но можно говорить и о специальных проектах по целенаправленному формированию городских агломераций. Примером такого проекта является формирование Томской городской агломерации. Отметим, что объективно складывающаяся Томская городская агломерация характеризовалась достаточно «вялым» интеграционным процессом, поскольку в условиях переходной экономики город Томск стоял перед угрозой депопуляции и деградации: специалисты оборонных заводов уезжали в города, где такого профиля предприятия еще поддерживались, вузовская и отраслевая наука испытывала кризис бюджетного недофинансирования, происходило резкое сокращение числа рабочих мест на реформируемых в результате приватизации предприятиях, сокращение «неэффективных» начальных и средних школ и акушерско-фельдшерских пунктов «в глубинке» и др. В этих условиях Дума города Томска для содействия активизации социально-экономических процессов, в том числе и в части противодействия потенциально возможному объединению Томской области с соседними областями в период начавшейся кампании по укрупнению субъектов Федерации, приняла решение, которое было поддержано и правительством Томской области и ее представительной властью, о необходимости создания на основе города Томска, Томского района и ЗАТО Северска, расположенного за пределами Томского района, единой урбанизированной целостности, повышающей статус как города Томска, так и всей Томской области. Возможно, что не только переключение внимания Правительства России на другие грандиозные «преобразовательные» проекты, но и организованная таким образом Томская городская агломерация сыграла свою положительную роль и оправдала те цели, какие ставились Правительством Томской области, организовавшим столь беспрецедентный проект - целенаправленного создания городской агломерации. В стране этот опыт пока единственный.

Таким образом, образование городской агломерации само по себе создает потенциал конкурентоспособности территории или региона в целом. Но если сознательно осуществлять совершенствование ее структуры и целенаправленное формирование производственного профиля в соответствии с перспективным местом региона в общероссийском разделении труда, то ее развитие будет благоприятным не только для самой городской агломерации, но и для страны в целом.

Размещено на Allbest.ru